Содержание к диссертации
Введение
1. Методологические основы организации управления
1.1. Образование как фактор экономического роста 8
1.2. Эволюция системы управления высшим образованием в России
1.3. Основные направления совершенствования финансирования высшего образования 45
2. Организационно-функциональный потенциал вуза и пути его
2.1. Актуальные проблемы экономического управления вузом 76
2.2. Управление внешней средой вуза 88
2.3. Управление внутренней средой вуза 100
Заключение
- Эволюция системы управления высшим образованием в России
- Основные направления совершенствования финансирования высшего образования
- Управление внешней средой вуза
- Управление внутренней средой вуза
Эволюция системы управления высшим образованием в России
Образование в XXI веке является важнейшим фактором развития общества и отдельного индивида. Именно образование определяет развитие человеческой цивилизации и является условием социально-экономического прогресса. Образование обеспечивает человеку свободу интеллектуального, профессионального и социального выбора.
Для России в настоящее время образование играет особо важную роль. Высокий образовательный уровень населения обеспечивает профессиональную мобильность и возможность достаточно быстрой переквалификации, что является весьма актуальным в условиях экономической нестабильности. Поэтому для современной российской системы образования исключительно актуальна задача не допустить снижения образовательных стандартов и в максимально возможной степени приспособить систему образования к особенностям нового этапа в развитии страны.
Трансформационные процессы, протекающие в экономике, политике и других сферах общественной жизни, не могут не затронуть область образования. Однако для образовательной системы характерен консерватизм, который все еще препятствует созданию и развитию необходимых рыночных регуляторов. В этом заключается особая сложность переходного периода в сфере образования. Необходимость существенной реорганизации и реформирования российской системы образования обусловлена, прежде всего, потребностью в кадрах, подготовленных к самостоятельной деятельности в условиях рьгаочной экономики, и способных к независимому принятию решений в конкурентной среде. При этом система образования должна быть ориентирована на общественные потребности, формируемые законами конкурентной экономики, а не планово-распорядительной деятельностью государства.
Образование с полным правом можно отнести к сфере глобальных информационных технологий, так как именно через него в конечном итоге оказывается влияние на весь ход событий в мире. Система образования является эффективным средством управления всем общественным устройством, к тому же оно обладает пролонгированным характером воздействия на общество. Это означает, что даже в случае разрушения данной системы ее влияние на общество или его значительную часть сохраняется довольно продолжительное время - примерно равное жизни одного поколения.
Образование является сильнейшим мировоззренческим средством управления обществом в глобальном историческом процессе. Вплоть до недавнего времени любая власть в принципе была способна в значительной степени сохранять контроль над образованием и определять приоритетную для себя ее систему. Однако с появлением и стремительным распространением глобальных информационных технологий и современных средств связи пришдшшальная возможность монополии на информацию, а, следовательно, и на образование исчезла. Но сама власть информации и знаний не только не исчезла, а, напротив, усішилась. Теперь в наиболее выигрышном положении при прочих равных условиях оказываются люди и сообщества, способные к относительно лучшему и быстрому восприятию новой разнообразной информации. Такие способности в значительной степени формируются в процессе образования.
Форма, содержание и общее направление модернизации систем образования тесно связаны не только с экономикой и уровнем технологического развития страны, но и с ее культурой, национальным менталитетом, характером социальных отношений. Этим объясняются существенные различия в образовательных системах развитых стран. Простой перенос организащюнных форм, методов и способов подготовки специалистов высшего уровня одной страны в другую фактически невозможен.
Одной из наиболее существенных причин, объясняющих интерес к вопросам, связанным с необходимостью изучения и постоянной модернизации системы образования и профессиональной подготовки специалистов для современной экономики, является низкий уровень прироста населения и, соответственно, его трудоспособной части в развитых странах. Здесь достигнуто практически полное удовлетворение базовых потребностей, а все большую роль в воспроизводстве человека начинают играть нематериальные потребности, менее массовые и более ищщвидуализированные, реализация которых требует применения творческого труда в сравнительно больших масштабах. Дашгыми обстоятельствами во многом обусловлена необходимость достижения новых уровней квалификации и экономического вклада каждой отдельной личностью. Новые революционные технологии - ішформационньїе системы, биотехнология, сверхбыстрые микросхемы и др. - создали предпосылки для перехода к качественно новому типу экономического роста, а задачей системы образования становится обеспечение этого перехода адекватной рабочей силой.
Уровень образования имеет существенное значение для объяснения роста экономики страны. Из совокупности факторов, влияющих на увеличение производительносги труда, выделяются следующие.
Непосредственно к последствиям образования можно отнести 60 % роста производительности труда: технический прогресс плюс обучение плюс решения по улучшению распределения ресурсов минус сдерживающие решения.
Важным методом оценки существующего состояния системы образования в РФ по отношению к высокоразвитым странам являются международные сравнения. Они позволяют определить ориентиры для разработки среднесрочных прогнозов развития социальной сферы. Наиболее известным в мировой практике является индексный метод, используемый в ежегодных «Докладах о развитии человека» ООН. Сущность метода заключается в расчете сопоставимых индексных показателей, характеризующих различные стороны экономической и социальной жизни стран мира за ряд лет, и определении интегрального индекса развития человеческого потенциала (ИРЧП). При этом образование является одним из важнейших элементов, используемых при расчете ИРЧП (Human Development Index) [См., например, 46, 57, 78, 114]:
Основные направления совершенствования финансирования высшего образования
С учетом хронического недовыполнения происходило не только относительное, но и абсолютное сокращение этих расходов. Важной стороной этого процесса является выраженный отрыв бюджетного финансирования от потребностей сферы образования, определенного на основе действующих законодательных и нормативных положений (размер оплаты труда III 1С, иных категорий работников, обязательные надбавки к должностным окладам, действующие районные коэффициенты к заработной плате, законодательно установленный размер стипендии и др.).
Как известно, финансирование системы образования с 1992 года осуществляется по так называемым "защищенным" статьям, что составляет примерно третью часть от общей потребности, без учета расходов на развитие. В 1997 году эти "защищенньїе" статьи были секвестированы, т.е. объем финансирования по ним был существенно снижен.
Практически с сентября 1995 года прекратилось финансирование вузов по работам на их содержание и развитие. Не выделялись средства на оплату электрической энергии, тепла, телефонов, ремонт зданий, хозяйственные работы, содержание территорий, издательскую деятельность. В основном финансировались (причем не в полном объеме) только оплата труда и стипендии. Сложившаяся ситуация является следствием следующих факторов [81]: недостаточности источников средств, несовершенства системы распределения средств на федеральном уровне (система расчетов - трансферты), отсутствия механизма реализации федеральных гарантий финансирования образования на региональном и местном уровнях. Общая потребность в бюджетных средствах для системы образования федерального ведения оценивается на уровне 55 млрд. рублей. При этом планируемый объем ассигнований в 1998 году, например, составлял немногим более 17 млрд. руб., или около 31% потребности. С учетом реального финансирования степень удовлетворения потребности составила не более 25%.
Особенно остро такое положение ударяет по статьям расходов, связанным с содержанием высших учебных заведений. Ассигнования для оплаты коммунальных услуг в 1998 году были уменьшены почти на 25% по сравнению с 1997 годом. В результате степень удовлетворения потребности в указанных средствах составила всего 5,4%, что неизбежно привело к формированию устойчивой (и постоянно растущей) задолженности учебных заведений за поставки тепла, энергии, коммунальных услуг. Значительная часть задолженности приходится на штрафы и пени, выставленные поставщиками в связи с просрочкой оплаты. Из-за многолетнего накопления долгов доля этих средств составляет, по оценкам, до 60 % от суммы оплаты коммунальных услуг [169, С. 9-13].
В 1998 году в практику бюджетного финансирования введено понятие лимитов бюджетных обязательств. При этом установленные Минфином России лимиты были сокращены по сравнению с показателями утвержденного бюджета на 26,6%. Такое сокращение привело к весьма негативным последствиям для высших учебных заведений: произошло сокращение ассигнований на заработную плату, стипендии и другие социально значимые выплаты; практически до нуля упали ассигнования на так называемые прочие статьи расходов, т.е. учебный процесс перестал обеспечиваться вообще; в связи с тем, что лимиты бюджетных обязательств были введены со П квартала, резко исказилась ранее равномерная структура квартального распределения средств. Основное сокращение расходов пришлось на IV квартал; поскольку лимиты бюджетных обязательств также финансировались не в полном объеме, начала формироваться задолженность и от лимитов бюджетных обязательств, а не только от утвержденного бюджета, В федеральном бюджете на 1999 год было выделено на нужды образования лишь 12,83 млрд. рублей. Эта величина не позволяет сохранить на прежнем уровне объем социально значимых расходов, поскольку они сейчас должны составлять не менее 15 млрд. рублей. Кроме того, следует помнить об инфлящш в 1999 году на уровне 30% в год, что требовало как минимум адекватного индексирования заработной платы, стипендии, других выплат.
Следовательно, уровень федеральных расходов на образование даже в сложившейся искаженной структуре должен составлять никак не меньше 21,2 млрд. рублей, т.е. должен быть увеличен по сравнению с расчетами на 66%. Трудно ожидать, что федеральный бюджет может обеспечить такую величину расходов на образование. В результате система образования в целом, и высшее образование в том числе, будут поставлены перед необходимостью решать задачу резкого сокращения расходов вообще за счет расходов на оплату труда, стипендии и другие социально значимые выплаты. Одновременно необходимо изыскать средства на обеспечение собственно учебного процесса: эксплуатацию зданий, приобретение и ремонт оборудования, коммунальные расходы и т.д. Как следует из рис. 1, с 1999 года наблюдается некоторое увеличение государственных расходов на образование.
В 2001 году значительно увеличены расходы на образование в государственном бюджете, составляющие 36,8 млрд. руб., что на 65,7% превышает показатели 2000 года. Сейчас образование финансируется по максимуму возможного. Тем не менее, «без радикальных мер по совершенствованию финансирования образовательной сферы обойтись уже нельзя» [150, С.5-15]. Согласно стратегии социально-экономического развития России, первоочередные меры ее Правительства предусматривают в плане увеличение расходов на образование как из бюджетных, так и из внебюджетных средств, существенное повышение эффективности тех и других источников, соблюдение прозрачности при их использовании. Финансовое обеспечение высших учебных заведений будет осуществляться по двум направлениям: финансирование текущих расходов учебных заведений и их модернизации через бюджет развития. Планируется увеличение средств, выделяемых на 1 студента вуза из федерального бюджета, в 2 - 3 раза за пять лет. Такое повышение должно обеспечить рост заработной платы ППС и регулярную оплату коммунальных платежей. С 2003 - 2004 гг. бюджетные средства вузам (кроме целевых «инвестиционных» средств) будут выделяться одной строкой «обеспечение государственных именных финансовых обязательств». Учитывая то, что планируется также увеличение расходов на образование из внебюджетных средств, становятся необходимостью нормативные правовые акты, устанавливающие возможность предоставления образовательных услуг за счет средств родителей и других внебюджетных источников.
Управление внешней средой вуза
Закон необходимого разнообразия Эшби для организаций, функционирующих в нестабильной и неопределенной среде, И. Ансофф сформулировал следующим образом: «Для того чтобы успешно противостоять среде, сложность и быстрота принятия решений на предприятии должны соответствовать сложности и быстроте изменений, происходящих в среде» [4, С. 64]. Скорость правильных и рациональных решений может быть обеспечена на основе применения ситуационного подхода, комплексно оперирующего знанием и методами всех направлений менеджмента В основе формирования стратегии образовательного учреждения должны лежать закономерности и принципы всех подходов и направлений менеджмента. Кибернетический и системный подходы определяют смысл существования образовательного учреждения как стремление искусственных систем к равновесию природных естественных систем. Такое равновесие открытые системы достигают с помощью обеспечения внутреннего и внешнего равновесия. Внешнее равновесие образовательного учреждения достигается стратегией, внутреннее — организационной концепцией.
Деятельность образовательного учреждения имеет многоцелевой характер. Иерархия целей предполагает иерархию стратегий и их объединение в общую стратегию социально-экономического развития образовательного учреждения. Базовая предпринимательская стратегия формулируется на основе миссии организации и вытекающих из нее целей, а затем подразделяется на функциональные стратегии в соответствии с различными функциями образовательного учреждения: производство образовательных услуг и товаров, маркетинг, кадры, финансы, НИОКР. Иерархию стратегий организации можно представить следующим образом. Стратегия организации - «... правила принятия рациональных решений, на основе которых предприятие управляет внутренними переменными и учитывает важные внешние переменные, для обеспечения динамического равновесия с изменчивой внешней средой» [137, С. 52].
Стратегия бизнеса - правила, на основании которых организация строит свои отношения с внешней средой, на основании которых определяет, какие виды продукции и технологии она будет разрабатывать, куда и кому сбывать свои товары и услуги, каким образом добиваться превосходства в конкуренции.
Организационная концепция - правила, на основании которых устанавливаются отношения внутри организации, технология процесса управления, а также определяются система оценочных показателей деятельности, критерии и методы их оценки. Функциональные стратегии — правила, на основании которых функциональные подразделения реализуют стратегию организации.
Мы полагаем, что вузам целесообразно планировать свою деятельность, учитывая уровни построения стратегии развития. Очевидно, что при таком понимании стратегия составляет важную часть планирования деятельности образовательного учреждения, а именно - систему правил принятия рациональных решений в процессе планирования.
На основе стратегии организации осуществляется изложение стратегической миссии, в которой образовательное учреждение описывает область своей деятельности, свой базовый рынок, излагает свои руководящие принципы в отношении экономических и неэкономических показателей и постулирует свою систему ценностей. Этот документ важен как для внутренней, так и для внешней сфер деятельности образовательного учреждения.
Современное понятие менеджмента очень емко и многогранно [См., например, 39, 84]. Оно включает в себя и органы высшего руководства организацией, представляющие ее в обществе, и вид деятельности, направленный на достижение экономического успеха, и специальные разделы экономической науки, и систему организации и управления работой коллектива и производственной сферой организации, с учетом маркетинга, инновационного и перспективного развития и т.п.
С нашей точки зрения понятие «менеджмент вуза» должно включать систему управления вузом, опирающуюся на анализ экономических показателей его работы, а также на экономические формы и методы его управления. Общую методологическую задачу развития менеджмента вуза можно сформулировать следующим образом: совершенствование внешней и внутренней работы вуза и обеспечение эффективного развития его деятельности для достижения наибольшего экономического успеха и благополучия для его коллектива с учетом интересов соответствующей отрасли народного хозяйства и всего общества в целом.
Важнейшим шагом в развитии методологии управления высшим профессиональным образованием является использование теории менеджмента как интегрированного процесса управления ресурсами сферы образования.
В работе [3] выделены следующие проблемные сферы: образовательный менеджмент как иерархическая организация высшего профессионального образования (выделяются 5 основных уровней иерархии управления: федеральный, региональный, республиканский, муниципальный и учебного заведения), в рамках которого реализуются фушшии управления ресурсами различной природы; образовательный менеджмент как содержание деятельности людей. занятых в образовательной среде, является специфической интеллектуальной деятельностью по управлению человеческими отношениями и информационными потоками различной природы; образовательный менеджмент как стратегический и инновационный менеджмент. Переход к рынку, конкуренция, развитие экономики образования и реальные условия ограничения финансирования требуют от администрации образовательного учреждения использования методов стратегического, ситуационного и инновационного управления как в ресурсной, так и в педагогической сфере деятельности.
В Национальной доктрине прописано, что, наряду со школой, другим центром содержания реформ должно стать развитие вузов как центров образования, культуры, науки и новых технологий и «интеграция образования, науки и производства, вютючая интеграцию научных исследований с образовательным процессом, научных организаций с образовательными учреждениями, науки и образования с производством» [94, С. 4], Высшей школе хіртіадлежит ведущая роль в социальной реформе как центру образования и науки. К сожалению, в Национальной доктрине не показаны пути реформирования государственных и негосударственных вузов - прежде всего районирование, специализация, универсализация, укрупнение и др.
Управление внутренней средой вуза
В этой сфере уже достаточно четко видно обособление между отношениями владения и пользования (которое формально может выходить за рамки собственности вуза) и отношениями распоряжения и присвоения. Эти отношения регулируются вузом на договорной основе [20, С. 25-31].
Создание структур при участии вуза, сохраняющих с последним многообразные хозяйственные и функциональные связи. Данная стадия связана с таким типом отношений собственности, при котором обособление деятельности, собственности и управления от вуза носит достаточно четкий характер. Организация подобных структур и их обеспечение может составить определенную сферу внебюджетной деятельности, требующей особых подходов в ее организации и управлении. Примером такой деятельности может являться организация и функционирование научных и научно-технологических парков. Для этих структур вуз создает особую хозяйственно-научную и интеллектуаппьно-образовательную инфраструктуру, без которой они не могут сформироваться, существовать и развиваться (передача оборудования на льготных условиях, использование потенциала ученых и студентов, библиотек, патентных бюро и т.п.). Для базового вуза участие в реализации подобной собственности может выражаться, прежде всего, в поддержании и развитии собственного научного, интеллектуального, образовательного потенциала Участие в капитале оформляется как долевое, которое дает основание для общего, а иногда и оперативного контроля над их деятельностью в рамках единого учебно-научно-производственного комплекса вуза. Однако здесь контроль и связанная с ним функция распоряжения осуществляется уже через экономические (через участие в капитале), а не через административные рычаги. Соответственно смещается центр тяжести в управлении подобными структурами с оперативного на стратегическое и программно-целевое. Все это требует создания определенного специфического уровня управления внебюджетной деятельностью [17, С. 55].
5) Участие вуза в капитале и хозяйственных операциях, не имеющих непосредственного отношения к работе высшего учебного заведения, например, размещение и управление свободными внебюджетными денежными средствами. Ддя определения системы управления этой собственностью важен выбор цели использования внебюджетных средств. К таким целям можно, в частности, отнести деятельность, направленную на сохранение накопленных ресурсов, что бывает важным в условиях инфляции, умеренный или значительный их прирост. Каждый из этих вариантов требует использования специфических схем управления. В некоторых случаях использование внебюджетных средств целесообразно передать особой управляющей компании или трастовой фирме, то есть, в какой-то мере отделить и обособить от вуза не только функции владения и пользования, но также распоряжения и присвоения [20].
Формирование различных уровней собственности и связанной с ними внебюджетной деятельности требует новых подходов к управлению и организации этой деятельности.
Современный вуз является одновременно техническим, экономическим и социальным объектом. Двойственная природа источников финансирования государственного вуза (бюджетная и внебюджетная) и соответствующих им форм собственности - государственной собственности и собственности вуза, созданной ее работниками в результате внебюджетной деятельности, порождает ряд противоречий между администрацией вуза и работниками, поскольку они тоже приобретают права владеть, пользоваться и распоряжаться собственностью вуза. Безусловное требование сохранения единства и целостности вуза требует разработки адекватного рыночной экономике организационно-экономического механизма внебюджетной деятельности.
В специальной экономической литературе рассматриваются следующие варианты организации внебюджетной деятельности в вузе: - создание внутренних предпринимательских структур [671; - акционирование вуза [164]; - создание управляющей системы «над вузом» [34].
Мы полагаем, что наиболее рациональным и приемлемым на сегодняшний день является вариант создания внутренних предпринимательских структур. Для эффективного управления внебюджетной деятельностью государственного вуза создается двухуровневая иерархическая система, состоящая из центра (являющегося управляющим органом системы - ректор, проректор по экономике) и остальных подсистем, обладающих определенной свободой действий. Подсистемы подчинены центру, который обеспечивает эффективность функционирования всей системы в целом.
С учетом возникающего в процессе внебюджетной деятельности многообразия прав собственности у вуза как юридического лица и его работников, сочетания и взаимосвязей факторов производства (труд, земля, капитал, предпринимательство), а также факта, что вуз является полноправным субъектом рыночных отношений в государстве, строится оргашвационно-экономический механизм внебюджетной деятельности государственного вуза. Оргтюацнонно-экономичеекий механизм внебюджетной деятельности основан, с одной стороны, на принципе предпринимательской автономии структурных подразделений вуза и делегирования им необходимых прав и обязанностей, с другой стороны, на принципе единства вуза как юридического лица и единоначалия ректора Организационно-экономический механизм внебюджетной деятельности при всей его целостности включает несколько подуровней управления, соответствующих определенным степеням экономической самостоятельности подразделений, занятых внебюджетной деятельностью, и уровням отношений собственности. Центром обеспечивается правовое, экономическое и бухгалтерское обслуживание автономных структур, поскольку они связаны с высшим образованием горизонтальными связями, а также гарантируется централизованное функциональное управление и контроль всей внебюджетной деятельности вуза. В качестве автономных структур с той или иной степенью самостоятельности выступают факультеты, кафедры, временные творческие коллективы и отдельные работники вуза.
Похожие диссертации на Реформирование организационно-экономического механизма управления высшей школой
