Содержание к диссертации
Введение
1. Система бюджетных услуг в региональной экономике: конкурентный вектор развития
1.1. Бюджетная услуга в государственном секторе экономики региона 12
1.2. Межрегиональный анализ структуры расходов в системе оказания бюджетных услуг населению 41
1.3. Обоснование необходимости оказания бюджетных услуг в конкурентной среде региона 53
2. Управление системой бюджетных услуг в конкурентной среде
2.1. Концептуальный подход к построению механизма управления системой бюджетных услуг в государственном секторе региона...72
2.2. Региональная управленческая модель предоставления бюджетных услуг в конкурентной среде 94
3. Научно-методический инструментарий предоставления конкурентных бюдджетныхуслуг в регионе
3.1. Анализ динамики ключевых показателей развития системы бюджетных услуг (на примере бюджетных учреждений начального профессионального образования Пермского края) 113
3.2. Особенности и предпосылки формирования конкурентоспособной региональной сети бюджетных учреждений 125
3.3. Развитие региональной управленческой модели оказания бюджетных услуг , 148
Заключение 175
Список литературы 183
- Межрегиональный анализ структуры расходов в системе оказания бюджетных услуг населению
- Обоснование необходимости оказания бюджетных услуг в конкурентной среде региона
- Региональная управленческая модель предоставления бюджетных услуг в конкурентной среде
- Особенности и предпосылки формирования конкурентоспособной региональной сети бюджетных учреждений
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Государственный сектор региональной экономики - один из общественных институтов, предназначенный для выполнения государством своих функций.
Совершенствование системы управления государственным сектором экономики региона неразрывно связано с поиском эффективных форм управления деятельностью организаций, входящих в его состав.
В ряде концептуальных исследований, посвященных изучению функциональной роли организаций государственного сектора региональной экономики признается отсутствие целостности в методологии исследования социально-экономической результатов его деятельности; фрагментарность применяемых инструментов оценки его результатов. Имеющиеся в настоящее время методы и подходы к анализу результатов деятельности рыночных хозяйствующих субъектов слабо адаптированы к специфике функционирования государственных организаций, в особенности к деятельности предприятий и учреждений бюджетного сектора в регионе. Особо следует отметить неадаптированность к конкурентным методам управления отдельных социально-значимых сегментов государственного сектора экономики (образование, здравоохранение и др.). Исторически сложившееся представление о роли государства в российской экономике (феномен государственничества) привело к устойчивому восприятию итогов функционирования системы бюджетных услуг как менее эффективной по сравнению с рыночным сектором, где высок уровень конкуренции.
Многие исследователи утверждаются во мнении, что регион является субъектом конкурентных отношений. В контексте повышения конкурентоспособности региональной и национальной экономики к числу ключевых проблемных вопросов управления государственным сектором (сегментом государственных услуг) относится совершенствование механизма управления системой бюджетных услуг в конкурентной среде для предоставления потребителям качественных государственных услуг. Необходим поиск подходов и инструментов, которые позволили бы развивать систему оказания бюджетных услуг в конкурентном ключе. Существующий в настоящее время механизм управления системой бюджетных услуг не может оставаться без изменений в условиях, когда формирующаяся новая институциональная конкурентно-рыночная среда обуславливает необходимость и неизбежность вхождения в нее процессов оказания таких услуг как единственно целесообразное направление эффективного использования бюджетных средств, их сбережения и рационального перераспределения в интересах граждан, заинтересованных в получении качественной бюджетной услуги.
В ряду социально-значимых бюджетных услуг, оказываемых населению в государственном секторе экономики региона, большая роль принадлежит региональной системе начального профессионального образования (НПО), представленной широкой сетью бюджетных учреждений. Необходимость реформирования региональной системы НПО и методов управления ею определяются динамичностью развития экономики региона и современными требованиями к качеству человеческого потенциала. НПО должно объективно рассматриваться в качестве эффективного инструмента инновационного развития, так как в его рамках производится не просто рабочая сила, а социально значимый ресурс, способный создавать современные продуктовые и информационные технологии.
Кардинальное решение перечисленных выше проблем видится в необходимости совершенствования механизма управления системой оказания бюджетных услуг в конкурентной среде региона. В условиях формирования новых стандартов качества жизни населения региона тема диссертационного исследования является своевременной и актуальной.
Степень разработанности проблемы. Существенный вклад в разработку концептуальных основ формирования закономерностей функционирования и развития государственного сектора в экономике внесли отечественные и зарубежные исследователи: И.Албегова, Э.Аткинсон, Е.Егоров, Е.Жильцов, Г.Журавлева, В.Родионов, Д. Стиглиц, Ф.Шамхалов, Л.Якобсон и др.
Вопросам социально-экономической эффективности деятельности организаций государственного сектора экономики посвящены работы В.Алиева, И.Барановой, М.Безденежных, И.Брызгаловой, П.Друккера, В. Огородникова, В. Родионова, С.Смирных.
Вклад в разработку терминологического аппарата, определяющего сущность и содержание понятия «государственная (бюджетная) услуга» внесли Г.Атаманчук, А.Данилин, А.Лавров, А.Нестеров, Р.Сафонов, Э.Талапина, В.Тамбовцев, Ю.Тихомиров, А.Яцкин и др.
Проблемные вопросы развития конкуренции и конкурентных процессов, особенно на региональной уровне, рассмотрены в работах С.Авдашевой, Г.Азоева, К.Асплунда, В.Баглай, Г.Бродмана, А.Войтова, Я.Гордона, Ф.Котлера, Б.Кузнецова, М.Портера, И.Рейна, Н.Розановой, М.Смирновой, Д.Стиглера, О.Сухарева, Д.Хайдера, А.Шаститко. В спектре трудов, посвященных актуальным социально-экономическим проблемам регионального развития видное место занимают труды Е.Анимицы, В.Берсенева, И.Важениной, С.Важенина, Е.Дворядкиной, Н.Калюжновой, Ю.Лавриковой, С.Муратова, Н. Новиковой, Ю.Перского. О.Романовой, А.Татаркина, А.Шеломенцева и др.
Осознавая актуальность решаемых проблем и научную значимость получаемых результатов следует отметить, что такие важные направления исследования как деятельность государства по совершенствованию и развитию инновационных методов и механизмов управления системой бюджетных услуг в регионах, формирование конкурентной среды и создание конкурентоспособных бюджетных учреждений в регионе не получили широкого развития. В связи с этим нуждаются в теоретическом обосновании и практической интерпретации методы и инструменты управления по результатам на региональном уровне. Это, прежде всего, организационно-структурные решения, связанные с формированием государственного заказа, отвечающего принципам управления по результатам; развитие механизмов анализа и управления процессами внутрисетевой ценовой конкуренции. Принципиальное значение имеет также теоретическое обоснование вариантов организационных форм управления, ориентированных на достижение результата в конкурентной среде региона. Все это в единстве будет представлять собою интегрированное выражение необходимых институциональных условий развития механизма управления системой бюджетных государственных услуг в регионе.
Выраженная актуальность поставленной проблемы, дискуссионность проблематики, а также недостаточная разработанность ряда концептуальных и методических положений определили замысел, выбор темы, цель и логическое построение диссертации.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационной работы является разработка теоретических и методических положений по совершенствованию механизма управления системой оказания бюджетных услуг в государственном секторе экономики региона в конкурентной среде.
Достижение указанной цели предопределило решение следующих задач:
1. Раскрыть экономическое содержание понятия «бюджетная услуга», обосновать необходимость реформирования системы бюджетных услуг региона в конкурентной среде.
2. Разработать многофакторную региональную управленческую модель предоставления бюджетных услуг.
3. Разработать методические положения по управлению конкурентоспособностью в сети государственных учреждений начального профессионального образования и управленческий инструментарий предоставления бюджетных услуг в конкурентной среде региона.
Объект исследования - система бюджетных услуг в регионе.
Предмет исследования - социально-экономические и управленческие отношения, возникающие в системе оказания бюджетных услуг в конкурентной среде региона.
Теоретическую и методологическую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых и специалистов в области современных теорий региональной экономики, конкуренции, экономического развития, стратегического и инновационного менеджмента, концепций устойчивого развития экономики.
Основными методами исследования являются методы системного анализа, графического, статистического, структурно-логического, факторного анализа, а также их классификации. В процессе диссертационного исследования использовались общенаучные методы анализа и синтеза, методы индукции и дедукции.
Информационную базу исследования составили данные территориального органа Федеральной службы статистики по Пермскому краю; нормативно-правовые документы, разработанные органами власти Пермского края, а также информация электронной базы данных о функционировании бюджетных учреждений Пермского края в 2002-2009 г.г., предоставленная Правительством Пермского края.
Научные результаты, полученные лично автором, и их новизна.
1. Расширено понятие «бюджетная услуга», которое объективно соотносится с функцией государства как заказчика, сохраняя свою «социальную сущность» и, одновременно, выступает объектом ценовой конкуренции между исполнителями услуг на региональном рынке. Такое толкование понятия «Бюджетная услуга» выступает как ключевое основание для определения направления совершенствования механизма управления системой бюджетных услуг в конкурентной среде региона (пункт 5.1 Паспорта специальностей 08.00.05 ВАК).
2. Предложен механизм управления системой бюджетных услуг региона, заключающийся в постепенном переходе от государственных бюджетных учреждений к организациям различных форм собственности и обеспечивающий возможность эффективного использования аутсорсинга и концессионных отношений с целью привлечения бизнес-структур в процесс совершенствования методов управления системой бюджетных услуг в конкурентной среде региона. Основу механизма управления составляет многофакторная управленческая модель предоставления бюджетных услуг. В отличие от существующих, эта модель обладает высоким потенциалом эффективности управленческих воздействий в конкурентной среде и предусматривает дифференциацию функций и мотивов заказчика и исполнителя в системе региональных органов власти. (пункты 5.16, 5.8 Паспорта специальностей 08.00.05 ВАК).
3. Разработан авторский методический инструментарий управления конкурентоспособностью бюджетных учреждений, действие которого основано на использовании рейтингов конкурентоспособности при принятии научно-обоснованных управленческих решений по реформированию сети бюджетных учреждений. Как инструмент, определяющий повышение уровня управленческих решений при определении параметров государственного заказа в системе начального профессионального образования региона предложено рассматривать региональный сертификат профессионального образования (пункты 5.9, 5.16 Паспорта специальностей 08.00.05 ВАК).
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что разработанные автором теоретические и методологические положения по управлению системой бюджетных услуг расширяют и углубляют имеющиеся представления о развитии конкурентных отношений в секторе бюджетных услуг региона.
Практическая значимость исследования заключается в возможности применения полученных выводов и результатов при создании нормативно-правовых основ функционирования бюджетного сектора региона в конкурентной среде, при планировании и оценке результативности деятельности сети бюджетных учреждений начального профессионального образования в системе стратегических социально-экономических целей региона.
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения и результаты исследования докладывались и обсуждались на следующих научно-практических семинарах и конференциях:
- Всероссийская конференция с международным участием «От идеи академика С.С. Шаталина о системных подходах в экономике к саморазвивающимся социально-экономическим системам», г.Екатеринбург, 2009г.
- Всероссийская научно-практической конференции «Актуальные проблемы экономики и управления на предприятиях машиностроения, нефтяной и газовой промышленности в условиях инновационно-ориентированной экономики», г. Пермь, 2009г.
- Международная научно-практическая конференция. «Современный финансовый рынок Российской Федерации», г. Пермь, 2009г.
- Всероссийская научно-практической конференции «Инновационные технологии управления бизнес-кризисами», г. Н.Новгород, 2010г.
Разработанные многофакторная региональная модель управления, региональный профессиональный сертификат и метод управления конкурентоспособностью сети бюджетных учреждений используются в сфере оказания бюджетных услуг Пермского края и г. Перми.
Результаты диссертационного исследования используются автором при чтении курса лекций и разработке учебно-методических материалов для студентов специальностей «Государственное и муниципальное управление», «Менеджмент организации» в высших учебных заведениях г. Перми.
Публикации. Результаты диссертационного исследования изложены в 15 публикациях автора, общим объемом 10,1 п.л., в том числе в 5 работах, опубликованных в изданиях, реферируемых ВАК: «Российское предпринимательство», «Региональная экономика», «Вопросы государственного и муниципального управления».
Структура и объем диссертации. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка и приложений. Основное содержание работы изложено на 201 странице, содержит 38 рисунков, 3 приложения. Список литературы включает 182 наименования источников.
Межрегиональный анализ структуры расходов в системе оказания бюджетных услуг населению
Представляет интерес система эффективности и результативности хозяйственной деятельности государства на основе внедрения рыночных стимулов и механизмов в управление общественными финансами, получивших название новой модели управления (New Public Management). Центральными направлениями этого реформирования являются сокращение прямого участия государства в производстве общественных товаров и услуг, передача их в частный сектор и создание конкурентной среды для производителей государственного сектора. Если материальные ресурсы для функционирования государственного сектора традиционно приобретались у негосударственных организаций то в последние два десятилетия в развитых странах все большую часть конечных общественных товаров и услуг государство на основе контрактов закупает в частном секторе . Развитие контрактных отношений- сопровождается наращиванием и применением конкурсных методов отбора предложений, когда претендентами могут выступать как государственные, так и негосударственные организации и победителем оказывается претендент, предложивший наиболее выгодные условия. Внедрение рыночных методов требует смены акцентов в хозяйственной деятельности государства, переход от целей, замкнутых на собственной хозяйственной деятельности (управление бюджетной сетью и ресурсами), к целям, ориентированным на потребителя.
Совершенствование системы управления государственным сектором экономики неразрывно связано с поиском эффективных форм управления деятельностью организаций, входящих в его состав.
Управление государственным сектором экономики должно базироваться, в таком контексте, на мониторинге социально-экономической эффективности и анализе деятельности различных организаций государственного сектора.
Структура государственного сектора и множественность выполняемых им в экономике функций предопределяет широкий спектр возможных форм управления предприятиями и организациями государственного сектора экономики . В зависимости от места субъекта рынка в вышеизложенной классификации, а также с учетом тех признаков, которые были определены дшг рассмотрения, формируется- различный инструментарий оценки социально-экономической эффективности деятельности различных типов организаций государственного сектора экономики3. Понятие социально-экономической эффективности предприятия (организации) государственного сектора экономики трактуется как доходная деятельность или положительно влияющая на общественное благосостояние: деятельность, которая носит инновационный характер, поддерживает благоприятные условия труда персонала и не нарушает институциональной стабильности среды .
Итак, к государственному сектору относится весьма значительный экономический сегмент, присутствующий в разных организационно правовых формах . Но чаще всего в таких сферах деятельности, как образование, здравоохранение, социальная защита, культура и искусство, физкультура и спорт доминирует организационно-правовая форма, представленная бюджетными учреждениями: Принципиально, речь идет об учреждениях бюджетной сети, под которой обычно понимается состав бюджетных учреждений, функционирующих на рассматриваемой территории . С точки зрения занятости в ряде регионов данный сектор составляет от 30 до 50% ВРП региона.
В бюджетном секторе экономики, представленном сетью отраслевых бюджетных учреждений, формируются и оказываются конкретные бюджетные услуги (услуги образования, здравоохранения, социальной защиты и др.), получателями которых, в основном, является население.
Целесообразно рассматривать содержание понятие «бюджетная услуга» в двух аспектах. Во-первых, с точки источника финансирования, во-вторых - с позиции выраженных социальных позиций. В контексте источника финансирования, бюджетная услуга — это услуга, которая оказывается населению В соответствии, с государственным законом за счет средств бюджета. Бюджетные услуги предоставляются в соответствии с перечнем услуг, в котором указываются название услуг; объем услуг, который определяется в. соответствии с возможностью оказания услуг потребителям и с учетом спроса на них; стоимость услуг; качеством- услуг, которое определяется стандартами, нормативами и другими документами, описывающими параметры качества3.
С позиции получателя, как в бюджетном секторе, так и секторе рыночных отношений, услуга характеризуется параметрами конечного результата, которые определяются потребностями получателя.
Понятие «бюджетная услуга» является производным от понятия «государственная услуга» и может рассматриваться как конкретизация понятия «государственная услуга» в части реализации функции государства на федеральном уровне в социально-культурной сфере.
В настоящее время научное сообщество еще не пришло к единому определению понятия «государственная услуга».
В книге «Спрос и предложение государственных властных услуг: институциональный анализ» под ред. В.Л.Тамбовцева1 авторы анализируют характер и содержание сил взаимодействия на рынке услуг государственной власти, связанных с осуществлением властных полномочий. Анализируется также влияние факторов спроса и предложения на объемы государственных властных услуг. Сторона предложения на нем представлена множеством различных производителей (продавцов), предлагающих функционально однородные, но различающиеся по цене и качеству услуги спецификации, а сторона спроса - множеством индивидов и организаций, нуждающихся в обеспечении спецификации тех или иных прав. Соответственно выбор покупателем гаранта его прав - это выбор продавца товара по соотношению цены и качества предлагаемых услуг.
Авторы отмечают, что в соответствии с выводами экономической теории важнейшими функциями государства, обеспечивающими его общественную легитимность, является производство общественных благ, характеризующихся отсутствием исключительности доступа, или неисключаемостью из потребления (что означает невозможность исключения из числа потребителей блага тех, кто не платил за него); отсутствием конкуренции при потреблении благ между получателями. Потребление такого блага одним человеком не ведет к сокращению потребления этого блага другими людьми.
Обоснование необходимости оказания бюджетных услуг в конкурентной среде региона
Регионы конкурируют за средства федерального (национального) бюджета . Вместе с тем такого рода конкурентные отношения направлены лишь на перераспределение уже созданного продукта, а не на создание богатства нации.
С государственной точки зрения целесообразно направлять федеральный ресурс на решение ограниченного перечня задач в регионах (выравнивание уровня минимальных социальных гарантий для населения, создание инфраструктуры, обеспечение национальных геополитических интересов). Все остальное регион должен получать в честном конкурентном состязании в виде налогов, получаемых на территории .
Регионы обладают различными условиями- для развития, как по природным ресурсам, так и по накопленному богатству. Имеются преимущества, связанные с внешнеэкономической конъюнктурой .
Тем не менее, как показано рядом исследователей, занимавшихся изучением развития территорий Западной Европы, потенциал территории в-меньшей степени зависит от географического- положения, климата и природных ресурсов и в большей степени — от человеческой воли, квалификации, энергии тех, кто этими процессами управляет. Все зависит от способности местных властей регионов справиться с рядом задач . региона конкурирует: предприятий, размещающих в субъекте производства, штаб-квартиры корпораций, создающих центры управления и прибыли для той части населения, которая уже в состоянии выбирать место жительства в зависимости от наличия работы и условий проживании; масштабов туристической деятельности, создающих основу для развития отраслей потребления. В-вторых, от понимания конкурентных преимуществ, то есть сильных и слабых сторон субъекта. Чем меньше и удаленнее регион от центра, тем более профессиональным он должен быть в решении этих задач. В-третьих, от создания реалистичного плана перспективного развития. Все это называется «стратегическое рыночное планирование развития территории»1. Этот термин, который пришел к нам из эффективной рыночной экономики, основанной на конкуренции. Конкуренция регионов -это конкуренция моделей развития \ Как. бы ни отличались друг от друга эти модели, они должны быть ориентированы на решение двух взаимосвязанных, но во многом противоречащие друг другу задачи: обеспечение экономического роста и повышение качества жизни населения.
В условиях высоких темпов инновационного- развития экономики и быстрых изменений регионы все больше должны конкурировать, за интеллектуальный капитал.
Теория и практика конкуренции продолжают развиваться, и в настоящее время всё более и более проникают в бюджетный сектор . Учреждениям и организациям, финансируемым из бюджета, всё чаще приходится решать вопросы эффективности собственной деятельности и, так или иначе, конкурировать за бюджетные ресурсы4.
Работа государственного сектора часто характеризуется как менее эффективная по сравнению с частным сектором, где более высок уровень конкуренции . В экономике подобный стереотип опасен не только потому, что не соответствует действительному порядку вещей, но и потому, что ограничивает желание искать пути повышения эффективности государства и государственного сектора. По мере развития рыночных отношений, влияние государственного регулирования постепенно снижается, однако полностью не вытесняется рыночными механизмами. Конечно, следует учитывать различия в специфике и масштабах экономического развития регионов, что определенным образом влияет на соотношение рыночных и нерыночных регуляторов. Создание конкурентных условий и конкурентной среды для предоставления потребителям качественных государственных услуг в контексте повышения конкурентоспособности национальной экономики задача назревшая, хотя и достаточно сложная. Сложность ее решения в значительной- мере определяется, при других обстоятельствах, устойчивой динамикой слабой общественной восприимчивости конкурентно-рыночных отношений в российском обществе. Это обусловлено с одной стороны, сохраняющейся высокой- инерционностью влияния прежней социально экономической системы на мировоззренческие устои! российских граждан; с другой стороны, неоднозначными результатами трансформации и последующего реформирования российской экономики в течение предыдущих двух десятков лет. Вместе с тем, ориентация на конкурентное развитие не сможет исчерпать всей полноты содержания более общей, фундаментальной проблемы развития таких основополагающих сегментов социальной инфраструктуры как образование, здравоохранение, культура спорт, социальная защита2. Возрастающее влияние этих сегментов на темпы и качество будущего развития страны, порождаемое актуализацией роли человека в обществе в условиях становления экономики знаний и интеллектуализации труда, не позволяет рассматривать их, как только носителей общественных услуг.
Общепризнано, что степень развитости государства и благосостояния его граждан зависят от объема и качества государственных полномочий и бюджетных услуг, оказываемых государством. В таком контексте становится очевидным, что объем и качество услуг, оказываемых государство населению, зависит от размера бюджета1. Однако это не совсем так. Не следует забывать об эффективности использования бюджетных средств. Под эффективностью в бюджетном секторе понимается достижение результатов выполнения государственного задания при минимальных расходах бюджета".
Вопросы эффективного управления в бюджетном секторе актуальны не только исходя из масштабов производства и оказания бюджетных услуг . Функционирование бюджетного сектора» основано на использовании сложившихся подходов и методов финансирования бюджетных учреждений. Их особенность заключается в том, что они носят затратный характер и не нацелены на достижение результатов финансово-экономической деятельности. В управлении процессом оказания услуг по-прежнему присутствует валовой подход, не отвечающий интересам и потребностям населения- и не нацеленный- на конкретного человека, как получателя общественных благ. Между тем, человек как основной потребитель бюджетных услуг должен иметь право, гарантируемое ему государством на получение качественных бюджетных услуг. Все это также снижает эффективность бюджетного сектора.
Региональная управленческая модель предоставления бюджетных услуг в конкурентной среде
Реформирование сети бюджетных учреждений необходимо осуществить в двух направлениях - с использованием правовых регуляторов и инструментов современного менеджмента. Представленная выше на рисунке 2.4 управленческая модель только частично решает проблему неэффективности бюджетного.сектора. Для дальнейшего совершенствования отношений в сфере оказания бюджетных услуг необходимы дополнительные шаги в направлении развития рыночных механизмов1.
Отметим, что бюджетные учреждения гарантировано получают государственное задание, что исключает какую-либо экономическую заинтересованность и возможность конкурировать на рынке тех услуг, которые предоставляет данное учреждение. Чтобы привнести конкурентное начало в сферу оказания бюджетных услуг необходимы определенные изменения их правового статуса, преобразование их в определенные формы некоммерческих и коммерческих организаций. Это могут быть известные автономные некоммерческие организации (АНО), автономные- учреждения (АУ), общества с ограниченной ответственностью (ООО) и др.
В1 настоящее время существует возможность преобразования бюджетных учреждений отдельно взятого региона в юридические лица с иной организационно-правовой: формой, в том числе, в автономные некоммерческие организации и автономные учреждения, преобразование в которые допустимо для бюджетного учреждения и создание которых возможноs с участием субъекта Российской Федерации. Результатом реформирования являются изменения процессов управления деятельностью новых юридических лиц, обуславливающие повышение эффективности деятельности; рациональное использование государственного имущества с сохранением контроля над ним со стороны государства; сохранение за государством (субъектом РФ) функции контроля за процессом оказания бюджетных услуг; сокращение государственных расходов за счет совершенствования и развития форм и механизмов финансирования государственного заказа.
В таблице 2.1 представлены основные проблемы предоставления бюджетных услуг бюджетными учреждениями и ожидаемые результаты их решения, достигнутые путем изменения организационно-правового статуса бюджетных учреждений, то есть путем преобразования бюджетных учреждений в формы некоммерческих и коммерческих организаций.
Характерные особенности бюджетных учреждений Ожидаемые результаты реформирования
1. Субсидиарная ответственность государства по обязательствам учреждения Исключается
2. Неэффективность механизма финансирования бюджетных учреждений, отсутствие ориентации на результаты (количество и качество бюджетных услуг) Механизм управления и финансирования по результатам
3. Отсутствие мотивации персонала к достижению эффективных результатов деятельности бюджетного учреждения Самостоятельность учреждения в решении задач мотивации персонала
4. Отсутствие конкурентных условий в сфере оказания" бюджетных услуг Создание условий для конкуренции
5. Невозможность формирования полной стоимости бюджетной услуги Создание условий для формирования полной стоимости
В таблице 2.2. показана трансформация систем А, В; С в управленческие форматы различных организационно-правовых форм организаций: Следует отметить, что любое реформирование сети бюджетных учреждений связано с управленческими рисками, возникающими в плоскости взаимодействия производителей- и получателей бюджетных услуг. При развитии конкурентных отношений-в сфере оказания бюджетных услуг степень рисков последовательно снижается и минимизируется. «Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008 годы)», утвержденная Распоряжением Правительства Российской Федерации от 19.01.2006 г. № 38 р, позволяет осуществлять такие действия, декларируя отказ от сметного финансирования государственных социальных служб, переход на оказание социальных услуг на основе государственного заказа, внедрение принципа нормативно-подушевого финансирования организаций, предусматривающего увязку сумм выделяемых бюджетных средств с объемами и качеством предоставляемых населению услуг. Анализ возможности преобразования бюджетных учреждений в каждом конкретном случае осуществляется с учетом возможных законодательных ограничений на преобразование, с учетом видов деятельности учреждений и с учетом разграничения государственных полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления (в отношении отдельных государственных полномочий). В соответствии со ст.2 Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» статус автономных, кроме культуры, могут иметь учреждения в сферах науки, образования, здравоохранения, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта. Имеется законодательное ограничение по изменению типа существующих учреждений здравоохранения. Создавать вновь автономные учреждения в сфере здравоохранения можно, а изменять тип существующих учреждений, запрещено. Безусловно, и в дальнейшем будет существовать сеть государственных и муниципальных учреждений здравоохранения, образования, культуры.
Однако представляется возможным и целесообразным по мере упорядочения рыночных отношений выводить в рыночную среду конкретные бюджетные услуги (содержание детей в детском саду, подготовка рабочих специальностей в образовательных учреждениях НПО и т.д.). В настоящее время в ряде субъектов РФ разработаны экспериментальные проекты по практическому переводу бюджетных учреждений в статус учреждений с высокой степенью самостоятельности (автономных), в которых риски неоказания государственных услуг населению минимальны.
Решение о переводе бюджетного учреждения в иной организационно-правовой формат (автономное учреждение) принимается в случае, если услуги являются социально значимыми, в настоящий момент в негосударственном секторе не представлены, но при наличии спроса могут формироваться в нем и предоставляться.
При оказании юридическим лицом, вновь созданным на базе бюджетного учреждения, государственных услуг в рамках государственного заказа это вновь созданное юридическое лицо в виде автономного учреждения вправе получать бюджетные средства субъекта Российской Федерации, размещенные путем оплаты этих услуг по государственным контрактам согласно ст.70-73 Бюджетного кодекса РФ.
Особенности и предпосылки формирования конкурентоспособной региональной сети бюджетных учреждений
Как известно, в отличие от рыночных субъектов хозяйствования, функционирование бюджетных учреждений не предполагает получение прибыли, которая в условиях конкурентного рынка является решающим фактором мотивации эффективной деятельности;, то есть фактором контроля над затратами . В; бюджетном! секторе экономики; такой инструмент мотивации деятельности отсутствует, поэтому возникает насущная; необходимостью в поиске адекватных инструментов, ориентированных на снижение издержек, в сети; бюджетных учреждений: Представляется; что решение данного вопроса- лежит в плоскости управления процессами внутрисетевойщёновой; конкуренции:
Будем- исходить из допущения; что при.размещений государственного заказа по параметру качества-услуги соблюдается;условие ее ординарности, поскольку качество бюджетной услуги устанавливается соответствующим стандартом как нормативная величина и является- константой для всех участников процесса оказания: этих услуг. Другими, словами, речь-идет о равенстве качественных критериев для всех участников сети бюджетных учреждений данной сферы деятельности.
Очевидно- что массовый спрос на образовательные услуги, обусловленный необходимостью приобретения соответствующей квалификации для І интеграции в ту или иную социальную среду, вызывает соответствующее предложение. Сторона (бюджетное учреждение), предоставляющая; образовательные услуги изначально нацелена на . 125 минимизацию своих физических, экономических и интеллектуальных затрат и следовательно, на максимизацию доходов. Поэтому, установление минимально необходимого объема транслируемых знаний, навыков и умений, а также сроков для их усвоения выводит спрос и предложение на образовательные услуги в условия, позволяющие обеспечить подготовку обучаемых с относительно необходимыми для общества качественными характеристиками. В этом случае заказчиком проводится открытый конкурс, по результатам которого заказ размещается на основании контракта у победителя, который заявит наименьшую цену на государственную услугу. В этом случае объемы заданий на оказание бюджетных услуг для сети государственных учреждений сокращаются. При этом предоставляемая услуга должна удовлетворять требованиям стандарта образования, то есть обеспечивать соответствие полученного образования соответствующему требуемому уровню подготовки. Уровень подготовки выпускников в системе образовательных учреждений НПО должен соответствовать, единым требованиям государственного образовательного стандарта. Государственный образовательный стандарт НПО устанавливает определяющие, базовые требования к уровню образования выпускника учреждений НПО и перечень профессий и специальностей НПО. Государственный стандарт НПО включает два компонента: федеральный и региональный. Федеральный компонент стандарта отражает требования, обеспечивающие эквивалентность профессионального образования на всей территории России. Региональный компонент стандарта отражает региональные требования к качеству и содержанию профессионального образования, действует на территории конкретного региона. Именно этот стандарт, устанавливающий заданный диапазон качества подготовки специалиста, определяет требования к качеству образовательной услуги, плательщиком которой выступает государственный заказчик. С позиции производителя услуги, как в бюджетном, так и рыночном секторе, собственно услуга характеризуется как параметрами 126 определителями самой услуги, так и параметрами, которые непосредственно зависят от условий ее создания. Одним из основных параметров самой услуги является ее стоимость. К сожалению, стоимость как один из основных параметров бюджетной услуги пока не выступает в качестве конкурентного преимущества бюджетного учреждения, и прежде всего потому, что принцип управления и финансирования по результатам в бюджетном секторе еще не получил достаточного развития.
По М.Портеру1 конкурентное преимущество может быть реализовано в одной из двух типовых стратегий: в стратегии лидерства (по показателю издержек); в стратегии дифференциации (по уникальности товара или услуги). Стратегия лидерства по показателю издержек, по определению подразумевает, что стратегическая единица хозяйствования- имеет конкурентное преимущество- по издержкам относительно конкурентов. Конечно, эти тезисы однозначно применимы к рыночной системе. Достаточно- жесткая государственная- регламентация, перечня и- объемов предоставляемых бюджетных услуг не позволяет придерживаться стратегии дифференциации: Тем не менее, мы убеждены, что применительно к бюджетному сектору вполне оправдано использование стратегии лидерства по издержкам, вытекающее из сущностного понятия ценовой конкуренции в бюджетном секторе.
Необходимым элементом механизма оказания бюджетных услуг в его модернизированном виде в приложении к рыночным условиям является количественная оценка затрат на бюджетную услугу
Управление процессами внутрисетевой ценовой конкуренции предполагает научное обоснование и создание такого механизма, который бы ориентировал бюджетные учреждения НПО на эффективное использование бюджетных средств. Основываясь на предложенном ранее концептуальном подходе к построению механизма управления сферой бюджетных услуг, представляется необходимым провести сравнительный анализ затрат по однотипным бюджетным услугам, оказываемым различными учреждениями сети при соблюдении нормативных требований к их качеству. Это позволит определить состав и количество учреждений, оказывающих данную бюджетную услугу; объемы услуг; минимальные и максимальные размеры затрат на услугу; структуру затрат; рейтинг бюджетных учреждений; возможность выбора заказчиком учреждения по критерию минимума затрат на бюджетную услугу; сформировать основы и элементы конкурентных отношений в сети бюджетных учреждений; принимать научно-обоснованные управленческие решения по реорганизации сети бюджетных учреждений.
