Содержание к диссертации
Введение
1. Теоретико-методологические основы региональной промышленной политики 10
1.1. Современные теоретические взгляды на промышленную политику 10
1.2. Методологические аспекты формирования промышленной политики в регионе 25
1.3. Перспективы государственного регулирования и бизнес-инициатив в сфере региональной промышленной политики 40
2. Особенности формирования и реализации промышленной политики в регионе на современном этапе 58
2.1. Анализ состояния нормативно-правовой базы промышленной политики в субъектах Российской Федерации 58
2.2. Развитие промышленности в субъектах РФ в рамках действующей промышленной политики 74
2.3. Учет регулирующего воздействия при формировании и реализации промышленной политики 96
3. Совершенствование регионального механизма формирования и реализации промышленной политики 114
3.1. Концептуальные аспекты моделирования регионального механизма формирования и реализации промышленной политики 114
3.2. Модель регионального механизма формирования и реализации промышленной политики 131
3.3. Методические рекомендации по совершенствованию регионального механизма формирования и реализации промышленной политики в субъектах РФ 144
Заключение 160
Литература 172
- Методологические аспекты формирования промышленной политики в регионе
- Перспективы государственного регулирования и бизнес-инициатив в сфере региональной промышленной политики
- Развитие промышленности в субъектах РФ в рамках действующей промышленной политики
- Модель регионального механизма формирования и реализации промышленной политики
Методологические аспекты формирования промышленной политики в регионе
Реформирование российской экономики, продолжающееся почти 25 лет, до настоящего времени оставляет открытым вопрос теоретического обоснования промышленной политики на федеральном и на региональном уровнях.
Этой проблеме посвящено множество работ и исследований. В диссертационном исследовании «Теория и методология формирования и реализации промышленной политики» К.Н. Абдуллаев упоминает ситуацию периода начала экономических реформ в России (1995 год), когда в одном из своих интервью журналу «Эксперт» А.Б. Чубайс, в то время вице-премьер российского правительства, отвечавший за экономический блок, прямо и откровенно заявил, что у правительства страны на данный момент нет никакой промышленной политики, поскольку она ему не по карману [1].
Такая позиция члена правительства стала препятствием для разработки не только эффективной промышленной политики, но ее теоретической базы.
К первым работам фундаментального плана в области промышленной политики можно отнести статью А.И. Татаркина и О.А. Романовой «Структурная перестройка промышленности как элемент длинноволнового процесса», опубликованную в 2000-м году [116].
В конце 2001 года Бюро Правления Российского союза промышленников и предпринимателей (работодателей) одобрило основные задачи формирования консолидированной позиции делового сообщества по научно-промышленной и инвестиционной политике для ее учета в работе по определению приоритетов экономической политики государства. В декабре 2001 года была создана Рабочая группа РСПП по промышленной и инвестиционной политике, а в феврале 2002 года она была преобразована в Комитет РСПП по промышленной политике как постоянный рабочий орган Бюро Правления. Возглавил Комитет член Бюро Правления РСПП, Председатель Совета директоров АФК «Система» В.П. Евтушенков. В состав Комитета вошли члены Бюро Правления и Правления РСПП О.В. Дерипаска, В.И. Щербаков, Н.И. Бех, В.Ф. Вексельберг, Н.Н. Волосов, А.В. Долголаптев, В.Г. Драганов, А.Я. Лившиц, О.Н. Сосковец, Е.Г. Ясин, Р.С. Яврян, представители РАО «ЕЭС России», «Интеррос», «Сибал», «Сибур», «Русал». 28 февраля 2002 года состоялось первое заседание Комитета. На нем было принято решение о подготовке материалов для разработки Концепции промышленной политики России.
В целях научно-аналитического обеспечения деятельности Комитета был образован Экспертный Совет Комитета во главе с членом-корреспондентом РАН, первым заместителем директора Института мировой экономики и международных отношений РАН А.А. Дынкиным. В состав Экспертного Совета вошли: А.Д. Некипелов - академик, вице-президент РАН, Е.Г. Ясин профессор, директор Экспертного института, А.А. Кокошин - член корреспондент РАН, директор Института проблем международной безопасности; Л.М. Григорьев - заместитель директора Экспертного института; В.И. Данилов-Данильян - профессор, Президент МНИЭПУ; О.С. Виханский профессор, директор Высшей школы бизнеса МГУ; А.А. Яковлев - профессор, проректор ВШЭ, а также руководитель аналитической группы Экспертного совета доктор экономических наук профессор В.Б. Кондратьев. Однако, к концу 2002 года в Российском союзе промышленников и предпринимателей (РСПП) отказались от разработки концепции промышленной политики. Это было связано с определенными разногласиями в теоретических взглядах на промышленную политику, вплоть до полного отрицания ее необходимости.
Тем не менее, теоретическое осмысление промышленной политики продолжалось. Здесь можно выделить ряд публикаций, на которые опираются исследователи в области региональной промышленной политики и в настоящее время, это: 2003 год – Кондратьев В.Б. «Промышленная политика или политика конкурентоспособности. Структурные и секторальные аспекты. Качество роста. Направления конкурентоспособного роста» [66]; 2004 год – под редакцией Е.М. Примакова и В.Л. Макарова «Государственная политика промышленного развития России: от проблем к действиям» [38]; Дынкин А.А., Кондратьев В.Б., Газимагомедов Р.К. «Региональная промышленная политика: зарубежный опыт» в сборнике «Современная национальная промышленная политика России: региональный аспект» [49]; 2005 год – Точеная Т.И. «Основы и современные формы региональной промышленной политики» [119]; Газимагомедов Р.К. «Современная региональная промышленная политика: кластерный подход» [33]; 2006 год – Санжина О.П., Бадараева Р.В. «Формирование инвестиционной политики в сфере промышленного развития региона» [103]; 2008 год – Татаркин А.И. «Промышленная политика как основа системной модернизации экономики России» [115]; 2010 год – Абдулаев К.Н. «Теория и методология формирования и реализации промышленной политики» [1]; 2011 год - Романова О.А. «Национальная модель экономического развития и формирование промышленной политики» [97]; 2012 год - Татаркин А.И., Романова О.А., Ченёнова Р.И., Макарова И.В. «Региональная промышленная политика: от макроэкономических условий формирования к новым институтам развития» [118]. В последней работе проведено масштабное обобщение теоретических взглядов зарубежных и отечественных исследователей на промышленную политику вообще и на региональную промышленную политику, в частности. В ней констатирована разноплановость и показана эволюция теоретических взглядов на промышленную политику, сформулирована авторская точка зрения на теоретико-методологические основы формирования региональной промышленной политики с позиции системно-синергетического подхода.
Перспективы государственного регулирования и бизнес-инициатив в сфере региональной промышленной политики
Синергетика позволяет с новой точки зрения подойти к решению проблем эффективного управления развитием сложных систем. Будущее открыто и непредсказуемо, но оно не произвольно – существуют спектры возможных будущих состояний в виде дискретных наборов структур-аттракторов сложных эволюционных процессов. Начальные условия не определяют вектор управленческого воздействия на управляемую систему – начальные условия будут забыты, когда система перейдет на одну из структур-аттракторов эволюции. Например, наша система, которой мы управляем, находится в текущем состоянии. Допустим, мы выяснили, что спектр возможных будущих состояний этой системы состоит из двух структур-аттракторов, назовем их условно «Цель 1» и «Цель 2». Это означает, что управляемая нами система может скачком перейти либо в состояние «Цель 1», либо в состояние «Цель 2», в зависимости от текущего состояния и от тех управленческих воздействий, которые мы приложим. Зная особенности и различия состояний «Цель 1» и «Цель 2», в общем, это нетрудно сделать, достаточно лишь чуть «подтолкнуть» систему в нужном направлении.
Воздействовать на систему можно двумя путями: изменением среды и изменением воздействий [60, 64, 74, 123, 124].
Изменения среды. Изменяя характеристики самой среды, можно получить результат, вследствие которого в системе возникают состояния неустойчивости, приводящие к бифуркации.
Изменение воздействий. Вследствие изменений топологий воздействия на одну и ту же систему, получаются различные неустойчивые режимы, которые приводят к бифуркации. В первом случае бифуркации получаются при изменении самой среды, во втором случае – как результат внутреннего, имманентного развития процессов в заданной среде. «Мягкое» управление – это управление посредством «умных» и гармоничных воздействий на управляемую систему. Слабые, но соответствующие внутренним тенденциям управляемой системы, так называемые резонансные воздействия и влияния чрезвычайно эффективны. Они должны соответствовать внутренним тенденциям развития сложной системы. Искусство правильного резонансного управления может высвободить мощные внутренние силы
С позиций синергетики неэффективное управление открытыми системами заключается в навязывании такой формы организации, которая этим системам несвойственна и чужда. Такое управление, по крайней мере, делает тщетными все человеческие усилия, которые «уходят в песок», а в худшем случае обращается настоящим вредом, доводит до нежелательных и трудноисправимых кризисных состоянии.
Проблема состоит в том, чтобы адекватно цели определять набор структур, которые характерны для каждой открытой нелинейной системы (среды), способной к самоорганизации, а также следовать естественным тенденциям саморазвития процессов к этим структурам.
Знание принципов самоорганизации сложных систем дает при формировании промышленной политики новые методологические подходы. Уже одна синергетическая идея о поле путей развития промышленного комплекса региона и региона в целом (являющихся нелинейными системами), даже в самых тяжелых кризисных условиях, позволяет с оптимизмом смотреть в будущее.
Суть синергетического подхода к управлению заключается в том, что он ориентирован не на внешнее, а на внутреннее, на нечто имманентно присущее самой среде. Иными словами, он ориентирован не на желания, намерения, проекты субъекта экспериментальной, конструкторской, реформаторской, перестроечной и т.п. деятельности, а на собственные законы эволюции и самоорганизации сложных систем. При этом главное – не сила (величина, интенсивность, длительность, всеохватность и т.п.) управляющего воздействия, а его согласованность с собственными тенденциями самоструктирования нелинейной среды, т.е. правильная топология (пространственная и временная симметрия) этого воздействия [65].
Изложенные выше методологические аспекты формирования промышленной политики в регионе возвращают нас к тезису: «для устойчивого развития процесса коэволюции необходима определенная доля хаоса, то есть спонтанности развития и самоуправления, а также определенная доля внешнего самоуправления. При этом эти две составляющие – самоорганизация снизу и организация сверху – должны быть сбалансированы, что и определяет специфику промышленной политики на разных этапах экономического развития страны» [118, с.54].
В этом тезисе выделим такой методологический аспект как сбалансированность самоорганизации снизу и организации сверху.
Современный этап развития общества характеризуется переходом от иерархически управляемых систем, где взаимодействие направлено главным образом «сверху вниз» (государственная организация территории), к самоуправляющимся, формирующимся «снизу вверх» (территориальная самоорганизация промышленного предпринимательства в нашем случае). Как показал И.Н. Пригожин, самоорганизация - это спонтанное зарождение новых структур и новых форм поведения в далеких от состояния равновесия открытых системах [90, с.142].
Интенсивно протекающая самоорганизация ускоряет процессы развития и доводит согласование отдельных подсистем общества до необходимого уровня. Самоорганизация характеризуется поиском многовариантных решений на основе здравого смысла и жизненного опыта, меньшей предсказуемостью. Централизованная организация и самоорганизация предпринимательских структур территориального образования в нормальных условиях, по существу, действуют как единый механизм целенаправленного развития общества. Данный методологический аспект иллюстрирует модель организационно экономического механизма развития предпринимательских структур территориальных образований (рисунок 5), которая формируется в виде цикла, заданного государственной инициативой и инициативой территориального предпринимательского сообщества при условии соблюдения принципов формирования и развития предпринимательских структур (принципы предпринимательского права, эстетико-этические принципы, организационная культура предпринимательских структур, принципы моделирования организационных систем на основе теории графов) [129].
Развитие промышленности в субъектах РФ в рамках действующей промышленной политики
Во-вторых – показатели развития промышленности в разрезе субъектов РФ, имеющих НПА в области промышленной политики (таблица 5, и Приложение 1). Далее, более подробно рассмотрим особенности развития промышленности субъекта на примере Пермского края, имеющего достаточно развитый промышленный сектор экономики, в среднем отражающий особенности формирования и реализации промышленной политики в регионе на современном этапе.
Развитие промышленности Российской Федерации в целом отражено в сборнике Федеральной службы государственной статистики «Промышленность России. 2014» [91]. С точки зрения характера развития промышленности Российской Федерации в целом интерес представляет индекс предпринимательской уверенности – качественный показатель, позволяющий по ответам руководителей о прогнозе выпуска продукции, запасах и спросе на нее (портфеле заказов) охарактеризовать экономическую деятельность организаций с видами деятельности «Добыча полезных ископаемых», «Обрабатывающие производства», «Производство и распределение электроэнергии, газа и воды» (без малых предприятий) и дать упреждающую информацию об изменениях экономических переменных. Показатель представляет собой среднее арифметическое «балансов» ответов на вопросы об ожидаемом выпуске продукции, фактическом спросе (портфеле заказов) и текущих запасах готовой продукции (последний с противоположным знаком). «Баланс» по ожидаемому выпуску продукции определяется разностью долей респондентов, отметивших «увеличение» и «уменьшение» выпуска продукции в перспективе. «Баланс» по спросу (портфелю заказов) и запасам готовой продукции определяется разностью долей респондентов, отметивших уровень «более чем достаточный» и «недостаточный». Таблица 7. Индекс предпринимательской уверенности предприятий добывающих, обрабатывающих производств, производства и распределения электроэнергии, газа и воды (в процентах)
По индексу предпринимательской уверенности предприятий видна значительная волатильность в характере развития промышленности, особенно в ее трех ключевых составляющих. С момента принятия первых НПА в сфере промышленной политики в течение десятилетия (2000-2010 гг.) промышленность не обрела устойчивость к внешним воздействиям. Это указывает на низкую дееспособность промышленной политики, на недостатки ее формирования и реализации. То же самое говорит оценка общей экономической ситуации на предприятиях добывающих, обрабатывающих производств, производства и распределения электроэнергии, газа и воды (таблица 8).
При формировании и реализации региональной промышленной политики следует обращать внимание на результаты оценки основных факторов, ограничивающих рост производства, на предприятиях добывающих, обрабатывающих производств, производства и распределения электроэнергии, газа и воды (таблица 9). Суммарная оценка может быть менее 100%, так как не все руководители предприятий заполнили данный показатель (по данным опроса руководителей предприятий добывающих, обрабатывающих производств, производства и распределения электроэнергии, газа и воды; в процентах от числа опрошенных). Без субъектов малого предпринимательства.
Оценка основных факторов, ограничивающих рост производства, на предприятиях добывающих, обрабатывающих производств, производства и распределения электроэнергии, газа и воды
Суммарная оценка может превышать 100 %, так как руководители предприятий отмечали несколько факторов, наиболее существенно влияющих на рост производства их предприятия (по данным опроса руководителей предприятий добывающих, обрабатывающих производств, производства и распределения электроэнергии, газа и воды; в процентах от числа опрошенных). Без субъектов малого предпринимательства. Данные таблицы 9 указывают на следующие особенности, определяющие направления формирования и реализации федеральной и региональной промышленной политики: - предприятия добычи полезных ископаемых указывают на высокий уровень налогообложения и констатируют низкую зависимость от конкурирующего импорта при неопределенности экономической ситуации; предприятия обрабатывающих производств также указывают на высокий уровень налогообложения при существенном отсутствии спроса на продукцию предприятий на внутреннем рынке и ощутимом конкурирующем импорте; предприятия производства и распределения электроэнергии, газа и воды выделяют особенно изношенность и отсутствие оборудования, недостаток финансовых средств при практически полном отсутствии зависимости от конкурирующего импорта.
Показательно то, что за последние, так называемые «послекризисные» три года, соотношение показателей оценки основных факторов, ограничивающих рост производства, практически не менялось, что также указывает на отсутствие каких-либо воздействий в рамках действующей промышленной политики (ее отсутствие в сформулированном виде – тоже своеобразная политика в отношении промышленности).
Показатели развития промышленности в разрезе субъектов РФ, имеющих НПА в области промышленной политики (таблица 5, и Приложение 1). Развитие промышленности в разрезе субъектов РФ по числу действующих организаций по видам экономической деятельности показывает разнонаправленную динамику (таблица 10).
Модель регионального механизма формирования и реализации промышленной политики
Из-за отсутствия нормативно-определенной позиции государства в этом вопросе исследователи по-своему определяют принципы ГЧП.
Н.А. Игнатюк в монографии «Государственно-частное партнерство» предлагает отталкиваться от того, что в деятельности любого органа публичной власти основой являются конституционные принципы организации и деятельности, в связи с чем принципы государственно-частного партнерства могут быть сформулированы следующим образом [57]: - общность интересов участников государственно-частного партнерства при реализации государственной политики; - добровольность участия в государственно-частном партнерстве; - «прозрачность» выбора партнера из числа субъектов негосударственного управления; - ориентация на получение измеряемого результата (количественного или качественного); - учет общественного мнения о необходимости реализации проектов или программ на условиях государственно-частного партнерства на конкретных территориях и др.
Расширением данного перечня принципов ГЧП могут быть: - партнерский характер отношений между сторонами, учитывающий интересы обеих сторон; - наличие юридически оформленных соглашений между публичной и частной сторонами; - многообразие форм долгосрочных контрактов, заключаемых юридическими лицами с государственными структурами; - распределение рисков и финансовой ответственности между сторонами; - публичная, социальная направленность проектов; - долгосрочность обеспечения и предоставления услуг; - объединение усилий сторон в процессе реализации проектов; - «прозрачность» для сторон процесса реализации проектов; 126 - исполнение бизнесом функций, традиционно лежащих в сфере ответственности публичной власти.
Подобные вариации принципов ГЧП изложены в монографии, изданной в ГУ ВШЭ «Государственно-частное партнерство. Теория и практика» [39].
В законе Санкт-Петербурга от 25.12.2006 №627-100 (ред. от 06.12.2010) «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах» принципы ГЧП определены следующим образом Статья 3. Принципы участия Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах. Участие Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах основывается на принципах: - законности; - участия Санкт-Петербурга в отношениях, связанных с заключением и исполнением соглашений, в том числе концессионных, на равных началах с участниками этих отношений; - отсутствия дискриминации участников конкурса, в том числе российских и иностранных физических и юридических лиц, на право заключения соглашений, в том числе концессионных; - соблюдения прав и законных интересов участников соглашений, в том числе концессионных; - добросовестного и взаимовыгодного сотрудничества сторон соглашений, в том числе концессионных.
Из сказанного следует, что принципы государственно-частного партнерства в предлагаемом исследователями и законодателями виде можно и следует рассматривать как производные первичных и вторичных принципов моделирования регионального механизма формирования и реализации промышленной политики. Принципы ГЧП могут быть «наложены» на принципы региональной промышленной политики с их узким толкованием в отношении формирования и реализации промышленной политики.
Принципы оценки регулирующего воздействия. Формирование и реализация региональной промышленной политики не могут осуществляться без оценки регулирующего воздействия.
В Приказе Минэкономразвития России от 25.09.2012 №623 «Об утверждении Методических рекомендаций по внедрению процедуры и порядка проведения оценки регулирующего воздействия в субъектах Российской Федерации» было установлено, что процедура ОРВ может основываться на следующих принципах: - прозрачность - доступность информации о процедуре ОРВ на всех стадиях ее проведения; - публичность - обеспечение участия заинтересованных сторон в процессе разработки принимаемых решений и мониторинга принятых нормативных правовых актов; - сбалансированность - обеспечение баланса интересов всех заинтересованных сторон в рамках проведения процедуры ОРВ; - эффективность - обеспечение оптимального выбора варианта государственного регулирования с точки зрения выгод и издержек социальных групп, включая хозяйствующие субъекты, граждан (потребителей), государство и общество в целом; - экономичность - обеспечение надлежащего качества проведения процедуры ОРВ при условии минимально необходимых затрат на ее проведение. Приказом Минэкономразвития России от 26.03.2014 №159 «Об утверждении Методических рекомендаций по организации и проведению процедуры оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» приказ МЭР от 25.09.2012 №623 был отменен и в нем отсутствуют принципы ОРВ.
