Введение к работе
Актуальность исследования
Становление рыночных отношений и формирование гражданского общества поставили сферу образования в новые условия функционирования. Первоначально эти условия развивались как последовательное усиление роли общественной составляющей в управлении образованием, выразившейся, прежде всего, в углублении автономии образовательных учреждений. Предполагалось, что роль государства в управлении системой образования должна снижаться, а его функции передаваться общественным институтам и самим образовательным учреждениям. Однако традиции и инерция централизованного государственного управления привели к тому, что решение проблем сферы образования приняли на себя органы управления. Централизованное начало постоянно усиливалось, постепенно сокращая пределы самостоятельности образовательных учреждений в организационно-финансовых и имущественных отношениях. При этом усиление централизации сопровождалось, во-первых, последовательным исключением из законодательства положений о государственных гарантиях приоритетности образования и, во-вторых, снижением ответственности государства за эту сферу деятельности.
Декларированная цель модернизации образования в среднесрочной перспективе представлена как обеспечение конкурентоспособности России на мировом уровне путем повышения ориентации системы образования на рынок труда, перехода на нормативное финансирование, создание и развитие новых форм образовательных организаций и их взаимодействия. Для достижения поставленной цели в сфере управления образованием предусматривается:
внедрение моделей интегрированных образовательных учреждений, реализующих образовательные программы различных уровней образования;
внедрение механизмов взаимодействия учреждений профессионального образования и работодателей;
выделение в системе высшего профессионального образования общенациональных университетов и системообразующих вузов;
внедрение моделей государственно-общественного управления образовательными учреждениями;
повышение эффективности институционального управления при изменении организационно-правовых форм деятельности учебных заведений;
организация сетевого взаимодействия образовательных учреждений;
совершенствование системы управления образованием на основе эффективного использования информационно-коммуникационных технологий в рамках единого образовательного пространства.
В настоящее время уже создана новая форма образовательной организации — автономное учреждение, разрабатываются проблемы сетевого взаимодействия образовательных учреждений в виде распределенного обучения в вузах и профильного обучения в общеобразовательных школах, определен статус федерального университета и инновационного вуза.
В этих условиях решение проблем совершенствования управления образованием и оценки системных последствий изменений является настоятельно необходимым. Учитывая масштабы сферы образования и риск возможных отрицательных последствий реализации, изменения в управлении и их влияние на состояние системы образования необходимо оценивать на ранних стадиях их проектирования, разработки и реализации, что возможно сделать на основе моделирования.
В экономической науке подходы к моделированию управления в социально-экономических системах в условиях их изменений разработаны недостаточно и в практике работы не используются. Недостаточно разработаны также методы оценки состояния системы образования, особенно в части определения основных ее характеристик — доступности, качества и эффективности. Не оценивается влияние изменений в управлении на состояние системы образования.
Все это делает проблематику настоящей работы актуальной, имеющей теоретическое и практическое значение.
Цель данной работы состоит в разработке путей совершенствования управления образованием в период его модернизации на основе методов функционального моделирования.
Для достижения поставленной цели решены следующие основные задачи.
-
Описана существующая система образования с выделением основных проблем управления.
-
Изучен международный опыт управления образованием в различных социально-экономических системах.
-
Разработаны показатели оценки степени достижения системой образования ее основных социальных целей: повышения доступности и качества.
4. Дана оценка влияния мероприятий по совершенствованию
управления на доступность, качество и эффективность образования.
-
Исследованы особенности управления новыми формами образовательных учреждений (федеральными университетами, инновационными вузами, автономными учреждениями) с выявлением перспективных управленческих задач.
-
Разработана теоретическая модель управления образовательными учреждениями в ситуации качественных изменений структуры российской системы образования.
-
Разработаны рекомендации по совершенствованию управления системы образования в период ее модернизации.
Объектом исследования выступает система образования Российской Федерации, находящаяся в процессе модернизации.
Предметом исследования являются изменения управления образованием в ходе его модернизации.
Степень разработанности проблемы
Проблемы совершенствования управления образованием остаются актуальными на протяжении многих лет. В последние годы они приобрели особое значение в условиях развертывания процессов реформирования и модернизации образования: законодательного закрепления полномочий в этой сфере деятельности за различными уровнями управления, включения России в Болонский процесс и перехода к многоуровневому образованию, разработки образовательных стандартов нового поколения, перехода на Единый государственный экзамен, нормативное финансирование и др.
Общие проблемы управления образованием были широко исследованы в работах П.Ф. Анисимова, Г.А. Балыхина, А.А. Воронина, В.А. Жамина, Е.Н. Жильцова, В.М. Жураковского, В.М. Зуева, Н.Р. Кельчевской, Т.Л. Клячко, Е.А. Князева, Я.И. Кузьминова, М.М. Мусарского, И.А. Рождественской, О.Н. Смолина, В.Л. Тамбов-цева, А.Н. Тихонова, А.В. Федотова, В.М. Филиппова, В.В. Чекма-рева, С.В. Шишкина, Л.И. Якобсона и других авторов. Результатами этих работ явилась оценка роли государства и регионов в регулировании и управлении образованием, предложения по формированию основных направлений образовательной политики в условиях реформирования образования, обоснование необходимости повышения общественной составляющей в управлении образованием и др.
Проблемы совершенствования управления образовательными учреждениями различных уровней образования исследованы в работах В.Н. Аверкина, А.И. Адамского, О.Н. Арзяковой, Е.Н. Богаче-
ва, Г.А. Бордовского, И.В. Ишиной, Е.А. Карпухиной, А.К. Клюева, М.М. Кудинова, В.Ж. Куклина, Б.Л. Рудника, Е.Н. Соболевой, Н.Г. Типенко, Н.Л. Титовой. Авторами показаны роль и значение нормативного финансирования образовательных учреждений, организации многоканального финансирования и хозрасчетных отношений внутри образовательных учреждений, оценены различные подходы к управлению качеством образовательного процесса и оценке экономической устойчивости образовательных учреждений.
Соотношение государственной и общественной составляющей в управлении образованием, модели организации управления образованием, характеризующиеся различным соотношением государственного и общественного участия, оценка эффективности различных моделей и их позиционирование относительно друг друга, а также формирующиеся новые модели образовательных учреждений высшего образования исследованы в работах К.К. Бартона, Р. Бирнбаума, Ф.А. ван-Вута, Г.Е. Карлсена, Д. Кигана, Л.Р. Кнудсена, Л.Л. Лесли, П. Маасена, Ш. Слаутер, К. Хадсон и др. Однако результаты этих исследований, что в ряде случаев признается и самими авторами, не позволяют выявить более эффективные модели управления и условия их возможного распространения.
В то же время приходится констатировать, что комплексных исследований, позволяющих создать научно обоснованный подход к совершенствованию управления образованием в Российской Федерации, особенно в условиях его системных изменений, пока проведено недостаточно. Предложенные решения в этой области касаются, главным образом, оценки общего состояния управления, перераспределения отдельных функций между уровнями управления на основе субъективных представлений об эффективности их реализации, создания органов общественного управления и организации управления в образовательных учреждениях.
В качестве информационной базы исследования использованы данные государственного статистического наблюдения, законодательные и нормативные акты по вопросам образования, а также результаты следующих социально-экономических исследований и разработок, проведенных под руководством и с участием автора в 2003-2008 годах:
Эффективность введения нового статуса государственных и муниципальных образовательных организаций;
Новые механизмы финансирования ведущих вузов России;
Совершенствование системы управления образовательных учреждений различных типов в условиях модернизации системы образования;
Разработка государственного стандарта общего образования;
Разработка финансово-экономических механизмов сетевого взаимодействия учреждений общего, профессионального и дополнительного образования по введению элективных и профильных курсов в системе профильного обучения на третьей ступени общего образования;
Разработка организационно-экономического механизма устойчивого развития учреждений высшего профессионального образования в условиях модернизации образования;
Прогноз экономического развития системы образования на 2010-2015 гг. и на перспективу до 2025 г. в условиях модернизации образования и подготовки кадров для инновационной экономики.
Научная новизна
Разработана теоретическая функциональная модель взаимодействия субъекта и объекта управления, позволяющая определять требования к управлению образованием в условиях реализации мероприятий по его модернизации, в т. ч. при создании новых форм образовательных учреждений, осуществления их сетевого взаимодействия.
Разработаны показатели доступности образования, позволяющие оценить последствия совершенствования управления системой образования, а также последствия реализации мероприятий по модернизации образования с точки зрения достижения ее основной цели. Показана возможность применения этих показателей для оценки доступности образования в региональном разрезе, по уровням образования, а также по социальным группам и категориям обучающихся.
Разработаны показатели оценки эффективности затрат на образование на основе оценки степени взаимосвязи профессионального образования с рынком труда. Показана возможность применения этих показателей к различным уровням образования.
С помощью разработанной теоретической модели определены требования к управлению образованием в условиях создания федеральных университетов, инновационных вузов, сетевого взаимодействия образовательных учреждений при введении профильного обучения в старших классах общеобразовательной школы.
Практическая значимость диссертации
Основные результаты диссертационного исследования позволяют:
определить необходимые изменения в управлении образованием
при создании новых форм образовательных организаций, изме
нении форм и механизмов взаимодействия между ними, созда
нии органов общественного управления образованием;
определить содержание управленческих решений, которые следует принимать для реализации мероприятий по модернизации образования;
оценить последствия совершенствования управления в части изменения доступности и эффективности образования.
Полученные автором результаты нашли отражение в следующих научных отчетах, выполненных по заказам Федерального агентства по образованию Российской Федерации в рамках проектов Министерства образования и науки Российской Федерации.
-
Разработка научно обоснованных предложений по введению нового статуса государственных и муниципальных образовательных организаций, 2003.
-
Определение особенностей механизма финансирования ведущих вузов, 2003.
-
Совершенствование системы управления образовательных учреждений различных типов в условиях модернизации системы образования, 2005.
4. Разработка государственного стандарта общего образова
ния, 2005.
-
Разработка и апробация инструментария мониторинга непрерывного образования в регионах Российской Федерации, 2005-2006 гг.
-
Разработка финансово-экономических механизмов сетевого взаимодействия учреждений общего, профессионального и дополнительного образования по ведению элективных и профильных курсов в системе профильного обучения на третьей ступени общего образования, 2006.
-
Разработка организационно-экономического механизма устойчивого развития учреждений высшего профессионального образования в условиях модернизации образования, 2007.
-
Прогноз экономического развития системы образования на 2010-2015 гг. и на перспективу до 2025 г. в условиях модернизации образования и подготовки кадров для инновационной экономики, 2008.
Выводы и предложения автора были использованы им при подготовке учебного курса „Экономика образования".
Апробация результатов исследования
Основные результаты диссертационного исследования были доложены на ряде международных и российских конференций и семинаров, последние из которых:
круглый стол по проекту „Прогноз развития системы высшего
профессионального образования на 2009-2011 годы в условиях
модернизации образования" в рамках конференции „Социально-экономическое развитие России: новые рубежи" // „Socio-Econo-mic Development of Russia: New Frontiers" (Центр экономики непрерывного образования ГОУ АНХ, Межрегиональная общественная организация в поддержку Программы ЮНЕСКО „Информация для всех", Фонд „Новая Евразия", 2007 г.);
научно-практическая конференция „Прогнозирование развития системы высшего профессионального образования в среднесрочной перспективе и разработка организационно-экономического механизма устойчивого развития вузов" 25-26 ноября 2007 г. (Россия, ГОУ АНХ, Финансовая академия при Правительстве Российской Федерации, Агентство гуманитарных технологий, Фонд „НОВАЯ ЕВРАЗИЯ", Межрегиональная общественная организация в поддержку Программы ЮНЕСКО „Информация для всех");
выездное заседание Экспертного совета по экономике образования при Комитете Государственной Думы образованию по вопросу „Прогноз экономического развития системы образования на 2010-2015 гг. и на перспективу до 2025 г." (13-14 ноября 2008 г.).
Основные положения работы были представлены на заседании Экспертного Совета по экономике образования при Комитете Государственной Думы образованию („О концепции, структуре и основных экономических показателях Стратегии развития системы образования Российской Федерации до 2020 года", Москва, сентябрь 2008 г.).
Структура диссертационной работы
Работа состоит из введения, пяти глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.
Основной текст диссертации содержит 347 с, 43 таблицы, 50 рисунков. Список использованной литературы содержит 268 наименований.
Текст диссертации подготовлен с использованием свободно распространяемых программных комплексов MikTeX 2.7 и OpenOffice 3.0, а также лицензионных пакетов EDraw Мах 4 и AllFusion Process Modeler r7.2.
На защиту выносятся следующие основные результаты
1. За последние годы система образования России претерпела кардинальные реформы, потребовавшие соответствующих изменений и в
управлении ею. Основные направления совершенствования управления, реализуемые в соответствии с государственными программами развития образования и предусматривающие расширение многообразия элементов системы и взаимосвязей между ними, не приводят к успешному решению задач модернизации, что указывает на наличие определенных дисфункций в управлении.
-
Основным источником изменений в управлении образованием являлось и является государство, которое разрабатывало, принимало и реализовывало управленческие решения в сфере образования. Однако это не привело к решению проблем системы, достижению поставленных перед ней целей и балансированию интересов различных субъектов в этой сфере.
-
Анализ международного опыта совершенствования управления образования показал следующее:
большинство стран ставят перед системами образования во многом однотипные задачи: повышение доступности образования, в том числе особо выделяя отдельные категории граждан, повышение качества образования, совершенствование структуры подготовки кадров с ориентацией на рынок труда и возможность повышения адаптационной способности выпускников к меняющимся условиям экономики;
развитие систем образования и управления ими осуществляется на основе разработки и реализации программ развития образования на достаточно длительный срок; цели развития образования определяются максимально конкретно, исходя из необходимости и возможности оценки степени их достижения, понятной для общества;
большинство стран сходятся на необходимости расширения в управлении общественной составляющей, реализуемой через создание и поддержку деятельности коллегиальных органов по оценке качества образования, определению основных направлений развития системы образования, осуществлению взаимодействия системы образования с обществом и экономикой;
опыт разных стран по совершенствованию управления не выявил однозначных преимуществ применяемых моделей, позволяющих использовать их в качестве образцов, что связано с неразработанностью подходов к оценке эффективности управления.
4. Изменение структуры и усложнение системы образования тре
буют применения новых подходов к совершенствованию управления.
Представляя управление как деятельность по обеспечению достиже
ния поставленных целей и взаимодействие между органом управления
и другими элементами системы образования, следует применить методологию функционального моделирования этих процессов. Модель управления отображает участие основных субъектов, включенных в образовательный процесс:
органа управления, определяющего для образовательного учреждения цели, условия функционирования и механизмы ресурсного обеспечения, необходимые для достижения поставленных целей;
образовательного учреждения, реализующего образовательный процесс в соответствии с поставленными целями, в рамках заданных условий и с использованием установленных механизмов ресурсного обеспечения.
5. На основе моделирования определены основные требования
к управлению образованием в части образовательной деятельности,
заключающиеся в необходимости определения следующих пара
метров: условий приема на обучение, условий осуществления обуче
ния в образовательном учреждении, условий аттестации (контроля
результатов обучения) и выпуска.
-
Показаны возможности построения моделей функционирования образовательных учреждений при осуществлении ими необразовательной (научной) деятельности.
-
Применение модели на примере создания в системе образования автономных учреждений, федеральных университетов, а также организации сетевого взаимодействия образовательных учреждений для осуществления профильного обучения в общеобразовательной школе позволило:
показать, что создание автономных образовательных учреждений не требует внесения изменений в действующую схему управления за исключением управления имущественными отношениями, т. е. не затрагивает управления образовательной деятельностью и не ведет, в общем случае, к ее совершенствованию;
выявить недостатки действующего управления федеральным университетом, не обеспечивающего достижения им качества образования, сопоставимого с мировым уровнем, и реализации им права на создание образовательных стандартов и условий без принятия дополнительных, не предусмотренных законодательством мер;
определить порядок осуществления взаимодействия общеобразовательных школ при организации их сетевого взаимодействия в рамках профильного обучения и оценить затраты на его реализацию.
8. Для оценки результатов совершенствования управления образо
ванием разработаны показатели:
оценки доступности образования, определяемой соотношением числа лиц, принятых на обучение или обучающихся в образовательных учреждениях определенного уровня, к числу лиц, желающих или имеющих право на соответствующее обучение;
оценки эффективности профессионального образования на основе определения его связи с рынком труда, оцениваемого соотношением числа лиц, получивших направление на работу по окончании обучения, и числа лиц, принятых на обучение.
Показаны особенности расчета данных показателей для различных уровней образования, а также возможность определения доступности образования в региональном разрезе и для различных социальных групп населения. Разработанные показатели позволяют сопоставлять результаты оценки по годам, уровням образования, регионам, отдельным учебным заведениям.
9. Проведены расчеты доступности образования и связи профес
сионального образования с рынком труда, которые показали:
общее снижение доступности образования различных уровней, за исключением общего образования, доступность которого имеет тенденцию к росту;
неравномерность распределения доступности высшего профессионального образования по субъектам Российской Федерации, а также по высшим учебным заведениям;
снижение связи среднего и высшего профессионального образования с рынком труда; повышение связи начального профессионального образования с рынком труда.
