Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Анализ состояния и направлений совершенствования системы управления деятельностью таможенных органов 11
1.1. Условия развития внешней торговли России и совершенствования деятельности таможенных органов 11
1.2. Система управления таможенными органами: состояние и направления модернизации 22
1.3. Отечественный и зарубежный опыт формирования механизма процессного управления. Задача исследования 29
Глава 2. Разработка іеорегических положений и организационного механизма процессного управления таможенными органами 38
2.1. Процессный подход к управлению. Концепция процессного управления деятельностью таможенных органов 38
2.2. Технология моделирования таможенных процессов 52
2.3. Организационный механизм управления таможенными процессами 67
2.4. Методика оценки результативности процессного управления 82
Глава 3. Разработка организационного механизма процессного управления на примере Хабаровской таможни 105
3.1. Моделирование деятельности Хабаровской таможни 105
3.2. Разработка организационного механизма процессного управления Хабаровской таможней и программы по его внедрению 126
3.3. Оценка результативности процессного управления на примере деятельности отдела таможенной инспекции Хабаровской таможни 143
Основные результаты и выводы 172
Список использованной литературы 174
Приложение 1 183
- Система управления таможенными органами: состояние и направления модернизации
- Технология моделирования таможенных процессов
- Методика оценки результативности процессного управления
- Разработка организационного механизма процессного управления Хабаровской таможней и программы по его внедрению
Система управления таможенными органами: состояние и направления модернизации
Развитие рыночных отношений в Российской Федерации и необходимость принятия стратегических решений в строительстве ФТС России обуславливают прогрессирующее возрастание роли управленческой деятельности в таможенных органах как основополагающей в реализации задач ФТС России.
В базовой модели управления таможенными органами в качестве объектов управления выступают собственно таможенные органы (центральный аппарат ФТС России (далее по тексту - ЦА ФТС), региональные таможенные управления (далее по тексту - РТУ), таможни, таможенные посты), специалисты таможенного дела, таможенные коллективы, технологические таможенные процедуры, ресурсы таможенной деятельности (финансовые, материальные, трудовые, информационные и др.), а также звенья инфраструктуры таможенной деятельности. Обеспечение согласованности (сдинодсйствия) различных элементов (частей, подсистем) таможенной системы для достижения целей деятельности таможенных органов и предопределяет роль управления. К субъектам управления таможенными органами относятся все элементы и подсистемы таможенного поста, таможни, РТУ и ЦА ФТС России, обеспечивающие процесс управления, то есть процесс целенаправленного воздействия на коллективы сотрудников, занятых в управляемой системе. Для формирования и реализации управляющего воздействия необходимо наличие субъекта управления, объекта управления и определенным образом организованных взаимосвязей между ними. В совокупности эти элементы - субъект управления, объект управления и взаимосвязи между ними - образуют систему управления таможенными органами. В организационном плане современная система управления таможенной службы России имеет иерархическую структуру. Управление реализуется на уровне ЦА ФТС России, РТУ, таможен и таможенных постов. Такая структура обеспечивает централизованный распределенный характер управления.
Современная организационная структура управления, под которой следует понимать совокупность составляющих таможенный орган подразделений, порядок их подчиненности, а также формы распределения между ними функций и полномочий, представляет собой линейно-функциональную или просто функциональную организационную структуру управления. Для оценки существующего состояния и возможностей системы управления таможенными органами России проведено исследование, основанное на методах экспертно-аналитического моделирования. В качестве экспертов выступали начальники таможен, таможенных постов или их заместители, часть из которых прошли обучение и имеют соответствующие сертификаты на знание стандартов ИСО серии 9000. Посредством математического аппарата выборочных наблюдений в статистике обосновано необходимое и достаточное количество экспертов согласно следующей зависимости1: где: п - необходимая численность выборки, t - показатель кратности ошибки, которая связана с вероятностью, а- показатель вариации (средний квадрат отклонений); А - размер возможной ошибки (коэффициент вариации), N- численность генеральной совокупности. Согласно территориально-структурному делению таможенных органов Российской Федерации2 без учета оперативных таможен и таможен, непосредственно подчиненных ФТС России, общее количество таможен и таможенных постов в Российской Федерации составляет 598. В статистике совокупности, имеющие коэффициент вариации больше 35%, принято считать непднппппными таким пбпячом пли ППОЙЄЛЄНИИ гасчетов. исхо-дим из того, что размер возможной ошибки составляет 28% (или 0,28), то есть совокупность - однородна3. Кроме того, исходим из того, что значение показателя кратности ошибки не менее 0,95, тогда при заданных параметрах дисперсия равна 1,43. По результатам произведенного расчета установлено, что необходимая численность выборки составляет 63 эксперта. Эксперты (начальники таможен, таможенных постов либо их заместители) определили перечень задач и ресурсов управления и оценили их состояние по девя
Технология моделирования таможенных процессов
В настоящее время руководители многих предприятий и учреждений, основываясь на принципах процессно-ориентированного подхода, инициируют в организациях проекты по моделированию процессов, используя при этом различные методики описания (моделирования). Согласно концепции процессного управления в таможенных органах, предложенной в предыдущем параграфе диссертационного исследования, создание организационного механизма процессного управления деятельностью таможенных органов, или, иными словами, внедрение процессного подхода к управлению таможенным органом должно осуществляться, в том числе, на принципах управления проектами, то есть выполняться как проект. Данный принцип, среди прочего, предполагает, что перед началом работы над проектом моделирования (описания) процессов высшее руководство организации, исходя из специфики организации, должно сформулировать цели проекта. Как показывает практика, эти цели часто являются размытыми, неструктурированными, и, как следствие, это приводит совершенно к иным результатам, которых желало добиться руководство организации. Следовательно, необходимо структурировать цели проекта моделирования процессов. Предложим следующую методику структуризации целей проекта моделирования процессов организации, графически представленную на рис. 2.2.1. В зависимости от поставленных целей могут быть использованы различные методологии моделирования процессов организации. Формирование модели процессов является сложной задачей, требующей для своего решения определенного набора методов и средств. Метод создания схемы процессов - важнейшая часть методологии описания процессов организации. В соответствии с определением любой метод является способом достижения какой-либо цели, решения конкретной задачи, то есть метод -это совокупность практических и теоретических приемов, позволяющих получить решение поставленной задачи.
Каждый метод представляет пользователю определенный язык описания объектов реального мира при помощи специально разработанного синтаксиса, использующего ряд графических символов, которые отражают реальные объекты и связи между ними, а также свой способ описания деятельности организации. Так как любая организация представляет собой сложную, разностороннюю систему, то не существует какого-то одного, выделенного метода описания, при помощи которого можно было бы полностью смоделировать ее модель. Выбор подходящего метода описания зависит от целей, поставленных в организации при создании ее модели. Существуют различные методики описания процессов. Для каждого конкретного проекта (проекта описания процессов организации) выбирается конкретная методология представления процессов в виде схем (диаграмм), выполненных определенным образом. Под методологией (нотацией) создания модели (описания) процесса понимается совокупность способов, при помощи которых объекты реального мира (например, деятельность таможенных органов) и связи между ними представляются в виде модели. Любая методология включает следующие составляющие: теоретическая база; описание шагов, необходимых для получения заданного результата; рекомендации по использованию как отдельно, так и в составе группы методик. Если в основу методологии заложена теоретическая база (математическая модель, способная предсказать поведение системы в определенный момент времс ни), то ее наличие делает методологию более серьезной и обоснованной. Однако и в случае отсутствия теории (математической модели) методологии также могут успешно применяться. Основное в методологии дать пользователю практическую последовательность шагов, которые приводят к заданному результату.
Именно способность получать результаты с заданными параметрами характеризует эффективность методологии. Методологии могут использоваться как отдельно, так и в ряду других методологий. В табл. 2.2.1 отражена история развития методологий моделирования процессов. Для более наглядного представления проведена параллель с историей развития подходов к управлению качеством. Представленные в указанной таблице методологии на практике трансформируются в методики создания графических схем процессов организации. Важно понимать, что процесс является объектом управления и его представление в виде графической схемы является упрощенным, ограниченным по возможностям представлением. процессов» - это отражение субъективного видения реально существующих в таможенных органах процессов при помощи графических, табличных, текстовых способов представления, то есть моделирование - это процесс отражения реальной деятельности таможенных органов при помощи специальной методики. Также следует обратить внимание на использование терминов «моделирование» и «описание». На практике эти два понятия часто не различаются. Под ними понимается, как уже было отмечено, создание схем (диаграмм) процессов при помощи определенного метода. В теории же моделирование процессов подразумевает создание некоторой математической модели процесса, например модели стоимости, времени выполнения и др. Сама по себе схема является неким чертежом, построенным по определенным требованиям с целью передачи информации о деятельности системы. Поэтому с теоретической точки зрения было бы правильнее называть этот чертеж «описанием» процесса. В связи с этим, употребляя слова «модель процесса», следует уточнять, какие именно параметры превращают «описание» в «модель». Однако в данной главе термины «описание» и «моделирование» процесса используются в качестве синонимов. Выбор методики и программного продукта в значительной мере определяет весь дальнейший ход проекта по описанию процессов организации. Рациональный выбор возможен при условии понимания руководителем организации и ее специалистами некоторых важных аспектов: - целей моделирования процессов (что, для чего, каким образом предполагается описывать и в дальнейшем совершенствовать в деятельности организации и т.д.); - требований к информации, характеризующей процессы и необходимой для анализа и принятия решений в рамках конкретного проекта; - возможностей методики и соответствующих программных продуктов по моделированию процессов с учетом имеющихся требований; - возможностей программных средств по документированию процессов организации и др. Таким образом, с учетом вышеизложенного можно дать определение понятию «технология моделирования таможенных процессов» - это совокупность мсто дов и средств, позволяющих определить таможенные процессы, смоделировать их в выбранной нотации и регламентировать посредством разработанного внутреннего стандарта.
Из данного определения следует, что технология моделирования таможенных процессов базируется на выполнении пошагового алгоритма действий, представленных в трех блоках: Блок А - выделение таможенных процессов таможенного органа. Блок Б- моделирование таможенных процессов. Блок В - регламентация таможенных процессов. Кроме того, необходимо отметить, что разработанная технология моделирования таможенных процессов рассчитана на реальное улучшение деятельности таможенного органа. Она, прежде всего, помогает навести порядок в управлении таможенным органом, а затем переходить к внедрению элементов процессного управления. Указанная технология основана на детальном анализе информационных и материальных потоков таможенного органа и четком определении пересечений с этими потоками границ подразделений. Рассмотрим представленные блоки более подробно. Блок А включает в себя алгоритм последовательного выделения таможенных процессов в таможенном органе. Этап 1. Определение внешних клиентов таможенного органа (окружения) и входов/выходов для таможенного органа в целом (рис. 2.2.2). При выполнении первого шага рассматривается в целом таможенный орган и его внешнее окружение. Под внешним окружением таможенного органа следует считать его основных потребителей (общество, государство, участники ВЭД, иные государственные органы и т.д.). Далее определяются внешние входы и выходы. Выходы и входы представляют собой основные информационные и материальные потоки, посредством которых таможенный орган взаимодействует со своим окружением. Результатом работ является спецификация входов/выходов и окружения таможенного органа. Важно отмстить, что входы/выходы должны быть указаны в спецификации на верхнем уровне, с включением агрегированных позиций, то есть более обобщенных.
Методика оценки результативности процессного управления
Таможенными процессами необходимо управлять, ориентируя их на достижение стратегических целей, стоящих пред таможенным органом, а для этого необходима система показателей и критериев, которая позволит, во-первых, добиться эффекта интеграции процессов, во-вторых, добиться ориентации их на конечный результат и, в-третьих, осуществлять оценку результативности управления на каждом этапе технологической и управленческой цепочки посредством методики их измерения. В международных стандартах ИСО серии 9000 используются термины «effectiveness» (результативность) и «efficiency» (эффективность). В английском толковом словаре дается следующее определение прилагательного «effective» (резуль тативный): «effective - producing the result that was wanted or intended», то есть результативный - производящий желаемый или ожидаемый результат. В свою очередь, эффективность - «the quality of doing something well and effectively, without wasting time, money or energy», то есть качество выполнения чего-либо хорошо и эффективно, без потери времени, денег и энергии1.
В соответствии с определениями, приведенными в современном экономическом словаре: - «Результативность управления - это степень достижения цели управления, ожидаемого состояния объекта управления; определяется значениями выходных параметров, показателей деятельности объекта управления»". - «Эффективность системы управления - это: 1) достижение с помощью системы управления возможно большего и лучшего результата при заданном уровне расходов на управление или достижение заданного результата при возможно меньших расходах на управление; 2) мера, в которой система управления объектом обеспечивает эффективность деятельности управляемого объекта» . Применительно к системе менеджмента качества содержание рассматриваемых терминов дано в МС ИСО серии 9000 версии 2005 г. «Основные положения и словарь»: - Результативность — степень реализации запланированных действий и достижения запланированных результатов4. - Эффективность - соотношение между достигнутыми результатами и использованными ресурсами3. Исходя из приведенных определений, следует, что говоря о результативности как о характеристике, присущей тому или иному объекту деятельности, мы имеем в виду достигнутый результат по отношению к ожидаемому или желаемому резуль тату. В качестве такого ожидаемого или желаемого результата могут выступать цели управления (например, достигнуть определенного финансового результата, сократить время таможенного контроля) или запланированные действия (провести обучение должностных лиц таможенного органа в соответствии с ежегодным планом профессиональной подготовки). Судить о достижении целей или вьшолнении запланированных действий можно на основании выходных параметров или показателей. Соответственно, говоря об «эффективности», мы имеем в виду то, какими усилиями был достигнут ожидаемый результат, то есть какие ресурсы при этом были затрачены. На основании вышеизложенного представляется возможным ответить на принципиально важный вопрос, что необходимо измерять в организации - результативность или эффективность.
Частично выше уже был дан ответ на этот вопрос: необходимо, прежде всего, определить, в том ли направлении двигается организация (то есть оценить результативность), а затем оценить, какие усилия для этого требуются (эффективность). Эта мысль заложена в общую идеологию международных стандартов качества. Так, МС ИСО серии 9001 версии 2008 г. содержит требования повышать, улучшать (пп. 4.1,5.3,5.6.3,5.1,6.1, 8.1,8.4, 8.5.1 Стандарта), обеспечивать (п. 5.6.1 Стандарта) и демонстрировать (п. 8.4 Сшндарш) резулыа-тивность. Эффективность рассматривается в МС ИСО серии 9004 версии 2000 г. в качестве потенциала для улучшения деятельности организации и выходит за рамки обязательных требований. Спектр причин, затрудняющих количественную оценку управленческих решений, то есть оценку результативности системы управления организацией, достаточно широк. Тем не менее теорией и практикой управления разработаны некоторые методологические подходы и методические приемы для се проведения. В том числе в связи с тем, что реализация управленческого решения проявляется опосредованно через деятельность коллектива организации в целом, в которой сложно выделить долю затрат управленческого труда, то одним из вышеперечисленных походов является прием оценки результатов труда разработчиков управленческих решений непосредственно через конечную оценку результативности деятельности организации. Данный подход основан на том, что управленческая составляющая деятельности организации оказывает прямое воздействие на ее конечный результат, так как результативность организации в целом положительна только в том случае, если система управления организации эффективна.
Среди сторонников данного подхода можно нахвать и ученых Российской таможенной академии, которые отмечали, ччо результативность управленческой деятельности определяется личностными характеристиками управленцев, но измеряться эта результативность должна исключительно конкретными результатами деятельности управляемых ими структур1. Таким образом, в данной работе под результативностью процессного управления таможенным органом следует понимать результативность таможенного процесса «Управление таможенным органом», которая выражается в достижении заданной таможенным органом степени осуществления запланированной деятельности и запланированных результатов в реализации политики и целей в области процессного управления, включая цели, относящиеся к удовлетворенности потребителей таможенных услуг. Ввиду того, что политика в области процессного управления носит, скорее, стратегический характер и не имеет признаков измеримости, то есть не может быть использована для оценивания, следует, что результативность процессного управления определяется через оценку степени реализации целей в области процессного управления и степени достижения таможенным органом запланированной деятельности. Для того чтобы система отвечала всем требованиям, которые предъявляет процессный подход к управлению, показатели процесса должны быть сгруппированы по трем основным направлениям: 1) показатели результата деятельности отдельных процессов и организации в целом; 2) показатели «продуктов», производимых процессами организации;
Разработка организационного механизма процессного управления Хабаровской таможней и программы по его внедрению
Формирование организационного механизма управления процессами или, иными словами, построение системы процессного управления в любой организации - это один из самых сложных и длительных этапов. На этапе формирования организационного механизма процессного управления деятельностью Хабаровской таможни руководству таможни необходимо пересмотреть всю систему управления: найти части системы, нуждающиеся в изменениях, разработать и внедрить эти изменения, при этом оставить нетронутым то, что эффективно работает и выполняет все предъявляемые внешней средой требования. Кроме того, руководству таможенного органа также предстоит выстроить систему регулярного поступления информации для всех уровней управления и систему регулярного принятия решений по этой информации. В Хабаровской таможне, как и в любой другой организации, существуют несколько различных циклов планирования с разной периодичностью, соответственно, циклы контроля выполнения планов также будут отличаться и находиться в зависимости от циклов управления и планирования. Периодичность планирования и контроля зависит от уровня управления, на котором рассматривается данный объект управления. К примеру, у руководителей таможенных процессов может быть несколько циклов планирования и контроля: ежемесячное планирование, контроль и отчетность перед начальником таможенного органа, еженедельное планирование и контроль и даже ежедневный контроль хода таможенного процесса с принятием управленческих решений по фактам отклонения показателей таможенных процессов от установленных критериев. Начальнику таможни, как и всем руководителям таможенных процессов, придется учесть все эти циклы при построении системы поступления информации и регламентации управленческой деятельности. Помимо этого им следует быть готовым и к тому, что формирование указанного механизма управления также приведет и к изменению организационной структуры
Хабаровской таможни. Так, целью создания организационного механизма процессного управления является построение в Хабаровской таможне такой организационной структуры и системы управления, которые будут способны обеспечивать регулярное поступление информации на все уровни управления таможенного органа, что обеспечит принятие оперативных и взвешенных управленческих решений, направленных на постоянное улучшение показателей таможенных процессов, а также системы, позволяющей осуществлять мониторинг таможенных процессов, диагностику причин отклонений и их эффективное устранение. В параграфе 2.3 диссертационного исследования представлена указанная модель организационного механизма управления таможенными процессами, в основу которой заложен алгоритм управления методологии P-D-C-A. Принцип действия данного механизма заключается в поступлении из определенных контрольных точек информации о ходе таможенного процесса, об изменениях во внешней среде, о результатах и отклонениях таможенного процесса и др., что дает возможность руководителю таможенного процесса любого уровня управления, будь то начальник отдела, заместитель начальника таможенного поста или таможни, начальник таможенного поста или начальник Хабаровской таможни, анализировать получаемую информацию, структурировать ее и в оперативном порядке принимать необходимое управленческое решение в зависимости от сложившейся ситуации, то есть, воздействовать на ход таможенного процесса, кроме того, осуществлять непрерывную деятельность по улучшению показателей таможенного процесса.
Но перед тем как детально приступить к рассмотрению указанного механизма управления, для его лучшего понимания схематично представим таможенные процессы Хабаровской таможни, функционирующие в рамках линейно-функциональной структуры (рис. 3.2.1). На рис. 3.2.2 представлена модель организационного механизма процессного управления деятельностью Хабаровской таможни на примере блока таможенного контроля. Представленный организационный механизм процессного управления работает следующим образом. KOHOMHgmcgHjejTg iHOgslJ ,, Механизм управ існия экономическим блоком таможни Замсс-і-йтель начальника Механизм управления кадровым блоком таможни Начальник Хабаровской таможни проводит анализ внешней среды и состояния таможни на основе утвержденного перечня основных показателей управления, доведенных как приказами ФТС России, ДВТУ, так и разработанных самостоятельно. С учетом известных факторов начальник таможни с помощью аппарата управления разрабатывает стратегические цели таможенного органа, а затем формирует стратегию их достижения.
На следующем этапе, после того как стратегия сформулирована, начальник таможни определяет целевые значения показателей, которым должны удовлетворять таможенные процессы Хабаровской таможни и осуществляемая ими деятельность, в том числе по оказанию таможенных услуг. Информация по целевым показателям доводится до нижестоящих руководителей - заместителей начальника Хабаровской таможни и начальников подразделений - руководителей таможенных процессов. Заместители начальника таможни и начальники подразделений, являющиеся руководителями таможенных процессов, в свою очередь, осуществляют более детальное планирование деятельности, в частности определяют показатели для каждого из своих таможенных процессов и производимых ими продуктов (услуг, информации). Затем по ходу выполнения таможенных процессов руководители таможенных процессов (начальники подбазпелений полх/чают оперативною ижЫюмацию (блок 1) и проводят ее анализ (блок 2). В случае возникновения отклонений, решения по которым находятся в их компетенции, руководитель таможенного процесса разрабатывает соответствующие оперативные управленческие решения (блок 3). Если решение по управлению таможенным процессом руководителем не может быть принято (превышение полномочий), то оперативная информация об отклонении предоставляется заместителям начальника таможни либо начальнику таможни, в случае если подразделение находится в прямом подчинении начальника таможни. Руководитель таможенного процесса управляет выделенными ему ресурсами: материальными, финансовыми, человеческими, информационными и другими в целях обеспечения планомерного хода таможенного процесса и достижения его плановых результатов.
