Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Сущность и значение государственной контрактной системы для социально-экономического развития страны
1.1. Теоретические основы развития контрактных отношений в современной «смешанной» экономике
1.2. Институциональные принципы формирования государственной контрактной системы с учетом зарубежного опыта
1.3. Государственные контракты в системе реализации социально-экономических программ субъектов Федерации
ГЛАВА 2. Современное состояние региональной системы государственных закупок
2.1. Проблемы и особенности развития системы государственных закупок
2.2. Структура и функции региональных органов управления по организации государственных закупок
2.3. Информационное обеспечение реализации государственных и муниципальных контрактов
ГЛАВА 3. Ключевые направления развития государственной контрактной системы на региональном уровне
3.1. Повышение инновационной активности государственных закупок как необходимое условие развития государственной контрактной системы
3 3.2. Государственно-частное партнерство при реализации государственных и муниципальных контрактов
3.3. Организационно-экономический механизм формирования контрактной системы в городе Москве
Заключение 141
Библиография
- Институциональные принципы формирования государственной контрактной системы с учетом зарубежного опыта
- Государственные контракты в системе реализации социально-экономических программ субъектов Федерации
- Структура и функции региональных органов управления по организации государственных закупок
- Государственно-частное партнерство при реализации государственных и муниципальных контрактов
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Задача создания государственной контрактной системы была поставлена Президентом РФ в Послании о бюджетной политике на 2010-2012 годы. Эта система должна стать действенным инструментом концентрации материальных, трудовых ресурсов и научного, промышленного потенциала для осуществления научно-технических, инновационных, социально-экономических программ развития страны. Для реализации этой стратегической цели необходим новый виток в процессе трансформации взаимоотношений государства и рынка на основе качественного изменения институтов государственного регулирования, инструментов и технологий реализации государственных функций, в том числе институтов и механизмов системы государственных закупок как неотъемлемой части общественного регулирования.
В настоящее время, закупочная деятельность остается синонимом неэффективности и многочисленных злоупотреблений. На рынке закупок для государственных нужд расходуется до 6 трлн. руб. бюджетных средств, заключается 10 млн. контрактов, при этом коррупционная составляющая оценивается в 20%. Для снижения уровня коррупции и повышения эффективности государственных закупок недостаточно просто поправить базовый закон № 94-ФЗ о госзакупках, необходимо создать адекватную систему удовлетворения потребностей государства в товарах, работах и услугах. Мировой опыт свидетельствует, что данные потребности удовлетворяются наиболее полно, если все процедуры государственного заказа встроены в единую институциональную среду. И такой должна стать новая государственная контрактная система, имеющая целью формирование оптимальных условий для размещения и реализации заказов при смещении центра тяжести от контроля за процедурами к контролю за результатом.
В федеративном государстве, каким является Россия, государственная контрактная система приобретает статус федеральной. В тоже время существенную роль в ее формировании играют регионы. На современном этапе Минэкономразвития РФ разработало программу пилотных проектов в субъектах Российской Федерации по формированию контрактной системы. Значительный положительный опыт становления системы формирования, распределения и исполнения городского заказа, который может и должен учитываться как на федеральном, так и региональном уровнях, накоплен в столице страны – Москве. При этом, несмотря на специфику столичного мегаполиса, московская практика регулирования во многом доступна для использования и органами власти других регионов. Таким образом, актуальность темы исследования определяется необходимостью комплексного развития основных направлений, институтов и практических инструментов формирования и развития государственной контрактной системы в России, а также путей ее более эффективной реализации на уровне субъектов Федерации.
Степень научной разработанности проблемы. Вопросы формирования и развития государственной контрактной системы, в том числе на региональном уровне, с учетом взаимодействия государства и бизнеса в рамках ГЧП, представлены во многих исследованиях отечественных и зарубежных ученых. Базовые положения теоретико-методологического характера по данным направлениям исследований сформулированы в трудах Л.И. Абалкина, П.И. Бурака, Е.М. Бухвальда, С.Д. Валентея, В.Г. Варнавского, А.В.Виленского, А.Г. Гранберга, Р.С. Гринберга, А.Г. Зельднера, Я.И. Кузьминова, Н.В. Нестеровича, В.И. Ресина, Ю.В. Росляка, В.И. Смирнова, И.И. Смотрицкой, Д.Е. Сорокина, В.П. Федоровича, А.В. Шаронова, Е.Г. Ясина и др. Зарубежные авторы, исследовавшие вопросы контрактных отношений – Р. Коуз, П. Самуэльсон, Дж. Стиглиц, Д. Норт, Л. Мизес, О. Уильямсон, Дж. Ходжсон и др.
Вместе с тем, несмотря на наличие значительного задела, можно констатировать недостаточность теоретико-методологических разработок, посвященных реализации приоритетных задач государственной контрактной системы и той роли, которую может сыграть в их решении региональное звено управления. Не до конца выявлены возможности в сфере государственного регулирования, которыми обладает группа наиболее высокоразвитых регионов страны, недостаточно исследована проблема трансформации существующих контрактных механизмов для формирования модели государственной контрактной системы.
Область диссертационного исследования соответствует следующим пунктам паспорта специальности 08.00.05 «Экономика и управление народным хозяйством»: п. 3.16 – Региональная социально-экономическая политика; анализ особенностей и оценка эффективности региональной экономической политики в Российской Федерации, федеральных округах, субъектах Федерации и муниципальных образованиях; п. 3.17 – Управление экономикой регионов. Формы и механизмы взаимодействия федеральной, региональной, муниципальной власти, бизнес-структур и структур гражданского общества. Функции и механизмы управления. Методическое обоснование и разработка организационных схем и механизмов управления экономикой регионов; оценка их эффективности.
Объектом диссертационного исследования являются организационно-экономические механизмы формирования и развития государственной контрактной системы в субъектах РФ.
Предметом исследования выступают экономические отношения между различными уровнями государственной власти и институтами гражданского общества, возникающие в ходе реализации государственных контрактов в субъектах РФ.
Целью диссертационного исследования является развитие теоретических и методологических подходов к формированию государственной контрактной системы на субфедеральном уровне и разработка комплекса методических и практических рекомендаций по повышению эффективности контрактной системы закупок с акцентом на усиление в ней роли регионального звена управления. Для достижения указанной цели в работе был определен следующий круг задач:
- исследовать сущность и роль контрактных отношений в сфере государственных закупок и на этой основе раскрыть теоретические и институциональные аспекты развития государственной контрактной системы на субфедеральном уровне;
- обосновать теоретические и практические подходы к формированию государственной контрактной системы, базирующиеся на анализе процесса планирования, размещения и исполнения государственного (регионального) заказа как объекта государственного регулирования;
- исследовать проблемы и особенности закупок инновационной продукции и разработать предложения по стимулированию инновационной функции закупок;
- определить систему взаимодействия субъектов и партнеров в контрактной системе на основе государственно-частного партнерства;
- на основе анализа опыта г. Москвы разработать организационно-экономические основы формирования государственной контрактной системы в субъекте РФ и определить принципы, порядок и механизм взаимодействия органов исполнительной власти в рамках контрактной системы в целях повышения эффективности формирования, размещения и исполнения городского заказа.
Методология исследования. В основу исследования были положены следующие методы: аналитический, экспертных оценок и системно-логический. В работе также применялись статистический, опытно-экспериментальный, прогнозный и другие методы исследования.
Теоретическую базу диссертации составили научные труды, посвященные исследованию форм и методов создания государственной контрактной системы на общегосударственном и региональном уровнях, научно-практические работы по региональной экономике, а также по экономике федеративных отношений и разграничению полномочий в сфере государственного регулирования экономики.
Информационную базу исследования составили материалы Госкомстата РФ и Московского городского комитета по статистике, программные разработки Правительства РФ и Правительства Москвы, Минэкономразвития РФ и других федеральных и региональных ведомств, аналитические материалы научных учреждений РАН, законодательные и нормативно-правовые акты органов государственной власти Российской Федерации и г. Москвы, материалы международных экономических организаций и др.
Научная новизна результатов диссертации заключается в обосновании необходимости формирования и развития государственной контрактной системы как особого института регулирования экономики и разработке путей повышения эффективности формирования, размещения и исполнения государственных контрактов на уровне субъекта РФ, в том числе с учетом специфики и возможностей столичного региона.
Научная новизна диссертационной работы характеризуется следующими основными положениями:
1. Обоснован теоретический подход и институциональные принципы формирования государственной контрактной системы как инструмента государственного регулирования экономики на субфедеральном уровне, базирующийся на развитии контрактных отношений в сфере государственных закупок. Выделены задачи в области государственной контрактной политики, решение которых позволит повысить эффективность государственных закупок.
2. Исследованы особенности развития государственной контрактной системы на региональном уровне, выделены и раскрыты ключевые факторы, влияющие на формирование системы управления закупками. Показано, что действующая нормативная модель бюджетного финансирования ограничивает возможности повышения результативности и экономичности контрактации, даны рекомендации по совершенствованию бюджетного процесса в целях устойчивого финансового обеспечения исполнения государственных городских заказов, реализации долгосрочных региональных программ.
3. Определено, что приоритетным направлением развития региональной контрактной системы является использование инновационного потенциала закупок. Выявлены проблемы и сформулированы специфические особенности закупок инновационной продукции и предложен комплекс мер на федеральном и региональном уровне, направленный на создание нормативно-правовой основы для развития инновационной функции государственных закупок, расширения процедур закупок инновационной продукции, введения профессиональной квалификационной экспертизы.
4. Раскрыта роль государственно-частного партнерства как механизма взаимодействия государства и бизнеса в контрактной системе. Показано, что федеральные и региональные органы управления в связке «государство рынок» должны не только обеспечивать работу своих собственных институтов, но и координировать усилия всех партнеров по ГЧП для полного и своевременного удовлетворения общественных потребностей, формирования конкурентного государственного рынка товаров и услуг.
5. На основе анализа опыта г. Москвы разработаны организационно-экономические основы формирования государственной контрактной системы в субъекте РФ, определены принципы, порядок и механизм взаимодействия органов исполнительной власти в рамках контрактной системы в целях повышения эффективности формирования, размещения и исполнения городского заказа. Предложен комплекс мер по децентрализации и «муниципализации» системы управления столичным регионом, обеспечивающий перенос ряда контрактных функций, в том числе функций общественного контроля по определенным видам контрактов, на уровень внутригородских муниципальных районов. Данный механизм может быть использован и для решения общефедеральной задачи создания системы мониторинга и контроля закупочного цикла.
Практическая значимость результатов исследования состоит в том, что сформулированные в нем предложения могут быть использованы в деятельности органов исполнительной власти федерального уровня, а также в работе Правительства Москвы, администраций других регионов и городов России. В этом направлении в диссертации предложены:
- комплекс мер по совершенствованию нормативно-методического обеспечения процессов формирования, размещения и исполнения государственного заказа на федеральном, региональном и местном уровнях;
- варианты уточнения распределения полномочий между различными уровнями государственной власти;
- пути совершенствования организационных процедур формирования и размещения городского заказа;
- предложения по совершенствованию системы управления, а также по взаимодействию государственных органов власти с негосударственными организациями.
Теоретические положения диссертации могут быть использованы в системе повышения квалификации и переподготовки кадров регионального и муниципального звена управления, а также найти применение в соответствующих разделах учебных курсов вузов: «Макроэкономика»; «Государственное и муниципальное управление»; «Региональная экономика», «Государственное регулирование экономики».
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации были представлены автором на научно-практической конференции «Государственно-частное партнерство в условиях кризиса: правовые и экономические проблемы» (апрель 2009г.), 2-й научно-практической конференции «Институты и механизмы функционирования ГЧП» (апрель 2010г.), круглом столе «Формирование и развитие федеральной контрактной системы» (ноябрь 2011г.), организованных Институтом экономики РАН и Счетной палатой РФ.
Результаты диссертационного исследования нашли практическое применение в работе Управлений заместителей Мэра Москвы в Правительстве Москвы по социальным вопросам, по образованию и здравоохранению. Разработанные предложения и рекомендации использованы в нормотворческой и методической работе Департамента города Москвы по конкурентной политике при формировании, размещении и организации контроля за исполнением государственного (регионального) заказа для нужд отраслей социальной сферы города.
Публикации. Результаты исследования отражены в 10 публикациях общим объемом 5,0 п. л., в том числе в изданиях, рекомендованных ВАК, 4 публикации.
Структура и объем диссертации. Диссертационная работа изложена на 145 страницах основного печатного текста, состоит из введения, трех глав, заключения, библиографии, включающей 117 наименований, и приложений, что отражает цель и задачи исследования. В тексте диссертации содержится 9 рисунков и 5 таблиц.
Структура диссертации
Институциональные принципы формирования государственной контрактной системы с учетом зарубежного опыта
Экономическая деятельность сложна, многообразна и изобилует противоречиями. Существуют различные отрасли производства товаров и услуг, между которыми на определенных принципах происходит распределение находящихся в ограниченном количестве ресурсов. Каждый из производителей преследует свои собственные интересы, конкурируя с другими производителями. Миллионы потребителей заинтересованы в приобретении высококачественных товаров и услуг по низким ценам, а производители, напротив, как правило, стараются реализовать свою продукцию как можно дороже.
В течение времени меняются вкусы, предпочтения, пристрастия, потребности. Вносятся изменения и в уровень доходов населения и условия предпринимательской деятельности. Чтобы не заблудиться в «лесу» множества факторов экономической жизни, их многообразии и противоречивости экономическая наука широко использует метод научной абстракции, построения различных экономических моделей.
Опираясь на «закон рынков» Ж.Б.Сэя, согласно которому предложение всегда создает спрос на него самого, неоклассики (А.Пигу, К.Менгер, Ф.Визер, Л.Вальрас, В.Парето), идеализируя механизм свободной конкуренции, обосновывали саморегулирующий характер рыночной экономики, способность механизма свободной конкуренции восстанавливать нарушенное равновесие и -обеспечивать динамичное, бескризисное развитие, недооценивали роль государства.
Между тем, кризисные явления, проходящие в западных странах, ввели на авансцену экономической мысли новое направление научного анализа --кейнсианство, поставившее в центр внимания проблемы макроэкономики. Кейнс отказался от главного постулата неоклассического учения и выводимой из него формулы рыночного механизма как идеальной саморегулирующейся системы. Двигателем экономики, по Кейнсу, является не предложение, а спрос, и он выступает решающим фактором развития производства и предложения. В дальнейшем значительный вклад в разработку данной системы внесли Э.Хансен, П.Самуэльсон, Д.Хикс.
Особым образом упорядочения связи между производителями и потребителями материальных и нематериальных благ является хозяйственная система. Экономическая теория рассматривает два различных способа координации выбора, реализуемого в процессе повседневной хозяйственной деятельности; спонтанный и иерархический.
В спонтанных порядках информация, необходимая производителям и потребителям, передается путем ценовых сигналов. Повышение или понижение цены ресурсов и произведенных благ подсказывает хозяйственным агентам, в каком направлении нужно действовать. В любой системе производитель должен осуществить расчет своих издержек (затрат) и получаемых выгод. Это относится и к потребителю. Но как возможно рассчитать соотношение выгод и издержек не в малых группах, а при «расширенном порядке человеческого сотрудничества», как именует Ф.Хайек современную хозяйственную систему? Информация об имеющихся ресурсах, вкусах и предпочтениях потребителей рассеяна, а не находится в каком-то Центре. Рынок - это и есть спонтанный порядок. Есть и другой способ получения информации о том, что, как и для кого производить. Это - система приказов и поручений, или иерархия, т.е. идущая сверху вниз директивная информация от некоего Центра к -Йсполнителю (производителю). В реальном мире существуют как стихийный порядок, так и иерархия.
Чтобы ответить на вопрос: «от чего зависят столь различные формы координации экономического выбора?», нам необходимо обратиться к такой экономической категории, как трансакционные издержки. Этот термин впервые был введен в экономическую науку Р.Коузом в работе «Природа фирмы». К важнейшим трансакционным издержкам относятся: - издержки поиска информации, т.е. затраты на поиск контрагентов хозяйственных сделок и поиск наиболее выгодных условий купли-продажи (ценах); - издержки заключения хозяйственного договора (контракта), т.е. затраты времени и денег на заключение соглашения между контрагентами; - издержки измерения или издержки, связанные с определением качества и количества закупаемой продукции; - издержки спецификации и защиты прав собственности, т.е. издержки на установление объекта и субъекта собственности; - издержки оппортунистического поведения, т.е. затраты, связанные с защитой от недобросовестных контрагентов.
Р.Коуз в работе «Фирма, рынок и право» приводит утверждение Дж.Стиглера «мир с нулевыми трансакционными издержками оказывается столь же странным, как физический мир без сил трения». К.Эрроу дает более широкое определение трансакционных издержек -как издержек эксплуатации экономической системы.
В любом обществе экономические агенты стремятся снизить величину трансакционных издержек. Задачу минимизации трансакционных издержек выполняют возникшие как эволюционным путем, так и в результате осознанной деятельности института. Д.Норт определяет категорию институтов следующим образом: «Институты представляют собой рамки, в пределах которых люди взаимодействуют друг с другом». Институты снижают неопределенность, с которой сталкиваются экономические субъекты, и тем самым способствуют снижению трансакционных издержек.
Современный уровень интеграции и взаимосвязи хозяйствующих субъектов требует в той или иной форме государственного регулирования экономики. Экономический рост в масштабах страны возможен только при соблюдении определенных пропорций в производстве и распределении общественного продукта между отраслями и регионами. Только развитые институты государственного регулирования дают возможность решения таких задач как снижение уровня издержек производства, снижение рентабельности, сокращения времени оборота капитала. Одним из таких институтов является система государственных закупок. В условиях «смешанной» экономики государство выступает в качестве крупнейшего заказчика и потребителя продукции целого ряда отраслей, превращая государственный спрос в мощный инструмент регулирования экономики, влияющий на ее динамику и структуру.
Мировая практика показывает, что государственные закупки широко используются как один из элементов системы поддержки экономической и социальной стабильности, обеспечения поступательного роста экономики. Именно это диктует необходимость перехода к: целостной контрактной системе, когда государственный заказ и государственный контракт станут комплексными инструментами хозяйствования, сочетающими в себе программно-целевую, регулирующую и инновационную функцию.
Государственные контракты в системе реализации социально-экономических программ субъектов Федерации
Вместе с тем, следует отметить, что в соответствии с технологией разработки планов им всегда предшествуют вариантные прогнозы будущих ситуаций и процессов, учитывающие многие факторы. При этом используется большое разнообразие методов прогнозирования. Общей функцией прогноза -системы аргументированных представлений о будущем состоянии изучаемого объекта - является снижение неопределенности при принятии решений. Вероятностный характер прогноза означает, что существуют различные альтернативы (возможности) будущего состояния объекта, что и порождает саму задачу прогнозирования35. Таким образом, экономическое прогнозирование - это важный инструмент государственного регулирования устойчивого развития национального хозяйства.
Основной целью региональных прогнозов является определение ключевых социально-экономических проблем региона и развитие производственного, трудового и интеллектуального потенциала субъекта Федерации.
Опыт прошедших лет показывает, что в субъектах РФ при прогнозировании социально-экономического развития предпочтение отдается среднесрочным прогнозам, для которых возможен расчет реальных экономических и социальных показателей, и краткосрочных программ (на 1 год).
Долгосрочные прогнозы, как правило, заменяются либо концепциями, либо стратегиями развития субъектов Федерации, это в равной мере можно отнести и к Москве, как субъекту РФ.
В течение последних лет органы законодательной и исполнительной власти Москвы постепенно вырабатывали собственные механизмы прогнозирования (в рамках своих полномочий).
В «Прогнозе социально-экономического развития Москвы на 2005-2007 годы» отмечалось, что проводимая Правительством Москвы бюджетно-финансовая политика и принимаемые меры по поддержке реального сектора экономики города, устойчивый рост основных социальных показателей, создали условия для сохранения высоких темпов развития города.
Примером формирования научно обоснованного прогнозирования на региональном уровне может служить «Генеральный план развития г.Москвы на период до 2020 г.», разработанный на основе анализа существующего уровня использования территории города; состояния градостроительного развития Москвы; сравнительного анализа развития столицы и центров крупнейших агломераций мира; итогов реализации «Основных направлений градостроительного развития Москвы на период до 2010 г.»; перспектив долгосрочного социального и экономического развития Москвы».
Ведущее место в Генплане занимают аналитические и прогнозные материалы, характеризующие социально-экономические и территориальные предпосылки развития Москвы, тенденции демографии и структурных изменений в экономике, динамике валового регионального продукта, доходов и потребительского спроса населения, финансовых ресурсов города, прогнозы основных показателей социально-экономического развития Москвы.
Региональное планирование тесно связано с бюджетной политикой. В основе бюджетов (годовых и среднесрочных) всегда лежит план или прогноз развития соответствующей территории. Разработка регионального плана (программы) всегда выступает, как необходимое условие получения средств из государственного бюджета.
Бюджетная система является наиболее объемлющим средством государственного экономического регулирования. Как правило, она имеет три уровня (федеральный, региональный, местный), т.е. каждый уровень власти имеет свой бюджет.
Понятие «бюджетный федерализм» характеризует основной принцип функционирования бюджетной системы: сочетание автономности бюджетов отдельных уровней и межбюджетных отношений разграничение полномочий между всеми уровнями власти по расходам; - наделение соответствующих уровней финансовыми ресурсами, достаточными для реализации переданных им полномочий; - сглаживание дисбалансов различных бюджетов с помощью межбюджетных трансфертов, осуществляемых по четким правилам.
В основе формирования доходной части бюджетов федерации и ее субъектов лежат изначально распределенные между ними (при образовании федерации) предметы ведения. Поэтому не от решения центра (как это имеет место в унитарных странах), а от того, какие предметы ведения конституционно закреплены за сторонами, зависит контингент налоговых полномочий и доходов, на получение которых имеют право регионы".
Распределение расходов федеральных, региональных и местных бюджетов определяется законодательно закрепленными бюджетными полномочиями. Бюджет города - форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения общегородских задач и функций.
Формирование расходов бюджета города базируется на единых для города минимальных государственных стандартах, нормативах финансовых затрат на оказание государственных и муниципальных услуг и на единых методологических основах расчета минимальной бюджетной обеспеченности, установленных в соответствии с Бюджетным кодексом РФ.
В зависимости от экономического содержания расходы бюджета подразделяются на текущие и капитальные расходы. В составе капитальных расходов и формируется бюджет развития города, средства которого используются для кредитования, инвестирования и гарантийного обеспечения инвестиционных проектов.
Структура и функции региональных органов управления по организации государственных закупок
Недостатками являются: отсутствие общей стратегической позиции в отношении закупок, повышение риска коррупции, отсутствие координации размещения заказа. Смешанные схемы - когда имеют место и централизованные функции -политика и стратегия закупок, крупные заказы и делегированные функции -проведение процедур размещения заказов, административные процедуры.
Преимущества данной схемы: возможность консолидации спроса, контроль с целью обеспечения соответствия законодательству и профессиональным стандартам, применение типовых процедур и типовой документации, использование структурных преимуществ и накопленного в организациях знаний и опыта.
К недостаткам следует централизованно, какие децентрализовано), необходимость создания систем для координации, частичное дублирование функций. Федеральное законодательство предусматривает право двух и более заказчиков, уполномоченных органов размещать заказы на поставки "одноименных товаров путем проведения"совместных торгов. Решение о совместном размещении заказа оформляется соглашением о совместной деятельности по размещению заказа, регулирующее отнести отсутствие определенности (какие закупки осуществлять права, обязанности и ответственность заказчиков, формирование конкурсной комиссии и определяющем одного из заказчиков Координатором. Заказчик-координатор осуществляет все процедуры по организации и проведению торгов. По итогам торгов контракты заключаются каждым заказчиком, участвующим в совместных торгах.
В настоящее время немаловажной проблемой, возникающей у государственных и муниципальных заказчиков при организации закупочной деятельности, является обеспечение процесса закупок достаточным количеством соответствующего персонала, обладающего необходимой квалификацией. Федеральный закон № 94-ФЗ жестко регламентирует правила и порядок проведения процедур, связанных с размещением заказа, что может быть достигнуто только при условии высокой квалификации закупочного персонала. Однако при этом законодательством не установлен уровень требований к его квалификации.
В целях решения данных проблем в 2008 г. был разработан Стандарт управления процессом размещения заказов для государственных и муниципальных нужд в городе Москве, который служит основой для разработки методических рекомендаций, предназначенных для использования государственными и муниципальными заказчиками, осуществляющими размещение заказов для нужд города Москвы. Применение методических рекомендаций позволяет более эффективно планировать и контролировать закупочную деятельность, закупать необходимую продукцию на наиболее выгодных условиях за счет создания оптимальной конкурентной среды для участников, повышать квалификацию закупочного персонала, а также противодействовать коррупции при размещении заказов.
В основе экономической политики в сфере государственных закупок, направленной на достижение экономической эффективности системы, лежит переход к стратегическому планированию и управлению, использованию современных методов маркетинга на всех этапах формирования, размещения и выполнения государственных заказов. Такой подход предполагает и соответствующее информационное обеспечение, внедрение инноваций в технологию государственных закупок.
В рамках экономической теории поведение субъектов системы государственных закупок рассматривается как последовательность актов принятия решений. Исходя из своей целевой функции (функции удовлетворения общественных потребностей для государственных заказчиков, функции полезности для потребителя и функции прибыли для поставщиков, исполнителей государственного заказа) и имеющихся ресурсных ограничений, каждый субъект выбирает такое распределение ресурсов между возможными направлениями их использования, которое обеспечивает максимальное значение его целевой функции. При этом на рынке «главную роль играют те институты, которые способствуют упорядочению цен, установлению консенсуса в связи с ними и в более общем виде распространению информации о продуктах, ценах, объемах, а также о потенциальных покупателях и продавцах».48
Применительно нашей теме это означает, что в современных рыночных условиях представители государственного заказчика должны обладать всей полнотой информации для эффективной организации и управления закупками товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд.
В этой связи принятие государственным заказчиком экономически наиболее оптимальных решений должно базироваться на системе информационных потоков. В современной экономической литературе в качестве структурных элементов такой системы выделяют информационные потоки, осуществляющие передачу следующих данных: - о финансовом положении поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в разрезе их доходов, прибыли, структуры активов, капиталовложений; - о производственной деятельности поставщиков (исполнителей, подрядчиков), а именно прямые затраты труда, объемы запасов, производительность труда; - о трудовых ресурсах (квалификация кадров, система их набора и подготовки, система оплаты труда); - о научно-исследовательской и опытно-конструкторской деятельности (направление работ и характер основных программ, объем выполняемые работ, полученные результаты, источники финансирования); - о взаимоотношениях поставщиков (исполнителей, подрядчиков) с высшими организациями, в том числе субподрядчиками и поставщиками материальных ресурсов, финансово-кредитными учреждениями.
Информационные потоки выступают каналами «обратной связи» в системе государственного регулирования и должны быть организованы в соответствии с принципом: чем выше уровень управления, тем более синтезированной и аналитической должна быть информация о ключевых аспектах хозяйственной деятельности экономических субъектов.50
Информационное обеспечение системы государственных закупок предполагает использование информации и информационных и телекоммуникационных технологий как для повышения эффективности управления указанной деятельностью, так и для повышения уровня прозрачности закупочных процедур путем расширения доступа к информации о размещаемых государственных заказов и, как следствие, снижение уровня коррупции.
Государственно-частное партнерство при реализации государственных и муниципальных контрактов
Для повышения инновационной активности закупок и эффективности использования бюджетных средств на стадии планирования и обоснования государственного заказа необходимо ввести требование по подготовке всеми ведомствами-заказниками долгосрочных планов госзакупок, включающих обязательный инновационный компонент. Эти планы должны разрабатываться во взаимодействии с участниками рынка и проходить общественную экспертизу. Одновременно необходимо сформировать законодательную базу, обеспечивающую получение гарантий для бизнеса при заключении государственных контрактов об обязательной закупке продукции, заявленной в долгосрочных планах. Такие инструменты должны быть сформированы в рамках работы по созданию Федеральной контрактной системы, концепция которой в настоящее время разрабатывается Минэкономразвития РФ и к которой мы еще вернемся.
Представляется целесообразным предложение Минэкономразвития о введении понятие «лучшая инновационная продукция» с формированием системы экспертизы и подтверждения соответствия продукции данному статусу и установлением ряда формализованных критериев для такой продукции (наличие «свежего» патента, энергоэффективность, сертификация производства по ISO и т.д.). Для данной инновационной продукции необходимо разработать механизмы государственной поддержки ее производства и сбыта на внутреннем и внешнем рынках, предусмотреть преференции для получения государственного заказа.
Отдельного внимания заслуживает повышения эффективности конкурсных процедур при размещении госзаказов на исполнение НИОКР. Данная проблема является в настоящее время чрезвычайно актуальной и требует отдельного комплексного исследования. Как справедливо отмечают специалисты ГУ - ВШЭ «идеология закона 94-ФЗ была ориентирована на определенный тип рынков, а именно: рынки идеальной модели совершенной конкуренции между «атомизированными» фирмами, которые производят однородные товары и обладают полной информацией об этих товарах друг у друга. Этот тип рынков является довольно распространенным, но отнюдь не единственным» 1. В этой связи следует отметить, что методология и процедуры проведения конкурсов, основанные на положениях Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», в принципе мало применимы к конкурсному отбору проектов фундаментальных исследований и научно-технических разработок. Кроме того, положения базового закона недостаточно подходят к организации закупок сложнейшего высокотехнологичного научного оборудования.
Между тем, во всем мире рынки инновационных и наукоемких товаров демонстрируют устойчивую тенденцию роста. Так по состоянию на 2008 г. экспорт (без учета объемов внутренних рынков Китая, США и стран ОЭСР) информационно-коммуникационного и офисного оборудования превышает суммарные объемы экспорта нефти всеми нефтедобывающими компаниями.62 Наличие развитого рынка инноваций определяет, в том числе, и эффективность действующих в тех или иных странах государственных контрактных систем.
В целом рынок инновационной продукции характеризуется следующими основными особенностями: он является новым для выходящей на рынок организации (поскольку новая продукция вызывает спрос со стороны новых для рынка потребителей); он неэластичный, поскольку темпы роста цен на новую продукцию мало влияют на объемы продаж; количество покупателей и продавцов на рынке ограничено в силу специфичности продукции.
Наличие спроса на новую продукцию не может быть гарантировано, поскольку для нее характерна высокая степень технологической и рыночной неопределенности. Технологическая неопределенность заключается в том, что у производителя нет уверенности, что новая продукция сможет удовлетворить запросы потенциальных потребителей. Рыночная неопределенность состоит в отсутствии информации относительно характера и степени удовлетворения потребностей рынка при помощи новой продукции. Для принципиально новой продукции трудно предусмотреть реакцию потребителя, поскольку его запросы в отношении этой продукции еще не сформированы.
Рынок инноваций тем более эффективен, чем больше на нем потенциальных потребителей, поскольку в этом случае выше вероятность нахождения покупателей, проявляющих спрос к новой продукции. С другой стороны, поскольку потенциальный покупатель еще не определился с собственными запросами, он заинтересован в поиске потенциально подходящих ему инновационных продуктов с минимальными издержками, а именно в том, чтобы рынок содержал как можно больше продавцов. Эти две тенденции, а также тенденция к перекрестным инновациям,63 крупных, централизованных инновационных рынков в рамках регионов и государств. Масштабы рынка инноваций требуют активного участия государства в его формировании, определении правил функционирования, контроля за их соблюдением и обеспечении необходимой инфраструктуры.
В России рынок инноваций представлен еще эпизодически. Отсутствуют постоянно действующие мультиотраслевые площадки для торговли инновационной продукцией. Продавцы и потенциальные потребители испытывают сложности с поиском информации о потенциальных партнерах и характеристиках их продукции. Высокая неопределенность рыночных агентов, отсутствие механизмов контроля качества продукции, поступающей на рынок, определяют малое количество сделок на отечественном рынке инноваций.
Необходимо, на наш взгляд, значительно повысить эффективность конкурсных процедур при размещении госзаказов на исполнение НИОКР, включая введение квалификационных критериев для исполнителей. Научноисследовательские и опытно-конструкторские работы в рамках государственного заказа, с одной стороны, обеспечивают развитие приоритетных направлений исследований, внедрение новых, социально значимых проектов, а также формирование научного и информационного обеспечения инновационного роста российской экономики. С другой стороны, в отношении НИОКР, которые не связаны с поставкой физического товара или его потреблением по окончанию работ, не всегда возможно обеспечить необходимый контроль качества их выполнения и адекватную оценку их экономической эффективности.
