Содержание к диссертации
Стр.
Введение 3
Глава I. Государственный долг субъекта Российской Федерации как объект управления
Государственный долг, как экономическая 13 категория. Сущность, формы и структура государственного долга субъектов Российской Федерации, его основные характеристики
Особенности управления государственным 35 долгом в российских регионах
Российский и мировой опыт привлечения и 58 использования заимствований на региональном и муниципальном уровне
Глава П. Основные направления по совершенствованию управления государственным долгом в субъектах Российской Федерации
Изменение существующей структуры 81 государственного долга российских регионов
Переориентация привлекаемых заимствований на 98 цели социально-экономического развития субъектов Российской Федерации
Улучшение качества работы региональных 122 администраций и их структурных подразделений,
в процессе управления государственным долгом.
Заключение 138
Список использованных источников и литературы 141
Введение к работе
Одной из главных целей, определенных в Конституции Российской Федерации (статья 7), является построение социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Достижение этой цели должно обеспечиваться, в первую очередь, действиями всех органов государственной власти, в том числе и на уровне субъектов Российской Федерации, в основу которых, прежде всего, должен быть положен принцип ответственности перед собственным народом.
Это в равной степени относится и к действиям региональных администраций в финансовой сфере, в том числе и в отношении вопросов управления государственным долгом. Недостаточность финансовых ресурсов для выполнения своих социальных обязательства, характерная в настоящее время для большинства субъектов Российской Федерации, тем не менее, не должна оправдывать бездумные действия властей, приводящие к резкому увеличению государственного долга, расплачиваться за который придется уже следующим поколениям граждан.
Приоритетной должна стать такая политика, когда привлекаемые заемные средства будут направляться не на решение текущих проблем, а на реализацию стратегических целей развития региона (строительство объектов инфраструктуры и социальной сферы, поддержание экономического потенциала), главным результатом которых будет являться существенное повышение качества жизни населения.
Поэтому в данном исследовании на основе анализа существующего в субъектах Российской Федерации положения и имеющихся проблем в области регулирования государственного долга на региональном уровне будет предложен ряд конкретных мер, которые, по мнению автора, будут способствовать значительному улучшению качества работы органов государственной власти в данной сфере.
Актуальность темы исследования определяется тем, что с началом проведения радикальных экономических реформ практически все субъекты Российской Федерации столкнулись с резкой нехваткой финансовых ресурсов для выполнения своих функций, в том числе социально-экономических обязательств перед населением.
Отсутствие средств было вызвано, в первую очередь, снижением объемов промышленного и сельскохозяйственного производства и, соответственно, сокращением поступления налоговых платежей, а также уменьшением финансовой помощи со стороны федерального центра.
В результате для покрытия необходимых расходов и поддержки производственного потенциала российские регионы стали активно использовать различные формы долговых обязательств (кредиты, бюджетные ссуды, ценные бумаги, государственные гарантии), что, в конечном итоге, привело к формированию новой категории экономической науки -государственные долги субъектов Российской Федерации.
В настоящее время происходит постоянное увеличение объемов таких заимствований. Одновременно растут расходы на погашение и обслуживание принятых денежных обязательств. Полученные заемные средства направляются в основном на финансирование дефицитов региональных бюджетов, возникающих временных кассовых разрывов при его исполнении и удовлетворение текущих социальных потребностей (выплата заработной платы бюджетникам, пособий, отпускных), а не на решение проблем социально-экономического развития регионов, преодоление нарастающего износа существующих объектов производственной и социальной инфраструктуры, достигшего критического уровня.
При этом даже те немногие кредиты и займы на развитие производственного потенциала, привлеченные региональными властями или напрямую, или посредством предоставления государственных гарантий, очень часто не дают значимого социально-экономического эффекта.
Кроме того, как показывают проведенные проверки, до настоящего времени остаются нерешенными проблемы, связанные с полнотой регистрации и учета долговых обязательств субъектов Российской Федерации. Сами граждане и общество зачастую не имеют четкого представления, на что же берутся и куда тратятся привлекаемые заемные средства. Отсутствует персональная ответственность государственных служащих за принятые в данной области решения.
В региональных органах исполнительной власти до настоящего времени нет осознания важности создания эффективного механизма управления долгом, разработки на основе научного и практического опыта краткосрочной и долгосрочной стратегии по привлечению и направлениям использования долговых обязательств. Практически отсутствуют квалифицированные специалисты в сфере управления такими долгами.
Все это определяет актуальность данной темы исследования, ее научную и народно-хозяйственную значимость.
Изученность проблемы. По различным аспектам государственного долга, прежде всего, государственного долга Российской Федерации и имеющегося международного опыта в данной сфере в настоящее время написано достаточное количество монографий, книг, журнальных статей. Из работ российских авторов по данной тематике можно выделить работы Ю.А.Данилова «Рынки государственного долга. Мировые тенденции и российская практика», Д.Л.Головачева «Государственный долг. Теория, российская и мировая практика», Б.А.Хейфеца «Решение долговых проблем», А.Г.Саркисьянца «Система международных долгов».
Историю формирования и развития государственного долга как в целом в России, так и на примере ее отдельных регионов, охватывающую дореволюционный период, советское время и современный период реформирования российской экономики можно проследить на примере работ С.Г.Струмилина «Очерки экономической истории России», П.Я.Дмитриева
6 «Государственные займы в СССР», авторского коллектива О.Н.Дударевой, Н.И.Разгон, Л.И.Ермаковой, В.В.Петренко «Финансы Алтая. 1747 - 2002 годы», авторского коллектива А.В.Дорждеева, Л.Н.Ивановой, Н.А.Бюрчиева «Калмыкия и ее финансы (1918 -1998 годы)».
Среди публикаций по вопросам формирования государственного долга субъектов Российской Федерации, имеющегося практического опыта по привлечению и использованию различных видов долговых обязательств можно выделить работы Б.И.Златкис «Проблемы создания системы управления государственным долгом в Российской Федерации», А.Кумыкова «Опыт управления государственным долгом субъекта Российской Федерации на примере Кабардино-Балкарской Республики», А.С.Колесова «Финансовая политика субъекта Российской Федерации (Республика Карелия): цели, ресурсы и пути», Н.М.Волковой «Основные этапы развития российского рынка облигаций субъектов Федерации и муниципальных образований», В.А.Гордина «Кредитный рейтинг и его влияние на эффективность размещения облигационных займов субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления», а также Е.М.Намсараевой «Механизм управления рисками при организации эмиссии субфедеральных и муниципальных ценных бумаг».
Следует также отметить, что, учитывая важность развития рынка субфедеральных и муниципальных заимствований, редакцией журнала «Рынок ценных бумаг» совместно с Комитетом государственных заимствований г. Москвы начиная с 2000 года реализуется проект «Финансы городов и регионов». Одна из главных целей данного проекта - обозначить существующие на местах проблемы управления долгом и предложить конкретные пути их решения.
К наиболее интересным работам зарубежных авторов в этой сфере можно отнести работу Э.Добсона «Долг и инвестиции субъектов Российской Федерации». Достаточно серьезно вопросами регионального и муниципального долга занимаются и международные финансовые
организации, в частности, Международный банк реконструкции и развития (МБРР), подготовивший и реализовавший ряд инвестиционных проектов на территории Российской Федерации. Так, например, на его средства фонд «Институт экономики города» провел исследование по оценке кредитоспособности шести российских городов, участвующих в проекте МБРР «Передача ведомственного жилого фонда»: Рязани, Владимира, Череповца, Волхова, Петрозаводска и Оренбурга.
В то же время, несмотря на кажущееся обилие материалов по данной тематике, все они или имеют достаточно общий характер, не отражающий сегодняшние существующие реалии, или лишь описывают имеющийся зарубежный опыт. Кроме того, очень часто (в основном в газетных публикациях) затрагиваются узкоспециальные практические вопросы, с которыми специалисты в сфере управления государственным долгом сталкиваются в повседневной работе.
Цель данного исследования заключается в том, чтобы на основе обобщения накопленного опыта в сфере управления государственным долгом, в том числе лично автором, а также имеющейся литературы и нормативных правовых актов теоретически дополнить и развить концепцию управления государственным долгом субъектов Российской Федерации.
Достижение этой общей цели обеспечивается решением следующих конкретных задач:
Раскрыть новую экономическую категорию - «государственный долг субъекта Российской Федерации», показать ее влияние на социально-экономическое развитие регионов и выявить ее основные формы и характеристики.
Оценить текущее состояние управления государственным долгом в российских регионах и, прежде всего, его эффективность, а также действенность мер, предпринимаемых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в данном направлении.
На основе анализа имеющегося зарубежного и отечественного исторического опыта определить наиболее перспективные направления привлечения и использования различных видов долговых обязательств на региональном и муниципальном уровне.
Выявить возможности эффективного управления государственным долгом региональными органами исполнительной власти на основе программного (комплексного) подхода, способствующие повышению уровня жизни населения и общему улучшению социально-экономического состояния субъектов Российской Федерации.
Предложить ряд конкретных мер и инструментов экономического, правового и административного характера по улучшению управления государственным долгом субъектов Российской Федерации.
Объект исследования - механизм управления государственным долгом субъектов Российской Федерации в современных условиях.
Предмет исследования - экономические, организационные и управленческие отношения, возникающие в процессе управления государственным долгом субъектов Российской Федерации.
Теоретической и методологической базой исследования служат общенаучные знания (экономическая теория, история, философия), теория общего и специального менеджмента, организационно - распорядительные методы, методы управления, методы финансового регулирования и финансового контроля, методы математического обобщения статистических данных и др.
Кроме того, при написании работы автор использовал разработки, положения и выводы ведущих отечественных и зарубежных ученых и специалистов, работающих в сфере, связанной с вопросами государственного (муниципального) долга, нормативные правовые документы федерального,
регионального и муниципального уровня и прикладные исследования по данной проблеме.
Новые научные результаты, полученные автором в ходе данного исследования, состоят в следующем:
1. Решена важная народнохозяйственная задача - дополнена и развита
концепция управления государственным долгом субъектов Российской
Федерации. Особенность данной концепции состоит в том, что она
предусматривает повышение экономической эффективности полученных
кредитов (займов) и за счет полученного эффекта - решение социальных
проблем в регионе. Вместе с тем предлагается конкретизировать
ответственность должностных лиц, имея в виду целенаправленное и
результативное использование заемных средств.
2. Определены главные направления использования привлекаемых
заемных средств, которые должны вкладываться в территориальные
инвестиционные зоны развития, строительство объектов региональной и
муниципальной инфраструктуры, в том числе создание объектов с короткими
сроками окупаемости, остающихся в региональной и муниципальной
собственности: гостиниц, кафе, торгово-офисных центров, станций
техобслуживания и т.д. Полученный экономический эффект (доход) от этих
объектов позволит осуществить погашение и обслуживание взятых
долговых обязательств, стимулировать экономический рост, а также решить
проблемы занятости населения и обеспечения его социальными услугами. В
результате будет разрешена внутренняя противоречивость заимствований
денежных средств субъектами Российской Федерации, обусловленная тем,
что органы государственной власти должны, в первую очередь, выполнять
свои социальные функции, которые носят долгосрочный характер. В то же
время срок погашения привлекаемых заемных средств, как правило,
значительно меньше времени, которое требуется региональным
администрациям для решения насущных социальных проблем.
3. В качестве инструментария управления государственным долгом на
местах предлагается разработать специальные инвестиционные программы
субъектов Российской Федерации. Обоснованы основные этапы составления
таких программ, рассмотрен порядок взаимодействия структурных
подразделений администрации при подготовке и реализации региональной
инвестиционной программы. Вместе с тем подчеркивается, что в отдельных
случаях заемные средства могут быть использованы для выкупа более
дорогих в обслуживании долговых обязательств, что, в конечном итоге,
приведет к общему снижению расходов по обслуживанию государственного
долга субъекта Российской Федерации и оптимизации его структуры.
4. Предложены меры по повышению персональной ответственности
государственных служащих, принимающих решения о привлечении кредитов
(займов), а также отвечающих за реализацию инвестиционных проектов,
финансируемых за счет привлеченных заемных средств. Вместе с тем
подчеркнуто, что в любом случае должен соблюдаться принцип
преемственности обязательств при смене органов власти как один из главных
факторов, обеспечивающих доверие инвесторов к долговым инструментам,
предлагаемым регионом и, соответственно, повышение его кредитного
рейтинга. Данный принцип предполагает безусловное, полное и
своевременное выполнение субъектом Российской Федерации своих
обязательств по всем видам заимствований, включая обязательства
предыдущих администраций.
5. Сформулированы основные меры по совершенствованию
управления государственным долгом на региональном уровне. К ним
относятся:
принятие специальных нормативных правовых актов, детально регламентирующих вопросы привлечения и использования тех или иных видов долговых обязательств;
формирование оптимальной структуры государственного долга, состоящей преимущественно из облигационных займов, а также широкое
11 использование различных видов займов (сберегательных, жилищных и т.д.), ориентированных на привлечение сбережений отдельных слоев населения;
- выявление существующих рисков при привлечении различных видов
долговых инструментов и принятие мер по их минимизации;
- разработка финансового плана по обслуживанию и погашению
государственного долга, содержащего несколько временных периодов: на
месяц, квартал, год и на длительную перспективу. Наличие подобного плана
позволит принимать быстрые и адекватные управленческие решения в
случаях изменения ситуации с поступлением в бюджет средств,
необходимых для обслуживания долга;
аккумулирование средств, поступающих от реализации инвестиционных проектов, финансируемых за счет привлечения заемных средств, и от использования собственности, созданной в ходе данных проектов, для последующих расчетов по погашению и обслуживанию долговых обязательств;
- использование в работе специальных автоматизированных систем,
позволяющих обеспечить полный учет всех заимствований, экспертизу
предложений о принятии новых долговых обязательств, сбор и учет данных
об использовании и обслуживании долговых обязательств, а также контроль
за правильностью и своевременностью произведенных выплат;
- подбор высококвалифицированных кадров в сфере управления
государственным долгом, а также постоянное повышение уровня их
профессиональной подготовки.
Практическая значимость данной работы состоит в том, что на основе предложенных рекомендаций можно значительно улучшить управление государственным долгом субъектов Российской Федерации, в частности, привлечение заимствований, организацию их учета, формирование структуры долга, а также использование различных видов долговых обязательств.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические выводы и практические рекомендации опубликованы автором в статьях и используются им во время своей непосредственной работы в Счетной палате Российской Федерации при проведении отдельных видов контрольных мероприятий.
Результаты исследования доведены до практических рекомендаций и могут быть использованы в практической работе Финансового управления администрации Магаданской области, Комитета по финансам, налоговой и кредитной политике администрации Алтайского края, а также уже фактически апробированы и применены Министерством финансов Республики Адыгея и Счетной палатой Рязанской области.
Цель и логика исследования обусловили его структуру. Работа состоит из введения, двух глав и заключения.
