Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические и методические подходы к применению программно-целевого управления социально-экономическим развитием региона 14
1.1. Система управления социально-экономическим развитием региона – объект внедрения элементов программно-целевого управления 14
1.2. Теоретико-методические основы программно-целевого управления социально-экономическим развитием региона 42
1.3. Современные технологии и инструменты программно-целевого управления регионом в условиях бюджетирования, ориентированного на результат 68
Глава 2. Анализ применения программно-целевого управления социально-экономическим развитием региона 84
2.1. Методическая база современных инструментов программно-целевого управления развитием региона 84
2.2. Оценка эффективности реализации государственных программ для решения региональных проблем Иркутской области 100
2.3. Возможности и ограничения внедрения программно-целевого управления социально-экономическим развитием региона 117
Глава 3. Совершенствование элементов программно-целевого управления социально-экономическим развитием региона 131
3.1. Комплексный подход к применению программно-целевого управления социально-экономическим развитием региона 131
3.2. Методические подходы к оценке государственных программ в условиях бюджетирования, ориентированного на результат .141
3.3. Апробирование методики оценки государственных программ в условиях бюджетирования, ориентированного на результат 162
Заключение 175
Список использованной литературы
- Теоретико-методические основы программно-целевого управления социально-экономическим развитием региона
- Оценка эффективности реализации государственных программ для решения региональных проблем Иркутской области
- Методические подходы к оценке государственных программ в условиях бюджетирования, ориентированного на результат
- Апробирование методики оценки государственных программ в условиях бюджетирования, ориентированного на результат
Теоретико-методические основы программно-целевого управления социально-экономическим развитием региона
Система управления социально-экономическим развитием региона представляет собой сложную совокупность элементов, охватывающую управляющую и управляемые подсистемы, организационно-структурные связи между ними с целью достижения определенных результатов. Воздействие органов власти и управления всех уровней на социальное, экономическое, техническое, экологическое и проч. развитие регионов предполагает достижение поставленных целей и задач в соответствии с выбранной стратегией.
На уровне страны в систему управления социально-экономическим развитием входят федеральные органы власти (законодательные, исполнительные, судебные) с соответствующими полномочиями, функциями и набором применяемых методов. Государство в лице законодательных органов, принимая управленческие решения в виде законов, целевых программ, инвестиционных проектов и проч. с последующим контролем их реализации, осуществляет управление социальным и экономическим развитием в целом, определяет цели и общую стратегию развития страны, устанавливает параметры экономической и социальной деятельности на плановый период [18]. Президент участвует в управлении путем создания министерств (служб, агентств), издания указов и распоряжений, посещения регионов и принятия решений по экономическим и социальным вопросам.
Правительство разрабатывает проекты законов и контролирует их выполнение в процессе исполнения бюджета. Министерства, агентства и службы осуществляют оперативное управление подчиненными предприятиями и учреждениями. Межотраслевым координирующим органом является Министерство финансов РФ, мобилизующее все финансовые потоки. Федеральные судебные органы (Конституционный суд РФ, Верховный и Высший арбитражный РФ) контролируют законность принимаемых решений. Таким образом, государственное управление осуществляется всеми ветвями власти с помощью комплекса методов (Приложение 1), упорядочивающих деятельность общества для достижения текущих и стратегических целей. В условиях реформы наблюдается «переход от преимущественно административных методов управления к преимущественно экономическим методам» [60].
Государственное управление региональным развитием связано с разделением полномочий на территориях, значительная часть которых относится к исключительному ведению РФ и осуществляется федеральными органами в субъектах РФ. В совместном ведении РФ и субъектов РФ находится только часть полномочий [49], осуществляемых органами государственной власти РФ и субъектов РФ. В результате органы власти субъекта РФ осуществляют «остаточные» полномочия за вычетом, с одной стороны, исключительных полномочий РФ и совместных полномочий РФ и субъектов РФ, с другой стороны, полномочий муниципальных образований.
В отличие от федерального уровня, система управления социально-экономическим развитием региона имеет более узкую сферу воздействия и носит более конкретный характер. Органы управления субъектов РФ выполняют функции в пределах региональных и совместных полномочий с федеральными структурами на соответствующей территории. Таким образом, управление региональным развитием рассматривается как система и как достаточно сложный процесс с точки зрения объективной целевой направленности, функциональной разграниченности и цикличности, и осуществляется одновременно различными структурами и механизмами. Задача управления регионом – связать отдельные элементы в единое целое, заставить их работать слаженно для достижения стратегических целей: высокой эффективности хозяйствования в регионе, повышения уровня жизни населения и социально-экономического развития в целом.
Рассмотрим основополагающие понятия системы управления социально-экономическим развитием региона: регион, социально-экономическое развитие региона и управление.
Социально-экономическое положение России определяется развитием её отдельных регионов. Как процесс, направленный на повышение благосостояния населения, изменение структуры его потребностей, форм жизнедеятельности и условий взаимодействия между отдельными экономическими субъектами – государством, территориями, организациями, индивидуумами, – социально-экономическое развитие регионов всегда было предметом пристального изучения со стороны ученых-экономистов, географов, экологов, социологов и других специалистов в области исследования регионального развития во всех его аспектах.
При рассмотрении теоретических исследований следует определиться с понятием объекта изучения – «региона». Слово «регион» (лат. regio) в переводе означает страна, край, область. В научной литературе и в повседневной практике понятия «регион», «территория», «территориальная система», «региональная экономика», «район» и др. используются как синонимы.
Н.Н. Колосовский писал: «Во всякой науке самым сложным делом оказываются исходные положения и понятия… в географии таковым оказывается учение о районах» [48, с.15]. Понятие «район» является родовым не только для географии, но и для всех экономических наук, связанных с пространственным и территориальным аспектом общественного воспроизводства. Различное содержание понятия «регион» представлено в табл.1.1.
Оценка эффективности реализации государственных программ для решения региональных проблем Иркутской области
На основе этих рекомендаций Правительством РФ с 2000 года был осуществлен ряд мероприятий по изменению процедур формирования и реализации государственных программ; одобрены приоритеты, критерии и принципы формирования программ; определены приоритетные направления государственных инвестиций [119, 161] на развитие социальной сферы, стимулирование инновационной активности, обеспечение внутренней и внешней безопасности. Оптимизированы структура и количество программ; целевым статьям расходов присвоены коды бюджетной классификации [18, ст. 21]. Определен порядок финансирования дирекций федеральных целевых программ. Введена персональная ответственность государственных заказчиков и координаторов за подготовку, реализацию, финансирование, результаты программ и координацию их деятельности [193]. Разработана методика проведения экспертных проверок программ [141] и др.
Серьезная работа по совершенствованию программно-целевого управления проведена Министерством финансов РФ и Минэкономразвития РФ. Перед разработчиками поставлены задачи по повышению прозрачности и эффективности расходов бюджета в зависимости от результатов реализации государственных программ; улучшению подотчетности на основе контрактов и оценки результатов; расширению объемов программно-71 целевого финансирования в целях упорядочения функциональной структуры бюджетных расходов и экономии бюджетных средств. Принят закон [109], разделяющий полномочия органов исполнительной власти по контролю и надзору в сфере единой системы закупок для государственных нужд РФ.
Научными организациями разрабатываются и совершенствуются методики оценки эффективности государственных программ. Это потребовало новой типологии государственных программ, финансируемых из бюджетов разных уровней, частных источников и привлеченных средств. Такое разделение основано на разных критериях бюджетной и экономической эффективности в отраслях государственного сектора и схемах управления программами.
Таким образом, проведенная Правительством РФ, министерствами и научными организациями работа позволила усилить целевую направленность программ, обеспечить более жесткие условия по их формированию, приблизить потребность в финансировании к реальным бюджетным возможностям, упорядочить и оптимизировать структуру управления реализацией программ. Однако этих мер не достаточно, поэтому следует использовать зарубежный опыт программно-целевого управления.
Как свидетельствует опыт развитых стран (США, Канады, Австралии, Италии, Германии, Бельгии, Японии, Швеции, Новой Зеландии и др.), программно-целевое управление регионом, являясь преобладающей формой регулирования организации хозяйства [167], позволяет эффективно соединять цели программ и пути достижения с помощью государственного и рыночного регулирования. Этот аспект слабо проработан в отечественной теории и практическом использовании целевого программирования.
В Евросоюзе программно-целевое управление широко используется с конца 80-х – начала 90-х годов ХХ века для снижения отставания в экономическом развитии регионов из-за низкого уровня ВВП, безработицы, решения местных задач промышленных, сельских и приграничных регионов; повышения конкурентоспособности и научно-технического уровня регионов. Средства на инновационные проекты выделяются по контрактам при условии их софинансирования собственными средствами (50%). Во всех странах Евросоюза созданы специальные ведомства, органы и бюджетные фонды по вопросам регионального развития. В Германии среднесрочные региональные инвестиционные программы используются с середины 60-х годов ХХ века [193]. При минимальном вмешательстве государства в хозяйственную жизнь они служат механизмом макроориентации экономики. Две трети территорий Германии охвачено целевыми программами, где предусмотрено выделение субсидий из федерального и земельных бюджетов на развитие промышленности, инфраструктуры, улучшение хозяйственного климата и регионах.
В Швеции государство направляет из бюджета на региональное развитие провинций более трети необходимых средств. В Великобритании целевыми региональными программами охвачено 40% территории, в Норвегии — 90%. В Италии программы используются для поддержки юга, отстающего в социально-экономическом развитии от других регионов. Во Франции среднесрочные (на 4-5 лет) программы социально-экономического развития позволяют поддерживать структурное равновесие и развитие экономики. Отдельно от них составляются краткосрочные государственные программы – экономические бюджеты, состыкованные со среднесрочными программами, которые служат в качестве рекомендаций и ориентиров для предприятий.
В Японии программирование носит индикативный характер путем воздействия государственных программ на программы предприятий [89]. Целевые программы используются для поддержки сельского хозяйства, стимулирования новых наукоемких отраслей (электроники, робототехники, информационных систем) путем сочетания прогнозов научно-технического развития с прямым и косвенным плановым регулированием экономики.
В Канаде инновационные исследования финансирует Национальный совет по исследованиям в рамках государственных программ развития стратегических технологий [166], направленных на развитие инфраструктуры науки, стимулирование фундаментальных исследований, повышение квалификации исследователей. Бюджетные средства расходуются на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы до 50% от их затрат.
Для России показателен опыт использования программ для решения региональных проблем в США (с 30-х гг. ХХ в.) и Канаде [84, 156, 167, 181]. Там были внедрены особые организационные формы управления, включающие подсистемы общего руководства программой, разработки, планирования и исполнения программных мероприятий, информационного обеспечения и контроля. Главная задача управления региональными программами заключалась в максимально возможной централизации и координации деятельности участников программы [200], для чего были созданы специальные программно-ориентированные органы, действующие параллельно с федеральными и территориальными административно-хозяйственными органами. В этих органах централизуются плановые, исследовательские, информационные, производственно-хозяйственные и административно-контрольные функции. Главная роль отводится высшим органам управления программами, утверждающим планы программ, распределяющим ресурсы, контролирующим и оценивающим исполнение программ. Органы управления были наделены специальными полномочиями, в результате чего исполнители попадали под двойное подчинение: 1) линейным руководителям в своем ведомстве; 2) функциональному руководителю – руководителю программы, что усложняло процесс управления, но делало четким функционирование программных комплексов.
Методические подходы к оценке государственных программ в условиях бюджетирования, ориентированного на результат
Это касается фактической реализации указанных выше мероприятий по регламентации полномочий вновь создаваемых структур и финансирования заявленных мероприятий. Кроме того, отсутствуют показатели для оценки результативности деятельности бюджетных организаций. Заявленная реформа бюджетных расходов и среднесрочное финансовое планирование были приостановлены из-за финансового кризиса 2008 года. В связи с изменением с 2010 г. статуса бюджетных учреждений (казенных, автономных, бюджетных), их полномочий по получению и распределению бюджетных средств [92, 123] Минфином РФ ведется работа по разработке методики показателей результативности.
В результате проведенного в I и II главе анализа практической реализации программно-целевого управления и недостатков административной реформы в соответствии с целями исследования нами были выявлены проблемные ограничения, препятствующие внедрению программно-целевого управления социально-экономическим развитием региона. Эти ограничения нами сгруппированы по следующим направлениям: нормативно-правовые, методические, организационно управленческие и технические.
Нормативно-правовые проблемы связаны с несовершенством правовой базы. В настоящее время создана обширная нормативно-правовая база по формированию и реализации государственных программ на всех уровнях управления [95, 121 108 122 109, 93 101 107 130 131 132, 125, 139, 141, 146, 140, 157]. На уровне субъектов РФ правовую основу для реализации программ разрабатывают законодательные органы по представлению глав Правительств регионов и Президентов республик. Нормативно-методическая основа по разработке и реализации региональных и муниципальных программ закрепляется постановлениями органов исполнительной власти региона и глав администраций. На основе нормативных документов разработаны методики и критерии отбора проблем для программного решения, методики разработки и оценки программ.
На основе изучения нормативно-правовых актов нами выявлены следующие проблемы:
1. Федеральное законодательство в целом направлено на приоритетное решение федеральных задач, фактически игнорируя региональные проблемы, решаемые с помощью государства. Так, введенный в 1995 г. закон № 60-ФЗ [106] отменил действовавший ранее Закон РФ № 2859-1 от 28.05.92 г. «О поставках продукции и товаров для государственных нужд», где определялись два уровня по формированию и размещению заказов на закупку и поставку продукции для федеральных и региональных государственных нужд, включая разработку и реализацию федеральных и межгосударственных программ. Старый закон стимулировал работу по программированию в центре и на местах. С введением закона № 60-ФЗ законодательство стало все больше ориентироваться на федеральные государственные нужды, мотивируя тем, что эти нужды являются потребностями РФ в необходимой продукции для решения задач по жизнеобеспечению, обороне, безопасности страны и реализации федеральных и межгосударственных целевых программ с участием РФ. В результате новый закон № 60-ФЗ не включает региональные проблемы, решаемые с помощью государства, что значительно сужает область его применения и ограничивает практическую «полезность» данного закона.
2. Несмотря на разработанные критерии соответствия региональных программ федеральным и региональным приоритетам, сама процедура согласования интересов страны и субъектов РФ в ходе разработки программ не предусмотрена, что выражается в подстраивании региональных программ под федеральные с целью получения средств федерального бюджета.
3. В разработанных документах отсутствуют указания на масштабность решения проблемы, предлагаемой к программным разработкам (на всей территории страны, в пределах групп крупных экономических районов или одного экономического района либо субъекта РФ).
4. При постановке региональной проблемы и её решении программными методами не проработан вопрос об инициаторах. Как правило, ими являются органы государственной власти, что не стимулирует инициативу заинтересованных лиц и непосредственных исполнителей программы и, в результате, отражается на её выполнении.
5. Согласно «Порядку разработки и реализации федеральных целевых программ» [146] отбор проблем осуществляется по значимости для регионов и отраслей. Но в последующем изложении рекомендации по дальнейшей разработке и практической реализации программ для регионов отсутствуют.
6. В бюджетном законодательстве [18] отсутствуют понятия «заданного результата», «программные цели» расходования бюджетных средств государственными организациями в условиях результативного бюджетирования, необходимость разработки альтернативных вариантов государственных программ, исходя из бюджетной обеспеченности. Бюджетные средства выделяются на текущее финансирование деятельности бюджетных организаций. Несмотря на наличие ведомственной и функциональной классификации, отсутствует программная классификация расходов бюджета.
7. Не проработан вопрос об ответственности лиц – участников государственных программ, кроме заказчиков и координаторов на федеральном уровне.
Методические проблемы программно-целевого управления связаны с тем, что методические основы целевого программирования, разработанные в советское время, дорабатываются с учетом положительного зарубежного опыта, но внедряются еще недостаточно активно в связи с территориальной, отраслевой спецификой России, косностью государственного аппарата и др. тормозящими факторами.
Апробирование методики оценки государственных программ в условиях бюджетирования, ориентированного на результат
Важным направлением проводимых в последние десятилетия реформ в экономике и сфере государственного управления является поиск путей и методов государственного воздействия на социально-экономическое развитие страны в целом и отдельных регионов с целью максимального использования наработанных преимуществ и минимизации негативных последствий переходного периода к рынку. В системе государственного управления важнейшим видом является программно – целевое управление, позволяющее сконцентрировать имеющиеся на территории ресурсы в руках органов власти для достижения поставленной цели. Этот вид управления имеет ряд особенностей в связи со специфическими условиями разработки и реализации государственных программ на различных уровнях управления (федеральном, региональном и муниципальном). Наличие этих особенностей позволяет выделить программно-целевое управление в самостоятельный специфический объект теоретических исследований.
Проведенный анализ теоретических и нормативных подходов к понятию региона позволил его конкретизировать в условиях бюджетирования, ориентированного на результат, с учетом рыночных требований, охватывающих все многообразие социально-экономической деятельности в регионе, и видов управления.. На основе изучения различных классификаций и типологий регионов нами расширена классификация регионов применительно к программно-целевому управлению с возможностью использования элементов бюджетирования, ориентированного на результат, в различных по уровню развития регионах.
В управлении регионами в России наряду с традиционными технологиями (планирование, прогнозирование, налогообложение и др.) используются различные современные технологии (кластерные, инновационные, региональный маркетинг, бенчмаркинг и др.), учитывающие опыт зарубежных стран. Среди них программно-целевое управление занимает достойное место, успешно зарекомендовав себя в России и за рубежом. В условиях проводимой административно-бюджетной реформы усилились требования к результативности и эффективности государственного сектора, возникла необходимость оценки результативности государственной деятельности, реализуемой через государственные программы. С этой целью в регионах активно разрабатываются методики оценки эффективности государственных программ, в основном, копируя друг друга. Нами были изучены методики оценки государственных программ ряда регионов, выявлены их особенности и недостатки.
В современных условиях идеология программно-целевого управления должна быть изменена и дополнена с учетом требований адресности, результативности с оценкой результатов на всех этапах (предварительном, промежуточных и конечном). Важно оценить эффективность программно-целевого управления в процессе предварительного отбора проблем, целесообразности их решения посредством государственных программ, на стадии разработки и реализации программ в части своевременного финансирования мероприятий и этапов.
Анализ практической реализации программно-целевого управления в России и Иркутской области позволил выявить комплекс нормативно правовых, методических, организационных и технических проблем. К наиболее острым проблемам программно-целевого управления относятся несвоевременное финансирование (или недофинансирование) программ, что привело к срыву многих проектов и программ. Кроме того, нечеткое разграничение сфер ответственности за реализацию отдельных этапов выполнения программ, декларативность полномочий и реальное бессилие опять-таки из-за финансовой необеспеченности, недооценка влияния различных факторов и рисков, дублирование программных мероприятий и др. требует более пристального внимания к проблемам формирования и реализации программ.
Разработка достаточно обширной нормативно-правовой базы на всех уровнях не обеспечивает существенного улучшения положения дел, поскольку все эти меры являются, по сути, точечными ударами по отдельным элементам и затрудняют реализацию программно-целевого управления. Так, ориентация на повышение эффективности бюджетных расходов не подкреплена четкими категориями бюджетного законодательства. Государственное внимание к проблемам федерального значения оставляет региональный компонент без четкой правовой базы и заставляет органы власти в субъектах РФ самостоятельно вырабатывать правовые механизмы, заполняя нормотворческие пробелы центра. Даже обещание правительства выполнить намеченные социальные обязательства в условиях финансового кризиса мало утешают на фоне снижения накопленных резервов на федеральном уровне и их практическом отсутствии на уровне регионов.
Одним из путей формирования эффективного механизма управления является совершенствование программно-целевого управления во всех его аспектах, разграничение уровней ответственности в иерархии решаемых задач с четкой оценкой результата по аналогии с коммерческой сферой. Специфика использования государственных программ в социальной сфере связана со сложностями формализации их результата (эффекта) в виде целевых индикаторов. Несмотря на это, постоянный мониторинг результатов выполнения программ остается актуальным элементом программно-целевого управления на всех его уровнях и этапах.
На наш взгляд, проблема совершенствования программно-целевого управления может быть решена на основе комплексного подхода к его совершенствованию, предложенного в данном исследовании. В качестве важнейших направлений совершенствования программно-целевого управления определены следующие: - нормативно-правовое, в рамках которого предлагается внести изменения в структуру программ, бюджетное законодательство, разработать служебный кодекс с четкой регламентацией прав, обязанностей, функций и ответственности участников на всех этапах программирования. - методическое направление, в котором рассматриваются вопросы приспособления методики к рыночным условиям, её дополнения в соответствии с бюджетной обеспеченностью, необходимости четкой формулировки целей, показателей программ и совершенствования системы мониторинга результатов программ. организационно-управленческое направление, в рамках которого должны проводиться альтернативные расчеты программных мероприятий, исходя из различной бюджетной обеспеченности, а также созданы координационные советы по реализации комплексных программ. К разработке должны привлекаться специалисты, а не представители органов власти, создаваться общественные советы по формированию критериев оценки результативности программ.техническое направление, в рамках которого предложены меры по совершенствованию исполнения государственных программ путем обязательного финансирования в полном объеме по жесткому графику на основе развития системы социально-экономического мониторинга; унификации информационной базы об объекте программирования, четкой увязки и координации выделения финансирования на разных этапах программно-целевого управления.
