Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические положения программно-целевых принципов управления в современных экономических условиях .11
1.1. Сущность и особенности применения программных инструментов управле
ния регионом 11
1.2. Государственная программа основной механизм реализации программно-целевого управления в субъекте Российской Федерации 29
1.3. Отечественный и зарубежный опыт разработки и оценки государственных программ 55
Глава 2. Методические подходы к разработке и оценке гос ударственных программ на уровне субъектов Российской Федерации 73
2.1. Структурно-функциональный анализ формирования и оценки государственных программ субъектов РФ 73
2.2. Анализ методического обеспечения процесса разработки и реализации государственных программ в субъектах РФ 89
2.3. Внедрение элементов программно-целевого управления в процесс разработки государственных программ 107
Глава 3. Совершенствование методов оценки эффективности и результативности государственных программ субъектов Российской Федерации 120
3.1. Формирование порядка проведения оценки государственных про грамм 120
3.2. Система показателей оценки эффективности и методика интегральной оценки результативности государственных программ 128
3.3. Апробация методики интегральной оценки результативности на примере государственных программ субъектов РФ 144
Заключение 157
Список литературы 159
- Государственная программа основной механизм реализации программно-целевого управления в субъекте Российской Федерации
- Отечественный и зарубежный опыт разработки и оценки государственных программ
- Анализ методического обеспечения процесса разработки и реализации государственных программ в субъектах РФ
- Система показателей оценки эффективности и методика интегральной оценки результативности государственных программ
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В современных условиях одним
из ведущих направлений региональной политики Российской Федерации
является комплексное и системное решение сложных социально-
экономических проблем региона. На практике оно сводится к внедрению
современных инструментов регионального развития. Опираясь на мировой
опыт таких стран как США, Германия, Великобритания, Япония и других,
основным механизмом перераспределения бюджетных ресурсов по сферам
обеспечения жизнедеятельности населения становится применение
программно-целевого управления и разработка государственных программ.
Государственные программы являются одним из основных
инструментов реализации государственной политики, направленной на
решение социально-экономических проблем территории. В настоящее
время более 90 % бюджетов субъектов Российской Федерации
формируются на основе разрабатываемых государственных программ по
сферам социального и экономического развития региона. Методическое
обеспечение по формированию государственных программ в субъектах
Российской Федерации не позволяет выстроить оптимальный порядок их
разработки, реализации и оценки, а также систему индикаторов и
показателей, характеризующих выполнение целей, задач и мероприятий, их
эффективность и результативность. Многие государственные программы не
способствуют решению комплексных региональных проблем в заявленном
объеме и направлены на рассмотрение преимущественно отраслевых или
ведомственных задач. Государственные программы ориентированы чаще
всего на получение максимального бюджетного финансирования, что
обусловлено теоретической необоснованностью структурно-
функциональной зависимости разработки и их оценки.
Оценка результативности и эффективности государственных
программ в методическом плане представлена по регионам Российской Федерации различными трудно рассчитываемыми вариантами и не направлена на определение перерасхода или экономии бюджетных ресурсов, а также стоимости достигнутых целей и задач программы.
Разработка теоретико-методических основ комплексной оценки государственных программ позволит обосновать их направления, оценивать вариантность развития, что в конечном итоге будет способствовать сокращению социально-экономических проблем региона.
Это обусловливает актуальность темы настоящего диссертационного исследования, а решение поставленных теоретических задач имеет непосредственное практическое значение.
Степень научной разработанности проблемы. Проблемами развития региональной экономики занимались А.Г. Аганбегян, А.Г. Гранберг, В.В. Кулешов, П.А. Минакир, В.Е. Селиверстов, В.И. Суслов и др.
Общетеоретические вопросы программно-целевого управления в Российской Федерации исследованы в работах отечественных ученых: СВ. Васильева, Е.П. Голубкова, А.М. Жандарова, А.И. Жуковского, И.Ф. Зайцева, В.В. Лобанова, А.Г. Лобко, В.Я. Любовного, М.М. Молодцова, Б.А. Райзберга, и др.
В зарубежной научной литературе вопросам разработки государственных программ с помощью программно-целевого управления уделено достаточно много внимания Р. Арчибальдом, Д. Дансоном, П. Друкером, Х. Кержнером, Ф. Михаэлем, Д. Тернером, С. Пелегринелли, А. Рассау и др.
В настоящее время в экономической литературе представлено значительное количество работ, связанных с разработкой и совершенствованием государственных программ на уровне субъектов Российской Федерации. Сюда можно отнести таких авторов как С.А. Брагин, К. Моссбергер, СВ. Паникарова, И.В. Стародубровская, А.И. Чистобаев, Ю.Г. Швецов, РИ. Шнипер и др.
Вопросам совершенствования теоретических и методических основ, касающихся оценки региональных программ посвящены труды ученых В.Г. Беломестнова, Е.Н. Ванчиковой, З.Б.-Д. Дондокова, Р.А. Кочкарова, А.И. Селивановой, Л.Г. Соколовой, Е.А. Шакиной, М.А Шелунцовой, А.Ф. Щуплецова и др.
Однако, использование методов разработки и оценки государственных программ, как самостоятельная проблема, в полной мере не изучена, что и обусловило выбор темы данного диссертационного исследования.
Целью исследования является разработка теоретических и методических подходов к формированию и оценке государственных программ субъектов Российской Федерации.
Для достижения данной цели поставлены следующие задачи:
изучить теоретические и методические подходы, определить содержание и особенности применения программно-целевого управления в современных экономических условиях в России и за рубежом;
исследовать методические подходы к разработке, реализации государственных программ субъектов Российской Федерации;
проанализировать и выявить недостатки существующей классификации государственных программ;
рассмотреть действующий механизм формирования и оценки государственных программ субъектов Российской Федерации и дополнить его элементами, входящими в систему программно-целевого управления;
изучить методические подходы к оценке эффективности и результативности государственных программ субъектов Российской Федерации;
предложить систему показателей эффективности государственных программ субъектов Российской Федерации;
разработать и апробировать методику интегральной оценки результативности государственных программ субъектов Российской Феде-
рации.
Объект исследования: государственные программы субъектов Российской Федерации.
Предмет исследования: механизм разработки и оценки государственных программ субъектов Российской Федерации.
Теоретическая, методологическая и информационная база исследования. Диссертационное исследование основано на научных трудах отечественных и зарубежных ученых в области разработки, реализации государственных программ на основе программно-целевого управления. В работе применены методы системного, статистического и экономического анализа, экспертных оценок и экономико-математические методы. Информационной базой исследования стали законодательные и иные нормативно-правовые акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, статистические и информационные материалы Росстата, других федеральных и региональных органов исполнительной власти.
Степень обоснованности научных положений, выводов и рекомендаций, содержащихся в диссертации. Обоснованность полученных результатов подтверждается внедрением отдельных положений диссертационного исследования в практику деятельности органов государственного управления субъектов Российской Федерации. Достоверность результатов обусловлена применением теории и методологии программно-целевого управления при разработке, реализации и оценке государственных программ.
Основные научные результаты:
Установлено, что существующий порядок разработки государственных программ субъектов Российской Федерации характеризуется частичным выполнением функций управления, отсутствием четких взаимосвязей и последовательности между этапами их формирования. Предложенный порядок разработки государственных программ дает возможность учитывать выполнение всех функций управления, распределять финансовые ресурсы по целям и задачам, проводить оценку эффективности и результативности их реализации.
Дополнен механизм реализации государственных программ субъектов Российской Федерации новыми этапами: «возможные риски невыполнения программы» и «оценка программы». Это позволяет при осуществлении контроля предотвращать возможные риски невыполнения программ, используя методы регулирования, и проводить оценку их эффективности и результативности. В отличие от существующих методических подходов СВ. Васильева, А.И. Жуковского, Д.С. Штрейса, предложенный механизм направлен на оценку последствий нарушения сроков реализации, недополученного эффекта от некачественной разработки государственной программы региона.
Проведена апробация интегральной оценки результативности государственных программ субъектов Российской Федерации для
определения общего уровня выполнения поставленной цели, задач и
мероприятий государственной программы. Доказана возможность
применения методики интегральной оценки результативности программ не только на государственном, но и на муниципальном уровне управления.
Научная новизна исследования состоит в совершенствовании методических подходов к формированию и оценке государственных программ.
К основным элементам научной новизны, разработанным лично автором, относятся следующие:
-
Дополнена классификация государственных программ новыми признаками – по иерархии целеполагания и по видам управления. В отличие от существующих теоретических подходов Р.А. Кочкарова, В.Я. Любовного, Б.А. Райзберга, А.Г. Лобко, А.И. Жуковского, предлагаемая классификация позволяет встроить государственные программы в систему целеполагания, разработать оценочные критерии и индикаторы по каждому виду программ.
-
Предложен методический подход к определению системы показателей оценки эффективности государственных программ субъектов Российской Федерации. Расширен перечень показателей социальной эффективности, бюджетной эффективности предоставляемых государственных услуг и бюджетной эффективности выполнения государственных функций, учитывающий количественный охват населения государственными программами, распределение финансовых ресурсов на оказание услуг и выполнение функций органами исполнительной власти и определение перерасхода или экономии бюджетных средств.
-
Разработана методика интегральной оценки результативности государственных программ, основанная на построении «дерева целей» программы. Методика направлена на последовательное определение мероприятий способствующих выполнению поставленных задач и цели государственной программы. В отличие от существующих подходов, она позволяет ранжировать мероприятия программы и решаемые задачи по их важности в достижение цели для повышения эффективности распределения бюджетных ресурсов.
Область исследования соответствует п. 3.15 «Инструменты
разработки перспектив развития социально-экономических систем.
Прогнозирование, форсайт, индикативное планирование, программы, бюджетное планирование, ориентированное на результат, целевые программы, стратегические планы» паспорта специальности 08.00.05 – «Экономика и управление народным хозяйством: региональная экономика».
Теоретическая и практическая значимость работы заключается в дополнении знаний в области программно-целевого управления на региональном уровне. Практическая значимость результатов исследования заключается в разработке механизма формирования государственных программ субъектов Российской Федерации и оценки их эффективности и
результативности. Материалы диссертации были использованы в
деятельности Комитета по законодательству о государственном
строительстве области и местного самоуправления Законодательного Собрания Иркутской области, в практике стажировки депутатов муниципальных образований Иркутской области в Думе г. Иркутска, межотраслевого центра повышения квалификации и профессиональной переподготовки государственных, муниципальных служащих ФГБОУ ВПО «БГУЭП», а также при чтении дисциплины «Разработка и реализация государственных целевых программ: методология, методика и практика».
Апробация работы. Основные выводы и практические результаты диссертационного исследования были доложены на международных научных конференциях по проблемам экономического развития регионов: «Государственное регулирование и устойчивое развитие муниципальных образований» (Иркутск, апрель 2010); «Система государственного и муниципального управления» (Иркутск, апрель 2011); «Актуальные проблемы и современное состояние общественных наук в условиях глобализации» (Москва, октябрь 2011); «По страницам диссертаций 2013 года: докторские, кандидатские, магистерские» (Новосибирск, декабрь 2013) и всероссийских конференциях: «Национальное достояние России» (Москва, март 2011); «Моя законотворческая инициатива» (Москва, апрель 2012).
Основные положения диссертации отражены в 14 научных работах автора общим объемом 9,14 п.л., в том числе в 4 статьях в изданиях, рекомендованных ВАК, коллективной монографии.
Государственная программа основной механизм реализации программно-целевого управления в субъекте Российской Федерации
Для правильного понимания процесса программно-целевого управления следует рассматривать его через призму выполнения функций управления. Управление как процесс является способом реализации функций управления – планирования, организации, мотивации, координации и контроля. Процесс планирования состоит из выбора целей и принятия решений, достижения их с наименьшими затратами. Функция организации позволяет не только сформировать структуру органа, выполняющего запланированные мероприятия, но и распределять, координировать работу исполнителей, делегировать полномочия и ответственность. Координация – это функция, отвечающая за упорядоченность и согласованность всех элементов путем создания устойчивых связей между ними. Мотивация – это процесс, с помощью которого целенаправленно побуждают работников к выполнению намеченных действий. Функция контроля позволяет выделять возникающие проблемы, принимать корректирующие меры, пересматривать намеченные действия. Эта функция завершает цикл управления и взаимоувязывается с функцией планирования, делая весь процесс замкнутым процессом управления [58].
Реализация каждой функции в процессе применения программно-целевого управления, особенно в государственном управлении, обладает соответствующей спецификой, зависящей от выбранного объекта управления. В данном исследовании, автор рассматривает государственное управление, поскольку в этой сфере деятельности активно применяется разработка государственных программ. Поскольку программы разрабатываются в государствен ных учреждениях, считаем, что применение общих функций управления для выполнения государственных программ будет уместным. Использование функций программно-целевого управления при составлении государственных программ позволит творчески, оперативно, обоснованно и с минимальным риском принимать управленческие решения по их реализации, т.к. использование общих функций применимо для государственных организаций. Уточняя содержание понятия «программно-целевое управление», автор пришел к выводу, что теоретическая и методическая необеспеченность не позволяет корректно реализовать все функции управления. Как отмечалось ранее, функция планирования имеет особое значение в процессе управления и включает в себя формирование главной цели, определение основных задач, мероприятий и ресурсов реализации программы. Исходя из установленных целей и состояний внешней и внутренней среды, намечаются стратегические альтернативы, для реализации стратегии разрабатываются политика, процедуры и правила. Далее выполняется работа в подразделениях, заключающаяся в разработке оперативных планов, согласованных с целевыми показателями и ресурсами [78]. Чаще всего, цели программ сводятся к несогласованным задачам, а задачи и мероприятия не связаны между собой и дублируют друг друга. В результате механизм реализации государственных программ, как правило, заменен перечнем мероприятий, разделы программ имеют скудные оценочные показатели и индикаторы, а контроль за ходом реализации программ выражен в исполнении финансовых результатов. Недооценка функции планирования при разработке программ приводит к внесению большого числа поправок в ходе ее исполнения. Поэтому при реализации функций организации, мотивации и контроля программа заведомо обречена на неисполнение, если программа будет осуществляться по старым шаблонам программно-целевого управления. Наличие распространенных ошибок на стадии планирования ведет к нарушению зо сроков реализации программы и, следовательно, к снижению эффективности и результативности программы. Функция организации отвечает за выполнение государственной программы с позиций структурирования программы. Создаются управленческие отношения, которые обеспечивают наиболее эффективную связь между всеми элементами программы. При реализации функции организации происходит приспособление организационной структуры организации к задачам программы, подбор людей для выполнения конкретных мероприятий и делегирование полномочий, прав использования ресурсов для достижения намеченных целей и задач, а также осуществление оценки кадровых и финансовых ресурсов, определение методов регулирования программы. Координация является функцией по упорядочению деятельности, призванной обеспечить согласованность действий для достижения цели. Данная функция позволяет сконцентрировать усилия на необходимом направлении и избежать дублирования действий, а также сбалансировать, согласовать все элементы программы.
Мотивация, как важнейшая функция управления, направлена на побуждение себя и других людей к деятельности с помощью создания мотивов поведения для достижения главных целей программы. Функция мотивации тесно связана с функцией планирования. Анализируя мотивационные механизмы, т.е. действия органов власти, направленные на стимулирование населения, бизнеса и работников администрации к реализации программы, автор пришел к выводу, что для каждой программы должен быть свой мотивационный механизм, основанный на применении стимулов выполнения программы (моральных и материальных). Однако роль стимулов будет различной. В некоторых программах усиление нормативно-правовой базы привлечет интерес бизнес-структур, в других изыскание дополнительных резервов финансирования в большей степени заинтересует население и т.п. Контроль – это система наблюдения и проверки, отвечающая за соответствие процесса действующей управляемой подсистемы принятым решениям, а также разработки определенных корректирующих действий. Его содержание, как общий смысл функции управления, состоит в выработке правил, стандартов, показателей и критериев деятельности, корректировке текущих результатов, выявлении отклонений [80]. Объектом контроля является вся деятельность, связанная с реализацией государственных программ. Контроль результатов в рамках государственного управления осуществляется вышестоящими структурными единицами и одновременно участниками, заинтересованными в выполнении государственной программы, как непосредственно, так и с помощью СМИ и общественных организаций. Существуют следующие виды контроля: предварительный, текущий, заключительный. Предварительный контроль выполняется до фактического начала работ через осуществление правил, процедур и применяется по отношению к человеческим, финансовым и материальным ресурсам. При текущем контроле зачастую выясняется, что плановые показатели государственных программ не достигаются, и имеют большие отклонения от запланированного уровня. Стоит отметить, что отчеты, представляемые о ходе реализации программ в нашей стране. Заключительный контроль выявляет все недостатки программ, начиная с подготовки их проектов и заканчивая ходом их реализации. Существующие теоретические подходы к формированию порядка разработки государственных программ у отечественных и зарубежных ученых представлены в различных вариациях.
Отечественный и зарубежный опыт разработки и оценки государственных программ
Любые изменения в действующих системах управления основаны на опыте их использования. Рассмотрим применение программно-целевого управления на практике. Первые попытки использования программно-целевого управления в отечественном территориальном планировании были сделаны в 20-30 годы ХХв. (реализация плана ГОЭЛРО, строительство Урало-Кузнецкого комбината, лесоэкспортного порта «Игарка» на Енисее и крупного промышленного центра Комсомольск-на-Амуре, освоение Хибин и др.). В те годы такое понятие как «целевая программа» еще не существовало, его заменял термин «план». План – это намеченная на определенный период работа с указанием ее целей, содержания, объема, методов, последовательности и срока выполнения. ГОЭЛРО был первым единым государственным перспективным планом развития всей экономики Советского Союза на основе ее электрификации. Он был разработан в 1920 г. и предусматривал строительство предприятий, направленный на развитие ряда территорий [114]. План включал весь комплекс взаимосвязанных вопросов: увеличение добычи топлива, совершенствование или создание системы его переработки и транспорта; развитие промышленности; обучение кадров; создание инфраструктуры городов и т.д. [103].
План ГОЭЛРО привел к развитию электрификации страны и созданию крупной индустрии. Темпы реализации, запроектированные в плане ГОЭЛРО, не имели аналогов во всей прошлой экономической истории. Для того чтобы определить, к какому уровню целевого управления относится план ГОЭЛРО, оценим его по следующим критериям: разработка целей управления, механизма реализации, а также сроки достижение этих целей. Цель плана была четко сформулирована и являлась глобальной в масштабах страны. В сфере электроэнергетического хозяйства план состоял из двух частей: программы «А», которая была разработана для восстановления и реконструкции довоенной электроэнергетики, и программы «Б», которая предусматривала строительство 30 районных электрических станций. Общая мощность 30 районных электростанций (10 ГЭС и 20 тепловых) составляла 1750 тыс. квт. [114]. При этом решались вопросы не просто сооружения 30 электростанций, а весь комплекс взаимосвязанных вопросов. Схема реализации плана представляла собой четкую систему управления. В случае краха расчета на использование государственных средств, в план были внесены кардинальные изменения, которые обеспечивали бы привлечение частного капитала и реализацию плана на основе бизнес-проектов. План был рассчитан на 10-15 лет, и за этот период планировалось вывести экономику страны на новый уровень. Оценивая план по последнему критерию – достижение намеченной цели в срок, видно, что уже через 10 лет после начала реализации плана он перевы полнен по ряду основных показателей. Так, в результате реализации плана количество электростанций возросло в 26 раз к 1927 году [103]. По нашему мнению, успешное выполнение плана ГОЭЛРО связано с его превосходной разработкой и реализацией. Таким образом, план ГОЭЛРО включал в себя все элементы программно-целевого управления. Разработка и реализация плана ГОЭЛРО имели огромное значение. Это был первый опыт использования научного планирования. Комиссией ГОЭЛРО были разработаны принципы, которые легли в основу перспективного планирования. Впервые был сформирован топливно-энергетический баланс страны и определена общая смета затрат [99]. Позднее с помощью перехода к новой экономической политике (НЭП) стала восстанавливаться промышленность, разрушенные производства и заводы, фабрики, железнодорожный транспорт и коммунальное хозяйство. Постепенно начинает развиваться экономика города и осуществляется управление городским хозяйством. В 1926 и 1928 годах ученый Л. А. Велихов публикует работы «Опыт муниципальной программы» и «Основы городского хозяйства». Это были первые работы, посвященные разработке планов и теории муниципального развития. В 1928 году новая экономическая политика прекращает свое развитие и страна переходит на пятилетнее планирование развития народного хозяйства. Всего было реализовано 13 пятилетних планов. В мае 1929 года V съездом Советов СССР был утвержден первый пятилетний план (1928-1932 гг.). Он позволил провести ряд политических, экономических и идеологических мер, приведших к созданию новых отраслей промышленности и увеличению всех видов продукции. В этот период велось строительство транспортных и промышленных сооружений таких как ДнепроГЭС, Турк-сиб, металлургических заводов а Магнитогорске, Новокузнецке, Норильске, Липецке и Челябинске, тракторных заводов в Сталинграде, Харькове, Челябинске.
В 30-40-е гг. ХХ в. происходит увеличение объема сельскохозяйственной и промышленной продукции, была реализована масштабная программа железнодорожного строительства, введены в действие крупные сооружения водного транспорта, развернулось жилищное строительство [102]. После Великой Отечественной войны восстановление разрушенного народного хозяйства велось с использованием программно-целевого планирования и управления. За несколько лет были достроены и введены в эксплуатацию крупнейшие гидроэлектростанции, заводы, развернулось жилищное строительство. В 50-60-е гг. XX в. отчетливо проявляется тенденция к формированию комплекса государственных целевых программ отраслевого, космически-оборонного и территориально-производственного назначения. Советские документы представляли собой строгие перспективные планы, направленные на развитие народного хозяйства Советского Союза. В целом их реализация была успешна, однако государственное управление экономикой страны представляло собой преимущественно отраслевое управление. К широкому использованию программно-целевого управления являлись следующие предпосылки: постоянное развитие специализации производства, дифференциация видов деятельности, направленная на решение проблем комплексного характера; разобщенность в ведомствах, связанная с возвратом к отраслевому принципу управления в середине 60-х гг., которая не решала проблемы регионального развития. В связи с этим возникла объективная потребность использовать интеграционные методы планирования и управления. В этот период происходит формирование государственных планов, включающих создание перечня проблем, решающихся с помощью программной разработки и разработка комплексных целевых программ. Поэтому, начиная с 70-х годов прошлого столетия, широкое распространение получили целевые программы – народнохозяйственные, научно-технические, экологические и др. Вместе с тем, успешно реализовывались и региональные целевые программы. Программы развития регионов были направлены на становление и функционирование территориально производственных комплексов (ТПК), таких как Южно-Якутский, Оренбургский, Южно-Таджикский.
В 70-80-е годы ХХв. был выполнен огромный объем работ по строительству Байкало-Амурской магистрали (БАМ). Стоит отметить, что со второй половины 70-х годов и до середины 80-х годов ХХв. было разработано большое количество региональных программ. Параллельно с программами развития краев, областей, республик, разрабатывались отраслевые программы производства товаров народного потребления и др. Устанавливаемые цели управления позволяли решать имеющиеся народнохозяйственные проблемы. Проблемы, на которые были направлены цель и задачи программы, носили комплексный характер, но только в сфере ее действия, т.е. в регионе или в отрасли.
Существующая система государственного управления в тот период не способствовала их выполнению. При запуске механизма реализации программ серьезным препятствием на пути их реализации была существующая система ведомственного управления народным хозяйством. Разнонаправленность ведомственных и региональных интересов преобладала, вследствие чего реализо-вывались «спланированные», но «неорганизованные» и «неуправляемые» программы.
Анализ методического обеспечения процесса разработки и реализации государственных программ в субъектах РФ
В субъектах Российской Федерации в настоящее время формируются и реализуются государственные программы, направленные на решение приоритетов социально-экономического развития. Одним из таких направлений является улучшение демографической ситуации в стране (Приложение 1). Это является основным направлением проводимой государственной социальной политики путем улучшения системы здравоохранения, образования, охраны материнства и детства и решения жилищных проблем. В субъектах Российской Федерации, где наиболее остро стоит вопрос предоставления жилья молодым семьям, действуют государственные программы.
Для более полного охвата выборки региональных программ, касающихся предоставления жилья молодым семьям, автором рассмотрено состояние их разработки и реализации по федеральным округам Российской Федерации. В каждом федеральном округе Российской Федерации проанализирован объем затраченных ресурсов и методическая база формирования региональных программ предоставления жилья молодым семьям. Для проведения исследования из каждого федерального округа отобрано по одной программе отвечающим следующим требованиям: сроки выполнения программы, наибольший объем финансирования, наличие бюджетных ресурсов из федерального бюджета и нормативно-правовое обеспечение разработки и оценки государственных программ. В приложениях 2 – 5 представлены статистические данные, отражающие общую площадь жилых помещений, приходящихся в среднем на одного жителя по субъектам РФ, основные показатели жилищных условий населения, благоустройство жилищного фонда и предоставление гражданам субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг. В приложении 6 описана схема целеполагания и инструменты ее реализации по Иркутской области по данной проблеме. Для решения жилищной проблемы молодых семей разработан блок нормативно-правовых актов на федеральном и региональном уровнях [9, 10, 11, 12, 27, 28]. Тем не менее, реализация программ ориентирована, в основном, на расходование бюджетных ресурсов. Поэтому автором проведен анализ региональных программ в той последовательности, которая описана в паспортах программ. 1. Содержание проблемы и обоснование необходимости ее решения программным методом Это основной блок в паспорте программы, он необходим для оценки проблем, связанных с предоставлением жилья молодым семьям, понимания их содержания и характера, а также раскрытия актуальности региональных программ Российской Федерации. Этот блок оценивается, исходя из статистических данных, предоставленных в паспорте программы, рассматривается информация о количестве молодых семей, состоящих на учете и нуждающихся в улучшении жилищных условий. В таблице 2.5 отражены данные о субъектах Российской Федерации, в которых проблема предоставления жилья стоит особенно остро. Данные свидетельствуют, что проблема доступности жилья для молодых семей наиболее остро стоит в таких регионах Российской Федерации как Ростовская область и Пермский край, за ними идут Ленинградская и Иркутская области. К регионам, в которых проблема доступности жилья не так остра, можно отнести Республику Саха (Якутия) и Республику Карачаево-Черкесия. Основанием необходимости реализации программ являются следующие проблемы: – большинство молодых семей региона не имеют возможности решить жилищную проблему самостоятельно; – среди причин, по которым молодые семьи не желают иметь детей, на первом месте стоит отсутствие перспектив на приобретение жилья. Почти процентов браков распадаются. Средняя продолжительность брака среди молодежи до 30 лет – 3,1 года; – из-за невозможности реализовать свои потребности в одной из ключевых сфер жизни – в решении собственной жилищной проблемы – среди молодежи растет социальная апатия, инфантилизм, снижается общественно-политическая активность. – жилищные проблемы оказывают негативное воздействие и на другие аспекты социального состояния молодежной среды, в том числе: здоровье, образование, общий уровень преступности и другие [36, 38, 39, 40, 41, 43, 48, 50]. Программная поддержка молодых семей: – улучшит демографическую ситуацию в стране; – даст возможность решить жилищную проблему, в том числе привлечь средства ипотечного жилищного кредита или займа, создать для молодежи стимулы к повышению качества трудовой деятельности и т.п.; – поможет сформировать активный слой населения и приведет к снижению негативных явлений в социальной сфере, что скажется на развитии у молодого поколения чувства социальной защищенности; – позволит поддержать у молодых граждан интерес к трудовой деятельности, что позволит создать в перспективе нормальные условия для жизни; – даст возможность улучшить демографическую ситуацию в регионах. 2. Постановка цели и задач программы
Это важнейший шаг, предшествующий разработке программы и во многом определяющий ее успех. Оценку цели предлагаем провести по методике SMART [97]. Проанализировав выбранные программы, можно сделать следующие выводы относительно первого основного критерия по системе SMART: 1) Specific/Конкретность. Цели всех программ конкретны и определенны. Т.к. необходимо рассматривать такую приоритетную проблему, как предоставление жилья, то цели у рассматриваемых программ будут частично совпадать. В основном целью программ является предоставление или создание механизма государственной поддержки в решении жилищной проблемы молодым семьям на определенный срок реализации. Для оценки конкретности цели программ по рассматриваемой методике необходимо дать ответы на вопросы, предусмотренные методикой SMART. В процессе постановки цели участвуют как государственный заказчик, так и разработчики программы, а также ответственные исполнители. При постановке цели программы необходимо учитывать экономические, социальные, культурные, политические и другие составляющие. Определение цели программы в целом зависит от субъекта Российской Федерации, в которой разрабатывается и реализуется та или иная программа. Необходимо также учитывать временные рамки, заявленные в цели. Как правило, все анализируемые программы имеют краткосрочный характер и рассчитаны на 3-5 лет.
Система показателей оценки эффективности и методика интегральной оценки результативности государственных программ
Система показателей оценки эффективности государственных программ представляет собой инструмент определения соответствующих бюджетных расходов по приоритетным направлениям программы социально экономического развития региона. Поэтому четкое понимание целей и задач, а также методов их достижения и решения является очень важным. В таблице 3.2 представлен объем финансирования региональных программ Иркутской области по приоритетным направлениям программы социально-экономического развития области за четыре года. Таблица 3.2 Выполнение приоритетных направлений программы социально-экономического развития Иркутской области на 2011-2015 гг. 2011 2012 2013 2014 Критерий % % % % Соответствие государственной программ приоритетным направлениям программы СЭР Иркутской области 2011-2015 гг. (кол-во программ / % к итогу) 1. Разработка и внедрение инновационных технологий для модернизации экономики и социальной сферы 2 5,5 2 4,5 3 6 3 18 2. Развитие и повышение качества человеческого капитала 17 47 18 40 30 57 7 41 3. Развитие инфраструктурных возможностей Иркутской области 13 36 21 47 14 27 4 23 4. Обеспечение продовольственной безопасности 1 3 1 2 1 2 0 0 5. Реализация туристического и рекреационного потенциала 2 5,5 1 2 3 6 2 12 6. Обеспечение экологической безопасности 1 3 2 4,5 1 2 1 6 ИТОГО 36 100 45 100 52 100 17 100 Окончание таблицы 3. Финансирование программ 1. Не финансировались 1 3 1 2 0 0 2. Финансирование от 1 до 30% 3 8 2 5 2 4 3. Финансирование от 31 до 60% 1 3 2 5 2 4 4. Финансирование от 61 до 90% 3 8 19 42 8 15 5. Финансирование от 91 до 100% 28 78 21 46 40 77 Профинансировано программ в срок 16 44 18 40 19 37 Изменение количества разрабатываемых и реализуемых государственных программ в Иркутской области и их несвоевременное финансирование, приводит не только к сложностям в реализации приоритетных направлений программы социально-экономического развития региона, но и к определению необходимых объемов финансирования, сроков реализации и индикаторов оценки программ. С 2014 года, Иркутская область перешла на разработку государственных программ, сократилось количество приоритетов программы социально-экономического развития, которые были обозначены как стратегические задачи (Приложение 7) [104]. Несовершенство методов согласованного распределения бюджетных ресурсов по приоритетным направлениям программы социально-экономического развития Иркутской области говорит о необходимости изменения методики оценки эффективности обоснована тем, что государственные программы являются механизмом реализации приоритетных направлений программ социально-экономического развития региона через систему целеполага-ния.
Выделение финансовых ресурсов по основным направлениям подвержено колебаниям. Общее финансирование по приоритетным направлениям сократилось в 2 раза (2015 год к 2013 году), в т. ч. по приоритетному направлению «Развитие и повышение качества человеческого капитала» в 7,5 раза, по приоритетному направлению «Реализация туристического и рекреационного потенциала» почти в 3 раза. Поскольку индикаторы достижения стратегических задач и тактических целей в системе целей социально-экономического развития Иркутской области характеризуются количественным выражением, то программа должна оцениваться по системе показателей эффективности и результативности. Система показателей эффективности Предлагаемая автором система показателей эффективности обеспечивает разностороннюю оценку государственных программ и позволяет: 1) Получить качественную оценку программ по следующим критериям: намного ли перерасходовали (или сэкономили) средств; все ли расходы эффек тивны; выполнены ли все основные мероприятия государственной программы. 2) Определить слабые места программ, возникающие на этапе разработки, препятствующие успешной реализации программ; 3) Осуществлять качественный контроль за ходом реализации как программы в целом, так и ее отдельных мероприятий; 4) Осуществлять учет и оценку используемых ресурсов, направленных на реализацию программ и др. Предлагаемая нами система показателей эффективности описана ниже. Для полноценной и адекватной оценки программы необходима система различных показателей, которые должны быть установлены в ходе ее разработки. Эти показатели делятся на несколько групп: 1) Показатели социальной эффективности; 2) Показатели бюджетной эффективности государственных услуг; 3) Показатели бюджетной эффективности государственных функций. Первая группа – показатели социальной эффективности – позволяют определить соотношение удовлетворения основных социальных потребностей по различным группам населения. Для проведения качественной оценки в США распространено привлечение экспертов. Эксперт проводит оценку программы, взаимодействуя с органами государственной власти, как с заказчиком программы, так и с ответственными исполнителями. В основном, работа эксперта заключается в поэтапном проведении оценки. Основными обязанностями оценщика высокого класса являются: 1. Разработка плана по оценке программы и его согласование с ответственными исполнителями. 2. Ежемесячное и ежеквартальное предоставление отчетов ответственным исполнителям программы. 3. Обучение сотрудников, занимающихся разработкой и реализацией программы. Обучение может включать следующие направления: использование оценочных инструментов, сбор информационных данных, случайный отбор элементов программы для оценки и другое.
Для сбора необходимых данных для оценки программ применяются следующие процедуры, распространенные в США: интервью с разработчиками программы; сотрудничество или координация оценщика с ответственными исполнителями программы; интервью с участниками программы; наблюдение за ходом реализации программы; обзор отчетов и документации, связанной с участниками программы; развитие и анализ базы данных участников.
По нашему мнению, для успешной реализации программ на региональном уровне необходимо привлечение экспертов для оценки программ. Таким образом, будет осуществляться оценка работы разработчиков программы, ответственных исполнителей. Также проводится не только внутренняя оценка, но и внешняя. Оценщику доступна информация об участниках программы. Он может проводить личные беседы с участниками программы, выяснить проблемы, с которыми они столкнулись в ходе участия в программе и оценивать ход реализации программы по разным направлениям, анализировать качество и доступность программной услуги участникам. На наш взгляд, американский опыт оценивания программ существенно развит по сравнению с отечественными методами оценки. В США программа оценивается не только с учетом статистических данных или простых математических формул, оценка проводится более полно, качественно и затрагивает разные стороны программы.
К тому же стоит отметить, что эксперт, проводя оценку базы данных участников, сохраняет конфиденциальность информации в течение всех стадий оценки. По результатам проведенной работы оценщик предоставляет ежеквартальные, ежегодные отчеты, а после завершения программы – финальный отчет. За рубежом выделяют такие основные методы оценки: проведение экспертных интервью, проведение опросов, статистические исследования, эконо-метрические подходы, анализ документации, в том числе финансовой. В субъектах Российской Федерации специалисты, занимающиеся оценкой региональных программ, не применяют в полной мере ни один из описанных выше методов. Оценка результативности программы не рассматривается вовсе, и ее наличие не предусматривается в паспортах программ, а оценка эффективности представлена крайне скудно. По нашему мнению, использование приведенных основных рекомендаций в отечественной практике оценки государственных программ позволит определить узкие места в программе еще в начале ее реализации и вовремя устранить соответствующие недостатки. На этапе проведении оценки предлагается пошаговая схема, которая даст возможность выявить степень актуальности государственных программ. Стоит отметить, что решение о выборе команды экспертов по оценке является одним из важных моментов. Создание команды для проведения оценки подразумевает включение в нее опытных сотрудников с определенными знаниями, навыками и умениями в данной области. Эти эксперты будут осуществлять подготовку к оценке, разрабатывать план оценки, собирать оценочную информацию, осуществлять ее анализ и готовить отчет по оценке программ. В настоящее время, в практике Иркутской области показала свое применение экспертная группа 3 (специалист, который подчиняется лидеру группы и поддерживается ее сотрудниками). Однако, выбор данной группы не всегда целесообразен. Считаем, что для более адекватной оценки необходимо учитывать мнение экспертов или консультантов, работающих в данной области, и образовать группу по типу 2 (специалист, который подчиняется руководителю группы и связан с ее сотрудниками и нанятым консультантом). Что касается методов оценки, то за рубежом наибольшее распространение получили такие методы, как проведение экспертных и глубинных интервью, проведение опросов, анализ документации. Однако в отечественной практике подобные методы считаются дорогостоящими, в связи с громоздкостью и масштабностью процесса оценки. Требуется методическое обеспечение разработки оценочных критериев, основанных на эконометрических методах и анализе документации, в т.ч. финансовой. Поэтому предлагаем использовать для проведения оценки разработанную автором систему показателей эффективности и интегральную оценку результативности государственных программ. Использование американского опыта проведения многозвенной оценки, с учетом всех рекомендации и базовых шагов по ее реализации, приведет к положительным сдвигам в данной области.
Похожие диссертации на Совершенствование методов разработки и оценки государственных программ субъектов Российской Федерации
