Содержание к диссертации
Введение
1 Теоретико-методологические подходы к проблематике реализации целевых программ развития социальной инфраструктуры 12
1.1 Социально-экономические изменения как фактор развития социальной инфраструктуры 12
1.2 Сущностные характеристики программно-целевого метода планирования 22
1.3 Анализ зарубежного опыта программно-целевого метода планирования 32
2 Методический инструментарий формирования механизма оценки эффектвиности реализации целевых программ развития социальной инфраструктуры 39
2.1 Содержательный анализ отечественной практики разработки и реализации целевых программ 39
2.2 Анализ существующего методического аппарата оценки эффективности реализации целевых программ развития социальной инфраструктуры 59
2.3 Принципы результативного управления как методологический базис оценки эффективности реализации целевых программ развития социальной инфраструктуры 83
3 Разработка механизма комплексной оценки эффективности реализации целевых программ развития социальной инфраструктуры 97
3.1 Механизм предварительной оценки эффективности реализации целевых программ развития социальной инфраструктуры 97
3.2 Механизм промежуточной и итоговой оценки эффективности реализации целевых программ развития социальной инфраструктуры 126
3.3 Адаптация механизма оценки эффективности реализации целевых программ развития социальной инфраструктуры на примере ФЦП «Развитие г. Сочи как горноклиматического курорта» 133
Заключение 157
Список литературы 160
Приложения 171
- Сущностные характеристики программно-целевого метода планирования
- Анализ зарубежного опыта программно-целевого метода планирования
- Анализ существующего методического аппарата оценки эффективности реализации целевых программ развития социальной инфраструктуры
- Механизм промежуточной и итоговой оценки эффективности реализации целевых программ развития социальной инфраструктуры
Сущностные характеристики программно-целевого метода планирования
Переход российской экономики к рыночным условиям функционирования потребовал переосмысления роли и места планирования в системе государственного регулирования и управления. В стране активно формируется новая система планирования, в которой особое место отводится государственным целевым программам как инструменту решения сложных проблем общества. В процессе их разработки и реализации учитываются взаимосвязи и взаимодействия участников, осуществляется интеграция организаций и отраслей экономики, обеспечивается взаимоувязка социальных и экономических параметров функционирования регионов и центра.
Теоретическим основам программно-целевого управления посвящено значительное число научных трудов, как отечественных, так и зарубежных. Однако в большинстве из них наблюдается разрозненность концептуальных построений, проявляющаяся в отсутствии единого представления об основных аспектах сущности данного феномена. Следует отметить, что в зарубежной литературе встречается ряд терминов для обозначения программно-целевого управления: planning for development results, system management, weapon system management, project management [93]. В отечественной литературе термин «программа» употребляется сегодня довольно часто, однако под данной терминологией иногда имеют ввиду не только государственные (федеральные, региональные, муниципальные) целевые программы, но также различного рода проекты. Ввиду этого предлагается, в первую очередь, создать классификацию целевых программ по их классификационным признакам. На основе анализа множества существующих разделений целевых программ на группы, виды и классы автором предложена своя классификация, которая представлена на рисунке 1.3. Как видно из рисунка 1.3, автор считает, что наиболее приемлема классификация целевых программ по следующим признакам: а) по уровню значимости; б) по назначению; в) по периоду действия; г) по отраслевой локализации; д) по функциональной ориентации. Данная классификация является вспомогательным инструментом при определении сущности программно-целевого метода. Однако стоит отметить, что любая целевая программа может иметь несколько признаков и, таким образом, относится к разным классификационным типам, дополняющим друг друга. Наряду с различными видами целевых программ существуют такие формы организации мероприятий, которые, несмотря на имеющиеся отличительные процессуальные направленности, часто трактуются одинаково. Таким формами являются инвестиционный проект и приоритетный национальный проект. Подробное определение инвестиционного проекта представлено федеральным законом «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений», согласно которому под инвестиционным проектом следует понимать проект, обосновывающий экономическую целесообразность, объем и сроки внедрения и реализации капитальных вложений, в том числе необходимая проектно-сметная документация, разработанная в соответствии с законодательством РФ и утверждёнными в установленном порядке стандартами, а также описание практических действий по осуществлению инвестиций (бизнес-план)[58]; Приоритетный национальный проект – это проводимый государством экономический курс, определяющий конкретные первоочередные шаги в сфере здравоохранения, образования, жилищной политики, повышения инвестиционной привлекательности отечественного агропромышленного комплекса[73, c. 47]. Стоит отметить, что первоочередными направлениями приоритетного национального проекта в настоящее время являются здравоохранение, образование, жилищная политика, а также развитие агропромышленного комплекса [30]. Из таблицы 1.3 видно, что целевые программы и приоритетные национальные проекты по критериям сравнения схожи между собой. Стоит отметить, что согласно выбранному курсу социально-экономического развития, разработанному на основании приоритетного национального проекта, целевые программы являются средством достижения национальных задач. Стоит также отметить, что целевые программы могут включать в себя инвестиционные проекты, в качестве инструментов достижения своих целей. Во многих определениях программно-целевого управления, получивших широкое распространение в отечественной и мировой практике прослеживается тенденция неоднозначной трактовки данного понятия. На основании существующего многообразия мнений, связанных с определением понятия целевого программирования автором составлена сравнительная таблица 1.4, в которой уточнена сущность программно-целевого планирования [5,12,18,19,20,21,38,69]. Ф. Каст и Дж. Розенцвейг относили «программу» и «цель» к одному общему направлению, определяющему системное интегрированное управление конкретной программой. [38, c.8].
В.С. Рапопорт и Л.В. Родионова выделяют программно-целевое управление в организационную структуру, отмечая необходимость использования специального механизма. Кроме того, они отмечали, что с целью управления необходимо вводить в процесс руководителей, ответственных за координацию всей программы и достижение цели [21, c.27]. Однако такие авторы, как Новиков Е.Д., А.Д. Самохин не выделяли организационную составляющую, и ограничивались процессом управления в качестве постановки цели, задач и определением путей достижения [12, c. 85]. М.Ю. Кривошеева определяет программно-целевой метод как метод выделения основных целей и задач государственного развития, постановки и решения взаимосогласованных мероприятий по их реализации в установленные сроки, не выделяя при этом организационную структуру программы. [5, c.69].
Б.А. Райзберг и А.Г. Лобко, под программно-целевым методом понимают способ решения сложных проблем с помощью разработки мероприятий по достижении цели. Отмечая также, что достижение цели должно обеспечивать обеспечивает решение данных крупных проблем [18, c.35]. Также они отмечают, что программно-целевой метод целесообразно использовать в том случае, если проблема не может быть устранена с помощью естественного функционирования системы. Реализация программы происходит с помощью программных мер, сконцентрированных усилий, и ресурсных возможностей в рамках определенного времени[18,c.36]. Следует отметить также акцент авторов на попытке выделить составные атрибуты метода: план, программа, структура. Однако данный состав имеет недостаток, характеризующийся отсутствием понимания субъекта управления, объекта, специфики организационного воздействия.
Значителен вклад Жуковского А.И., С.В. Васильева, определивших программно-целевой метод в качестве инструмента управления приоритетными целями экономического, социального, научно-технического развития, с помощью разработки мероприятий в заданные сроки с максимальной эффективностью при требуемом обеспечении ресурсами. Метод включает разработку программ с учетом стратегических целей, определение путей, средств и организационных мероприятий по их достижению [5, c.20]. По их мнению, программно-целевое планирование построено по логической схеме «цели —пути — способы — средства». Сначала определяются цели, которые должны быть достигнуты, потом намечаются пути их реализации, а затем – более детализированные способы и средства. В конечном итоге, поставив перед собой определенные цели, разрабатывается программа действий по их достижению. [5, c.20]. Отсюда следует, что особенностью данного метода планирования является не просто прогнозирование будущих состояний системы, а составление конкретной программы достижения желаемых результатов. Анализ приведенных определений позволяет уточнить сущность программно-целевого планирования. Таким образом, предлагается сущность программно - целевого планирования, рассматривать в контексте инструмента решения сложных социально-экономических задач в качестве системы планирования, основанной на эффективной деятельности, направленной на достижение поставленных целей и приоритетов посредством разработки и реализации, взаимообусловленных логически увязанных этапов мероприятий, ограниченных рамками временного и ресурсосодержащего фактора.
Анализ зарубежного опыта программно-целевого метода планирования
Программно-целевое планирование в экономически развитых странах является необходимостью и потенциальной возможностью государства воздействовать на экономические объекты и процессы посредством инициирования и практического осуществления целевых программ. Целевые программы являются эффективным инструментом реализации государственной экономической и социальной политики, особенно при решении долгосрочных задач и реализации крупных инфраструктурных проектов. Кроме того, за счет увязки ресурсов и достигаемых результатов и отхода, вследствие этого от затратных принципов распределения государственных средств возникает возможность решения органами власти проблем, носящих межотраслевой, межтерриториальный характер, за счет консолидации ресурсов бюджетов разных уровней и привлечения внебюджетных источников. Именно такой, программно-проектный подход, применяются в странах Европейского Союза, в США, Канаде, Японии и других для решения стратегических задач развития экономики и социальной сферы, в тех случаях, когда необходимо сконцентрировать ресурсы для достижения конкретных целей в заданные сроки.
Соединенные Штаты Америки имеют наиболее богатый опыт программно-целевого планирования. Бюджет США формируется по 19 функциям, в рамках каждой функции выделяются направления расходов, которые в свою очередь распределяются по программам [94]. Программный бюджет США планируется на десятилетний период. Одно ведомство может иметь одну программу. Каждой программе соответствует одно ассигнование [74, c.4]. В качестве примера в таблице 1.5 представлен формат программного бюджета США на 2011 год [99]. Как видно из таблицы 1.5, в бюджетных документах на 2011 финансовый год программы структурированы в рамках функциональной классификации и являются четвертым уровнем программного бюджета. В США каждый управляющий субъект формирует бюджет, увязанный по стратегии, целям на долгосрочный и краткосрочный период и ресурсам. Также каждое агентство по сфере своей ответственности формирует и направляет на обсуждение ежегодно стратегические планы и отчеты о реализуемой программе. Согласно отчету об исполнении программы, происходит сравнение плановых показателей с достигнутыми. Отклонение по данному анализу объясняется органами исполнительной власти в обязательном порядке. Пояснения должны быть акцентированы на причине несоответствия, а также на мероприятиях по достижению [27]. Важно отметить, что впервые именно в США была создана структурированная система оценки бюджетных программ. Разработчиком программного бюджета являлось Административно-бюджетное управление (ОМВ) при Президенте США. Одним из успешных направлений по подготовке и оценке государственных программ, а также по повышению их эффективности и результативности является разработанная система рейтинговой оценки программ - PART-метод (Program Assessment Rating Tool). Данный инструмент основан на рейтинговой структуре, состоящей из 30 вопросов. Стоит отметить, что после оценки с помощью данного метода давались рекомендации по управленческим действиям над программой, которые были отражены в годовом отчете [74, c.8]. PART помогает определить сильные и слабые стороны той или иной программы и является средством информационного обеспечения бюджетных и административных решений. Поскольку PART содержит последовательный ряд аналитических вопросов, он дает возможность наблюдать происходящие в программах улучшения и сопоставлять между собой сходные программы [33]. Новая Зеландия значительно опередила другие страны мира в использовании программного бюджетирования на основе применения рыночных инструментов планирования и исполнения бюджета. В конце 1980-х годов в этой стране была внедрена система бюджетирования ориентированного на результат, основанная на непосредственных результатах реализации программ. При этом под программой в настоящее время понимается совокупность видов и направлений деятельности, направленной на достижение ожидаемых результатов по установленным классам государственных товаров и услуг. Вместе с проектом закона об ассигнованиях Правительство направляет в Парламент большой пакет бюджетной документации, включающий доклад о бюджетной стратегии, уточненные экономические и бюджетные прогнозы, документ «Оценки ассигнований Правительства Новой Зеландии» (содержащий детальную информацию по видам ассигнований и программам, по которым осуществляется голосование), трехлетние планы министерств и показатели непосредственных результатов. Представление о программном формате бюджета Новой Зеландии можно составить по структуре планируемых бюджетных ассигнований, направляемых на финансирование программ, содержащейся в «Оценках ассигнований», формат представлен в таблице 1.6 [101].
Анализ существующего методического аппарата оценки эффективности реализации целевых программ развития социальной инфраструктуры
Достаточно слабым звеном института целевых программ остается процесс оценки эффективности их исполнения. Следует отметить, что единого нормативного документа, изданного на федеральном уровне и регламентирующего порядок выбора целевых индикаторов, не существует. В каждой программе частным образом создается своя методика. Данный факт влечет за собой получение результатов, не соответствующих действительности. Как правило, эффективность определяется как в целом по программе, так и по отдельным этапам ее выполнения, конкретными показателями. Эффективность мероприятий оценивается по степени их влияния на улучшение качества жизни населения, улучшение показателей социальной сферы и экономики региона. Для анализа методик оценки эффективности использованы данные утвержденных методик на разных уровнях управления. На основании многообразия существующих методик оценки эффективности целевых программ составлена сравнительная характеристика, с помощью которой возможно выявить общие черты и недостатки. В таблице 2.6 представлен список нормативно-правовых документов, содержащих рекомендации по оценке эффективности целевых программ на федеральном, региональном и муниципальном уровнях власти. Таблица 2.6 – Утвержденные методики оценки эффективности реализации целевых программ Правительством РФ утверждено два основных документа, регламентирующих процесс разработки, реализации и оценки эффективности программ. Однако следует отметить, что в постановлении № 588 от 02.08.2010 г. порядок касается государственных программ РФ, а постановление № 594 от 26.06.1995 г. федеральных целевых программ и межгосударственных программ [63]. Так как согласно таблице А.1 государственные программы включают в себя федеральные целевые программы, а также ведомственные целевые программы, то следует рассмотреть, в первую очередь, оценку эффективности по постановлению РФ № 588 от 02.08.2010 г.
Согласно постановлению Правительства РФ от 2 августа 2010 г. № 588 оценка эффективности должна проводиться в двух случаях. В первом случае, в ходе разработки программы (оценка планируемой эффективности) с целью оценки планируемого вклада результатов государственной программы в социально-экономическое развитие и обеспечение национальной безопасности Российской Федерации. Обязательным условием должно быть выполнение запланированных на период ее реализации целевых индикаторов и показателей государственной программы, а также мероприятий в установленные сроки [63]. В качестве основных критериев предлагается использовать: - критерий экономической эффективности, учитывающий оценку вклада государственной программы в экономическое развитие Российской Федерации в целом, оценку влияния ожидаемых результатов государственной программы на различные сферы экономики Российской Федерации; - критерий социальной эффективности, учитывающий ожидаемый вклад реализации государственной программы в социальное развитие, показатели которого не могут быть выражены в стоимостной оценке [63]. Во втором случае в ходе реализации программы разрабатывается доклад, содержащий следующее: - сведения об основных результатах реализации государственных программ за отчетный период; сведения о степени соответствия установленных и достигнутых целевых индикаторов и показателей государственных программ за отчетный год; сведения о выполнении расходных обязательств Российской Федерации, связанных с реализацией государственных программ; оценку деятельности ответственных исполнителей в части, касающейся реализации государственных программ; при необходимости - предложения об изменении форм и методов управления реализацией государственной программы, о сокращении (увеличении) финансирования и (или) досрочном прекращении отдельных мероприятий или государственной программы в целом [63]. Согласно постановлению Правительства РФ от 26 июня 1995 г. № 594 методика оценки эффективности целевой программы разрабатывается государственным заказчиком (государственными заказчиками-координаторами) с учетом специфики программы и должна быть в приложении к тексту программы[66].
Также отмечено, что в шестом разделе текста целевой программы должна содержаться оценка эффективности расходования бюджетных средств, которая осуществляется по годам или этапам в течение всего срока реализации целевой программы, а при необходимости и после ее реализации[66]. Таким образом, следует сделать вывод: а) на федеральном уровне универсальная методика оценки эффективности целевых программ отсутствует; б) указана исключительно фрагментарная трактовка механизма оценки; в) обязанность разработки методического аппарата возлагается на государственного заказчика для конкретной федеральной целевой программы. Так как Правительством РФ определено, что методика оценки эффективности целевой программы разрабатывается для каждой из них государственным заказчиком для каждой частным образом и должна служить приложением к тексту программы, то представляется целесообразным рассмотреть в качестве примера конкретные федеральные целевые программы. Изучение текста Федеральной целевой программы «Социальное развитие села до 2013 года» показало отсутствие в приложениях наличия какой-либо методики оценки эффективности реализации. Оценка эффективности по этой программе упоминается лишь в шестом разделе «Оценка эффективности социально-экономических и экологических последствий реализации программы». Согласно ему прогнозируется экономическая эффективность. Отмечено, что экономическая эффективность от реализации программы состоит в увеличении производительности сельскохозяйственного труда на 20-25 процентов на основе: а) улучшения здоровья сельских жителей, повышения их общеобразовательной и профессиональной подготовки, создания в сельской местности благоприятных жилищных условий; б) сокращения потерь рабочего времени, связанных с заболеваемостью; в) сокращения потерь сельскохозяйственной продукции при ее транспортировке [67]. Таким образом, по данной программе описание оценки эффективности носит формальный характер и не является действенным инструментом выработки управленческих решений. Для федеральной целевой программы «Жилище» на 2011- 2015 годы государственным заказчиком-координатором разработана методика оценки эффективности, являющаяся приложением 14 к тексту программы.
Механизм промежуточной и итоговой оценки эффективности реализации целевых программ развития социальной инфраструктуры
Мониторинг на промежуточной стадии реализации целевых программ обусловлена необходимостью вынесения оценочного заключения относительно эффективности исполнения мероприятий и целесообразности их дальнейшей реализации. Оценка эффективности на конечной стадии позволяет отслеживать ключевые факторы успеха реализации целевой программы. Предлагается оценку на предварительном и конечном этапах проводить, используя принципы и механизмы системы рейтинговых оценок (метод PART). С помощью данной системы проводится комплексная оценка различных аспектов анализируемой программы для дальнейшего обобщения и выведения итогового результата. В рамках промежуточной стадии мониторинга окончательный результат оценки дает информацию по дальнейшему направлению разработки мер по повышению эффективности реализации целевых программ. В рамках итоговой стадии мониторинга после завершения всех мероприятий результат оценки позволяет сделать выводы по ключевым факторам успеха реализации целевой программы, провести анализ результатов воздействия программы на проблемную область и сформировать информационную базу относительно технологий достижения результатов. Данная оценка включает в себя четыре раздела, каждый из которых имеет определенный удельный вес в итоговой оценке программы: - цели и приоритеты – 20%; - планирование – 10%; - управление и контроль – 20%; - достигнутые результаты (Results) – 50%.
Система оценки представляет собой анкету, состоящую из серии вопросов для анализа различных аспектов реализации программ. Так как максимальный удельный вес раздела 1- 20%, раздела 2 – 10 %, раздела 3 – 20%, раздела 4 – 50 %, оценка каждого вопроса не должна превышать максимальный удельный вес, для заданного раздела [3]. Разработанный набор вопросов для оценки целевых программ развития социальной инфраструктуры представлен в таблице 3.9. Следует отметить, что формулировка некоторых вопросов может быть отличной от тех, которые представлены в таблице 3.9. Данный факт зависит от конкретных особенностей целевой программы. Однако основные вопросы для всех целевых программ развития социальной инфраструктуры остаются неизменными. Ввиду этого разработанную автором анкету предлагается использовать за основу при анализе каждого раздела промежуточного и итогового этапа оценки эффективности целевых программ. Как видно из таблицы 3.9 эксперт должен определить удельный вес каждого вопроса. По умолчанию вопросу внутри раздела присваиваются удельные веса, сумма которых составляет 100% для каждого раздела. Однако, стоит отметить, что по просьбе респондента, если он сумеет доказать целесообразность этого, процентное соотношение вопросов может быть изменено, с тем чтобы подчеркнуть ключевые факторы программы. С целью снижения уровня субъективизма, каждый ответ должен подтверждаться фактом, отчетностью и иметь развернутое объяснение, которое эксперт вносит в столбец «примечание». Предложенный список вопросов может использоваться для любой программы развития социальной инфраструктуры, однако в случае необходимости в рамках каждой подгруппы он может корректироваться. Стоит отметить, что удельные веса по каждому разделу должны быть сбалансированы, чтобы избежать нарушения общей итоговой суммы. Если утвержденная методика оценки не выявляет результаты финансируемой программы, то балльная оценка программ отсутствует, и она получает статус программы, не проявившей результатов [86, c,8]. Для понимания сути изложенного процесса предлагается рассмотреть условный пример получения рейтинговой оценки. Следует учесть, что для удобства обработки полученных оценок экспертов и дальнейшего анализа данные необходимо представить в табличном формате. Разработанный автором формат и пример заполнения представлен в таблице Д1. Согласно таблице Д.1 все ответы экспертов сводятся в один формат, и производится расчет согласно предложенной методике. В результате анализа условного примера целевая программа оценена на 85 баллов. Соотнеся данный результат по таблице 3.11, получаем вывод об эффективности программы. Результаты оценки должны быть использованы для последующего анализа работы всех субъектов, участвующих в разработке и реализации исследуемой целевой программы. Стоит напомнить, что соответствующим образом предлагается проводить оценку эффективности целевых программ как на промежуточной, так и конечной стадии реализации. Однако существуют некоторые различия в принятии управленческих решений после получения оценок в зависимости от стадии реализации целевой программы.
В том случае если проводилась рейтинговая оценка целевых программ на предварительной стадии её реализации, то после полученного результата предлагаются следующие действия: 1. Если программа оценена категорией эффективной, то следует все мероприятия и задачи реализовывать аналогичным образом, а также необходимо выявить ключевые факторы успеха. 2. Если программа оценена категорией ниже эффективной, то необходимо проанализировать ответы экспертов, выявить возможные принципиальные недочеты, далее принять решение либо о корректировке программы, или о полном её закрытии. Например, в том случае, если программа будет оценена как «неэффективная», то следует думать о необходимости её дальнейшей реализации, однако незамедлительное её прекращение может иметь ошибочный результат. В таких случаях целесообразно думать о её совершенствовании. Если программа улучшена быть не может, то принимается решение о её прекращении. Причиной неудовлетворительного результата программы может быть её недофинансирование, в этом случае следует увеличить объемы финансирования и продолжить реализовывать мероприятия. В том случае, если рейтинговая оценка проводилась на конечной стадии реализации, то предлагаются следующие действия: 1. Если программа оценена ниже категории эффективной, то необходимо выявить слабые стороны, что понадобиться при формировании новых целевых программ; 2. Если программа оценена выше категории неэффективной, то следует: 2.1 выявить ключевые факторы успеха реализации; 2.2 провести анализ результатов воздействия программы на программную область; 2.3 следует рассчитать показатели бюджетной и внебюджетной эффективности (формула 1-2); в том случае, если 1, то программа бюджетно эффективна; 1, то программа внебюджетно эффективна. 3. Соотнести полученные коэффициенты с уравнением эффективности, полученным в ходе предварительной оценки (формула 13), дать вывод о том, достигнута ли приоритетная запланированная эффективность. Подводя итог, необходимо отметить, что в данном параграфе предложен алгоритм оценки эффективности реализации целевых программ развития социальной инфраструктуры на промежуточном и итоговом этапе их реализации. Данная оценка основана на рейтинговой системе, однако в отличие от уже существующих рейтинговых оценок, в нашем варианте предложены направления для управленческих решений по результатам её проведения. Кроме того, данная оценка, также как и оценка предварительного этапа программы, основана на принципах результативного управления. С целью обоснования применяемости разработки комплексной методики, представленной в данной работе возникает необходимость её адаптации.
