Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретические и методологические основы развитиятосударственных механизмов управления отечественной системой детского оздоровления 13
1.1. Ретроспективно-научный анализ формирования государственной системы управления детским оздоровлением и отдыхом 13
1.2. Современные социально-экономические проблемы организации детского оздоровления в России 29
1.3. Исследование специфики государственных механизмов развития услуг в сфере детского оздоровления 46
ГЛАВА 2. Анализ состояния и оценка государственного регулирования системы детского оздоровления 64
2.1. Научный анализ динамического развития» системы детского оздоровления в Российской Федерации и в Краснодарском крае и влияние на нее элементов государственного регулирования 64
2.2. Оценка структуры государственного управления, системошдетского оздоровления: организационно-экономические аспекты федерального уровня 82
2.3. Региональные аспекты развития государственной поддержки в сфере детского оздоровления на примере Краснодарского края 98
ГЛАВA 3. Совершенствование механизмовтосударственного управления развитием детского оздоровления 117
3.1. Методические рекомендации по разработке федеральных и региональных государственных программ развития системы детского оздоровления 117
3.2. Разработка адаптивной системы государственного управления развитием системы детского оздоровления 126
3.3. Формирование социально-ориентированных интегрированных структур управления в сфере детского оздоровления 140
Заключение 155
Список использованной литературы 160
- Современные социально-экономические проблемы организации детского оздоровления в России
- Оценка структуры государственного управления, системошдетского оздоровления: организационно-экономические аспекты федерального уровня
- Региональные аспекты развития государственной поддержки в сфере детского оздоровления на примере Краснодарского края
- Формирование социально-ориентированных интегрированных структур управления в сфере детского оздоровления
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Современное состояние здоровья детей и подростков во многом определяется целенаправленной политикой государства, которое создает благоприятные условия для гармоничного развития подрастающего поколения страны. Безусловно, в сфере социальной поддержки различных слоев населения, как и в большинстве других секторов экономики, главным регулятором темпов и направлений развития услуг выступают рыночные отношения. Однако, существуют определенные границы, и исследования ряда авторов это убедительно доказывают, дальше которых процесс снижения регулирующей функции государства идти не может, особенно в этом секторе социальной поддержки будущих трудовых ресурсов страны.
В решениях государственного совета, посвященного детскому оздоровлению и отдыху, это направление социальной политики рассматривается как одна из приоритетных задач на ближайшее десятилетие.
Но при этом указывается на необходимость выработки четкого механизма, координирующего политику оздоровления и отдыха детей на разных уровнях ее реализации.
До 90-х годов XX века организация детского оздоровления и отдыха была на хорошем уровне, отличалась массовостью охвата детей и была подчинена спортивному и патриотическому их воспитанию. Практически каждый ребенок, даже из необеспеченной семьи, был охвачен структурой пионерских или оздоровительных лагерей. Дотации государства и предприятий были настолько существенными, что давали возможность предоставлять подобные услуги бесплатно практически всему подрастающему поколению.
Однако, в связи с политическими и экономическими изменениями в стране конца XX века, происходит резкое разрушение стройной системы детского оздоровления, а отсутствие достаточного финансирования из бюджета, заставило переводить мероприятия по детскому оздоровлению на хозрасчетную основу. Последнее вызвало необходимость адаптации оздоровительных учреждений к реалиям рынка и переориентации их целевых установок не только на социальную составляющую, но и, прежде всего, на экономический эффект. При этом, работа в рыночной среде породила целый ряд проблем детских оздоровительных организаций, требующих изменений в подходах и механизмах их функционирования.
В этом контексте роль государства еще больше возросла, так как при современной законодательной базе у этого сектора социальной сферы имеются все предпосылки для развития и конкурентоспособного роста. Тем более, что исторический опыт развития детских оздоровительных организаций в дореволюционной России и Советском Союзе, является уникальным и достойным для использования.
Именно поэтому, актуальность научной проблемы совершенствования государственных механизмов организации детского оздоровления, не вызывает сомнений, и, более того, усиливается приоритетностью задачи формирования и поддержания здоровья и повышения качества жизни подрастающего поколения как основы формирования трудовых ресурсов Российской Федерации.
Степень научной разработанности проблемы. Существенный вклад в научное осмысление общих проблем государственного регулирования внесли отечественные и зарубежные ученые. Различными аспектами этой области исследований занимались известные российские ученые Ю. Васильев, Л. Ушвицкий, А. Пикулькин, В. Орешин, В. Камаев и др. Работы отечественных авторов ориентированы на установление форм, методов и границ государственного регулирования экономики.
Для зарубежной экономической литературы наиболее характерно выделение экономических форм государственной поддержки отраслей народного хозяйства за счет финансовых и кредитных мер. Наиболее заметно это представлено в работах П. Хейне и М. Блауга.
В становление теории и практики развития оздоровительной направленности туризма большой вклад внесли зарубежные ученые Ансофф И., Боуэн Дж., Браймер Р., Котлер Ф., Ламбен Ж.-Ж., Мейкенз Д., Оуэн А. и др. Основой их трудов стал имеющийся опыт отдельных стран в развитии различных направлений туризма. Однако они не адаптированы под отечественную систему организации оздоровления и отдыха подрастающего поколения.
Среди отечественных ученых, посвятивших себя проблемам развития различных напрвлений отдыха и оздоровления можно выделить А. Александрова, М. Амирханова, Ю. Аринцева, Л. Баумгартена, М. Бокова, А. Дуровича, А. Дымченко И. Зорина, А. Квартальнова, А. Копанева, Л. Криворучко, М. Морозова, Р. Попова, В. Сенина, С. Скобкина, А. Чудновского, Г. Яковлева и др. Работы этих ученых последовательно раскрывают механизмы государственного регулирования деятельности санаторно-оздоровительных предприятий и регионального курортно-рекреационного комплекса в целом, затрагивая нормативно-правовое обеспечение и организационно-управленческое воздействие государства на развитие оздоровительного туризма.
В плане научного изучения вопросов развития и организации взрослого и детского оздоровления и отдыха по отдельным ее аспектам рассматривались в работах С. Барканова, С. Богдановой, А. Волхова, А. Грачева, Ю. Константинова, В. Криворучко, Г. Куприянова, А. Санакоева, Л. Синорской, Ю. Самохиной, О. Сысоева, С. Чичкина. Их исследования посвящены, прежде всего, вопросам организации летнего оздоровления и детского отдыха и механизмам их регулирования.
В целом, несмотря на обилие публикаций в научной печати и достаточное число научных исследований на региональном уровне, не получили должного развития теоретические и практические подходы, касающиеся решения проблем совершенствования системы государственного регулирования организации индустрии отдыха и оздоровления. Следует отметить отсутствие в перечисленном выше перечне исследований, связанных с разработкой механизмов государственного управления детским оздоровлением на региональном и муниципальном уровнях и основ реализации концепции развития индустрии детского отдыха и оздоровления применительно к условиям Краснодарского края.
Все это обуславливает насущную необходимость и высокую теоретическую и практическую значимость дальнейших научных разработок в этом направлении, а также предопределило постановку цели и задач данного исследования.
Целью диссертационной работы является исследование существующих тенденций и обоснование направлений совершенствования государственных механизмов развития индустрии детского оздоровления в условиях смещения акцента государственной поддержки на региональный уровень.
В соответствии с определенной целью были поставлены и решены следующие задачи:
провести ретроспективно-научный анализ формирования отечественной системы государственного управления индустрией детского оздоровления;
оценить современное состояние и тенденции рынка услуг по оздоровлению детей с учетом влияния институциональной роли государства в его развитии;
обобщить и критически проанализировать существующие трактовки понятия государственного регулирования детского оздоровления и отдыха;
охарактеризовать систему государственного регулирования детского оздоровления и отдыха на федеральном и региональном уровнях и выявить проблемы его институциональной неэффективности;
разработать адаптивный механизм реализации современной государственной политики поддержки детского оздоровления на всех уровнях управления;
предложить рыночные инструменты по повышению конкурентоспособности субъектов рынка услуг в индустрии детского оздоровления и отдыха.
Объектом исследования выступает система детского оздоровления федерального и регионального уровней на примере Краснодарского края.
Предмет исследования – организационно-экономические и управленческие процессы, формирующиеся в соответствии с тенденциями развития детского оздоровления и отдыха, а также механизмы и инструменты государственной системы его регулирования на федеральном, региональном и местном уровнях.
Соответствие темы диссертации требованиям паспорта специальностей ВАК. Исследование выполнено в соответствии с п. 1.6.109. «Совершенствование организации, управления в сфере услуг в условиях рынка», п. 1.6.122. «Соотношения рыночных и государственных регуляторов в развитии отраслей и комплексов сферы услуг», п. 1.6.124. «Формы государственной поддержки отечественных производителей в сфере услуг», п. 15.4 «Государственное регулирование и поддержка деятельности предприятий, организаций и комплексов в сфере рекреации и туризма» паспорта специальности 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами: сфера услуг; рекреация и туризм).
Теоретическая и методологическая основа диссертационной работы представлена концепциями, гипотезами и результатами исследований отечественных и зарубежных ученых по государственному регулированию, экономике социальной сферы, индустрии детского отдыха и оздоровления, а также по конкретным проблемам формирования и реформирования ее организации в условиях трансформации государственной системы поддержки в рыночной среде и повышающей роли социального обеспечения подрастающего поколения страны.
Информационно-эмпирическую базу исследования составили законодательные и нормативно-правовые документы Федеральных органов законодательной и исполнительной власти Российской Федерации (Фонда социального страхования, Министерства образования и науки, Министерства спорта, туризма и молодежной политики и Министерства здравоохранения и социального развития), Краснодарского края (Департамента семейной политики, Департамента комплексного развития курортов и туризма, Департамента образования и науки и др.), данные Росстата, Краснодарского краевого комитета государственной статистики, а также федеральные и региональные целевые программы поддержки и развития детских оздоровительных учреждений, данные социологических исследований, предпринятых по инициативе и с участием соискателя, и собственные расчеты автора.
Методы исследования. В диссертации использовались различные приемы и методы экономических исследований, включающих расчетно-графический, динамический, экономико-статистический, сравнительный анализ и др. Достаточно активно применялись методы фундаментальных наук: анализ и синтез, индукция и дедукция, теоретические и эмпирические обобщения, функционально-структурный анализ и др.
Научная новизна заключается в комплексной оценке современного состояния российской системы организации детского оздоровления на региональном уровне и научном обосновании новых адаптивных механизмов государственной поддержки этого сектора социальной защиты подрастающего поколения страны в условиях кардинальной трансформации национальной политики в области детского оздоровления и отдыха.
Конкретный вклад в приращение научных знаний состоит в следующем:
сфера услуг:
выявлены, посредством ретроспективно-научного анализа организационных форм государственного управления отечественной индустрией детского оздоровления, причины отставания современной системы организации детского оздоровления (нарушение экономических связей, отсутствие опыта рыночного управления, финансирование по остаточному принципу, передача большинства детских здравниц на муниципальный уровень, слабое законодательство и низкая квалификация персонала), что позволяет определить главные приоритеты социально-экономических преобразований детского оздоровления и отдыха;
выявлены, на основе анализа отечественной системы государственного регулирования и финансирования индустрии детского оздоровления, факторы институциональной неэффективности перехода на новую систему (отсутствие «переходного периода», отсутствие реальных государственных гарантий региональным органам управления, отсутствие единых методических рекомендаций для перехода на новую систему финансирования для регионов), позволяющие обозначить плановые ориентиры федеральным органам власти по работе региональных структур развития детского отдыха и оздоровления;
доказана необходимость создания системы саморегулируемых организаций в индустрии детского оздоровления и предложен механизм их развития (формирование правового поля, отработка системы контроля, подготовка кадров, создание условий для консолидации бизнес-сообществ, инвентаризация и мониторинг на региональном и муниципальном уровнях и формирование рабочих групп в регионах), что позволит повысить эффективность контроля за соблюдением норм и стандартов оказания детских оздоровительных услуг, усилить ответственность предприятий, снизить административные барьеры, вытеснить с рынка недобросовестных производителей и обеспечить конкурентоспособность и качество услуг социально-ориентированным субъектам в рыночных условиях;
предложена, на основе сравнительного анализа внедрения и реализации новой системы поддержки индустрии детского оздоровления в различных регионах, схема предоставления детской оздоровительной услуги на региональном и муниципальном уровнях Краснодарского края и усовершенствован механизм финансирования детских оздоровительных путевок за счет государства на основе установленной цены путевки и прожиточного минимума в регионе, что позволяет наглядно и доступно представить результаты нововведений для потребителей и производителей детской оздоровительной услуги, обеспечить единые права всем субъектам рынка, а руководству соответствующих ведомств оперативно принимать организационно-управленческие решения;
- рекреация и туризм:
проведен анализ современного состояния и тенденций развития рынка санаторно-оздоровительных услуг в индустрии детского отдыха и оздоровления через призму спроса и предложения, дана оценка потенциала регионального и национального рынков детского отдыха и оздоровления на основе предложенного индекса оздоровительной активности детского и взрослого населения, что позволило обосновать необходимость и возможность дальнейшей модернизации системы организации детского отдыха и оздоровления в условиях передачи основных функций на региональный уровень;
дано, на основе обобщения научных определений, авторское понимание сущности государственного регулирования детского оздоровления и отдыха как системы деятельности органов государственной власти всех уровней, имеющей многоцелевую направленность (определение места и роли оздоровительного комплекса, с одной стороны, в оздоровлении детского населения, формировании здорового образа жизни, социально-спортивном и нравственном воспитании, а с другой, экономическом развитии страны) и заключающуюся в определении приоритетных направлений поддержки детского отдыха и оздоровления, разработке и реализации концепций и программ его развития, что позволяет создать научно-методологическую основу экономических исследований условий и направлений развития системы государственной поддержки детского оздоровления и отдыха;
обоснована необходимость и предложены меры по разработке федеральной и региональных программ развития индустрии детского отдыха и оздоровления с приложением конкретных проектов по развитию отдельных регионов, касающихся обновления материальной базы, координации детского оздоровления региональными и муниципальными органами власти, поддержки общественных организаций по проведению детских оздоровительных мероприятий, повышения профессионализма исполнителей услуг, что позволяет охватить все проблемные направления функционирования отрасли, обеспечить ей поступательное развитие и скоординировать ранее разрозненные государственные структуры для решения поставленных задач.
Теоретическая значимость исследования определяется его актуальностью и заключается в развитии и дополнении теоретико-методологических основ государственного регулирования отечественной индустрии детского отдыха и оздоровления как важной составляющей социальной политики государства. Отдельные теоретические предложения могут быть использованы в дальнейших научных исследованиях по конкретным проблемам регионального развития, связанным с системой государственного регулирования социальной экономики.
Практическая значимость результатов диссертации заключается в возможности использования предлагаемых автором механизмов формирования системы государственного регулирования детского оздоровления и отдыха в Краснодарском крае для других регионов страны. Предложенные способы и схемы финансирования детских оздоровительных учреждений, программы развития инфраструктуры детского отдыха и оздоровления и основные направления совершенствования ее организационного и научного обеспечения могут быть заложены в основу разрабатываемых стратегий и программ продвижения курортно-рекреационных регионов. Методические разработки диссертационного исследования полезны для региональных и муниципальных органов власти Краснодарского края в качестве практических рекомендаций по организации современной системы детского оздоровления и отдыха, отвечающей основным задачам по воспитанию здорового образа жизни подрастающего поколения.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные концептуально-теоретические положения и выводы, а также прикладные рекомендации диссертационного исследования нашли отражение в докладах, выступлениях автора и получили положительную оценку на Научно-практической конференции «Проблемы социально-экономического развития регионов» (Сочи, 2007), Научно-практической конференции «Актуальные вопросы посткризисной экономики» (Сочи, 2009), XI Научно-практической конференции «Проблемы и перспективы восстановительной медицины и лечения в здравницах России» (Сочи, 2010).
Основные выводы и результаты диссертационного исследования представлены в Департамент комплексного развития курортов и туризма Краснодарского края, апробированы, внедрены и используются в работе детского санатория федерального курорта Белокуриха.
Результаты исследования используются в учебном процессе при преподавании экономических дисциплин Академии повышения квалификации руководящих работников и специалистов курортного дела, спорта и туризма.
Публикации. По теме диссертационного исследования опубликовано 7 работ (в том числе 3 – в ведущих рецензируемых журналах, определенных ВАК), отражающих основные положения проведенного исследования, общим объемом 2,8 п.л., в том числе автора – 2,7 п.л.
Объем и структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованной литературы. Текст диссертации изложен на 179 страницах, включает 18 таблиц, 15 рисунков. Список использованной литературы содержит 167 источников.
Современные социально-экономические проблемы организации детского оздоровления в России
Развитие детского оздоровления служит основой повышения качества жизни подрастающего поколения нашей страны. От того насколько здорово и образованно оно будет, зависят перспективы развития всех отраслей экономики любой страны и всей нации в обозримом будущем. В этом1 направлении различные виды детского отдыха и оздоровления, выступают центральным звеном- социально-экономического развития России. Все это указывает на необходимость совершенствования сложившейся системы государственного управления детским оздоровлением.
При этом; для- адекватной оценки современного состояния отрасли, государственной системы управления ею, мер поддержки и способов обеспечения устойчивого развития, необходимо провести ретроспективный научный- анализ отечественной системы детского отдыха и оздоровления, который позволит выявить особенности его организации в России и предопределит использование адекватных государственных механизмов, в современный период рыночного развития.
Согласно исторических материалов (54, 55, 71), первоначальные зачатки детского отдыха и оздоровления в России начали зарождаться в конце XVIII века, и связаны со становлением отечественной системы образования.
С введением в программы учебных заведений курсов по естествознанию появляются первые образовательные прогулки на природу, о целесообразности которых высказывались передовые русские педагоги. Серьезное значение принципа наглядности и предметности в системе обучения находит отражение уже в "Уставе народных училищ" (1786г.) и в "Школьном Уставе" (1804 г.) с указаниями о проведении экскурсионных прогулок не только на природу, но и с посещением мануфактур, мастерских ремесленников (55).
С 60-х годов XIX века отдельные педагоги начинают организовывать дальние прогулки. Вих основе лежали естественнонаучные экскурсии. Позже начинают проводиться прогулки с новой целью - гуманитарной. В конце XIX века исходя из, целей, поездок складываются два вида путешествий и экскурсий. Первый — естественнонаучный, второй — культурно-познав ательный. С появление транспорта немедленно начинается его использование и в туристско-оздоровительных целях для детей. В связи с ростом числа детских путешествий и экскурсий, возникла необходимость в их координации. Это привело- к созданию в 1896 году в Москве Центральной экскурсионной, комиссии при Министерстве Просвещения (с филиаломв Петербурге). Министерство Просвещения способствовало развитию школьных образовательных экскурсий благодаря изданию специальных нормативных документов. В частности, в 1889тоду вышел циркуляр с указанием, что следует. обратить особое внимание на прогулки. Школам было предписано, что "прогулками следует воспользоваться для географии,. естественной истории и других учебных целей". В 1900 году следующий циркуляр отменял, летние каникулярные работы и взамен рекомендовал образовательные прогулки и путешествия. Эти указания положили начало летней оздоровительной работе с учащимися и стали зачатками- государственного регулирования детского оздоровлениям отдыха (29).
Развитие системы детского оздоровления и отдыха идет зачастую В рамках туристской деятельности и неразрывно с ним связано. В связи с этим в данном разделе диссертационного исследования рассмотрим развитие детского отдыха и оздоровления вместе с развитием детского туризма.
Так, в 1895 году создается Русский туринг-клуб - первая туристская организация в России. Возникший в 1890 году в Одессе Крымский горный клуб наряду с организацией экспедиций по изучению и охране местностей занимался разработкой познавательных маршрутов и устройством экскурсий для учащихся. В 1900 году в Петербурге было создано Русское горное общество, которое помимо проведения научно-исследовательской работы организовывало также учебные путешествия школьников по Кавказу. Примерно в этот же период в недрах Кавказского Горного общества, организованного в 1899 году в Пятигорске, имевшего туристско-оздоровительную и научно-познавательную направленность, выделяется школьное движение.
На основании опыта работы Кавказского горного общества его председатель, Р. Р. Лейцингер; пришел к выводу, что для того, чтобы туризм, экскурсии, исследования гор нашли сотни увлеченных последователей, нужно начинать с молодого поколения, с учащихся.
Становление научной разработки проблем детского» оздоровительного туризма связано с такими видными учеными как Анциферов Н.П., Кайгородов Д.Н., Гревс И.М. Они внесли значительный вклад в вопросы методики и организации экскурсий, в обобщение опыта практической работы по применению экскурсионного метода познания, вг рассмотрение вопросов. детско-познавательного туризма.
В начале XX века путешествия и экскурсии для учащихся становятся одним из элементов обучения и оздоровления, применяемых педагогами коммерческих и реальных училищ, высших учебных заведений. Школа оказывается в центре развития детского оздоровления и отдыха. Определенную роль в развитии ученических экскурсий сыграло введение в 1902 г. специального льготного тарифа на проезд учащихся-экскурсантов, а также циркуляр Министра народного просвещения 1910 г., которым отменялись летние каникулярные работы учеников, а вместо них рекомендовалось организовывать в период каникул для учащихся оздоровительные прогулки и путешествия. В новой программе для высших начальных школ в 1916 г. указывалось, что для каждого класса должны быть разработаны план и программа экскурсий, которые следовало проводить в учебные часы (54).
В этот период наибольшую активность в развитии детского оздоровительного туризма проявляет Р.Р.Лейцингер: Так, только в сезоне 1905 г. им были организованы 8 специальных ученических экскурсий по Кавказским горам, в которых приняло участие 246 учащихся из.различных городов России. С этого момента начинаетсязарождение оздоровительного детского туризма.
Министерство Народного Просвещения- также поддерживало предложения и начинания Р.Р.Лейцингера по развитию ученического оздоровительного туризма, принимались и вводились общероссийские программы, например, к моменту окончания гимназии все гимназисты должны были посетить три великих российских города: Киев, Санкт-Петербург и Москву - т.е. шло создание общенациональной; культурно-патриотической-краеведческой программы.
Таким образом, на рубеже веков детский, туризм, превращается в. один из-методов образования- и оздоровления: Обогащается- тематика- экскурсий, прослеживается связь со школьными предметами: Путешествия уже; различаются- по» продолжительности (местные одно-двухдневные и дальние продолжительные), выделяется летний период как фактор- сезонности;. расширяется география поездок - от северных регионов до Крыма и Кавказа и от Урала до стран Европьг(55).
Оценка структуры государственного управления, системошдетского оздоровления: организационно-экономические аспекты федерального уровня
В Общероссийском классификаторе видов экономической деятельности санаторно-оздоровительные лагеря, детские санатории, санатории для-детей с родителями не выделены в отдельную группу, а представлены только в рамках подраздела «деятельность санаторно-курортных учреждений» с кодом 85.11.2. В Общероссийском классификаторе услуг населению в рамках раздела «Санаторно-оздоровительные услуги» (код 082000) представлено «Проживание в специализированных санаторных детских базах отдыха круглогодичного действия» (082105), «Проживание в летних (сезонных) детских базах отдыха» (082106), «Лечение и другое обслуживание санаторных детских базах отдыха круглогодичного действия» (082109). Более того, при осуществлении статистического наблюдения Росстатом выделяются следующие категории детских туристских и оздоровительных учреждений: загородные, санаторного типа, для школьников с дневным пребыванием, профильные, труда и отдыха.
Таким образом, наблюдается явное несоответствие нормативно-правовых документов в области терминологии и классификации детского отдыха и оздоровления. Кроме того, в настоящее время разработан проект стандарта организации отдыха и оздоровления детей;.который, до сих пор не утвержден, а пока работают только ведомственные нормативные акты.
Однако, несмотря - на существующие проблемы, детский отдых и оздоровление является одним из наиболее востребованных видов туризма, поскольку имеет непосредственное отношение к социальной сфере. Устойчивая потребность и все возрастающий спрос на детский отдых и оздоровление объясняются ростом благосостояния, населения, с одной стороны, и возможностью финансирования детского оздоровления за счет Фонда социального страхования — с другой. Это способствует перепрофилированию многих здравниц и использованию их для Организации оздоровления детей (или семейного отдыха).
Растущая потребность в детском оздоровлении, удовлетворяется также за счет создания частных лагерей, которых на сегодняшний день насчитывается уже свыше тысячи. Поэтому необходимо проводить четкое разграничение детского социального туризма и детского коммерческого туризма.
Детский социальный оздоровительный туризм входит в социальную политику государства и напрямую зависит от механизмов реализации программ по оздоровлению детей и объемами их бюджетного финансирования. Коммерческий детский оздоровительный туризм подчинен рыночным законам развития туристской индустрии, следовательно, и стратегии развития этих направлений детского оздоровления имеют кардинальные отличия (133). В рыночной экономике первичен спрос на товар, поэтому только потребность и реальная возможность потребителя потратить часть дохода на нее является главным стимулом развития производства данного товара. Следовательно, сегментирование рынка детских оздоровительных услуг по двум потребительским группам обозначает вектора развития.
Развитие социального направления по оздоровлению- детей лежит в плоскости политики государства, реализуемой в. виде ежегодной кампании, затрагивающей социально1 незащищенные категории детей. Динамично возрастающий объем финансирования, не дает ожидаемых результатов, по выходу из кризиса детских здравниц, находящихся в собственности государства, что связано, прежде всего, с «распылением» средств и отсутствием четких качественных критериев, позволяющих оценивать уровень отдыха. За ежегодным количественным ростом оздоровленных детей скрыты снижение качества отдыха. Например, самая быстро растущая группа из оздоровительных учреждений, в РФ- это учреждения с дневным пребыванием детей, как правило, организовано на базеобщеобразовательных школ в летний период, конечно, не может быть приравнено к полноценному туризму, тем более оздоровительному. Другая1 проблема состоит в том, что даже при условии отдыха значительной части детей, коечный фонд качественно можно заполнить только при условии реализации путевок на рынке. И если уникальные рекреационные ресурсы, связанные с ними технологии лечения при относительно невысоких ценах позволяют заполнить детские санатории, то бывшие пионерские лагеря, ставшие детскими оздоровительными центрами, учреждениями- и т.п. вынуждены искать компромисс между доступностью детского оздоровления и в тоже время его рыночной привлекательностью. Именно поэтому многие здравницы разделили в цене путевок стоимость стандартного пакета услуг и так называемого дополнительного- пакета, нередко включающего недешевые экскурсионные поездки, посещения аквапарков и т.д.
За- многочисленными сложностями развития детского отдыха и оздоровления стоит отсутствие четких стратегических ориентиров и самой концепции, которая наряду с решением первоочередных задач в большинстве случаев имеющих оперативный характер, позволит иметь однозначный вектор приложения усилий. Государственные программы без обобщения в единую стратегию долгосрочных перспектив, не обеспечивают достижение устойчивых результатов.
В рамках обеспечения государственной поддержки оздоровления детей осуществляется в установленном порядке государственный заказ на организацию отдыха и оздоровления детей льготных категорий, совершенствуется система финансовой поддержки детских оздоровительных учреждений посредством установления льгот по оплате коммунально-бытовых услуг, закупку продуктов питания,,хотя механизм реализации указанных льгот не определен4(64).
В плане международного сотрудничества не идет работа поч изучению вопроса и подачи предложения по разработке Концепции создания международного туристского продукта в сфере отдыха и оздоровления, детей, которое позволит расширить- использование международного опыта по детскому туризму, а также инициирует обмен группами детей для организованного отдыха и оздоровления не только» со странами ближнего зарубежья, но и выходу на1 мировой1 рынок оздоровительного- туризма. Необходимы четкие государственные стандарты, оздоровления.детей, механизм порядка проведения государственной аттестации детских оздоровительных учреждений, типовые штатные нормативы детских оздоровительных учреждений, табеля оснащенияоборудованйем и инвентарем-и многое другое.
Рассматривая детально круг социально-экономических проблем развития детского оздоровления необходимо остановиться на детском травматизме. Несмотря на ошеломляющую статистику, в России нет ни- одной государственной программы по его снижению.
Региональные аспекты развития государственной поддержки в сфере детского оздоровления на примере Краснодарского края
B рамках обеспечения государственной поддержки: оздоровлениям детей в установленном порядке должен быть;- определен- в: каждом-;. регионе государственнышзаказ, на организацию отдыха и оздоровления детей?льготных. категорий; сформирована: новаяе устойчивая- система: финансовой поддержки детских, оздоровительных учреждений;
Организационно-методическое, информационное m кадровое обеспечение необходимо дополнить проведением всероссийских, , и, региональных. совещаний;, семинаров; тренингот nof вопросам подготовки- оздоровительной? кампании; и подведению итогов ее проведения. Медицинское- обеспечение отдыха, и оздоровления? детей; должно осуществляться; в виде санаторно-курортного лечения детей: по категориям- заболеваний;, анализ заболеваемости обеспечивает диспансерный; учет детей: сахарный:; диабет, туберкулез, ограниченные возможности и т.д. Требует изучения ш предложения? средств:по-обогащению питания детей? в детских оздоровительных учреждениях биологически активными: добавками, витаминами, радиопротекторного действия.
Важную роль- для развития оздоровления? детей: в. Краснодарском крае играет международное сотрудничество, которое предполагает изучение вопроса, и подачи предложения по- разработке Концепции;, создания-международного продукта.сфере.отдыха и оздоровления детей. Это.позволит расширить использование международного опыта по детскому отдыху, а также инициирует обмен группами детей для организованного отдыха и оздоровления не только со странами ближнего зарубежья но и выходу на мировой туристский рынок.
Остро стоит разработка проекта краевого закона об отдыхе и оздоровления детей РФ, унифицирующего вышеизложенные программы и более четко разграничивающего стратегические приоритеты в решении5 данной проблемы в Краснодарском крае: Необходимы четкие государственные стандарты отдыха и оздоровления детей, механизм порядка проведения государственной аттестации детских оздоровительных учреждений, типовые штатные нормативы детских оздоровительных учреждений, табеля оснащения оборудованием и инвентарем и т.д.
Как уже отмечалось, за программами; постановлениями, распоряжениями должна стоять обобщенная концепция, т.е. стратегические ориентиры, которые позволят определить.вектор дальнейших перспектив. В Краснодарском крае эти задачи должны решаться в рамках краевой целевой программы «Развитие санаторно-курортного и туристского комплекса Краснодарского края-на 2003-2010 годы и «Стратегии,, развития- санаторно-курортного и туристского комплекса Краснодарского края до 2020 года».
Работа по решению задач указанных программ начинается в системе образования, что обеспечит комплексный подход к достижению их целей. Государство в лице администрации Краснодарского края» основные усилия прилагает к развитию образовательно-оздоровительного детского туризма.
Это обуславливается тем, что-детский образовательно-оздоровительный туризм помимо формирования здорового образа жизни выполняет функции профилактики правонарушений, предотвращения безнадзорности и беспризорности, социальной, поддержки детей и подростков (54, 83).
Администрацией городов и управлений по образованию и науке совместно с Департаментом комплексного развития туризма и курортов Краснодарского края, Департаментом молодежной политики и Департаментом образования и науки до 2010 года проводились ряд широкомасштабных мероприятий по организации оздоровления детей как в летний период, так и круглогодично.
Важную роль в развитии детского оздоровления играет Департамент молодежной политики Краснодарского края, который уделяет внимание развитию молодежного и детского оздоровления, популяризации и повышению качества проведениям детских и молодежных спортивно-туристских мероприятий в Краснодарском крае, пропаганде здорового образа жизни, а также созданию условий для.занятия молодежи и детей спортивным туризмом. Данные мероприятия представлены как комплекс спортивно-туристских мероприятий, для- организации работы детских и молодежных объединений спортивно-туристской направленности, а также дальнейшего развития активных видов отдыха с использованием рекреационных ресурсові
Основными целями и задачами всех мероприятий является пропаганда оздоровления, как фактора здорового образа жизни (84).
Наиболее значимыми мероприятиями департамента молодежной политики Краснодарского края по? направлению» развития детского оздоровительного, туризма являются: спортивно-туристский фестиваль «Возрождение», традиционный туристский чемпионат Краснодарского края по спортивному туризму «Интерралли Белая», Школа начальной - туристской подготовки, фестиваль молодежных туристских команд «Горная вода».
В целом, по данному направлению принимают всего около 1,3 тысячи детей ежегодно, что составляет только 3-4% от количества детей и молодежи.
Однако, несмотря на это по данным проводимого нами анализа, остро стоят вопросы повышения продуктивности детского оздоровления в Краснодарском крае, возможности развития этого направления за счет более эффективного использования, ресурсного потенциала. Климатогеографические и социокультурные условия региона предопределяют это направление.
В Краснодарском крае в целях организованного проведения отдыха, оздоровления и занятости детей ежегодно утверждается краевая межведомственная комиссия по данному направлению деятельности администрации края, в состав которой входят представители администрации Краснодарского края и муниципалитетов. Комиссия формирует основные направления организации отдыха и оздоровления детей и проводит контроль за выполнением государственных задач в области поддержки детского оздоровления в регионе. Контроль осуществляется в виде ежемесячных проверок финансирования детского оздоровления и выезда на важные оздоровительные объекты региона, осуществляющие оздоровление и отдых детей со всех регионов страны.
В соответствии с существующей структурой государственного управления І детским оздоровлением в Краснодарском крае в задачи муниципальных образований, входит (106): принимать необходимые меры по выполнению организациями всех форм собственности, управляющими жилищным фондом, необходимого комплекса работ по восстановлению, ремонту и- надлежащему содержанию придомовых детских игровых и спортивно-оздоровительных площадок и обеспечению их готовности к летнему оздоровительному сезону; осуществлять контроль состояния здоровья всех прибывающих в летние оздоровительные учреждения и отправляемых к местам постоянного проживанияюрганизованных групп детей; обеспечить: в приоритетном порядке отдых, оздоровление, занятость детей-сирот, детей, оставшихся4 без попечения родителей, одаренных детей, , детей — победителей районных, краевых, российских ю международных спартакиад, олимпиад, фестивалей, конкурсов, организацию оздоровления и реабилитацию детей с хроническими формами заболеваний в санаторно-курортных и лечебно-профилактических учреждениях края;
Формирование социально-ориентированных интегрированных структур управления в сфере детского оздоровления
Формирование интегрированных организационно-экономических структур/ Bv детском оздоровлении-, значительно? отстают» от других секторов экономики. Это- связано с: комплексным- межведомственным регулированием этой отрасли,: необходимостью осуществления; государственного контроля1 Иі... поддержки-при реализации детских путевок отсутствием; четкойЫ, действенной программы развития детского оздоровления:.
Оценивая процесс: создания интегрированных общественных структур;: можно? согласиться с тем, что в отношении ряда; отраслей,, отдельных уникальных производств; такая- принудительная интеграция по инициативе государства может считаться» оправданной; поскольку она: позволяет» сохранить управляемость, в- звене -«предприятие: - объединение» при; . снижении-государственного контроля за отраслью;(100,; 112).
Представляется важным, чтобы государство сочетало меры по созданию благоприятных внешних условий для самостоятельной интеграции частных предприятий с прямыми: действиями по формированию . интеграции с использованием принадлежащей ему собственности. Пассивная роль государства по отношению к интеграционным процессам недопустима по следующим причинам (155): фактор времени в, интеграции предприятий становится решающим, поскольку иностранные конкуренты не будут ждать; интересы частного капитала- в большинстве случаев определяются краткосрочными перспективами и объективно не могут полностью совпадать с интересамигосударства, в частности по реализации социальной политики; создание интегрированных структур с использованием государственного имущества - один из немногих ресурсно-обеспеченных инструментов реформирования детского туризма.. Создание4 благоприятных условий для- формирования интегрированных структур в системе детского оздоровления не должны сводиться только ю совершенствованию правового регулирования: Очень-важно также определить механизмы «мягкого» воздействия на детский туризм с целью его- лучшей : ориентации в отношении того, что- является- приоритетным для развития отечественного туризма и социальной политики. Имеющийся опыт деятельности, интегрированных структур в России неоднозначен, поэтому важные выводы» о существенном (положительном или отрицательном) влиянии, групп на процессы стабилизации экономики и развития прогрессивных структурных сдвигов, особенно в сфере услуг делать достаточно сложно. Это объясняется слишком непродолжительным!, периодом их работы и небольшим,удельным, весомо экономике. Так, объемы инвестиций и производства промышленной продукции в рамках таких интегрированных структур как. холдингов не превышают пока 7-10% от уровня, соответствующих показателей по России в целом, а в сфере услуг эти .показатели1 не достигают и 1%. В. любом случае объединение капиталов? позволяет увеличить, объемы инвестиций в эффективные проекты за счет собственных и привлеченных средств. В последние годы особое развитие получил такой тип общественных объединений как некоммерческие партнерства.. Детское оздоровление является общественной сферой, которая в особенности выразительно демонстрирует его сервисный, нетехнологический характер. В условиях глобализации роль общественных организаций и объединений во всех сферах современного1 общества неизмеримо возрастает. Развитие уровня и влияния общественных организаций на экономические, социальные и политические процессы служит своеобразным показателем и индикатором зрелости гражданского общества (112). Общественные организации, позволяют людям реализовывать свои возможности и самостоятельно решать свои проблемы и проблемы общества в целом. Довольно актуальным для общественных организаций является взаимодействие с органами государственной власти и местного самоуправления. Укреплению» туристской! отрасли помогло- и развитие института, общественных организаций объединений в сфере туризма. Так.в 1993 г. была образована Российскаяс ассоциация. туристских агентств (РАТА), преобразованная в 2002 году в Российский союз туриндустрии. Основателями;;и учредителями, ассоциации- стали руководители ведущих на тот период туристских компаний при активной поддержкеРоскомтуризма. На; современном этапе формирования системы государственного регулирования; роль общественных организаций будет заметно возрастать. И это- связано, прежде всего;, с введением в1 российское законодательство, норм саморегулирования, в, вопросах повышения, ответственности организаторов туризма за взятые - обязательства перед туристами по обеспечению качественного и безопасного отдыха. Туризм также таит в себе опасности для окружающей природной и культурной среды. В современных условиях у общественных туристских объединений и организаций возникают задачи, непосредственно связанные с сохранением окружающей среды, в т.ч. и от технического- воздействия инженерных комплексов рекреационного назначения (136). Наиболее эффективный путь нам подсказывает зарубежный опыт, когда степень ответственности организатора туризма повышается не путём увеличения вмешательства государства в сферу бизнеса, а наоборот, т.е. путём уменьшения этого вмешательства и передачи этой функции профессиональным сообществам, которое, как никто лучше, осознаёт свою ответственность перед потребителем. С принятием в декабре 2007 года Федерального Закона о саморегулируемых организациях этот путь представляется наиболее реальным и перспективным. Статус саморегулируемой организации может вполне получить Российский союз туриндустрии, Российская гостиничная ассоциация, Российская ассоциация» социального туризма Национальная академия туризма и некоторые другие. 0 необходимости создания саморегулируемых организаций. высказывался в. начале 2010 года и Министра спорта, туризма и молодежной политики РФ В.Л. Мутко.
Саморегулируемые организации - некоммерческие организации, основанные на членстве, объединяющие субъектов предпринимательской деятельности исходя из единства отрасли производства товаров (работ, услуг) или рынка произведенных товаров (работ, услуг) либо объединяющие субъектов? профессиональной деятельности определенного вида, созданные в целях снижения чрезмерного вмешательства государства в предпринимательскую сферу путем разработки и установления стандартов и правил указанной1 деятельности, а также контроля за соблюдением требований указанных стандартов-и правил. Принтом, саморегулирование - регулирование (правоустановление и применение) посредством общего (свободного) и институционального права рынка.
