Содержание к диссертации
Введение 3
Глапа 1. Практика реализации федеральных целевых программ
социально-экономического развития субъектов Российской
Федерации 10
Государственная финансовая поддержка регионов 10
Прогнозирование территориального развития как основа разработки региональных программ 32
Опыт и проблемы реализации федеральных целевых
программ социально-экономического развития регионов 39
Программно-целевой подход решения региональных проблем. Федеральные целевые программы развития регионов 39
Опыт реализации федеральных целевых программ
развития регионов 50
1.4. Зарубежный опыт государственного программирования
регионального развития 65
Глава 2. Основные направления и новые подходы в области
разработки и реализации ФЦПРР 75
2.1. Типовой макет программы социально-экономического
развития региона 15
2.2. Критерии отбора программ, мероприятий и объектов в составе
программ, подлежащих финансированию из федерального бюджета 98
2.3. Система финансирования программ, мероприятий и объектов
из федерального бюджета 115
2.4. Оценка эффективности программы и результатов
выполненных мероприятий 123
Заключение 133
Список литературы 147
Приложения
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Одним из главных вопросов по оптимизации бюджетных расходов и повышению их эффективности является определение направлений, по которым можно сократить расходы, а также выработка приоритетов оказания государственной финансовой поддержки. Напрямую с этим связано оказание субъектам Федерации финансовой помощи из федерального бюджета, которую можно разделить на два основных направления: текущую, осуществляемую путем выделения трансфертов, дотаций, субвенций и пр., и инвестиционную, реализуемую через финансирование целевых программ и Федеральную инвестиционную программу.
Выделение финансовой помощи в рамках текущей поддержки свидетельствует о большой зависимости субъектов Российской Федерации от федерального центра, отсутствию у них необходимых условий, стимулирующих наращивание налогового потенциала на основе собственных сил. Ограниченность объемов государственных инвестиций и распыление выделяемого финансирования не позволяет сосредоточить средства государства на решении важнейших задач социально-экономического развития страны. В связи с этим оказание финансовой помощи из федерального бюджета должно носить по отношению к субъектам РФ стимулирующий характер, побуждающий их к поиску возможных путей и ресурсов для саморазвития. Содействие развитию территорий должно осуществляться, исходя не столько из бедственного положения региона, сколько из того, какой эффект федеральная поддержка даст ему в будущем и в какой степени это будет способствовать снижению финансовой зависимости региона и повышению уровня его финансовой обеспеченности. Поэтому, при увеличивающемся количестве проблем и ограниченности ресурсов федерального бюджета регулятивные меры должны обеспечить
постановку конкретной цели, отбор наиболее результативных первоочередных действий, возможность контроля за использованием средств, и эффективностью каждого действия, то есть путем применения программно-целевого метода.
В России накоплен большой опыт решения сложных проблем регионального развития путем использования программно-целевого подхода. Программы развития территорий, в реализации которых используются средства федерального бюджета, имеют статус федеральных и традиционно называются федеральными целевыми программами развития регионов (далее по тексту - ФЦПРР). Однако накопившийся опыт в области разработки и реализации программ этого рода выявил многие их недостатки. Среди основных необходимо отметить следующие: размытость целей и неконкретность задач; отсутствие количественно определенных результатов реализации программы и ответственности за ее исполнение; распыление и нецелевое использование выделяемых средств. Кроме того, большое количество федеральных целевых программ развития регионов при нехватке финансовых средств федерального бюджета привело к недофинансированию программ и срыву программных мероприятий, замораживанию уже вложенных средств в программные проекты. Данные программы фактически превратились в источник небольшого бюджетного дофинансирования из федерального бюджета, нарушив основной принцип использования программно-целевого метода как способа решения острых проблем, требующих сосредоточенности ресурсов, концентрации усилий, целевой ориентации используемых средств, согласованности действий между участниками процесса. В связи с этим, меры по оптимизации государственной финансовой поддержки должны быть также направлены на совершенствование методов разработки и реализации федеральных целевых программ регионального
развития, что обуславливает актуальность проведения дальнейших научных исследований в этом направлении.
Степень разработанности проблемы. Проблемы регионального развития изучаются многими учеными: Э.Б> Алаевым, П.М. Алампиевым, СС.Артоболевским, В.Ы. Архангельским, М.К. Бадманом, С.Д. Валентеем, Б.Н. Лавровским, Р.И. Шнипером и др. В настоящее время вопросы регионального программирования рассматриваются в работах А.Г. Грандберга, В.Н. Лексина, К.И. Плетнева, А.Н. Швецова, В.Е. Селиверстова и др.
Исследования ряда важных вопросов государственного регулирования развития регионов было бы невозможным без ознакомления с работами таких зарубежных исследователей, как Д. Юилл, X. Блохлигер, С. Тейлор, А. Лухтала, Ф. Уишлейд и др.
Однако анализ трудов вышеназванных авторов, а также изучение материалов различных государственных ведомств, показывают недостаточную разработанность методологических и практических вопросов применения программно-целевого метода при оказании государственной финансовой поддержки субъектам Федерации. Не разработаны четкие, формализованные критерии отбора программ для финансирования из федерального бюджета, а также количественная оценка данных программ.
Актуальность, недостаточная методологическая и теоретическая разработанность, практическая значимость проблемы повышения государством результатов применения программно-целевого метода решения региональных проблем определили важность проведения дальнейших научных исследований в этом направлении. Этим обуславливается выбор темы, целей, задач и объекта диссертационного исследования.
Цель диссертационного исследования заключается в разработке методологических и методических подходов к совершенствованию
системы государственной поддержки при реализации программ социально-экономического развития субъектов Российской Федерации.
Для достижения поставленной цели необходимо решение следующих задач:
исследовать теоретические основы программно-целевого метода;
проанализировать причины снижения эффективности применения федеральным центром такого важного инструмента региональной политики, как реализация федеральных, целевых программ регионального развития;
на основе анализа опыта зарубежных стран в области государственной поддержки регионов при применении программно-целевого метода выявить возможности его использования в российской практике;
уточнить, за какими программами развития регионов возможно закрепление федерального статуса;
предложить формализованные оценки для существующих критериев отбора программ, подлежащих финансированию из федерального бюджета;
внести предложения по разработке механизма финансирования федеральных программ регионального развития из федерального бюджета;
разработать методические подходы к оценке эффективности мероприятий, финансируемых из федерального бюджета.
Объектом исследования является программно-целевой метод решения проблем социально-экономического развития субъектов Российской Федерации.
Предметом исследования выступает механизм государственной поддержки при реализации программ социально-экономического развития субъектов Российской Федерации.
Теоретической и методологической базой исследования являются научные труды отечественных и зарубежных ученых в области региональной политики, законодательные акты Российской Федерации и субъектов Федерации, рабочие материалы государственных органов власти по проблемам региональной политики и вопросам программирования регионального развития, а также опубликованные работы ведущих экономических институтов страны и материалы конференций по проблемам регионального управления.
В рамках исследования использованы аналитические и
статистические материалы Правительства России, Госкомстата России, Минэкономразвития России, Минфина России.
В работе использованы следующие методы исследования: экономико-статистический, абстрактно-логический, экспертных оценок, моделирование, диалектика, системный подход и др.
Научная новизна исследования заключается в дополнении и развитии системы государственного регулирования при использовании программно-целевого метода решения проблем социально-экономического развития субъектов Российской Федерации.
К основным положениям диссертации, содержащим научную новизну, относятся следующие результаты.
Выявлены причины, повлиявшие на снижение эффективности применения ФЦПРР, разработаны рекомендации, позволяющие повысить результативность использования ФЦГТРР в качестве инструмента территориального развития. В частности, предложено дополнить существующий макет программы социально-экономического развития региона разделами о наличии на его территории конкурентоспособных производств, а также блоком об инновационной политике субъекта.
Исходя из характера и территориального масштаба возникновения проблемы, а также из народнохозяйственной значимости и
экономической целесообразности состава приоритетных направлений развития, автором предложены блоки программ и программных мероприятий, за которыми возможно закрепление федерального статуса.
К критериям отбора программ, мероприятий и объектов, подлежащих финансированию из федерального бюджета, предложены расчетные формулы, на основе которых вышеназванные критерии отбора могут иметь количественные показатели их оценки.
Разработаны схемы финансирования ФЦПРР из федерального бюджета, позволяющие оптимизировать распределение финансовых ресурсов федерального бюджета между отдельными программами и объектами программ.
Разработаны методические подходы к оценке программ социально-экономического развития регионов, позволяющих определить эффективность использования консолидированных финансовых ресурсов.
Изложенные в диссертации выводы и предложения могут быть рассмотрены и использованы структурными подразделениями федеральных и региональных органов власти, ответственными за реализацию региональной политики, а также использованы при разработке программ социально-экономического развития субъектов Российской Федерации.
Результаты исследования целесообразно использовать в преподавании курсов «Государственное регулирование рыночной экономики», при разработке и подготовке курса лекций по вопросам государственного регулирования регионального развития.
Апробация работы. Предлагаемые в диссертационной работе подходы к решению вопросов государственной поддержки в сфере софинансирования программ регионального развития нашли свое отражение в виде замечаний и предложений во исполнение поручений и
распоряжений Правительства Российской Федерации, при разработке макета программы социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, при подготовке докладов «О ходе реализации региональной политики Российской Федерации» в 1998 и 1999 годах, учебного пособия «Усиление бюджетного федерализма и региональных аспектов политики налогообложения». Материал диссертации использовался также при подготовке проектов распоряжений и постановлений Правительства РФ, касающихся вопросов реализации региональной политики.
Выводы и практические результаты работы нашли отражение в выступлениях автора на конференции молодых ученых 7 июля 2001 г. в ИНИОНе РАН, а также на тематических совещаниях по вопросам региональной политики в Минфедерации России и других органах исполнительной власти Российской Федерации. Материал диссертационной работы использован при подготовке тематического сборника «Регионы России: 1994-2000 гг.».
Основные положения и выводы диссертационного исследования изложены в публикациях автора общим объемом 1,1 п.л.
