Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Институты развития и решение задач инновационного обновления экономики российских регионов 14
1.1. Институты развития в системе институциональных предпосылок модернизации регионального звена российской экономики 14
1.2. Инвестиционные и инновационные приоритеты современных институтов развития 43
1.3. Взаимодействие федеральных и региональных институтов развития 64
Глава 2. Институты развития в системе управления экономикой российских регионов 84
2.1. Региональные институты развития в стратегиях социально-экономического развития субъектов Российской Федерации 84
2.2. Развитие практики проектного управления и финансирования 100
2.3. Региональные институты развития как форма государственно-частного партнерства 118
Глава 3. Усиление роли региональных институтов развития в хозяйственном и социальном развитии субъектов Федерации 135
3.1. Расширение финансовой базы деятельности региональных институтов развития 135
3.2. Совершенствование методической и нормативно-правовой базы региональных институтов развития 148
Заключение (выводы и рекомендации) 161
Библиография (список использованной литературы) 169
Приложения 180
- Институты развития в системе институциональных предпосылок модернизации регионального звена российской экономики
- Взаимодействие федеральных и региональных институтов развития
- Развитие практики проектного управления и финансирования
- Совершенствование методической и нормативно-правовой базы региональных институтов развития
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Утверждение курса на инновационную модернизацию российской экономики и повышение ее глобальной конкурентоспособности требует, в частности, существенных изменений в институциональной структуре экономики и государства. Это, в частности, предполагает формирование системы институтов, основанных на принципах государственно-частного партнерства (ГЧП) и способных при их взаимодействии эффективно реализовать стратегические приоритеты инвестиционного и инновационного характера. При этом фактор «институциональных инноваций» охватывает как общегосударственный (федеральный), так и субнациональный (субфедеральный) уровень хозяйствования, государственного (публичного) управления и развития институтов гражданского общества. Институциональные новации необходимы также в сфере самоорганизации различных сегментов предпринимательской и социальной среды современного рыночного хозяйства.
Однако до настоящего времени институциональная составляющая не относится к числу наиболее активно исследуемых предпосылок модернизации. Что касается соответствующих приоритетам модернизации институциональных изменений на субфедеральном уровне, то этот аспект изменений в экономике и в системе публичного управления во многом вообще выпал из круга исследований. Это касается и вопроса о сущности и задачах деятельности так называемых институтов развития субъектов Федерации или региональных институтов развития (РИР) как особых «локомотивов» модернизации регионального звена российской экономики. Причин этому несколько, но три из них, одновременно указывающие и на важнейшие задачи дальнейших исследований в этом направлении, представляются наиболее значимыми.
Во-первых, практически все первое десятилетие XXI века прошло в России «под флагом» централизации полномочий публичного управления, что, очевидно, не способствовало росту значимости (в том числе, и как объекта научных исследований) институциональных изменений на субфедеральном уровне. Формально изменить данную ситуацию должен был бы заявленный в 2011 г. именно в связи с актуализацией задач модернизации курс на децентрализацию полномочий и передачу части таковых на субфедеральный уровень. Однако до настоящего времени этот курс не обрел практически значимых контуров. Произошедшие в этом отношении изменения нельзя рассматривать как реальный шаг к тому, чтобы регионы России на деле обрели статус полномочных и экономически состоятельных и заинтересованных субъектов политики инновационной модернизации. Отсутствие реальных продвижений в данном направлении тормозит и формирование на субфедеральном уровне институтов, призванных, в частности, практически реализовать новую роль этого звена управления в решении задач модернизации.
Во-вторых, несмотря на создание значительного (по мнению ряда экспертов, даже избыточного) числа федеральных институтов развития и вменение им определенных задач по социально-экономическому развитию российских регионов, пока не удается обосновать и целевым образом реализовать региональный «срез» деятельности подобных институтов. Не удается органично вписать деятельность этих институтов в федеральную стратегию регионального развития (пока в целостном виде отсутствует), а также найти баланс между двумя ключевыми каналами федерального финансового участия в социально-экономическом развитии регионов. Это, с одной стороны, использование системы федеральных межбюджетных трансфертов, т.е. финансирования регионального развития через систему межбюджетных отношений. С другой стороны, это реализация различных федеральных целевых программ, а также инвестиционных проектов, в т.ч. опосредуемых и софинансируемых федеральными и региональными институтами развития.
В-третьих, сказывается отсутствие достаточной научной проработки и методических рекомендаций, касающихся специфической природы и особых функций РИР. Формально таких институтов на местах создано уже немало, однако в этом процессе отсутствуют необходимая системность, обоснованная «привязка» этих институтов к специфическим условиям и целям развития отдельных регионов. Не сложилось пока и единое представление о совокупности правовых, экономических и организационных предпосылок, обеспечивающих весомый вклад РИР в устойчивую, инновационно-ориентированную динамику хозяйственных комплексов субъектов Федерации. Это связано с тем, что при создании РИР субъекты Федерации часто пытаются копировать формы и инструменты деятельности федеральных институтов развития, не учитывая в должной мере социально-экономическую специфику каждого региона. РИР недостаточно используются в рамках программно-целевых методов управления и бюджетирования; в деятельности РИР недооценивается роль малого и среднего инновационного предпринимательства, не полностью используются возможности государственно-частного партнерства (ГЧП) и пр. Тем не менее, уже сейчас имеются посылки к тому, чтобы существенно активизировать роль РИР в политике инновационной модернизации субфедерального звена российской экономики.
Прежде всего, это - правовые и институциональные новации, которые представлены достаточно четким позиционированием роли субфедерального звена управления в Концепции инновационного развития экономики России до 2020 года. Это также принятие поправок в 127-й ФЗ «О науке и научно-технической политике» с рамочным, но все же закреплением потенциальных возможностей (форм) содействия инновационным процессам на региональном и местном уровне, принятие особого федерального закона о зонах территориального развития и пр.
Далее, следует выделить финансово-экономические предпосылки, которые увязываются с имеющимися и, частично, уже реализуемыми предложениями по усилению стимулирующей функции налогово-бюджетной системы. Акцент здесь делается на реформирование сферы межбюджетных отношений, в том числе, и с точки зрения создания условий и стимулов более заинтересованного содействия инвестиционным и инновационным процессам на региональном и местном уровне. Наконец, такой реальной посылкой видится уже накопленный опыт ряда субъектов Федерации. Это – регионы, которые сумели не только учредить те или иные РИР, но и практически реализовать их существенную роль в повышении инвестиционной и инновационной активности в экономике, а также в создании комплекса предпосылок для ее устойчивого развития, в том числе, за счет активизации механизмов ГЧП.
Необходимость теоретического осмысления данного круга проблем и формулировка на этой основе практических путей совершенствования деятельности РИР, усиления их вклада в инновационную модернизацию российской экономики, ее регионального звена, и обусловили область, цели и задачи данного диссертационного исследования.
Область исследования. Диссертационная работа соответствует паспорту специальностей ВАК по п.3.9. «Роль институциональных факторов в развитии региональных экономических систем…» и 3.10. «Исследование традиционных и новых тенденций, закономерностей, факторов и условий функционирования и развития региональных социально-экономических систем».
Степень разработанности темы диссертационного исследования. Научные основы функционирования такого слагаемого инновационной модернизации современной экономики, как РИР уже нашли отражение в целом ряде направлений исследований в отечественной и в зарубежной экономической науке. При этом теоретико-методологические вопросы сущности региональных институтов развития и их роли в инновационной модернизации экономики России решаются «на пересечении» целого ряда научных направлений. Прежде всего, здесь выделяется блок институциональных исследований, не просто раскрывающих основные положения этой теории, но и показывающих созидательные возможности тех или иных институтов (в том числе, институтов развития), отвечающих актуальным запросам социально-экономического развития. Здесь необходимо указать на работы таких авторов, как В.С. Автономов; А.А.Блохин; А.В. Виленский; В. Вишневский; О.Иншаков; Г.Б.Клейнер; Я.И.Кузьминов; В.И.Маевский; В.В. Мау; Р.М.Нуреев; А.В. Одинцова; В.М. Полтерович; А.Радыгин; Н.Смирнов; О.С.Сухарев; И.И.Смотрицкая; Д.П. Фролов и др. Далее следует блок региональных экономических исследований и исследований проблем федеративных отношений, который представлен работами таких ученых, как Е.М. Бухвальд; С.Д. Валентей; А.Г. Гранберг; Г.В.Двас; В.В. Ивантер; В.А. Ильин; В.В. Котилко, В.Б. Крымов; В.Н. Лексин; П.А. Минакир; А.И. Татаркин; В.А.Тупчиенко; Р.В.Фаттахов; А.Н. Швецов; Р.И. Шнипер и др. Наконец, принципиально важными для разработки рассматриваемого круга вопросов выступают исследования по теории инновационного развития, по теории и практике политики инновационной модернизации современной экономики, в т.ч. и ее региональных звеньев. Здесь необходимо указать на работы А.В.Алексеева; А.И. Амосова; В. Вишневского; Е.Б. Ленчук; В.П. Логинова; Б.З. Мильнера; Н.А. Новицкого; И.А.Погосова; Б.Н.Порфирьева; С.Н. Сильвестрова; М.А. Федотова, А.В. Фролова; Е.Ясина и др.
Среди зарубежных авторов, исследовавших проблемы инновационной экономики, современных институтов развития, включая и региональный аспект их деятельности, следует указать на работы Т.Вэльша, Дж. К.Гелбрейта; Х.-Г.Кроссельберга; Д.Норта; Э. Тоффлера; Дж. Ходжсона; Й. Шумпетера и др.;
Объект исследования – региональные институты развития как инструменты экономической политики субъектов Федерации, обеспечивающие ускоренное развитие и модернизацию региональных хозяйственных комплексов.
Предмет исследования – экономические, институциональные, правовые, организационные и иные предпосылки, обеспечивающие возрастающую роль региональных институтов развития как «локомотивов» модернизации экономики субъектов Федерации.
Цель исследования - обоснование результативных форм и направлений деятельности РИР, а также управления их деятельностью в субъектах Федерации в рамках их стратегий развития с целью получения устойчивого, инновационно-ориентированного воздействия этих институтов на хозяйственные и социальные процессы на территории.
Основные задачи исследования:
* конкретизировать экономико-правовую сущность и роль РИР как инструмента воздействия на долговременные тенденции развития и модернизации экономики субъектов Федерации и муниципальных образований; дать типизацию данной категории институтов развития;
* уточнить (в т.ч. с учетом зарубежного опыта) специфический характер и потенциальную «нишу» РИР как инструмента повышения инвестиционной привлекательности территорий и активизации инновационных процессов в экономике субъектов Российской Федерации;
* оценить деятельность РИР с точки зрения их роли как инструмента реализации целей и задач федеральной политики регионального развития, обеспечения целостности экономического пространства страны, в том числе, и как единого пространства инновационного развития;
* обобщить экономические, правовые и организационные основы управления РИР; оценить степень и формы согласования деятельности этих институтов с иными направлениями экономической политики субъекта Федерации, в частности, в рамках практики программно-целевого управления и регионального стратегического планирования;
* оценить фактически наблюдаемую и потенциально возможную позитивную роль отношений ГЧП в обеспечении эффективного функционирования региональных институтов развития;
* критически проанализировать имеющуюся практику законодательного регулирования РИР и их взаимодействия с аналогичными федеральными структурами, а также проанализировать практику деятельности этих институтов с позиции обоснованности разграничения полномочий Федерации и ее субъектов, целесообразности осуществления дальнейших шагов по децентрализации государственного управления.
Теоретической и методологической базой диссертационного исследования явились представленные в исследованиях российских и зарубежных ученых положения по институциональной теории и роли государства в современной экономике; по теории и практике стратегического управления на региональном уровне; инвестиционного и инновационного процесса и практике его государственного регулирования, в т.ч., на уровне субъектов Федерации. В диссертации использованы методы исторического и сравнительного анализа; системного подхода к объекту исследования; анализа и обработки статистических данных, экспертной оценки характеристик исследуемых процессов и пр.
Информационная база диссертационного исследования. Информационной базой исследования послужили материалы Росстата и его территориальных подразделений; информационно-аналитические материалы администраций субъектов Федерации и ряда крупных муниципальных образований; Ассоциации инновационных регионов России; Российского центра ГЧП; а также общероссийских форумов по стратегическому планированию и иных научно-практических конференций. В ходе исследования использовались нормативно-правовые и программные документы Российской Федерации, Минэкономразвития РФ, Минрегиона России, а также ряда субъектов Федерации, в частности, Московской, Калужской, Липецкой областей, Республики Татарстан и ряда других субъектов Федерации как «опорных регионов» исследования.
Наиболее существенные результаты, полученные соискателем и содержащие элементы научной новизны. В диссертации автором:
* сформулировано определение институциональной среды инновационных процессов в регионе, необходимой частью которых выступает система институтов развития; уточнены экономико-правовая сущность и особенности РИР, а также аргументирована их возрастающая роль как инструментов целевого воздействия на модернизацию экономики субъектов Федерации и муниципальных образований. Представлена оригинальная структура РИР: регулятивно-посреднические и финансовые институты; инновационно-ориентированные институты; целевые институты поддержки малого и среднего предпринимательства (МСП), содействия развитию ЖКХ и внешнеэкономической деятельности и пр.;
* показана эволюция функций РИР от задач внутрирегионального экономического выравнивания к решению проблем формирования в экономике региона современных хозяйственных комплексов, их инфраструктурного обеспечения, повышения эффективности функционирования региональных сегментов национальной инновационной системы;
* показаны основные условия повышения результативности деятельности РИР, а именно специализация каждого из институтов и их взаимодействие; акцент на механизмы проектного управления и бюджетирования; интеграция РИР в региональные инновационные системы; использование практики ГЧП, взаимодействие с общественными предпринимательскими объединениями; участие в целевой поддержке МСП, а также разделение функций и взаимодействие РИР с федеральными институтами развития и их территориальными структурами. Одновременно выявлены особые риски расширения деятельности институтов развития, в частности, для конкурентной среды в инвестиционной сфере, а также способы компенсации этих рисков в практике управления;
* определены подходы к разграничению функциональных «ниш» федеральных и региональных институтов развития и их взаимодействию. Аргументировано положение о том, что все институты развития, действующие в пределах данной территории, независимо от их статуса и источников финансирования, должны формировать и реализовывать согласованную стратегию ее развития; показано, что эти институты способны выполнить свою миссию только при условии отражения и четкой координации их действий в рамках региональной стратегии социально-экономического развития;
* определено место РИР, а также различных форм их взаимодействия с аналогичными федеральными институтами в системе инструментов региональной политики федерального центра. Выдвинуто положение о необходимости формирования в рамках данной политики «вертикали» институтов развития, имеющих согласованные цели, мобильно перераспределяемые ресурсы, взаимодействующие системы отбора, управления и контроля инвестиционных проектов;
* обоснованы роль и преимущества региональных институтов развития как наиболее перспективной «ниши» расширения практики ГЧП на уровне субъектов Федерации. Это - четкое закрепление прав и ответственности участников партнерства; наиболее эффективные формы сложения ресурсов частного и публичного секторов; интеграция форм и целей партнерства в систему регионального стратегического планирования и программно-целевого управления; параллельное развитие партнерских отношений с различными хозяйствующими субъектами и пр.;
* на основе критического анализа практики формирования, управления и законодательного регулирования региональных институтов развития и их взаимодействия с федеральными структурами, обоснованы предложения по разграничению управленческих полномочий Федерации и ее субъектов в инвестиционной и инновационной сфере и по формированию соответствующей нормативно-правовой базы.
Практическая значимость исследования определяется следующими предложениями и рекомендациями автора:
* предложена система мер по методическому обоснованию формирования системы РИР, а также взаимной координации их деятельности, прежде всего, в рамках региональных стратегий развития, а также на основе расширения соответствующего круга управленческих и налогово-бюджетных полномочий субъектов Федерации;
* рекомендованы практические пути согласования целей и приоритетов деятельности территориальных структур федеральных институтов развития с основными направлениями работы РИР, а также определены перспективные направления их дальнейшего развития;
* предложены меры налогово-бюджетной и иной поддержки инвестиционной и инновационной активности в форме налоговых льгот, бюджетного софинансирования, имущественной поддержки («инвестиционные площадки») для проектов, реализуемых при содействии РИР;
* разработаны рекомендации по нормативно-правовому и методическому обеспечению их деятельности, а также по правовому оформлению используемых ими инструментов ГЧП.
Апробация исследования. Результаты проведенного исследования и основанные на них выводы и предложения докладывались автором диссертации на научных конференциях, посвященных проблемам регионального развития и управления; вопросам разработки и реализации долговременных стратегий социально-экономического развития субъектов Федерации и совершенствования инвестиционной и инновационной политики российских регионов; развертывания и повышения эффективности деятельности РИР. Результаты проведенной работы могут быть использованы при разработке системы мероприятий по реализации отраслевых и территориальных приоритетов региональных стратегий развития, а также в процессе обучения в ВУЗ-ах; в системе переподготовки экономических кадров в рамках спецкурсов «Государственное и муниципальное управление», «Стратегическое планирование и управление на региональном уровне», «Современные институты развития» и др.
Публикации: по теме диссертации опубликовано 5 работ объемом 2,4 п.л. (в т.ч.4 работы в изданиях, рекомендованных ВАК).
Структура работы. Работа состоит из Введения; трех глав; восьми параграфов, Заключения, Списка использованной литературы из 183 наименований, Приложения. Диссертация, включая приложения, содержит 13 таблиц; 8 схем и рисунков (всего текста на 192 стр.).
Институты развития в системе институциональных предпосылок модернизации регионального звена российской экономики
Сложность и масштабность задач инновационной переориентации российской экономики требует активного взаимодействия общегосударственного уровня политики модернизации с аналогичными действиями субфедеральных структур управления, со всеми составляющими регионального звена национальной инновационной системы. Это требование не только отражает очевидную несовместимость курса модернизации с жесткой централизацией системы публичного управления, но и объективно вытекает из природы России как государства федеративного типа. В этих условиях только соблюдение принципа постоянного, активного взаимодействия со стороны Федерации, регионов, ведущих муниципальных образований, а также созданных ими специализированных институтов развития способно придать политике инновационной модернизации экономики страны необходимые ей признаки целостности, устойчивости и сбалансированности интересов общегосударственного и регионального характера.
Важность этих целевых установок определяется исключительной спецификой экономики России как пространства инновационного развития. При этом, как показали исследования, проведенные в Центре федеративных отношений Института экономики РАН, разнородность экономики России как пространства инновационного развития даже еще более значительна, нежели межрегиональные разрывы общеэкономического характера (например, по душевой величине ВРП, по душевой бюджетной обеспеченности до и после финансового выравнивания и пр.). Это придает политике модернизации глубокий смысл одного из значимого факторов пространственного развития российской экономики и устранения (или - при негативном повороте - углубления) ее существующих проблем и противоречий .
Существует реальная угроза того, что продвижение экономики страны по пути инновационной модернизации, если оно не будет сопровождаться адекватными мерами пространственного регулирования, в итоге приведет к дальнейшей поляризации ее хозяйственного пространства с усилением факторов экономической и социально-политической нестабильности. Другими словами, вместо реального «инновационного скачка» и укрепления позиций страны в экономике и политике современного мира, в этих условиях курс на инновационную модернизацию может привести к нарастанию экономической и политической дезинтеграции страны2.
Позитивное воздействие процессов инновационной модернизации на пространственное развитие экономики России требует того, чтобы основные институты и инструменты модернизации российской экономики были согласованы не просто с особенностями России как федеративного государства. Необходимо, чтобы все слагаемые стратегии модернизации были органично увязаны с системой целей и задач федеральной политики регионального развития, а также опирались на возрастающую роль регионов как самостоятельных, заинтересованных и полномочных субъектов этой политики. Подобная роль регионов как субъектов политики модернизации должна, и при этом достаточно согласованно, интегрировать в себя необходимые экономические, правовые и институциональные предпосылки.
Все это позволяет заключить, что взаимодействие федерального центра и субъектов Федерации в решении задач модернизации в значительной мере затрагивает и институциональную сторону данного процесса. Российская экономическая наука уже акцентировала внимание на институциональной стороне процессов инновационной модернизации3. Было показано, что развитие базовых институтов рынка, предпринимательства, публичной власти и гражданского общества представляет собой необходимый элемент модернизации, ее важнейшую предпосылку. Развитие или реформирование институциональной базы процессов модернизации наиболее концентрированно можно обозначить по трем направлениям.
Во-первых, в ходе решения практических задач модернизации появляются новые институты и системы отношений, которые ранее просто не имели для себя необходимых предпосылок. К этой группе следует отнести, например, институциональные изменения, связанные со вступлением России в ВТО, перспективы институционализации Москвы как крупного международного финансового центра и пр. Во-вторых, хорошо заметна большая группа публичных, частных и публично-частных институтов, которые ныне формально не являются абсолютной новацией, но на этапе модернизации должны выйти на качественно новый уровень развития, приобрести новые формы, решать новые задачи и обрести более зрелое и полное нормативно-правовое обеспечение. К этой группе, как будет показано ниже, относится и система институтов развития, в том числе, и институтов, действующих в региональном звене российской экономики. Наконец, в-третьих, очевидна тенденция к расширению социальной базы всех основных институтов инновационной экономики как продукта инициативы и ответственности гражданского общества, рынка и предпринимательства. В этом плане мы не разделяем мнение, что ГЧП есть некий обособленный институт современной экономики . По нашему мнению, отношения ГЧП в той или иной форме пронизывают собой деятельность всех основных институтов развития, которые, в свою очередь, как материализуют («институционализируют») наиболее весомый вклад этих отношений в решение задач модернизации, в том числе, и на региональном уровне5. Таким образом, к числу организационно-правовых новаций, которые можно считать новыми для современной стадии социально-экономического развития России, но одновременно, активно эволюционизирующими и отвечающими жизненно важным приоритетам ее развития можно отнести и так называемые «институты развития».
Систему действующих в настоящее время (как в нашей стране, так и за рубежом) институтов развития всех видов и различных ареалов действия нельзя рассматривать как практическую интерпретацию какого-либо одного из течений современной экономической мысли. Однако можно с полной уверенностью утверждать, что наибольшее значение для понимания роли и механизма действия современных институтов развития имеет экономическая теория инстшпуционализма. Эта теория открывает возможности идентификации и анализа всей институциональной среды процессов регионального развития, а также функционирования всех частных и публичных институтов, которые так или иначе воздействуют на это развитие в рамках своей деятельности. По мнению Д.Норта, институты «выступают фундаментальными факторами функционирования экономических систем в долгосрочной перспективе»6. А эта долгосрочная перспектива в современных условиях повсеместно определяется, прежде всего, требованиями инновационной модернизации экономики и всех систем управления ею.
Взаимодействие федеральных и региональных институтов развития
Объектом дальнейшего рассмотрения выступает практика взаимодействия институтов развития регионального уровня с аналогичными федеральными институтами и их территориальными структурами. Очевидно, что деятельность федеральных институтов развития, какими бы принципами и приоритетами она формально не определялась, не протекает в абстрактном пространстве, а локализуется на определенных территориях, оказывая на их социально-экономическое развитие весьма существенное и разностороннее воздействие. Проблема в том, насколько это воздействие целенаправленно определяется и регулируется, согласуясь с целями федеральной политики регионального развития, а также тем, насколько эта деятельность согласуется и координируется с действующими региональными стратегиями развития, а также теми мерами по развитию территорий, которые осуществляются аналогичными институтами регионального уровня.
Эффективное, скоординированное функционирование «вертикали» институтов развития становится возможным, таким образом, только в том случае, если их деятельность будет согласована с федеральной политикой регионального развития1. Данная политика отражает меру ответственности федерального центра за устойчивое социально-экономическое развитие субъектов Федерации, за позитивное выравнивание экономического пространства страны, в том числе, и как пространства инновационных процессов в экономике. Это важно постольку, поскольку перспективы страны во многом определяются не только возможностями роста и модернизации экономики наиболее развитых регионов, но также темпом постепенного приближения всех иных регионов к уровню развития территорий, обладающих наибольшими конкурентными преимуществами: сформированным инновационным потенциалом, природными ресурсами, человеческим капиталом или удачным географическим расположением. С учетом экономической неоднородности России, неизменное - по мере решения задач модернизации хозяйственного комплекса в целом - положение депрессивных территорий все более будет обозначать себя как угроза целостности и стабильности государства". При этом, однако, следует иметь в виду, что с затратной точки зрения всякая политика экономического выравнивания, в том числе, и в инновационном контексте, имеет объективные границы. Большой разрыв между регионами будет провоцировать рост социального напряжения, в то время как избыточно интенсивное перераспределение ресурсов в пользу отсталых регионов, да еще с использованием устаревших финансовых инструментов, может сдерживать инновационные процессы и промышленный рост в экономике передовых регионов страны.
Сложность ситуации определяется тем, что федеральная политика регионального развития - одно из немногих направлений стратегической политики России как федеративного государства, которое пока не имеет исчерпывающего концептуального изложения и нормативно-правового регулирования3. Попытки сформировать такие основы неоднократно предпринимались как на начальных этапах российских экономических реформ, так и уже в 2000-е годы. Однако эти попытки (подготовка Концепции федеральной политики регионального развития или федерального закона по основам такой политики) не дали сколько-нибудь заметного результата и, главное, не получили дальнейшего развития и закрепления. Сегодня потребность в концептуальном изложении и исчерпывающем нормативно-правовом регулировании федеральной политики регионального развития как никогда велика. Это связано с тремя главными моментами.
Во-первых, хорошо заметно, что ранее использовавшиеся институты и инструменты политики регионального развития, ориентированные на позитивное выравнивание экономического пространства страны, убедительного эффекта не принесли. Ныне итоги их деятельности нуждаются в серьезном переосмыслении с точки зрения причин такой «неподатливости» высоких параметров межрегиональной экономической дифференциации среди субъектов Российской Федерации . По данным Минрегиона России, в настоящее время совокупный ВРП десяти российских регионов - экономических лидеров составляет 52% ВРП всех регионов страны; а десяти самых бедных субъектов Федерации - всего 1% совокупного ВРП.
Во-вторых, по сравнению с периодом начала-середины 1990-х годов, когда только закладывались основы федеральной политики регионального развития, число опосредующих ее институтов заметно возросло и, следовательно, потребность в координации их деятельности также существенно возросла, однако никаких правовых и методических основ для осуществления такой координации не появилось. Не смог пока в полной мере выполнить роль такого координатора и Минрегион России.
В-третьих, под влиянием приоритетов инновационной модернизации экономики страны существенно модифицировалось и само представление о целевых параметрах политики регионального развития. Сегодня приоритетом такой политики все более выступает не экономическое выравнивание вообще, а постепенное выравнивание экономики России именно как пространства инновационного развития. При этом, очевидно, что в зависимости от конкретности положений федеральной политики регионального развития, от согласованности действий осуществляющих ее институтов, процесс модернизации может дать два кардинально различных пространственных эффекта. Либо обеспечить долгожданный рывок в экономическом сближении и интеграции регионов России, либо, как уже было отмечено, еще более усилить и закрепить межрегиональные экономические разрывы, но уже на уровне, чреватом серьезными социальными и политическими осложнениями для всей страны в целом.
Однако приходится констатировать, что до настоящего времени деятельность институтов развития, как и вся стратегия «инновационного рывка», пока не имеют достаточной согласованности со стратегией регионального развития, если полагать, что таковая существует вообще. Имеющиеся на этот счет наработки5 в настоящее время также нуждаются в радикальном обновлении. Ждут ответа такие насущные вопросы, как, например, остаемся ли мы при гипотезе обязательности экономического выравнивания или нет; что будем понимать под этим выравниванием; есть у него оптимальные границы и как их можно определить; как далее нивелировать социальные аспекты экономической дифференциации, выдерживая при этом «единое социальное пространство» страны и пр.
Проблема состоит и в том, что сегодня стратегия инновационного развития и стратегия регионального развития (в той или иной степени ее разработанности) как боксеры «разведены по углам» и между собой практически никак не согласуются. В условиях России как огромного государства, имеющего федеративные основы устройства, подобное разобщение может привести к тому, что в итоге обе стратегии окажутся проваленными. Сегодня, на наш взгляд, есть убедительные свидетельства того, что обе стратегии могут быть реализованы лишь при необходимом согласовании (в частности, правовом, институциональном и ином контексте) и тесном взаимодействии - как по «горизонтали», так и по «вертикали».
Развитие практики проектного управления и финансирования
Усиление роли региональных институтов развития в модернизации территориального звена российской экономики закономерно предполагает и, более того, делает реально возможным переход к качественно иной модели бюджетирования и управления ключевыми направлениями социально-экономического развития, прежде всего, бюджетирования и управления на проектно-программной основе. Эта система охватывает собой все уровни бюджетирования и управления, начиная от системы финансовых взаимодействий федерального центра и регионов и формирования совокупного финансового потенциала субъектов Федерации и кончая реализацией отдельных проектов хозяйственного и социального развития территорий. Проектное управление приобретает все большее значение как форма реализации функции государственного регулирования и бюджетирования как в экономической, так и в социальной сфере1.
Важный качественный «прорыв» в укреплении роли институтов развития как локомотивов модернизации российских регионов, на наш взгляд, в том, чтобы эти институты поэтапно должны стать основным опосредующим каналом направления федеральных средств на социально-экономическое развитие субъектов Федерации. До середины 2000-х годов безусловная лидирующая роль такого опосредующего канала играла сфера межбюджетных отношений, под которой следует понимать систему межбюджетных трансферт как совокупность различных форм безвозмездной и безвозвратной передачи финансовых ресурсов между бюдже-тами разного уровня (дотации, субсидии и субвенции)".
Сфера межбюджетных отношений в течение двух десятилетий остается одним из наиболее активно реформируемых секторов бюджетного процесса, да и всей российской экономики в целом. Указанные реформы в сфере межбюджетных отношений, нацеленные на реализацию принципов бюджетного федерализма, позволили в итоге достичь определенного прогресса в решении неотложных задач социально-экономического развития высоко дотационных регионов России. Однако, несмотря на эти реформы, необходимой меры эффективности в плане решения экономических проблем дотационных регионов на долговременной основе, а также доста-точной прозрачности эта система отношений так и не обрела . Возникает вопрос, эффективна ли такая система как инструмент политики регионального развития, особенно с учетом утверждения в ней роли факторов инновационного развития субъектов Федерации.
В этой связи, в соответствии с общей стратегией реформирования бюджетного процесса в стране (прежде всего, переходом к программно-целевой структуризации расходной части бюджетов всех уровней), закономерным представляется постепенное замещение трансфертных (прежде всего, дотационных) механизмов поддержки дотационных регионов и иных экономически менее развитых территорий практикой реализации целевых программ и проектов социально-экономического развития. По существу, можно говорить, что происходящий ныне перенос акцента на программно-проектные каналы финансирования регионального развития представляет собой новый, важный этап развития российской модели бюджетного федерализма и федеративных отношений в целом.
В федеративных государствах существует два основных канала предоставления помощи нижестоящим уровням бюджетной системы. Во-первых, выравнивание уровня бюджетной обеспеченности с помощью различных инструментов межбюджетных отношений (о чем было сказано выше). Во-вторых, поддержка экономического развития территорий через систему программ и проектов, в т.ч. финансируемых или софинансируе-мых федеральным центром и\или его институтами развития.
В настоящее время программно-целевое бюджетное планирование на федеральном уровне осуществляется в форме федеральных целевых программ, а также в виде Федеральной адресной инвестиционной программы. Однако, несмотря на реализуемые в последнее время меры по более эффективному использованию преимуществ федеральных целевых программ, как и программно-целевого метода управления и бюджетирования в целом, сложившиеся процедура и методология разработки, реализации и финансирования программ пока не полностью соответствуют современным требованиям. Это - требования высокой управляемости, контролируемости и прозрачности программ, включая и практику оценки эффективности расходуемых бюджетных средств.
В то же время, на данный момент федеральные целевые программы не являются единственно возможной формой программно-целевого управления и бюджетного планирования. Расширение сферы его применения было реализовано за счет преобразования части федеральных программ (например, по поддержке МСП) в ведомственные целевые программы, более узкие по объекту регулирующего воздействия. Последние имеют более четкие цели, количественно измеримые результаты, индикаторы их достижения, систему мониторинга и т.д.4 В этих целях Правительством РФ в апреле 2005 года было утверждено Положение о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ5. Внедрение и использование этого инструмента программно-целевого бюджетного планирования было обусловлено следующими факторами.
С точки зрения организации бюджетного процесса именно ведомственные целевые программы, как важная форма реализации программно-целевого планирования, имеют целый ряд существенных преимуществ. К числу таковых относятся: четкая привязка к функциональной и ведомственной классификации и, как следствие, упрощение процедуры планирования и отчетности, сосредоточение ответственности за достижение результатов и полномочий по реализации программы у одного администратора (распорядителя бюджетных средств), возможность ее преобразования в случае соответствия определенным критериям в федеральную целевую программу (подпрограмму).
В этой связи своевременным и логичным шагом явилась разработка во второй половине 2009 года Министерством финансов РФ проектов Положения о порядке разработки, реализации и оценке эффективности долгосрочных, федеральных и ведомственных целевых программ и Постановления Правительства РФ «О развитии программно-целевых инструментов бюджетного планирования». Эти документы предусматривают единую классификацию всех видов целевых программ, регламентацию процесса разработки, утверждения, реализации, оценки эффективности реализации и финансового контроля каждого вида целевых программ. Федеральные и ведомственные целевые программы теперь будут рассматриваться в качестве двух взаимосвязанных типов единых по принципу формирования и реализации, но различающихся по содержанию и статусу бюджетных целевых программ. Общими требованиями, предъявляемыми к бюджетным целевым программам, являются:
четкая формулировка цели программы, соответствующей приоритетам государственной политики, полномочиям и сферам ответственности федеральных органов исполнительной власти;
описание поддающихся количественной оценке ожидаемых результатов реализации программы, включая как непосредственные результаты (предоставление услуг определенного качества и объема), так и конечные результаты (эффект от предоставленных услуг для их получателей);
наличие системы показателей для измерения результатов реализации программы (индикаторов экономической и социальной эффективности) и целевых значений каждого из таких показателей, необходимых и достаточных для предварительной (на этапе подготовки), текущей (на этапе реализации) и завершающей (после завершения программы или ее этапа) оценки программы
Совершенствование методической и нормативно-правовой базы региональных институтов развития
По нашему мнению, вопрос об укреплении нормативно-правовой и методической базы деятельности региональных институтов развития должен решаться по двум направлениям.
Во-первых, по пути расширения полномочий субъектов Федерации и органов муниципального управления в тех сферах, которые являются основными направлениями деятельности данных институтов развития (прежде всего, инвестиционные и инновационные процессы). Это очевидно, поскольку органы власти субъектов Федерации и муниципального управления могут неким образом делегировать институтам развития только те регулятивные полномочия, которыми формально наделены законом сами.
Во-вторых, по пути совершенствования и системного представления нормативно-правовой базы, регулирующей деятельности самих институтов развития субфедерального уровня1.
Важнейшая функция региональных институтов развития в современных условиях состоит в том, чтобы, при общей активизации инвестиционных и инновационных процессов в региональной экономике, содействовать реализации особого пути каждого субъекта Федерации в реформировании его хозяйственного комплекса в соответствии с требованиями
современной инновационной экономики. Решить задачу модернизации экономики многообразных российских регионов, только управляя из федерального центра, невозможно. Это указывает на то, что полномочия регионов в сфере регулирования инвестиционных и инновационных процессов должны быть заметно расширены. Это касается и полномочий в сфере «институционального строительства», т.е. в плане создания и финансирования широкого круга региональных институтов развития. Соответственно, нуждается в идентификации и четком разграничении круга целевых функций и полномочий государственного управления (федерация - федеральный округ - субъекты Федерации), связанных с созданием новых институтов модернизации российской экономики. К числу таковых, как было сказано выше, относятся федеральные и региональные особые экономические зоны, различные индустриальные парки и промышленные округа, иные региональные институты и «зоны территориального развития».
Действительно, продуктивное формирование и эффективное функционирование региональных институтов развития невозможно вне достаточного круга полномочий субъектов Федерации, прежде всего, в сфере инвестиционной, инновационной, а также налогово-бюджетной политики. Между тем, в 2000-е годы были существенно сокращены полномочия субъектов Федерации, особенно, в отношении регулирования и поддержки инвестиционных и инновационных процессов на своей территории. Однако и в рамках «новой волны» перераспределения полномочий, инициированной руководством страны в 2011 г., в отношении этого экономи-чески важного вопроса пока ничего реально не обозначилось .
Примером может служить ситуация по поводу разграничения полномочий государственного регулирования в инновационной сфере, где значимость эффективной деятельности институтов развития всех уровней особо существенна. Длительное время в Государственной думе РФ на рассмотрении находился ряд законопроектов, затрагивающих вопросы регулирования и государственной поддержки инновационной деятельности. Эти документы касались и разграничения связанных с этим процессом управленческих полномочий3. Эти законодательные продвижения были очень востребованы, поскольку длительное время в нашем «правовом поле» не было законодательного определения понятий «инновации»; «инновационная деятельность», «национальная инновационная система», «региональная инновационная система». Это, в свою очередь, не позволяло сделать инновационный процесс во всех его стадиях и на всех уровнях управления объектом эффективной политики налогово-бюджетного регулирования и стимулирования. В равной мере, отсутствовало и исчерпывающее разграничение соответствующего круга регулятивных полномочий каждого из уровней публичного управления.
Однако, в итоге федеральный законодатель попытался решить эту задачу за счет внесения ряда изменений и дополнений в действующий Федеральный закон «О науке и научно-технической политике» от 23 августа 1996 г. №127-ФЗ. В 2011 г. Законом 254-ФЗ путем дополнений в названный выше федеральный закон были введены такие определения, как «инновация», «инновационный проект», «инновационная деятельность», «инновационная инфраструктура». Помимо этого, дополненная версия 127-ого ФЗ ныне содержит раскрытие основных целей и инструментов государственной поддержки инновационной деятельности. Закон также указывает ныне на субъекты и формы предоставления такой поддержки (ст. 16-2). Здесь, в частности, указывается, что цели и основные направления государственной поддержки инновационной деятельности определяются в рамках «Стратегии инновационного развития Российской Федерации», принимаемой Правительством РФ4.
Однако, вопреки логике государственного управления в условиях России как государства федеративного типа, данный закон, по сути, не разделяет цели и основные направления такой поддержки со стороны Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления. Между тем, в реальности эти органы управления, и содействующие им институты развития существенно различаются как по кругу имеющихся полномочий, так и по объему располагаемых экономических ресурсов. В результате, положения данного закона для субъектов Федерации и, особенно, для органов местного самоуправления сохраняют недостаточно конкретный характер, не говоря уже о том, насколько их полномочия на деле могут быть обеспечены соответствующими экономическими ресурсами.
Согласно названному выше федеральному закону, государственная поддержка инновационной деятельности (в пределах полномочий каждого уровня управления) может осуществляться в таких формах, как: предоставление льгот по уплате налогов, сборов, таможенных платежей; предоставление образовательных услуг, информационной и консультационной поддержки субъектам инновационной деятельности, а также содействия им в формировании проектной документации. В числе возможных форм поддержки - формирование спроса на инновационную продукцию через систему закупок для государственных нужд; финансовое обеспечение (в том числе, субсидии, гранты, кредиты, займы, гарантии, взносы в уставный капитал); реализация целевых программ, подпрограмм федерального и регионального уровня, а также путем поддержки экспорта инновационной продукции; обеспечения развития инновационной инфра лее чем в половине субъектов Российской Федерации приняты законы, направленные на регулирование инновационной деятельности. структуры. По сути, многое из названного выше и может восприниматься как сфера деятельности региональных институтов развития. При этом специально отмечается, что поддержка инновационной деятельности в формах, предусмотренных данным законом, может осуществляться также и органами местного самоуправления.
