Введение к работе
I. Актуальность темы исследования
Инновационные тенденции социально-экономического развития российского общества показали необходимость наиболее эффективного использования человеческого капитала на основе подготовки высококвалифицированных специалистов. Современная экономическая ситуация заставляет быть готовыми внедрять и осваивать новую технику, технологии, повышать профессиональный уровень работников. Сегодня от человека требуется высокий уровень профессиональной подготовленности к быстро меняющимся ориентирам современной экономики. Поэтому необходима качественная профессиональная подготовка и переподготовка кадров, способных оперативно реагировать на вызовы экономики, ориентированной на инновационное развитие. Актуализируется переход от концепции «образование на всю жизнь» к концепции «образование в течение всей жизни». Значительная роль в реализации последней концепции принадлежит современной системе дополнительного профессионального образования. Она призвана решать задачи, связанные с осуществлением стратегического курса развития российской экономики, достижение конкурентоспособности и инновационной привлекательности страны, а также ее переход к новому типу экономики, - экономике знаний. В этой связи государство должно активно содействовать людям в смене профессий и трудоустройстве, что напрямую увязывается с системой непрерывного обучения и переподготовки кадров.
С 2008 года Россия столкнулась с серьезными вызовами глобального экономического кризиса, который оказал воздействие на экономику многих стран, включая и российскую экономику. Происходит падение производства, снижение доходов населения, ухудшение ситуации на рынке труда и усиливается социальная напряженность в обществе. Существует вероятность, что кризис не будет кратковременным явлением. Чтобы не допустить деструктивных процессов в экономике и подрыва долгосрочных приоритетов модернизации страны, правительство Российской Федерации приняло программу антикризисных мер на 2009-й и последующие годы. Оно взяло на себя обязательство не отказываться от стратегических задач
развития российской экономики — перехода к модели ее инновационного роста, вложения в человеческий капитал, рассматривая его как национальный приоритет. На ближайшие годы в условиях кризиса важнейшими направлениями антикризисной политики российского государства как на федеральном, так и на региональном уровне, должна стать реализация программы опережающего профессионального обучения работников и содействия их занятости.
Реализация антикризисных мер во многих странах мира, в том числе в России, потребовала усиления роли государства в управлении государственной собственностью и развитии общественного сектора. В настоящее время в России сложилась парадоксальная ситуация, когда, с одной стороны, ощущается острая нехватка менеджеров-профессионалов с государственным типом мышления и социально-ответственной мотивацией поведения, а с другой — в органах государственного власти наблюдается дефицит кадров с управленческим образованием.
Необходимость опережающего профессионального образования государственных гражданских служащих объясняется ускоряющимся процессом устаревания знаний и требованиями современного развития государственной гражданской службы. В целях повышения эффективности профессиональной служебной деятельности гражданских служащих требуется в ближайшие годы осуществить переподготовку значительного количества работников органов государственной власти, а также существенно увеличить пропускную способность существующей системы дополнительного профессионального образования. Решение этой задачи сводится не только к количественному росту системы дополнительного профессионального образования, но и требует повышения эффективности ресурсного потенциала этой системы, а также улучшения качества обучения кадров государственной гражданской службы. Все это делает весьма актуальной разработку социально-
1 Примечание: государственная служба Российской Федерации включает три вида: военную службу, государственную гражданскую службу и правоохранительную службу. В диссертации исследуется государственная гражданская служба, основным субъектом которой являются государственные гражданские служащие.
экономических механизмов развития системы дополнительного
профессионального образования государственных гражданских служащих.
Степень разработанности проблемы
В исследование проблем развития профессионального образования в целом и дополнительного профессионального образования государственных служащих в частности существенный вклад внесли работы С. Г. Атаманчука, П. Ф. Анисимова, П. Г. Арефьева, Г. С. Батыгина, А. Н. Блеера, С. А. Белякова, А. А. Воронина, А. И. Галагана, Т. С. Георгиевой, В. И. Добренькова, В. М. Зуева, Г. И. Лукина, В. И. Матирко, Т. В. Матвеевой, Ф. Э. Шереги. Заслуживают внимания исследования отечественного и зарубежного опыта обучения государственных служащих в научных трудах X. А. Бекова, А. П. Балакиной, У. Барча, М. Буллита, Н. А. Волгина, В. Горба, М. Н. Дарвина, Е. В. Желанина, Н. А. Копылова, Ж. Ф. Кеслера, Е. А. Литвинцевой, Б. В. Лытова, А. В. Морозова, В. П. Мельникова, Е. В. Пронина, Е. В. Пермякова, В. В. Шуваева и других.
Однако многие актуальные вопросы развития дополнительного
профессионального образования остаются не до конца разработанными и
слабо исследованными. Нуждаются в осмыслении и аргументации
концептуальные подходы к стратегии развития и совершенствования
нормативно-правовой базы дополнительного профессионального
образования государственных гражданских служащих. Требуют
дальнейшего изучения вопросы развития социально-экономических механизмов эффективности их обучения, определения современных государственных требований к содержанию и технологиям дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих, реструктуризации сети его образовательных учреждений.
Актуальными продолжают оставаться следующие вопросы: управление качеством переподготовки и повышения квалификации работников государственной гражданских службы, создание национальной системы показателей качества и оценки эффективности обучения, мониторинг текущих и перспективных потребностей в обучении
учреждениями дополнительного профессионального образования, разработка методологии оценки карьерного роста кадров государственной гражданской службы, формулирование и разработка программ и технологий их дистанционного обучения. Требуется разработка и экспериментальная апробация социально-экономических механизмов развития системы дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих и выработка практических рекомендаций по повышению эффективности функционирования образовательных учреждений и подразделений дополнительного профессионального образования в Российской Федерации.
Дискуссионность проблематики, недостаточная разработанность научно-методологических подходов, а также научно-практическая и государственная значимость изучения поставленных проблем обусловили выбор темы настоящего исследования, его цель и задачи.
Целью диссертационного исследования является научное обоснование концептуальной модели дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих и разработка социально-экономических механизмов его развития в современных условиях.
Задачи диссертационного исследования:
Теоретически обосновать и предложить концептуальную модель системы дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих с учетом особенностей, обусловленных современным развитием государственной гражданской службы.
Исследовать эволюцию российской системы обучения гражданских служащих, выявить основные этапы ее становления на основе изучения как положительного, так и отрицательного опыта развития их дополнительного профессионального образования.
Обобщить зарубежный опыт построения и функционирования системы дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих и обосновать возможности его адаптации к отечественной практике.
Раскрыть закономерности формирования кадрового потенциала государственной гражданской службы и тенденции развития системы дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих.
Выявить финансово-экономические параметры дополнительного обучения кадров государственной гражданской службы на основе механизма формирования государственного заказа на их обучение и разработать технологию финансового мониторинга системы дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих.
Определить направления модернизации социально-экономических механизмов системы дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих.
Раскрыть потенциал и перспективные возможности развития инновационных информационно-образовательных технологий и систематизировать практику деятельности образовательных учреждений по применению технологий дистанционного обучения гражданских служащих.
Определить показатели стратегического развития социально-экономических механизмов дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих, ориентированные на качество и результативность их обучения. Разработать рекомендации по совершенствованию его институциональных основ в современных условиях.
Объектом исследования является система дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих Российской Федерации.
Предметом исследования выступают социально-экономические механизмы развития системы дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих Российской Федерации.
Теоретическая и методологическая основа диссертационного исследования представлена совокупностью фундаментальных положений
классической макроэкономической и институциональной экономической теории, концепции теории человеческого развития и человеческого капитала, теории непрерывного образования, а также основополагающих положений экономики и социологии образования, концепции управления образованием.
Инструментально-методический аппарат исследования Обоснование теоретических положений и аргументация выводов осуществлялись на основе реализации общенаучных методов: диалектического, историко-логического, а также специальных приемов социально-экономического анализа: статистического, сравнительного, графической интерпретации, инструментария эволюционной динамики и др. В процессе исследования дополнительного профессионального образования и развития социально-экономических механизмов обучения государственных гражданских служащих использовалась совокупность различных методов анализа: системного, структурно-функционального, финансово-экономического, социологического. Использовались также технологии институционального проектирования, контент-анализа, анализа документов, моделирования, экономико-статистических группировок (функциональных, многомерных, типологических, структурных и аналитических). Обработка и наглядное представление полученных данных осуществлялись с применением современного программного обеспечения.
Информационной базой исследования послужили федеральные
законодательные акты Российской Федерации, указы Президента
Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, ведомственные акты министерств, служб, агентств Российской Федерации, региональные законодательные акты, регулирующие отношения в сфере дополнительного профессионального образования государственных служащих, публикации в периодической печати по экономике и праву.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в решении научной проблемы создания теоретического и методологического аппарата и разработке практических рекомендаций по развитию
социально-экономических механизмов дополнительного
профессионального образования государственных гражданских служащих. В работе получены и выносятся на защиту следующие положения:
Обоснована и предложена концептуальная модель системы дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих. Представлено теоретическое обоснование сущности дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих как целенаправленного процесса их непрерывного обучения по дополнительным образовательным программам, осуществляемым образовательными учреждениями дополнительного профессионального образования. Разработана концептуальная модель системы дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих. Выделены ключевые признаки и особенности системы дополнительного профессионального образования, заключающиеся в его объективно слабой интегрированности в сферу рыночных отношений. Эта особенность определяется спецификой правового статуса и функциями государственной гражданской службы. Вместе с тем отмечается, что полностью исключить рыночные отношения из системы дополнительного профессионального образования невозможно так как, существует область совместной деятельности государственных и предпринимательских структур на принципах партнерских отношений, что допускает возможность организации дополнительного профессионального образования гражданских служащих на рыночной основе.
Исследована эволюция отечественной системы обучения государственных гражданских служащих, определены ее этапы и выделены положительные и отрицательные моменты становления и развития профессиональной подготовки кадров для органов государственной власти. Выделены четыре периода становления и развития системы обучения государственных служащих (дореволюционный, советский, постсоветский и современный). Дореволюционный период характеризовался, с одной стороны, отлаженной системой назначения на должности и продвижения по службе,
с другой — сословным ограничением доступа к государственной службе. В
советском периоде обучение работников органов государственной власти
осуществлялось в массовом порядке через систему партийных и советских
органов. Постсоветский период сопряжен с трансформацией в системе
государственного управления и созданием основ государственной
гражданской службы в условиях рыночной экономики. В современном
периоде выявлены как негативные стороны, так и положительные
моменты в организации обучения государственных служащих. Особое
внимание уделено изучению процессов формирования институциональной
среды и нормативно-правовой базы новой модели дополнительного
профессионального образования государственных гражданских служащих.
3. Систематизирован зарубежный опыт построения и
функционирования системы дополнительного профессионального
образования гражданских служащих и определены возможности его
адаптации к отечественной практике. Обобщены и систематизированы
наиболее устойчивые практики (модели) в системе обучения
государственных служащих в развитых странах и определены
возможности их адаптации при обучении государственных гражданских
служащих Российской Федерации. Выделены две основные модели их
обучения - англосаксонская и романо-германская (континентальная).
Континентальная модель подразделяется на открытую модель и модель
должностного роста. Открытая модель допускает обучение принятых на
государственную службу сторонних лиц, а модель должностного роста
делает ставку на обучение кандидатов, включенных в резерв на замещение
ими высших должностей. Определены особенности подготовки
государственных служащих в зарубежных странах, основу которых
составляет элитарное и иерархическое построение системы их обучения на
опыте кадровой работы ведущих компаний. Выявлены следующие
аспекты зарубежного опыта: курсы повышения квалификации
организованы во всех министерствах и ведомствах, преподавательский
состав комплектуется из представителей бизнес-структур,
финансирование осуществляется на смешанной основе с использованием как бюджетных средств, так и средств крупных компаний, организация
обучения осуществляется по модульному принципу с учетом индивидуальных потребностей обучаемых. Доказывается возможность творческой адаптации указанных положительных сторон зарубежной практики в системе дополнительного профессионального образования работников государственной гражданской службы Российской Федерации.
Выявлены закономерности формирования кадрового потенциала государственной гражданской службы и тенденции развития системы дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих. Исследование подтвердило теоретические положения современной концепции бюрократии о самовоспроизводстве чиновничьего аппарата и выявило факторы роста численности и изменения качественного состава государственных гражданских служащих в Российской Федерации, связанные с государственным строительством и проводимой административной реформой. Раскрыты диспропорции в соотношении востребованных и невостребованных направлений и специальностей, программ и видов обучения, как в сфере базовой подготовки, так и в системе дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих. Выявлена недостаточно активная роль системы дополнительного профессионального образования в формировании прогрессивных пропорций кадрового потенциала государственной гражданской службы. Обоснована необходимость совершенствования существующего статистического учета кадров государственной гражданской службы и предложена система показателей для характеристики качественных, результативных сторон воспроизводства кадров государственных гражданских служащих.
Предложены финансово-экономические параметры системы дополнительного профессионального образования кадров государственной гражданской службы, механизм формирования государственного заказа на обучение, технология финансового мониторинга системы дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих. Обоснована необходимость нового подхода к бюджетному финансированию системы дополнительного профессионального образования с использованием механизма государственного заказа на
основе конкурсного его размещения и контрактных началах. Раскрываются
особенности и недостатки практики применения указанного механизма в
системе дополнительного профессионального образования
государственных гражданских служащих. Проанализированы параметры
финансирования государственного заказа на обучение работников
государственной гражданской службы. Доказана необходимость
разработки и практического применения финансового мониторинга в
системе дополнительного профессионального образования. Раскрыты его
содержание и этапы проведения. Определены возможности
внебюджетного финансирования в системе дополнительного
профессионального образования государственных гражданских служащих.
Обоснована необходимость создания нормативно-правовых условий
обеспечения многоканальности финансирования и стимулирования
инновационных направлений в системе дополнительного
профессионального образования государственных гражданских служащих. 6. Обоснованы основные направления модернизации социально-экономических механизмов системы дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих. В соответствии с новыми государственными требованиями раскрыты цели, задачи и направления модернизации социально-экономических механизмов функционирования образовательных учреждений по профессиональной переподготовке и повышению квалификации государственных гражданских служащих. Особо выделены направления модернизации социально-экономических механизмов, ориентированных на решение задач достижения высокого качества обучения в системе их дополнительного профессионального образования. К этим механизмам отнесены механизмы научного, правового, учебно-методического, информационно-аналитического, организационного обеспечения обучения кадров государственной гражданской службы. Обосновывается необходимость создания эффективной системы управления качеством образования и разработки инновационной модели профессиональной компетентности в системе дополнительного профессионального образования. Выявлены проблемы и трудности реализации
государственных требований к обновлению содержания образовательной деятельности. Выделены ключевые факторы качества обучения в системе дополнительного профессионального образования и раскрыты основные характеристики процессов системы управления качеством образования, принципы и показатели инновационной модели компетентностного подхода к обучению государственных гражданских служащих. Обоснованы приоритетные направления улучшения качества обучения и профессионализма преподавательского состава.
7. Раскрыты потенциальные возможности развития
информационно-образовательных технологий и систематизирован опыт
образовательных учреждений по применению технологий
дистанционного обучения гражданских служащих. Доказано, что развитие
государственной гражданской службы востребовало необходимость
инновационной подготовки государственных гражданских служащих на
основе применения современных образовательных технологий.
Обосновываются их потенциальные возможности в оперативном
получении необходимой информации, способствующей повышению
уровня профессиональной компетентности гражданских служащих.
Выявлена тенденция перехода от традиционной формы обучения к
инновационному его типу на основе применения технологии
дистанционного обучения. Обосновывается приоритетность
дистанционной формы образования в сравнении с традиционной. Выявлены обстоятельства, затрудняющие широкое внедрение технологий дистанционного образования гражданских служащих, связанные с приверженностью к традиционным моделям обучения, высокой стоимостью разработки программного обеспечения, а также отсутствием запросов на подготовку специалистов в форме дистанционного образования. Сформулирована концепция дистанционного образования, предусматривающая многоканальное финансирование на принципах смешанной экономики, сочетающей целевое государственное регулирование и финансирование с автономией и самостоятельной деятельностью образовательных учреждений. Доказывается, что платная реализация курсов дистанционного образования из поэтапно создаваемого
фонда должна становиться источником финансирования системы дистанционного образования, а его финансовая эффективность базируется на возможной экономии, появляющейся благодаря снижению расходов на переезды или оплату работы меньшего числа преподавателей. Обобщен опыт образовательных учреждений по применению технологии дистанционного обучения гражданских служащих.
8. Разработаны показатели стратегического развития социально-
экономических механизмов дополнительного профессионального
образования государственных гражданских служащих, ориентированные
на качество обучения. Предложены рекомендации по совершенствованию
его институциональных основ в современных условиях. Сформулированы
приоритетные направления стратегического развития социально-
экономических механизмов дополнительного профессионального
образования государственных гражданских служащих,
предусматривающие комплекс мероприятий по совершенствованию
правового, финансово-экономического, кадрового, информационного
обеспечения системы дополнительного профессионального образования
государственных гражданских служащих. Предложена стратегия
совершенствования финансово-экономических механизмов, направленная
на развитие модели его финансирования, обеспечивающей поступление
не только средств из государственного бюджета, но и внебюджетных
средств. Рекомендованы общие показатели (правовые, организационные,
кадровые, финансовые, государственного заказа, конкурсных заявок,
экономической эффективности обучения) и частные показатели
(инновационные подходы к обучению, интерактивное дистанционное
обучение, международное сотрудничество, инновационность
образовательных программ) стратегического развития социально-экономических механизмов дополнительного профессионального образования гражданских служащих, определяющие вектор его направленности на качество и результативность обучения.
Раскрыто содержание институциональных основ системы дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих, рассматриваемых как процесс формирования
устойчивых практик социально-экономических механизмов в области
профессионального обучения. Определены перспективные показатели
эффективной реализации социально-экономических механизмов
дополнительного профессионального образования, обеспечивающие
внедрение инновационных моделей непрерывного профессионального
образования, адекватных потребностям государственной гражданской
службы Российской Федерации. Рекомендовано внесение
соответствующих поправок в российское законодательство, регулирующее
развитие социально-экономических механизмов системы дополнительного
профессионального образования государственных гражданских служащих.
В частности, предложено в закон «Об образовании» включить
самостоятельный раздел о системе дополнительного профессионального
образования и предусмотреть проведение постоянного мониторинга
повышения профессиональной квалификации в образовательных
учреждениях, реализующих программы дополнительного
профессионального образования.
Практическая значимость результатов исследования
заключается в возможности внедрения предложенных автором общих и
частных показателей стратегии развития социально-экономических
механизмов дополнительного профессионального образования
государственных гражданских служащих, а также предложений по
совершенствованию его институциональных основ в органах
государственной власти. Концептуальные положения, выводы и предложения, содержащиеся в работе, могут быть использованы для совершенствования деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по развитию социально-экономических механизмов дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих. Кроме того, они могут быть использованы в законотворческом процессе при разработке нормативных актов, обеспечивающих механизм функционирования профессиональной переподготовки, повышения квалификации, стажировки, обучения государственных служащих за пределами территории Российской Федерации.
Апробация результатов исследования. Результаты
диссертационного исследования опубликованы в 3 научных работах (в том числе в монографии автора и 2 монографиях в составе авторского коллектива), 7 статьях в центральных журналах, рекомендованных ВАК, 7 научных статьях, 7 учебных пособиях. Общий объем публикаций по теме исследования составляет 44,9 п. л. По результатам исследования опубликованы научные статьи в ряде ведущих научных журналов России: «Вестник Финансовой академии», «Государственная служба», «Высшее образование в России», «Кадровик», «Вестник МГУ», «Самоуправление: теория и практика», «Служба кадров и персонал».
Полученные автором результаты исследований используются при подготовке и проведении лекций и семинарских занятий по образовательным программам дополнительного профессионального образования на курсах профессиональной переподготовки и повышения квалификации государственных гражданских служащих. Данные материалы апробированы и нашли широкое применение в учебном процессе Финансовой академии при Правительстве Российской Федерации.
Результаты поэтапной разработки проблемы докладывались на ряде отечественных и международных научно-теоретических и научно-практических конференций и семинаров. Практический интерес представляет апробация результатов исследования на международных конференциях: «Бизнес-образование в структуре новой экономики» (доклад на Международном научно-практическом семинаре Российской Ассоциации бизнес-образования. Австрия, 24 февраля - 3 марта 2007 года); «Влияние Болонского процесса на развитие бизнес-образования в России» (доклад на международном семинаре «Вхождение России в единое европейское образовательное сообщество» и на международном семинаре РАБО «Экономическое и бизнес-образование в странах Европейского союза: тенденции и пути развития». Бельгия, 2-5 мая 2007 года. Франция, 6-13 мая 2007 года); «Лица бизнеса третьего тысячелетия: новые лидеры в новой экономике» (доклад на международном конгрессе «Деловая репутация и будущее России». 5 октября 2007 года);
«Рациональное и иррациональное в менеджменте» (доклад на международном научно-практическом семинаре Российской ассоциации бизнес-образования «Рациональное и иррациональное в менеджменте». Бормио, Италия, 1-8 марта 2008 года).
Всероссийские конференции: «Новые направления развития российского образования и их влияние на здоровье нации» (выступление на пленарном заседании «Государственная служба и здоровье нации». Москва, 16 января 2007 года); «Проблемы развития дополнительного профессионального образования государственных служащих» (выступление на VIII Всероссийской конференции по дополнительному образованию. Москва, 8-9 ноября 2007 года); «Финансирование подготовки кадров для органов местного самоуправления» (выступление на общероссийском совете муниципальной службы. Москва, 11 декабря 2008 года).
Апробация результатов исследования на научно-методологическом семинаре и на заседании «круглого» стола кафедры государственной службы Финакадемии по теме «Состояние и особенности ДПО государственных служащих» (март 2008 года). Научный доклад на межкафедральном научно-методологическом семинаре: «Состояние и проблемы развития дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих» (март 2009 года).
Выводы диссертационного исследования нашли свое отражение в предложениях автора по развитию социально-экономических механизмов дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих. Они активно применяются в работе департамента социально-трудовых отношения Министерства здравоохранения и социального развития, организующего работу по исполнению государственного заказа на дополнительное профессиональное образование государственных гражданских служащих Российской Федерации.
Структура работы. Основная часть исследования изложена на 283 страницах, текст иллюстрирован 20 таблицами, 2 схемами, 10 рисунками.
Диссертация включает в себя введение, четыре главы, заключение, библиографию из 170 источников, 16 приложений.
