Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Место и роль социального страхования в социально —трудовых отношениях 15
1.1 Сущность экономического института социального страхования и его роль в совершенствовании социально — трудовых отношений 15
1.2 Генезис института социального страхования и проблемы современного этапа его становления 30
1.3 Экономическая природа социальной составляющей налогообложения 62
Глава 2. Социальное страхование в системе социальной защиты населения 75
2.1 Социальная защита населения и формы ее реализации 75
2.2 Зарубежный опыт организации системы социального страхования: проблемы переноса 111
Глава 3. Направления совершенствования социально — трудовых отношений мезоуровня посредством модернизации института социального страхования 130
3.1 Региональные особенности социального страхования в системе социально - трудовых отношений 130
3.2 Пути совершенствования механизмов частно —государственного партнерства в социальном страховании в условиях выхода из кризиса 170
Заключение 195
Список использованных источников 201
Приложения 227
- Генезис института социального страхования и проблемы современного этапа его становления
- Зарубежный опыт организации системы социального страхования: проблемы переноса
- Региональные особенности социального страхования в системе социально - трудовых отношений
- Пути совершенствования механизмов частно —государственного партнерства в социальном страховании в условиях выхода из кризиса
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Построение социально ориентированной модели российской экономики в условиях неустойчивости и неопределенности ее развития в посткризисный период определяет необходимость решения теоретико-методологических и практико-ориентированных задач, способствующих созданию новой концепции, отвечающей современным условиям моделирования социально-трудовых отношений посредством развития института социального страхования.
Рассматривая социальное страхование как неотъемлемый элемент развития рыночной экономики, адекватную систему социальной защиты населения, объединяющую в себе пенсионное, медицинское и непосредственно социальное страхование, снижающую нагрузку на расходную часть бюджета по выплатам, связанным с воздействием социальных рисков на человека, а также дополнительный источник инвестиционных ресурсов, представляется возможным для реализации заложенных в социальном институте страхования функциональных возможностей формирование системы организации страховой деятельности, которая объединяла бы усилия государства, предпринимателей и страховых фондов на основе форм частно-государственного партнерства.
Противоречивость интересов населения, управленческих структур и бизнеса в сфере социального страхования порождает снижение качества жизни значительной части населения, рост социальной напряженности. Изучение позитивного опыта, накопленного в странах с развитым социально-ориентированным рыночным хозяйством, подтверждает возможность согласования интересов сторон - участников процесса страховых отношений.
Для современного этапа развития России характерно особое внимание к специфике управления социально-экономическими процессами на мезоуровне, так как именно региональное управление способно решать наиболее важные вопросы социальной защиты населения конкретной территории. Смещение акцентов в решении проблем социальной защиты с федерального уровня на региональный предполагает наличие научно обоснованной парадигмы региональной системы управления развитием сферы пенсионного, медицинского и социального страхования, дополненной комплексом управленческих решений и регулирующих мер по её совершенствованию на муниципальном уровне. В этой связи решение исследовательских задач методического и прикладного характера именно по данному направлению представляется весьма важным и своевременным.
Степень разработанности проблемы. Фундаментальные исследования проблем управления социальными рисками на основе комплексной оценки их влияния на социально-трудовые отношения, а также разработка методов и инструментов страхования рисков в сфере труда проведены В. Антроповым, В. Глущенко, Ю. Осиповым, В. Ройком, А. Шиховым и др.
Эволюция взглядов на различные аспекты возникновения, функционирования, формализации и развития института страхования представлена в трудах отечественных и зарубежных экономистов В. Абрамова, В. Аленичева, Т. Александровой, Э. Аткинсона, Д. Бланда, А. Гинзбурга, К. Гравэ, И. Котлобовского, П. Лунца, А. Манэса, Л. Мотылева, В. Райхера, Л. Рейтмана, В. Серебровского, Д. Стиглицеми, 3. Теттенборна, А. Тихомирова и др.
Значительный вклад в дальнейшие исследования проблем страховой защиты внесли Л. Андреева, Е. Дюжиков, А. Зубец, Е. Коломин, А. Мамедов, Ю. Сплетухов и др.
Ввиду неоднозначности подходов к организации социального страхования, основывающихся в разное время то на принципах налогообложения, то на принципах страхования, интерес представляют работы, выявляющие сущность и роль налогообложения в поддержке стабильного социально-экономического развития, определяющие минимально-необходимые и максимально-допустимые пределы интервенции государства в экономику. Наиболее значимые для развития науки о налогах идеи об источнике и природе налогообложения, были высказаны А. Вагнером, Т. Гоббсом, Д. Локком, В. Петти, А. Смитом, А. Соколовым, Н. Тургеневым, А. Тюрго и др. Теоретические основы проблем налогообложения и эффективности государственной фискальной политики разработаны П. Аткинсоном, Е. Гайдаром, В. Гальпериным, В. Пушкаревой, Л. Якобсоном, и др.
Специфика управления социально-экономическими процессами и возможность применения различных прогнозных и аналитических методов исследования региональной экономики в условиях развития рынка рассмотрены в работах С. Андреева, О. Белокрыловой, В. Белоусова, В. Бильчака, В. Бутова, А. Гранберга, А. Дружинина, В. Захарова, В. Игнатова, Н. Кетовой, О. Мамедова, Н. Молчанова, О. Пчелинцева, С. Тяглова, Е. Черныш и других.
Актуальность проблемы, ее дискуссионность и вместе с тем недостаточная разработанность концептуальных подходов к развитию института социального страхования и соответствующей ему региональной
практики использования стимулирующего потенциала страхования обусловили необходимость научного осмысления проблемы и предопределили выбор темы диссертации, ее цель и задачи, а также логику и структуру.
Цель и задачи диссертационного исследования. Цель работы состоит в исследовании на основе теоретико-методологического и предметно-эмпирического анализа процессов совершенствования социально-трудовых отношений, выявлении структурно-функциональной динамики становления института социального страхования и определении направлений внедрения механизмов частно-государственного партнерства как инструментов развития социально-трудовых отношений.
Поставленная цель потребовала решения следующих задач:
раскрыть сущность и содержание экономического института социального страхования, определить его роль в становлении социально -трудовых отношений;
исследовать этапы эволюции института социального страхования и выявить современные проблемы его становления;
определить экономическую природу социальной составляющей налогообложения и уточнить ее принадлежность к классическому налогообложению и социальному страхованию;
раскрыть формы реализации социальной защиты населения в процессе социально-трудовых отношений через социальное страхование;
проанализировать зарубежный опыт организации системы социального страхования на основе механизмов частно-государственного партнерства и определить возможность его адаптации к российской действительности;
выявить проблемные и несбалансированные звенья функционирования механизма социального страхования региона на примере Ростовской области, оценить их влияние на развитие социально-трудовых отношений в регионе;
разработать, обосновать и предложить рекомендации по совершенствованию социально-трудовых отношений посредством социального страхования на мезоуровне.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования является система социального страхования как основной элемент социальной защиты работников в процессе формирования и развития социально-трудовых отношений. Предметом исследования выступают механизмы развития и совершенствования социально-трудовых организационно-экономических отношений, возникающих в процессе реформирования системы социального страхования.
Работа выполнена в рамках паспорта научной специальности 08.00.05 -Экономика и управление народным хозяйством: экономика труда: п. 5.12. Проблемы социального обеспечения, социального страхования и социальной защиты населения, типы и формы обеспечения; пенсионная система и перспективы её развития; п. 5.13. Социальная политика, её стратегия и приоритеты; социальное положение трудящихся, их социально-профессиональных и социально-территориальных групп; социальное развитие хозяйственных систем и социальная безопасность.
Рабочая гипотеза диссертационного исследования состоит в обосновании предположения о том, что институт социального страхования, располагающий системными механизмами управления социально-трудовыми отношениями, требует модернизации его структурно-функциональных составляющих, основанных на внедрении и развитии форм частно-государственного партнерства, усилении ролевой функции страхования, формировании модельного представления участия бизнеса в социальной защите населения.
Теоретико-методологической основой исследования явились концептуальные положения работ классиков экономической науки, отечественных и зарубежных ученых, посвященных проблемам социально-экономических отношений в хозяйственных системах, социальной политики государства, социальной защиты трудящихся и социального страхования как ее инструмента. В исследовании институционально-структурной динамики социального страхования использовались теоретические модели и положения экономики труда, макроэкономики, региональной экономики и институциональной теории, которые послужили фундаментальной методологической базой научного анализа.
Информационно-эмпирическую базу исследования составляют официальные данные Федеральной службы государственной статистики, Пенсионного Фонда РФ, поисково-мониторинговой системы Фонда социального страхования РФ, Территориального Фонда обязательного медицинского страхования Ростовской области, Министерства труда и социального развития и Министерства здравоохранения Ростовской области. Информационные источники, используемые в диссертации, включают в себя статистические данные, представленные в статьях и научных отчетах ведущих научно-исследовательских центров, федеральные и региональные программы социальной защиты населения, аналитические материалы органов государственной власти и администрации Ростовской области, материалы
средств массовой информации, семинаров, конференций, «круглых столов» по проблематике исследования, данные сети Интернет.
Инструментарно-методический аппарат исследования. В процессе исследования применялись общенаучные методы системно-функционального подхода, методы обобщения, группировки, анализа и синтеза, единства исторического и логического, количественного и качественного анализа, графический, табличный, индукции, дедукции, методы сравнительного, структурно-логического, абстрактно-логического и экономико-статистического анализа. Нормативно-правовую базу работы с оставили Конституция РФ, Гражданский, Трудовой и Налоговый кодексы РФ, Федеральные законы РФ, Указы Президента РФ, Постановления правительства РФ, нормативные акты администрации Ростовской области, официальные документы Пенсионного Фонда РФ, Фонда обязательного медицинского страхования, Фонда социального страхования и их региональных отделений по Ростовской области, Министерства труда и социального развития и Министерства здравоохранения Ростовской области и другие региональные нормативные акты.
Основные положения диссертации, выносимые на защиту:
Социальное страхование представляет собой актуализирующийся инструмент социальной защиты населения в условиях развития социально-трудовых отношений, направленных на улучшение социального положения трудящихся с учетом профессиональной и территориальной составляющей при группировке социально-трудовых отношений, путем перераспределения возникающих рисков между участниками страховых взаимоотношений, обеспечивающий воспроизводство трудовых ресурсов, повышающий уровень социальной безопасности хозяйственных систем, а значит, являющийся одним из приоритетных направлений социальной политики в условиях кризисных деформаций.
Исследование этапов становления института социального страхования выявило ряд закономерностей и общих черт развития системы социального страхования в России, с одной стороны, и непоследовательность в подходах к организации системы социального страхования, с другой. Ввиду дуализма сущности социальной составляющей налогообложения, но основанный на страховых, а не налоговых принципах, институт социального страхования выступает действенным инструментом социальной защиты населения, что позволяет определить направления институциональной корректировки выработанных ранее подходов к его формированию.
В ведущих странах социальное страхование в большей степени развито, чем в России, и поэтому важен положительный опыт этих стран в плане возможности его переноса на российскую практику страхования. Основными моментами, которые следует отметить как успешно применяемые за рубежом и выступающие необходимым условием дальнейшего реформирования отечественного института страхования, являются трехсторонний подход к осуществлению финансирования социального страхования, основанный на социальном партнерстве государства, работодателя и работника, при обязательном непосредственном участии последнего в системе социальной защиты через страхование, и активное поощрение добровольных форм страхования как перспективного инструмента развития института социального страхования.
Действующий льготно-категориальный подход, используемый в институтах пенсионного страхования, требует существенной проработки и переформатирования с учетом страховых принципов в части выведения льготных категорий пенсионеров из общей пенсионной системы и перевода их в специально созданные профессиональные пенсионные системы или в поле деятельности модернизированной системы страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, как альтернативное предложение по результатам исследования.
Развитие социально-трудовых отношений при совершенствовании системы социально-экономического развития региона принадлежит социальному страхованию, реальное значение которого наиболее остро проявляется в кризисный момент ввиду реализации его социально-стабилизирующей функции. Разработанные автором первоочередные организационные меры, тактические задачи и пути совершенствования социального страхования позволят более полно использовать потенциал дальнейшего развития регионального института социального страхования в системе социально-экономической политики Ростовской области.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в получении следующих самостоятельных научных результатов, которые обогащают и конкретизируют современное знание о специфике генезиса, развития и использования институционального инструментария социального страхования в системе социальной защиты современной России; о возможных вариантах совершенствования имеющихся и разработки новых эффективных методов социального страхования населения, а также их переносе на мезоэкономику Ростовской области.
1. Сформулирована теоретико-методическая основа социально-трудовых
отношений посредством авторской трактовки дефиниции института
социального страхования как особого экономического института, который,
наряду с осуществлением социально-гарантийных и компенсационно-
воспроизводственных функций, выступает в качестве стабилизационного
механизма социального развития хозяйственных систем (поскольку снижает
степень воздействия рисковых обстоятельств на жизнь людей, возникающих в
процессе социально-трудовых отношений) и в качестве адаптационного
механизма социально-экономического развития хозяйственных систем
отраслей социальной сферы (медицины и здравоохранения) к новым
преобразованиям, поскольку финансовые ресурсы, аккумулируемые в
страховых фондах, служат существенным источником вложений в экономику
социальной сферы, что приводит к улучшению положения трудящихся и
повышению конкурентоспособности этих отраслей.
2. Доказано, с помощью анализа исторической трансформации рынка
социального страхования, что именно двойственность природы социального
страхования предопределяет нелинейность в развитии института социального
страхования, в критических точках которого происходит выбор концепций и
путей развития страхового рынка в границах социально-экономической
системы, что позволило установить общие закономерности и черты развития,
структурировать причины и выявить современные проблемы реформирования
экономического института социального страхования в России.
3. Обоснована, с помощью ретроспективно-прогнозного анализа развития
социального страхования, возможность адаптации зарубежного опыта к
российским условиям, определяющая направления изменения
институциональной роли государства и индивида в процессе социального
страхования с целью повышения солидарной ответственности работника через
прямое участие в страховании, осознания взаимной ответственности сторон,
усиления социальной ответственности бизнеса, а также активного включения
добровольного социального страхования в механизм социальной защиты как
перспективного инструмента в условиях неблагоприятной демографической
обстановки и старения населения в стране.
4. Предложены механизмы частно-государственного партнерства в
социально-трудовых отношениях на основе выявленных недостатков
действующего льготно-категорийного подхода в страховании, нарушающих
страховой и накопительный принципы пенсионного страхования, вследствие
чего без дополнительного государственного дотирования этих программ бремя
содержания льготников ложится на плечи трудящегося населения. Это
позволило, наряду с необходимостью сохранения и развития
институциональной роли государства в становлении социального страхования
как целостной системы, выработать рекомендации по дальнейшей
диверсификации форм государственного участия в осуществлении функций
социальной защиты, в том числе по гармонизации ресурсных источников и
потоков в региональной системе социального страхования через введение
профессиональных пенсионных систем или, в качестве альтернативного
предложения автора, перевод этих рисков в поле деятельности
модернизированной системы страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.
5. Разработан комплекс предложений и методических рекомендаций по совершенствованию социально-трудовых отношений на основе выявленных региональных особенностей института социального страхования и основных принципов и механизмов результативной инструментализации использования потенциала дальнейшего развития социального страхования, включающий первоочередные организационные меры и тактические задачи (создание региональных резервов оперативного реагирования на кризисные деформации, повышение занятости, самозанятости, осуществление мероприятий по повышению оплаты труда в регионе и выводу ее из «тени», переориентация населения региона на самозащитные технологии, создание системы превентивных мер по оздоровлению населения региона и достижению устойчивого демографического роста в регионе, развитие добровольных форм страхования), решение которых позволит нацелить вектор изменений социальной политики в сторону институционализации надежной региональной системы социального страхования Ростовской области как эффективной и высоко специфицированной системы реализации основных социальных прав ее граждан.
Теоретическая значимость исследования. Разработанные в диссертации положения и выводы могут служить теоретической базой для дальнейших исследований по актуальным проблемам совершенствования института социального страхования, помочь в разработке программ учебных курсов «Экономика труда», «Экономика социальной сферы», «Экономика общественного сектора», а также в подготовке учебно-методических материалов. Теоретические выводы, предложения, подходы и инструментарий способны оказать активное содействие совершенствованию социально-трудовых отношений в сфере социального страхования работников, уточнить
ряд положений институциональной базы регулирования системы социальной защиты населения, повысить эффективность института социального страхования и его основных элементов-систем пенсионного страхования, медицинского и социального страхования.
Практическая значимость исследования заключается в разработке рекомендаций по направлениям использования страхового механизма как основного инструмента социальной защиты населения, позволяющего в значительной мере реализовать основные приоритеты социально-экономической политики и обеспечить снижение социальной напряженности в обществе. Основные выводы и рекомендации, содержащиеся в работе, могут быть использованы в процессе функционирования региональных отделений Пенсионного Фонда, Фонда обязательного медицинского страхования и Фонда социального страхования, а также применяться в практической деятельности органов исполнительной власти Ростовской области при разработке целевых программ социально-экономического развития региона.
Публикации. Основные положения диссертационного исследования отражены в 9 публикациях общим объемом 3,47 п.л. в том числе 3 статьи, объемом 1,6 п.л. в научных журналах, рекомендованных ВАК для публикации основных результатов диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук.
Апробация результатов исследования. Результаты исследования на отдельных этапах представлялись в научных докладах и сообщениях и получили положительную оценку на международных, межрегиональных и региональных научных и научно-практических конференциях в гг. Ростове-на-Дону, Новочеркасске, (2004 - 2009 гг.).
Структура диссертационной работы последовательно раскрывает цель и задачи исследования и состоит из введения, 3 глав, включающих 7 параграфов, заключения, списка использованных источников, содержащего 290 наименований, приложений и содержит 14 таблиц и 7 рисунков.
Генезис института социального страхования и проблемы современного этапа его становления
Поиск путей эффективной защиты от воздействия социальных рисков привел к принципу солидарного распределения ущерба между всеми заинтересованными членами общества. Стало очевидным, что с увеличением числа участников солидарного погашения ущерба, доля каждого в создании страхового фонда уменьшается. Вовлечение в процесс страхования все большего числа участников потребовало формализации данного института и, как следствие, уточнение ряда понятий регулирующих страховые отношения: «страховые риски», «страховые возмещения», «страховая премия», «ответственность страховщика» и др.
Потребность в страховании основывается на возникновении имущественного или иного интереса, представляющего для субъекта определенную ценность и требующего специальной защиты. Многообразие интересов человека, и в первую очередь, материальных, или другими словами, экономических, приводит к необходимости их ранжирования, установления приоритетности. В соответствии с «пирамидой потребностей» Маслоу, наиболее насущными являются первичные потребности (еда, питье, одежда и т.д.), которые цивилизованным способом решаются через предложение на рынке такого ресурса, как труд. Поэтому любая угроза потери работоспособности, возможное ухудшение материального положения, снижение социального статуса, вызывает немедленную реакцию, направленную на предотвращение угрозы и поиска защиты интересов индивида и гарантий безопасности в будущем. Таким образом, имущественный, или интерес иного рода, является побудительным мотивом к деятельности, направленной на поиск способов защиты от возможных непредвиденных обстоятельств в будущем, мешающих реализовать данный интерес. Фогельсон утверждал, что «защита интересов путем денежных выплат — вот основная функция, которую выполняет в обществе страхование».
Потребность в страховании формировалась в тех областях деятельности, в которых: - существовал институт собственности; - такая собственность находилась в хозяйственном обороте и приносила доход; - благосостояние собственников напрямую зависело от сохранности имущества; - существовала высокая вероятность физической утраты имущества под воздействием неподконтрольных обстоятельств . Вступая во взаимодействие с другими индивидуумами, в процессе поиска оптимальных путей удовлетворения своих потребностей, человек (или группа людей) рискует своим имуществом, здоровьем, благополучием и величина риска зависит от действия или бездействия всех участников данных взаимоотношений. С ростом технической оснащенности, усложнения и интеграции производственных процессов, повышении энерговооруженности труда/ территориальной и отраслевой диверсификации производства, возрастают стоимостные оценки рисков, и появляется необходимость в специфических видах защиты, через страхование. Потребность в страховании зависит от индивидуального неприятия риска. Некоторые люди с удовольствием рискуют небольшой« частью своих сбережений, в надежде получить гораздо больше, но когда речь идет о ключевых компонентах благосостояния, как правило, типичным является стремление уклониться от риска. Предположим, человеку предлагается гарантированное сохранение своего состояния или ситуация, в которой он с равной вероятностью может потерять или удвоить все нажитое. Разная степень неприятия или, наоборот, предпочтения риска, заставляет людей вести себя по-разному. Однако большинство, предпочитает гарантированное сохранение достигнутого, если вероятность его значительного приумножения не превышает вероятности столь же значительных потерь. Необходимость в социальном страховании возникает в том случае, когда в процесс производственных отношений вносится неопределенность, неоднозначность последствий выбора, риски. Любые действия направленные на развитие производственной системы, а иногда и бездействие, сопровождаются значительным числом рисков и повышением степени их воздействия. Анализ сущности риска показывает, что существует только одна причина его возникновения — это неопределенность (непредсказуемость) экономических показателей, параметров, как самой производственной системы, так и внешней среды. Если же допустить, что все необходимые экономические параметры предсказуемы и известны, то ни о каком риске не может быть и речи1. Риски различаются по видам, группам, длительности воздействия и прочим факторам, могут носить как конструктивный, так и деструктивный характер. Зная природу, структуру, характер воздействия рисков на устойчивое развитие общества и его отдельных групп, можно с большей степенью вероятности определять те направления страхования, которые помогут снизить возможные негативные последствия действия данных рисков. Видами страховых рисков, составляющих предмет социального страхования, являются: - временная нетрудоспособность; - профессиональное заболевание или трудовое увечье; - необходимость получения медицинской помощи; - материнство; - инвалидность; - старость; - потеря работы; - потеря кормильца; - смерть застрахованного лица. В связи с тем, что каждый вид социальных рисков имеет свою природу и по-разному проявляется для разных категорий граждан, формы защиты и организация социального страхования развиваются по видам, имеющим свои особенности. Таким образом, можно достаточно обоснованно определить условия, необходимые для страхования отдельных рисков и не допускать скрытого перераспределения источников финансирования при страховании различных рисков. Развитие отдельных видов социального страхования во многом зависит от следующих факторов: - уровня социальных рисков в обществе, в стоимостном выражении определяющийся величиной утраченного дохода; - степени потери дохода, временной или постоянной, частичной или полной; - меры покрытия риска, установленной государством исходя из целей социальной политики. В каждом обществе, охваченном обязательным страхованием, вероятно, найдутся люди, которые добровольно не стали бы страховаться, так как уровень неприятия риска у них достаточно низок. Но, подчиняясь законам общества, эти люди вносят страховые платежи в виде маркированных налогов. В результате невозможности уклониться от налогов, лица, рискующие меньше будут платить налоги наравне с лицами рискующими больше. Таким образом, ответственность за социальные риски частично перекладывается на плечи относительно более добросовестных граждан. При отсутствии обязательного социального страхования, возросла бы необходимость в перераспределительных процессах в виде социальной помощи. В отличие от социальной помощи, социальное страхование минимизирует перераспределение общественных средств.
Зарубежный опыт организации системы социального страхования: проблемы переноса
Таким образом, перед молодым российским государством стояла сложная задача — сохранить достигнутый уровень социальной защиты, во избежание недовольства со стороны населения, в условиях полного развала союзного государства и переходе экономики на рыночную основу. Трансформация общественно - политической и социально — экономической системы России привела к еще большей уязвимости населения, к появлению высокого уровня социальных и экономических рисков, связанных с материальной необеспеченностью в результате частичной или полной потери трудоспособности, занятости или других причин. Обострение проблем переходного периода, потеря стабильной работы, обнищание населения, вызвали необходимость формирования новой российской модели социальной защиты.
На смену институтам социальной защиты советского государства пришли Пенсионный Фонд РФ (ПФ), Федеральный и территориальный фонды обязательного медицинского страхования (ФФОМС и ТФОМС), Фонд обязательного социального страхования (ФСС) и Государственный фонд занятости населения (ФЗН), созданные в период с 1990 г. по 1993 г. и призванные составить основу системы социального страхования РФ. Бюджетным кодексом все вышеперечисленные фонды отнесены к числу внебюджетных фондов Российской Федерации.
Типичный для рыночного государства риск безработицы был выведен из системы социального страхования, с ликвидацией в 2001 г. ФЗН и переводом пособия по безработице в сферу социального обеспечения, финансируемого из средств государственного бюджета1. Решение о переводе компенсации рисков потери работы на бюджетные ассигнования продиктовано, во-первых, стремлением законодателей снизить размер совокупного налогообложения фонда оплаты труда, и во-вторых, неудовлетворительной оценкой практики расходования средств аккумулированных в Фонде занятости (работодатели перечисляли 1,5% от ФОТ), а именно, реализации неэффективных программ переобучения безработных, фактами нецелевого использования средств, злоупотреблений.
Мы тоже считаем, что решение о прекращении страхования, риска потери работы, и ликвидации созданного в этих целях фонда является целесообразным. Это страхование и фонд были преимущественно созданы для" реализации пассивных программ борьбы с безработицей, заключающихся в выплате пособий тем, кого нельзя трудоустроить. Современной России необходим другой подход, в котором будут реализовываться активные программы занятости, суть которых — в профессиональной переориентации, переподготовке временно незанятых и в трудоустройстве через биржи труда и службы занятости. Конечно, для этого должны быть предложения на рынке труда, вакансии. Но вакансии у нас имеются и имелись даже в самой острой стадии кризиса. С учетом этих обстоятельств страхование от безработицы, как элемент пассивных программ борьбы с ней, окажется лишь несоразмерной и неоправданной нагрузкой на работодателя.
В» процессе реформирования системы социального страхования и построения отечественной модели социальной защиты, был использован опыт, накопленный мировым сообществом и российским государством, что привело к введению единого социального налога (ЕСН) в 2001г. В результате, российская система социальной защиты соединила в себе элементы социального страхования, обеспечения и налогообложения.
Одной из задач введения ЕСН, вместо страховых социальных взносов, было упрощение администрирования системы финансирования социального страхования, соединение под одним «налоговым началом» всей информации о социальных взносах. Это позволило исключить возможность подачи страхователем неточных сведений о фонде оплаты труда (налогооблагаемой базе), в различные внебюджетные фонды. Нестыковки в облагаемой базе, и как следствие недополучение платежей по взносам социального страхования, выявлялись в ходе встречных проверок фондами, которые носили нерегулярный характер и были трудоемкими, а, следовательно, малоэффективными. Введение единого налога упростило контроль согласованности платежей во все внебюджетные фонды и облегчило отчетность предпринимателям по принципу «одного окна».
При этом механизм финансирования системы социального страхования через единый социальный налог имеет ряд существенных недостатков.
Контроль, получение и распределение средств, через Федеральное Казначейство, осуществляют налоговые органы, а страховые выплаты производят соответствующие внебюджетные фонды. В результате происходит обезличивание взносов, что характерно для налогообложения, и как результат, отсутствие заинтересованности страхователя в увеличении финансирования системы социального страхования. Отсутствует видимая зависимость между осуществляемыми платежами и предоставляемыми системой социальными и медицинскими услугами, а также, пенсионным обеспечением. Исключение составляют взносы на страховую и накопительную часть трудовой пенсии, где ведется персонифицированный учет. Хотя эти взносы и признавались самостоятельными платежами, они были тесно связаны с ЕСН.
Замена страховых взносов на ЕСН, по нашему мнению, привела к размыванию различий между страховыми социальными программами и программами социальной помощи, между страховой и налоговой природой социальной защиты населения. Отсутствие персонифицированности взносов в большинство внебюджетных фондов и мало ощутимая связь страховых взносов и социальных выплат, приводит к незаинтересованности страхователей - работодателей в уплате социального налога. А при невысоком уровне оплаты труда в стране, это неизбежно приводит к недофинансированию социальных программ, снижению уровня обеспечения социальных гарантий государства.
Анализ исторического развития российской системы социальной защиты обнаруживает непоследовательность в подходах к ее организации, вследствие подмены основополагающих принципов с социального страхования на принципы обеспечения. Введение ЕСН, выполняющего в основном перераспределительные функции, в сущности, вернуло нашу систему социальной защиты на рельсы социального обеспечения. Дефицит государственного бюджета, возможность перераспределения внутри государственных финансов, в виду их непрозрачности, и как следствие, возможность нецелевого использования средств единого социального налога, ставит под сомнение эффективность рассматриваемой системы социальной защиты..
Закономерным шагом эволюции института социального страхования в России? и особенно актуальным в условиях кризиса, по нашему мнению; является возврат к системе, именно страховых отношений.
В начале октября 2008 г. правительство РФ приняло; решение с 2010 года заменить единый социальный налог на социальные страховые взносы. Суммарная ставка страховых взносов составит 34%, и предполагается, что она не будет пересматриваться в среднесрочной и долгосрочной перспективе. Взносы будут взиматься не со всего фонда оплаты труда, а с годовой зарплаты сотрудника до 415 тыс. рублей в год. Перед Минфином и Минэкономразвития была поставлена задача предложить конкретные меры по налогам, которые обеспечивали: бы неувеличение налоговой нагрузки на бизнес в целом1.
Региональные особенности социального страхования в системе социально - трудовых отношений
В медицинском страховании, среди возникающих проблем можно выделить следующие: - реформирование здравоохранения сталкивается в первую очередь с финансовыми проблемами. Финансовая неготовность государства, в начале реформ, к взятым на себя социальным обязательствам привела к нарушению страховых принципов в организации медицинского страхования. Государственное субсидирование и в настоящее время является необходимостью в системе ОМС. Председатель Комитета Государственной Думы по охране здоровья Ольга Борзова, на заседании Думы 9 сентября 2010года в частности, отметила: «Трансферты Федеральному фонду обязательного медицинского страхования были перечислены в объеме 37,9 млрд. руб., из них 17,1 млрд. руб. - на обеспечение расходов Федерального фонда ОМС в связи недопоступлением налоговых доходов в бюджет Фонда; 12,4 млрд. руб. - для последующего направления межбюджетных трансфертов бюджетам территориальных фондов ОМС. В целом на выравнивание финансовых условий деятельности территориальных фондов ОМС в рамках базовой программы ОМС в 2009г. из бюджета Федерального фонда ОМС направлено 91,7 млрд. руб. Из этой суммы на выполнение территориальной программы ОМС в рамках базовой программы ОМС было предусмотрено 85,7 млрд. руб., которые были направлены в полном объеме субъектам Российской Федерации....В целом расходы Федерального фонда ОМС за счет ассигнований федерального бюджета составили 37,9 млрд. руб. На обеспечение целевых мероприятий по развитию и совершенствованию системы обязательного медицинского страхования в 2009г. направлено 348,6 млн. руб.»1; серьезной проблемой ОМС является хроническое недофинансирование, связанное с перечислениями органами исполнительной власти в территориальные фонды обязательного медицинского страхования за неработающее население. Эти платежи базируются на стоимости территориальных программ ОМС. Однако до сих пор отсутствуют регламентирующие документы по расчету нормативов платежей. Фактически, региональные власти перечисляют фондам разницу между стоимостью территориальной программы и взносами хозяйствующих субъектов. А значит, чем больше средств на ОМС платят работодатели за своих работников (в 2010г. взносы составляли 3,1% от фонда оплаты труда в совокупности по федеральному и территориальному фондам, а с 2011г. составят 5,1%), тем меньше размер взносов местных органов за неработающее население. Таким образом, сохраняется порядок, при котором средства от налогообложения ФОТ остаются важнейшим источником выравнивания финансового положения субъектов Федерации, причем не только в части ОМС работающего населения, но и неработающего. В результате доля средств, поступающих на страхование неработающего населения, составляет немногим более 30%, тогда как неработающее население составляет 55% всей численности населения РФ . Таким образом, страховая медицина испытывает определенные трудности с финансированием, что существенно сокращает возможности улучшения качества медицинского обслуживания. Поскольку возможности бюджетов различных регионов не всегда совпадают с потребностями ОМС, то без федерального субсидирования не обходится. На обязательное медицинское страхование неработающего населения (детей), по данным Комитета Государственной Думы по охране здоровья, в бюджеты территориальных фондов обязательного медицинского страхования в 2009г. направлены субсидии федерального бюджета в сумме 3,8 млрд. руб. На проведение дополнительной диспансеризации работающих граждан направлено 3,7 млрд. руб. На проведение диспансеризации пребывающих в стационарных учреждениях детей-сирот и детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, направлены субвенции в сумме 823,6 млн. руб. ; - низкая конкуренция среди лечебных учреждений. В целом для системы здравоохранения характерно наличие многих каналов финансирования и чрезвычайно слабая нормативная база обоснования издержек. Экономическая необоснованность страхового тарифа по ОМС, в свою очередь, вызывает отсутствие заинтересованности ЛПУ в повышении качества медицинских услуг и снижении затрат на их оказание. А практика территориальной «привязки» пациента к участковому специалисту при оказании бесплатной амбулаторной помощи по системе ОМС, фактически лишает возможности выбора пациентом лучшего специалиста и тем самым снижает стимулы к здоровой конкуренции не только внутри ЛПУ, но и между медицинскими учреждениями;
- отсутствие четкого разграничения функций ОМС и ДМС приводит к тому, что в некоторых страховых случаях возможно пересечение функций и переложение затрат на лечение, либо на обязательное, либо на добровольное страхование. При этом, как правило, исходят из финансовых интересов самих страховщиков, а не из интересов застрахованного лица. Полноценному взаимодействию систем ДМС и ОМС мешает недостаточная законодательно- нормативная база, сферы добровольного и обязательного медицинского страхования разделены не четко. Существует Генеральное тарифное соглашение - государственный "документ, определяющий перечень и стоимость медицинских услуг в системе ОМС, на основании которого в субъектах федерации подписываются региональные тарифные соглашения. Проблема заключается в том, что все государственные лечебные учреждения работающие по системе ОМС, не всегда и не в одинаковой степени делают перерасчет при оказании услуг по ДМС из перечня тех, которые положены пациенту бесплатно в рамках системы ОМС. Причиной этого могут выступать многие факторы, среди которых немаловажными являются рентабельность, внутренняя политика учреждения, его популярность.
Особенностью непосредственно социального страхования (в узком понимании) в настоящее время, является то, что исполнение обязательств по выплатам компенсаций и пособий застрахованным лицам (по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, по уходу за ребенком и др.) осуществляется самим страхователем. Эти расходы страхователя зачисляются в счет уплаты страховых взносов, т.е. действует «зачетная схема» уплаты взносов. Страхователь перечисляет только сумму превышения взносов над произведенными расходами по социальным выплатам за период. В случае, когда начисленных взносов не достаточно для выплаты пособий, из Фонда социального страхования перечисляется субвенция на счет страхователя. Региональные отделения ФСС фактически выполняют организационно финансовые и контрольно- ревизионные функции, а основную работу по назначению и выплате пособий берут на себя страхователи.
Пути совершенствования механизмов частно —государственного партнерства в социальном страховании в условиях выхода из кризиса
В теории монетаризма, как и в кейнсианской теории налоги уменьшают неблагоприятные факторы развития экономики, изымая излишнее количество денег и таким образом регулируя экономические процессы в стране.
Одной из современных теорий налогообложения является теория экономики предложения, сформулированная в начале 80-х годов американскими учеными М. Бернсом, Г. Стайном и А. Лэффером, которая в большей степени, чем кейнсианская теория, рассматривает налоги в качестве одного из факторов экономического развития и регулирования. Данная теория исходит из того, что высокое налогообложение отрицательно влияет на предпринимательскую и инвестиционную активность, что в конечном итоге приводит к уменьшению налоговых платежей. По мнению авторов теории, необходимо снизить ставки налогов и предоставить корпорациям все возможные льготы. Это позволит им сэкономленные средства от снижения налогового бремени, инвестировать в производство и, как следствие, расширить налоговую базу. В результате, снижение налогового бремени, приводит к экономическому росту. Кейнсианскую, монетаристкую и теорию экономики предложения связывает признание за налогами регулирующей функции. С этой точки зрения, социальной составляющей принадлежат черты налогов, поскольку с ее помощью, как и с помощью любого другого налога, можно регулировать величину налоговых изъятий из хозяйственного оборота бизнеса.
Таким образом, современная система перераспределения доходов реализует свою социальную функцию посредством введения страховых социальных взносов или социальных налогов, которые были введены в разных странах приблизительно на одном историческом отрезке времени. Например, в США впервые о социальных налогах упомянуто в «Новом курсе» президента Ф. Рузвельта в 30 - 40-е годы XX века. По этому законодательству в конце 40-х годов 58,2% всех занятых в американской экономике платили социальный налог, а в 70-е годы его платили уже 90% всех занятых .
Социальная функция налогообложения, в общем виде, заключается в соблюдении принципов социальной справедливости при взимании социальных налогов и взносов и формировании на их основе финансовой базы для социального обеспечения в стране.
В большинстве налоговых систем развитых стран мира социальная функция реализуется через систему налоговых льгот малообеспеченным слоям населения, имеющих ярко выраженный социальный характер, через налогообложение малого бизнеса, направленное не только на развитие предпринимательства, но и на решение проблем занятости и непосредственно через систему социального страхования.
Анализируя эволюцию теоретических взглядов на налогообложение и определяя принадлежность социальной составляющей к налогам, следует отметить, что она четко не вписывается ни в одну из существующих теорий классического налогообложения. Социальные налоги, хотя и называются налогами, носят некоторые черты налогов, в ряде стран включаются в налоговую систему, но не могут быть отнесены только к налогам, в классическом понимании этой научной категории. Ввиду двойственности своей природы, социальные налоги обладают признаками налога и в то же время проявляют страховой характер.
На наш взгляд, социальная составляющая налогообложения, является специфической, промежуточной, относительно новой категорией в научном контексте, представляющей собственные интересы и сопряженной с такими научными направлениями как классическое налогообложение, социальное страхование, социальная политика регионов и перераспределительные процессы в обществе. Сочетая в себе элементы налогов, сборов и страховых взносов, социальные налоги «лавируют» между интересами работодателей и трудящихся, производителей и общества, проблемами социальной защиты, пенсионного и социального обеспечения и проблемами поддержки предпринимательства. Формируясь в сфере производства, социальная составляющая налогов направляется в сферу социального потребления, причем социальные выплаты, в большинстве своем, напрямую зависят от размеров страховых взносов. Попытка снижения налогового бремени предпринимателя, в частности зарплатных налогов, с целью стимулирования воспроизводства ресурсов и экономического роста может привести к низкой наполняемости внебюджетных фондов и, как результат, низким пенсиям, социальным пособиям и невозможности реализации на должном уровне социальной политики регионов.
Реализация налоговой природы социальной составляющей через единый социальный налог, проявила свою несостоятельность в современных рыночных российских условиях. Очевидно, целесообразным на данном этапе развития экономики, будет направить вектор социального налогообложения в сторону его страховой природы.
Правительством РФ, в этом направлении, были предприняты существенные шаги. С 2010г. отменен единый социальный налог, и введены обязательные страховые взносы (Федеральные законы от 24.07.2009г. № 212- ФЗ и № 213 — ФЗ). Похожая схема взимания страховых взносов действовала в РФ до 2001 года. Теперь контроль и администрирование страховых взносов полностью ложится на плечи государственных внебюджетных фондов, что позволит им на деле стать страховщиками. Тем более, что Пенсионный фонд, на который возложен контроль за пенсионными взносами и взносами на медицинское страхование, и Фонд социального страхования, контролирующий взносы на социальное страхование, обладают необходимой инфраструктурой, информационной базой о страхователях-работодателях и имеют базы персонифицированного учета застрахованных.
При разработке подходов к модернизации российского института социального страхования, нужно понимать, что социальное страхование, по своей природе одновременно является и социальной составляющей налогообложения. Включено социальное страхование в налоговую систему страны или выделено в самостоятельную экономическую категорию, для предпринимателя, страховые взносы, в первую очередь, являются налоговым изъятием. В соответствии с эффектом «храповика», предприниматель «позволяет» снижать ставки налогов безболезненно и начинает «сопротивляться», при любом проявлении государственной агрессии на его бизнес, в плане налогообложения или любого другого ухудшения условий хозяйствования по сравнению с существующими.
Согласно различным теоретическим подходам к социальному налогообложению, практика налогообложения в разное время придерживалась различных принципиальных основ: страхового или налогового характера. Переход на страховые принципы, на наш взгляд, усилит процессы модернизации системы социального страхования и повысит эффективность социального страхования, как инструмента социальной защиты населения.
Таким образом, несущей концептуальной конструкцией работы выступает тезис о том, что социальная составляющая, основанная на страховых, а не налоговых принципах выступает фактором повышающим заинтересованность всех участников социально-трудовых отношений в более эффективном труде, стимулирующим воспроизводство трудовых ресурсов, и в целом, фактором стабилизирующим развитие социально-экономической системы, через снижение социальной напряженности в обществе.
