Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Необходимость социального управления естественными монополиями в рыночной экономике 10
1.1. Теоретические основы социального регулирования естественных монополий 10
1.2. Современное состояние и необходимость социально-экономических реформ в РАО «ЕЭС России» 38
1.3. Возможность использования зарубежного опыта государственного регулирования электроэнергетики 74
Глава 2. Реформирование РАО «ЕЭС России» с учетом экономической и социальной эффективности 95
2.1. Социальная направленность основных моделей преобразований в отрасли 95
2.2. Социальные последствия реструктуризации РАО «ЕЭС России» 131
Заключение 155
Библиография 161
Приложения
- Теоретические основы социального регулирования естественных монополий
- Современное состояние и необходимость социально-экономических реформ в РАО «ЕЭС России»
- Социальная направленность основных моделей преобразований в отрасли
Введение к работе
Актуальность темы исследования социальных основ реформирования естественных монополий обусловлена прежде всего тем, что реструктуризация естественных монополий — одна из сложнейших и дискуссионных проблем российской экономики, включающая технологические, экономические, политические и социальные составляющие. В социальные основы реформирования естественных монополий включаются устойчивые факторы: интересы населения, корпорации и государства в системе отношений собственности федерации и ее субъектов, институты регулирования социальных процессов, социальная политика государства, уровень и качество жизни населения.
Естественные монополии, в том числе РАО «ЕЭС России», — структурообразующий элемент экономики, обеспечивающий ее целостность, эффективность и безопасность. Повышение качества их работы — общенациональная задача, объективно объединяющая интересы не только государства и корпораций, но и всего общества. Обеспечение всеобщего достояния и общественно приемлемого качества базовых социальных благ - первоочередная задача социальной политики государства. При этом электро- и тепло- энергия является таким базовым социальным благом, которое играет роль не только структурообразующего элемента экономики, но и обеспечивает жизнедеятельность населения.
Актуальность темы исследования обусловлена также тем, что в электроэнергетике сложилась ситуация, близкая к критической: стареющие производственные фонды, низкий инвестиционный потенциал отрасли, неплатежи, неэффективное тарифное регулирование — лишь некоторые из проблем. Действующая система корпоративного управления доказала свою неэффективность, поэтому необходимы изменения не только положения
Стр. 2 из 184 отрасли в экономической системе, но и преобразования внутри структуры РАО «ЕЭС России». В преддверии реструктуризации отрасли необходимо определить социальные критерии выбора модели реструктуризации РАО «ЕЭС России».
Необходимо отметить, что в настоящей работе исследуются социальные основы реформирования естественных монополий на примере РАО «ЕЭС России», в то время как электроэнергетика как отрасль и корпорация РАО «ЕЭС России» не являются тождественными понятиями. Например, в структуру корпорации формально не входят энергокомпании Иркутскэнерго и Татэнерго, а также государственный концерн «Росэнергоатом», управляющий деятельностью атомных электростанций, и независимая от концерна Ленинградская АЭС.
В данной работе электроэнергетика как отрасль рассматривается с точки зрения изучения общего социально-экономического пространства, в котором функционирует корпорация РАО «ЕЭС России».
Тема актуальна еще и потому, что для вхождения в мировую экономическую систему России нужна промышленность, которая результативно и экономно использует энергоносители. В нашей же стране за последнее десятилетие удельная энергоемкость ВВП возросла на 21%. Очевидно, что масштабное уменьшение энергоемкости экономики вызовет рост эффективности производства и даст импульс внедрению высоких технологий. Это единственно возможный путь, который приведет к повышению конкурентоспособности российской промышленности, будет способствовать построению социально ориентированной и современной экономики.
Степень разработанности проблемы. По проблеме социального регулирования и реформирования естественных монополий в России ведутся дискуссии, особенно по реструктуризации РАО «ЕЭС России»
Стр. 3 из 184
Представляющее собой сложнейший экономический и хозяйственный организм, РАО «ЕЭС России» как естественная монополия может быть исследовано в различных аспектах.
Теоретические основы государственного регулирования естественных монополий нашли отражение в работах: Л. Абалкина, А. Анчишкина, С. Витте, С. Глазьева, А. Городецкого, А. Ивантера, Д. Львова, А. Никифорова, Ю. Павленко, В. Тамбовцева, Ю. Яременко, Е. Ясина и др.
Технологическим, экономическим, социальным и политическим проблемам модернизации и реструктуризации электроэнергетики и РАО «ЕЭС России» в том числе посвящены работы В. Бушуева, А. Илларионова, А. Некрасова, Ю. Синяка, Я. Уринсона. Разработано несколько проектов реструктуризации РАО «ЕЭС России». В диссертации основное внимание уделяется проектам Министерства экономического развития и торговли РФ, Национального инвестиционного совета, международной консалтинговой компании Arthur Andersen, Министерства энергетики РФ.
Социальные основы регулирования и реформирования естественных монополий рассматриваются в работах Н. Волгина, Е. Егорова, Е. Жильцова, О. Пчелинцева, А. Шохина, Л. Якобсона.
Среди западных экономистов следует отметить Д. Гэлбрейта, Д. Кейнса, Р. Коуза, Д. Норта, Л. Эрхарда.
Однако степень научной разработанности проблемы можно определить как недостаточную, что обусловлено сложностью вопроса об оптимальном сочетании экономической и социальной эффективности реструктуризации естественной монополии.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационной работы является исследование социальных основ реструктуризации РАО «ЕЭС России» как естественной монополии.
Стр. 4 из 184
В соответствии с этой целью в диссертации были поставлены и решались следующие задачи: анализ институциональных основ, состава и структуры социальных ограничений при реформировании естественных монополий; исследование роли скрытого социального трансферта как одной из форм государственного регулирования естественной монополии; обоснование необходимости комплексного подхода к разработке программы реструктуризации РАО «ЕЭС России»; критический анализ и обобщение зарубежного опыта реструктуризации электроэнергетики, сравнение исходного состояния, условий и социальных ограничений этого процесса в Германии, США, Великобритании, Франции и исследование возможности использования этого опыта в России; обоснование и разработка наиболее оптимальной с точки зрения социальных ограничений модели реструктуризации РАО «ЕЭС России» с учетом структуры корпорации, состояния производственных фондов, а также критического анализа имеющихся моделей реформирования.
Предмет исследования составляют институциональные изменения государственной энергетической и социальной политики, внутрикорпоративные преобразования собственности в процессе и по поводу реформирования РАО «ЕЭС России» как естественной монополии.
Объектом исследования являются социальные основы, организационно-технологическая структура корпорации РАО «ЕЭС России» как естественной монополии и модели ее реструктуризации.
Теоретической и методологической основой послужили труды ведущих отечественных и зарубежных ученых по проблемам
Стр. 5 из 184 государственного и рыночного регулирования естественных монополий, проблемам институциональных преобразований естественных монополий в рыночной экономике, проблемам соотношения монополии и свободной конкуренции, взаимодействия социальных и экономических факторов развития при реформировании естественных монополий. Работа основывалась на российских нормативных актах: законах, Указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, ведомственных нормативных актах. При подготовке диссертации использованы статистические материалы Госкомстата России, Федеральной энергетической комиссии (ФЭК) России и региональных энергетических комиссий (РЭК).
Научная новизна диссертационного исследования состоит в следующем: обосновано положение о необходимости учета социальных основ и ограничений в процессе реструктуризации естественных монополий (социальными ограничениями являются: принадлежность электроэнергетики к инфраструктурной основе экономики, важная роль электро- и тепло- энергии как базового социального блага, наличие большого числа работников самой отрасли, интересы которых нуждаются в защите, неслаженность институтов государственного и рыночного регулирования естественных монополий, в том числе, тарифного регулирования, сложность управления структурой акционерного капитала и наличие большого числа акционеров -физических лиц, низкий уровень доходов населения, недостаточность существующих мер социальной политики для обеспечения адресных компенсаций малообеспеченным гражданам при росте тарифов, неэффективность и физический износ жилищно-коммунального сектора, необходимость разработки и внедрения программы
Стр. 6 из 184 энергосбережения, необходимость модернизации институциональной базы отрасли для осуществления контроля над соблюдением интересов государства и общества при реформировании электроэнергетики); доказана необходимость повышения роли и значения скрытого социального трансферта, как одной из форм государственного тарифного регулирования РАО «ЕЭС России». Он определяется как разница между реально действующим тарифом для населения и организаций бюджетной сферы (социальных потребителей) и их теоретически оправданным уровнем, обеспечивающим компенсацию производственных издержек энергокомпании и содержащим экономически обоснованную норму прибыли. Социальный трансферт должен быть формализован, юридически закреплен в соответствующих нормативных актах на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ. На этой основе государство может выбрать варианты возмещения затрат корпорации РАО «ЕЭС России»: введение системы «обратной компенсации», снижение социальной нагрузки для корпорации, либо смешанный подход. Такое решение должно быть привязано к макроэкономическому прогнозу развития страны на долгосрочную перспективу, и в частности, к тенденциям изменения уровня тарифов для различных групп потребителей; аргументировано положение о возможности применения опыта государственного регулирования электроэнергетики в Германии как примера взаимосвязанности тарифного регулирования и изменения уровня доходов населения. Экономика Германии представляет собой социально-ориентированную рыночную экономику и поэтому опыт приватизации, управления и реформирования естественных монополий наиболее применим в России; предложен комплексный подход к разработке программы реструктуризации «РАО ЕЭС России», включающий следующие
Стр. 7 из 184 социально-экономических программы: инвентаризации существующей структуры себестоимости услуг естественных монополий и их реальной инвестиционной потребности; адресной социальной поддержки населения и бюджетных организаций; социальной защиты работников РАО «ЕЭС России»; стабилизации топливного баланса страны и регионов с учетом климатических условий и восстановления ценового паритета на различные виды топлива; энергосбережения и снижения энергоемкости промышленности; реформирования жилищно-коммунального комплекса; с учетом социальных основ и в результате критическоого анализа имеющихся программ реформирования РАО «ЕЭС России», разработаны принципы альтернативной модели реструктуризации РАО «ЕЭС России», включающие следующие институциональные преобразования корпорации: реструктуризация холдинга путем создания независимых компаний, выполняющих диспетчерские и сетевые функции; передача федеральных электростанций в ведение вертикально-интегрированных энергокомпаний по территориальному признаку; репродуцирование структуры собственности холдинга в целом на нижние уровни; обеспечение транспарентности РАО «ЕЭС России» и энергокомпаний посредством перехода к международным стандартам бухгалтерского учета отдельно по разным видам деятельности; проведение независимого аудита и анализа себестоимости продукции энергокомпаний и реальных инвестиционных потребностей; изменение порядка формирования и объема полномочий ФЭК России и РЭК, осуществление единой государственной тарифной политики, учитывающей взаимосвязанность тарифного регулирования для всех отраслей - естественных монополий.
Стр. 8 из 184
Практическая значимость выводов и предложений, обоснованных в диссертации, заключается в возможности их использования: федеральными и региональными государственными органами при разработке концепции реструктуризации естественных монополий в области инфраструктуры; в научных разработках проблем соотношения экономической и социальной эффективности в процессе реформирования электроэнергетики; в учебном процессе в высших образовательных учреждениях в преподавании курсов «Экономическая теория», «Экономика предприятий» и др.; важное практическое значение имеют предложенные автором меры по укреплению социальных основ регулирования естественных монополий (тарифной политики, социального трансферта) в разработке программы социально-экономического развития страны.
Апробация работы. Основные положения диссертационного исследования докладывались на Международной научной конференции «Молодые ученые в МГУ» (Москва, октябрь 1999 г.).
Стр. 9 из 184
Теоретические основы социального регулирования естественных монополий
Исследование теоретических основ социального регулирования РАО «ЕЭС России» как естественной монополии предполагает выявление общих закономерностей антимонопольного регулирования и регулирования деятельности естественных монополий, применимых к электроэнергетике и РАО «ЕЭС России» в частности, а также институциональных преобразований, которые произойдут в ходе и в результате реформирования.
Институциональные преобразования состоят в изменении норм и правил деятельности компании на рынке, ее взаимоотношении с другими юридическими и физическими лицами. Эти изменения не менее, а в ряде случаев и более важны для повышения экономической и социальной эффективности работы РАО «ЕЭС России», чем обновление техники и технологии. Подчеркивая роль институциональных норм в функционировании экономики, Р. Коуз отмечал, что фактор производства — это не только нечто естественное, что бизнесмен приобретает и использует, но и право оперировать этим фактором производства, сложившийся в обществе порядок реализации этого права [52]. Таким образом, РАО «ЕЭС России» в диссертационной работе будет рассматриваться не только как естественная монополия , владеющая
Естественная монополия — это такое состояние рынка, при котором удовлетворениие спроса в силу технических особенностей эффективнее при отсутствии конкуренции. В результате производство товара или услуги одной компанией осуществляется с меньшими трансформационными и трансакционными большей частью энергетических мощностей и энергопроводящих сетей страны, контролирующая почти 80% суммарной мощности электростанций [26], но и как субъект с определенным экономико-правовым статусом.
Степень реализации социальной направленности изменения экономико-правового статуса РАО «ЕЭС России» как естественной монополии будет зависеть от следующих факторов .
роли компании в экономике страны и на международном уровне с учетом тенденций глобализации мировой экономики;
развития системы взаимоотношений компании с государством, значения ее реформирования для государства;
лоббирования интересов компании, в которой более половины акций принадлежит государству и около одной трети — иностранным инвесторам;
принципов, положенных в основу выбора модели реформирования. При этом необходимо учитывать, что «институты не обязательно и
даже далеко не всегда создаются для того, чтобы быть социально эффективными; институты или по крайней мере формальные правила создаются скорее для того, чтобы служить интересам тех, кто занимает позиции, позволяющие влиять на формирование новых правил» [75]. Однако сила субъектов этих интересов — не единственный фактор институциональных изменений. На практике используются институты, наиболее приспособленные к конкретным жизненным условиям [79].
Современное состояние и необходимость социально-экономических реформ в РАО «ЕЭС России»
Экономический рост в России, наметившийся с 1997 года, вызвал повышение спроса экономических субъектов на электроэнергию. Позитивные экономические признаки в экономике проявились в тот момент, когда электроэнергетика переживает период кризиса, вызванный прежде всего недостатком внутренних инвестиционных ресурсов. Сложившаяся ситуация характеризуется существенным старением (моральным и физическим) основных производственных фондов всей электроэнергетики и в особенности фондов основной корпорации российской электроэнергетики — РАО «ЕЭС России». Износ фондов на 1 января 1999 г., по данным РАО «ЕЭС России», составлял 52%, а на 1 октября 2000 г. — уже 60% [24]. Сохранение тенденций снижения располагаемой мощности электрических станций уже в краткосрочной перспективе может привести к невозможности удовлетворения растущего спроса на электроэнергию. На основе данных и прогноза РАО «ЕЭС России» и Программы экономического развития России уже к 2004 г. может наблюдаться дефицит электроэнергии (график 2), что может привести к тяжелым социальным и экономическим последствиям.
Основной причиной сложившейся ситуации является тот факт, что электроэнергетика исполняла роль системного стабилизатора во время экономического спада 90-х ГГ. Заниженные тарифы на электроэнергию, уровень которых не позволял проводить политику воспроизводства и развития мощностей, позитивно повлияли на реальный сектор экономики, (см. график 3)
Индекс цен на продукцию топливной промышленности — - Индекс цен производителей промышленной продукции Индекс цен на продукцию электроэнергетики
Источник: РАО «ЕЭС России»
За счет относительно низкой цены на электроэнергию была укреплена конкурентоспособность промышленных предприятий. Кроме того, отсутствие государственной вертикали регулирования тарифов, которая позволила бы реализовывать единую экономическую стратегию, привело к тому, что тарифная политика оказалась слабо управляемой со стороны федерального центра и в большой степени зависимой от позиции региональных властей. В результате в ряде регионов регулирование тарифов является инструментом популистских действий местной администрации.
Ситуация осложняется кризисом неплатежей и наличием перекрестного субсидирования, когда тарифы для населения субсидируются за счет тарифов для промышленных предприятий, а некоторые предприятия в рамках одного региона субсидируются за счет других предприятий. Увеличивается задолженность потребителей, финансируемых из федерального и региональных бюджетов, что подрывает финансовую устойчивость энергокомпаний (задолженность за потребленную энергию на начало 2001 г. составила 134 млрд руб. [44]).
Перекрестное субсидирование не только осложняет финансовое положение энергокомпаний, но и приводит к существенному искажению рыночных сигналов. Как следствие — ряд производств, развивающихся в этих условиях, могут оказаться нерентабельными после устранения перекрестного субсидирования. Решение этого вопроса особенно важно на этапе перехода от стагнации к экономическому росту.
Наличие широкого списка потребителей, которых запрещено отключать от линий энергетики действующими нормативными актами, в ряде случаев приводит к избыточному потреблению электроэнергии данной группой потребителей без надлежащей оплаты, что увеличивает убытки электроэнергетики. Действующая в отрасли система формирования тарифов тормозит переход к новым отношениям и не создает стимулов, с одной стороны, к снижению издержек и, как следствие, удешевлению производства электроэнергии, а с другой — к внедрению энергосберегающих технологий потребителями электроэнергии. Более того, текущая энергоемкость экономики превышает на 20% дореформенный уровень [97].
Социальная направленность основных моделей преобразований в отрасли
Перед выбором варианта реформирования электроэнергетики необходимо выработать такие принципы реструктуризации, которые бы учитывали имеющиеся социальные основы и ограничения, обеспечивали бы надежность снабжения потребителей электроэнергией как базовым социальным благом, сохраняли бы контролируемое изменение тарифов и обеспечивали бы инвестиционную привлекательность отрасли.
Структурные преобразования в электроэнергетике должны также способствовать повышению эффективности производства, передачи и сбыта электрической энергии на основе сохранения единства и развития сетевой и технологической инфраструктуры рынка электроэнергии, демонополизации и дерегулирования потенциально конкурентных секторов производства и сбыта электроэнергии. Структурные преобразования должны проводится с учетом технологических особенностей созданной единой энергетической системы страны, а также политических, экономических, социальных, организационных и других ограничений. Основной целью структурных преобразований является развитие электроэнергетики в качестве важнейшей инфраструктурной отрасли, обеспечивающей стабильное развитие экономики, повышение ее конкурентоспособности и удовлетворение платежеспособного спроса на энергию.
Существующие подходы реформирования РАО «ЕЭС России» можно свести к трем вариантам: 1) сохранить существующую структуру отрасли; 2) провести разделение компании по принципам горизонтальной или вертикальной интеграции; 3) совершенствовать тарифное регулирование в условиях прозрачности показателей оценки затрат и прибыли компании. В каждом из них есть доля истины. Наиболее эффективные организационно-управленческие корпоративные институты должны сохраниться. Необходимо также осторожно провести демонополизацию, чтобы не нарушить условия энергоснабжения производства и населения. Тарифное регулирование должно стать важным инструментом государственной антимонопольной политики.
Экономисты обращают внимание на то, что при разработке проектов реформирования должны приниматься в расчет геостратегические, воспроизводственные и технологические факторы. В противном случае реформирование может привести не к оживлению конкуренции, а к появлению многочисленных посредников [3].
Реструктуризация РАО «ЕЭС России» должна проводится при соблюдении следующих условии: . укрепления энергетической безопасности страны, необходимой для стабильного роста национальной экономики; . создания привлекательного инвестиционного климата в электроэнергетике, способного обеспечить приток инвестиций, необходимых для преодоления кризиса;
организации эффективно работающего рынка электроэнергии, а также ясных и не дискриминационных правил его работы, что должно способствовать улучшению инвестиционной привлекательности страны;
создания стимулов к эффективному производству электроэнергии, и рыночных механизмов ценообразования, способствующих стабилизации роста, а в дальнейшем — снижению цен на электроэнергию у конечного потребителя;
формирования необходимой нормативной правовой базы реформ; . учета интересов различных социальных слоев населения при планировании и разработке программы реструктуризации отрасли; . ориентации не только на экономическую, но и на социальную эффективность в проведении реформ: сложившийся социальный стандарт должен повышаться в результате реформы, а не понижаться.
Реструктуризация РАО «ЕЭС России» должна обеспечить оптимальное сочетание технической, экономической и социальной эффективности. Это сложная не только теоретическая, но и практическая задача.
