Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-методические основы управления развитием регионов .. 12
1.1. Управление развитием регионов: содержание и сущность 12
1.2. Функции и механизм управления развитием региональных социально-экономических систем 25
1.3. Роль и место бюджетной политики в управлении региональным развитием 38
Глава 2. Методические аспекты оценки эффективности инструментов бюджетной политики в системе регионального управления 56
2.1. Текущее состояние и перспективы развития РТ с позиций формирования
и исполнения регионального бюджета 56
2.2. Организационно-технические механизмы управления регионом в процессе реализации региональной политики 67
2.3. Методические аспекты оценки эффективности бюджетной политики региона 79
Глава 3. Управление развитием региона на основе повышения эффективности реализации инструментов бюджетной политики 93
3.1. Механизм финансового управления пространственной дифференциацией
в регионе 93
3.2. Разработка финансовой политики региона в системе регионального управления 103
3.3. Прогноз развития РТ в результате применения усовершенствованной системы управления исполнением бюджета региона 117
Заключение 133
Список литературы 141
- Функции и механизм управления развитием региональных социально-экономических систем
- Роль и место бюджетной политики в управлении региональным развитием
- Организационно-технические механизмы управления регионом в процессе реализации региональной политики
- Разработка финансовой политики региона в системе регионального управления
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В условиях экономической депрессии и обусловленного этим обстоятельством секвестирования бюджетов всех уровней при сохранении стратегических целевых ориентиров развития российской экономики, вопросы повышения эффективности бюджетного управления приобретают особую актуальность. В то же время необходимо отметить, что необходимость совершенствования региональных систем управления, в первую очередь в части финансового менеджмента, была определена в докризисный период развития российской экономической системы, что нашло отражение в объявлении конкурса Министерства финансов Российской Федерации по проектам реформирования региональных финансов. Таким образом, существующие в настоящее время инструменты финансового управления регионами не в полной мере соответствовали стратегическим потребностям национальной экономики в условиях макроэкономического роста и продемонстрировали практически полную несостоятельность в условиях кризисного развития и депрессии, что привело к значительной централизации управления, и, как следствие, к снижению его гибкости, адаптивности и эффективности.
Эффективное управление мезоуровневой социально-экономической системой в период экономической депрессии в первую очередь предполагает реформирование финансового управления, так как именно эта сфера обуславливает возникновение большинства ограничений регионального развития, не только собственно финансовых, но также информационных и временных. Наиболее заметными указанные ограничения становятся в сфере формирования и исполнения регионального бюджета, так как используемые в настоящее время инструменты разработки и корректировки бюджетной политики довольно инерционны и не позволяют обеспечивать рациональные с точки зрения затрачиваемых временных ресурсов координационные управляющие воздействия, что, в свою очередь, приводит к финансовым потерям мезоуровневой социально-экономической системы. Результатом недостаточной гибкости и адаптивности бюджетной политики зачастую становится проведение репрессивных мер финансового воздействия на предпринимательские структуры региона, что после краткосрочного улучшения бюджетной ситуации приводит к еще более значительному ухудшению общей экономической ситуации в мезоуровневой системе.
Указанные обстоятельства подтверждают, что для обеспечения повышения качества регионального управления необходимо формирование науч-
но обоснованного подхода к регулированию деятельности мезоуровневых подсистем посредством эффективной бюджетной политики. Применение такого подхода позволит добиться рационального соотношения участия государства, предпринимательских структур и гражданского общества региона в решении проблемы эффективного управления им, имеющего целью обеспечение конкурентоспособности российской экономики в долгосрочной перспективе и перевод ее на инновационный путь развития в среднесрочном периоде.
Степень разработанности проблемы. Теоретической и методической основой исследования послужили труды отечественных и зарубежных ученых, посвященных проблемам региональной политики и социально-экономического развития регионов, среди которых значительное место заняли работы Н.Т. Агафонова, Э.Б. Алаева, М. Альберта, Н.А.Апариной, Б.К. Бандманз, Н.Н. Баранского, В.И. Бутева, А.Л.Гапоненко, Э.П. Гирусова, М.В. Глазырина, А.Г.Гранберга, Г.С. Гужина, В.В. Иванова, Н.Н. Колосовского, Н.Д. Матрусова, М. Мескона, Т.Г. Морозовой, Н.Н. Некрасова, С.Я.Ныммик. Р.А. Попова, А.Н. Ракитникова, Н.М. Ратнера, И.Е. Рисина, В.Е.Селиверстова, Ю.Г. Саушкина, Н.К. Сирополиса, В.Н. Тюрина, Ф. Хедо-ури, А.И. Чистобаева, В.И. Чистякова, Р.И.Шнипера и других, внесших значительный вклад в многостороннее исследование данных проблем. Исследования ряда важных вопросов государственного регулирования развития регионов было бы невозможным без ознакомления с работами таких зарубежных исследователей, как нобелевский лауреат У.Изард, X. Блохлигер, А. Лухтала, С. Тейлор, Ф. Уишлейд, М. Фримен, Ф. Хайек, Й. Шумпетер, Д. Юилл и другие.
Проблемам формирования и развития региональных экономических систем посвятили свои исследования многие отечественные и зарубежные авторы. Особую научную значимость представляют работы: Э.Алътмана, Л.В.Донцовой, Д.СДробышева, Д.А.Ендовицкого, О.В.Зайцевой, А.Г.Зуба, А.П.Ковалева, Э.М.Короткова, М.А.Лаврова, П.Лиса, М.В.Плешаковой, Р.С.Сайфуллина, Д.Тоффлера и др.
Системное представление о теоретических и практических проблемах формирования экономической политики на федеральном, региональном и местном уровнях и механизмах ее реализации сложилось на основе анализа работ Е.Ф.Балацкого, Н.Г.Багаутдиновой, Л.С.Бляхмана, Ю.Б.Винслава, А.Д.Некипелова, Д.А.Рубвальтера, С.С.Сулакшина и др. Теоретическим и практическим вопросам реформирования бюджетной сферы посвящены работы Е.В. Бушмина, М.Олсона, П. Самуэльсона. Дж. Стиглица, А.В. Улюкае-
ва. В.Б. Христенко, Л.И. Якобсона, М.И. Яндиева и др. Влияние межбюджетных отношений и бюджетного сектора на социально-экономическое положение регионов рассматривают В.П. Горегляд, М.З. Головатюк, А.П. Задков, A.M. Емельянов, В.И. Клисторин, И.В. Курцев, А.М.Озина, В.Н, Папело, П.М. Першукевич, М.П.Посталюк, Л.А. Рыманова, Л.А. Сипко, С.А. Суспи-цин, И.Г. Ушачев, Ф.Ф.Хамидуллин и др.
Теоретические и практические аспекты бюджетного процесса нашли
отражение в работах отечественных авторов: Л.И.Абалкина, И.Г.Акперова,
А.М.Бабич, А.В.Безнадежных, С.А.Белозерова, П.И.Вахрина, A.M.Година,
А.И.Деевой, Л.А.Дробознной, А.И.Илларионова, В.А.Кашина,
А.М.Ковалевой, Л.П.Павловой, В.Г.Панскова, Г.Б.Поляка, В.М.Родноновон, Б.М.Сабанти и др.
Однако, несмотря на наличие достаточно большого числа работ, посвященных исследованию отдельных аспектов формирования и реализации бюджетной политики, вопросы совершенствования управления мезоуровне-выми системами посредством повышения эффективности бюджетной политики, в настоящее время остаются практически не изученными.
Целью исследования является разработка системного подхода к повышению эффективности инструментов бюджетной политики региона в целях развития мезоуровневой системы управления, включающего в себя теоретические, методические и практические аспекты.
Поставленная цель определила задачи исследования:
изучить содержание, сущность и функции управления регионами в современных условиях;
исследовать роль и место бюджетной политики в системе управления мезоуровневыми социально-экономическими системами;
изучить состояние, перспективы и особенности развития региона, в том числе исполнения бюджета (на примере Республики Татарстан);
проанализировать возможность применения современных организационно-технических механизмов управления в мезоуровневых системах;
определить методы оценки эффективности бюджетной политики региона;
исследовать возможности совершенствования управления региональными системами на основе предложенных подходов и провести апробацию предложенных методов и механизмов на примере Республики Татарстан (РТ).
Объектом исследования являются механизмы регулирования социально-экономического развития на региональном и муниципальном уровнях.
Предметом исследования являются отношения, возникающие в процессе реализации регионального управления с использованием инструментов бюджетной политики.
Теоретической и методологической основой диссертационного исследования стали разработки, концепции и гипотезы, обоснованные в трудах по экономической теории, а также в работах представителей организационно-управленческого направления: регионального менеджмента, операционного менеджмента, финансового, производственного, инвестиционного, инновационного и др. ветвей менеджмента; управления ресурсным обеспечением региона, общей теории систем, экономической социологии и др.
Методологической основой диссертационного исследования послужили принципы диалектики, индукции и дедукции, позволяющие выявить основные характеристики явлений и процессов в их взаимосвязи, определить ключевые тенденции их формирования и развития в глобальной экономической среде.
Исследование базируется на использовании теории системного анализа, экономического анализа, общенаучных методов познания, структурно-функционального, структурно-логического и экономико-математического моделирования, баллыю-индексных оценок, рейтинговых оценок, методов линейного и нелинейного программирования, моделирования неопределенности.
Информационную базу исследования составляют сведения официальных федеральных и региональных статистических органов Российской Федерации и зарубежных государств, Министерства экономического развития РФ, Министерства финансов РФ, Министерства экономики РТ, Министерства финансов РТ, данные Российского союза промышленников и предпринимателей, союза промышленников и предпринимателей Республики Татарстан, специализированных аналитических зарубежных компаний -Standard&Poors, Moody's, рейтингового агентства «Эксперт РА», Института экономики переходного периода, Института проблем глобализации и др. В работе используются нормативные документы, определяющие принципы функционирования отдельных отраслей экономики Российской Федерации. В процессе подготовки работы в качестве информационных источников были использованы монографии, коллективные работы, публикации в периодической печати, материалы научно-практических и научно-методических конференций, информационные ресурсы всемирной сети Интернет и др.
Содержание диссертационного исследования соответствует п. 5. Региональная экономика: 5.9. Исследование тенденций, закономерностей, фак-
торов и условий функционирования и развития региональных социально-экономических подсистем, и 5.16. Управление .экономикой регионов на национальном, региональном и муниципальном уровнях, функции и механизм управления; разработка, методическое обоснование, анализ, оценка эффективности организационных схем и механизмов управления Паспорта ВАК России специальности 08.00.05 - «Экономика и управление народным хозяйством».
Научная новизна результатов исследования состоит в теоретическом обосновании механизма управления региональной экономической системой посредством повышения эффективности мезоуровневой бюджетной политики, разработке методических рекомендаций и практических предложений но эффективному планированию, организации и реализации процессов бюджетного управления.
Разработана модель взаимодействия элементов системы регионального управления в процессе его развития, основанная на их разделении на синергики (позитивные катализирующие механизмы мезоуровневой социально-экономической системы), синкертики (связующие механизмы региональной системы, обеспечивающие ее целостность и устойчивость) и энтро-пики (дестабилизирующие деятельность мезоуровневой системы институты и механизмы).
Определены роль и место бюджетной политики в процессах управления мезоуровневой социально-экономической системой, включающих це-леполагание, прогнозирование, планирование, организацию, мотивацию, координацию, учет, анализ, контроль и регулирование, в рамках которых бюджетная политика выступает ресурсом, входом, выходом или подпроцессом.
Предложена соответствующая современным условиям матричная структура управления региональной бюджетной системой, базирующаяся на формировании рабочих групп муниципальных образований совместно с отраслевыми министерствами, находящихся под прямым управлением министерства финансов региона, деятельность которого координируется высшими органами исполнительной власти.
Сформирована методика оценки эффективности бюджетной политики, основанная на концепции управления по отклонениям и предполагающая сопоставление скорректированных результатов реализации бюджетной политики (в формате фактически достигнутого результата, скорректированного на разницу между фактическим результатом и Парето-оптимальным при увеличении доходов бюджета относительно запланированных и в форме разницы между фактически полученным сокращением результатов функционирова-
ния региональной экономики и сокращение, которое произошло бы при равномерном сокращении финансирования по всем статьям бюджета при секве-стировании бюджета) с затратами на управление отклонениями бюджетной политики.
Сформулированы условия повышения эффективности межбюджетных трансфертов как инструмента регионального управления, включающие необходимость определения комплексного планового результата их применения, объединяющего экономическую, социальную, инфраструктурную, инновационную и безопасную составляющие, и определение требуемого уровня централизации управления выделенными в формате межбюджетных трансфертов ресурсами в соответствии с типом менеджмента получающего помощь муниципального образования (потребительским, экономико-ориентированным, исполнительским, управленческим).
Выявлены принципы формирования эффективной системы финансового управления регионом посредством совершенствования процедур формирования и реализации бюджетной политики, базирующиеся на сопоставлении типов источников дохода мезоуровневого бюджета и направлениями расходов, включающие принципы стимулирования, приоритетности, социализации и оптимизации.
Теоретическая и практическая значимость работы заключается в том, что основные научные положения и выводы могут стать дополнительным теоретико-методологическим обоснованием для дальнейших исследований в области управления регионами, в том числе финансового. Положения и выводы диссертационной работы могут быть использованы учреждениями высшего профессионального и послевузовского образования в курсах: «Региональная экономика», «Государственное и муниципальное управление», «финансовый менеджмент» а также в спецкурсах по проблемам регионального развития. На основании научных положений и практических рекомендаций органами государственной власти могут быть разработаны нормативные документы, программы, типовые указания и отраслевые инструкции по регулированию финансов в регионе. Отдельные положения работы могут служить основой для уточнения стратегии развития Республики Татарстан, а также стратегий министерств и ведомств Республики Татарстан.
Практическую значимость имеют предложенные инструменты оценки эффективности бюджетной политики региона, а также типовая матричная структура управления финансами мезоуровневой социально-экономической системы.
Апробация результатов исследования. Основные положения и результаты исследования были доложены, обсуждены на 9 международных и всероссийских научных, научно-практических конференциях и симпозиумах в 2001-2009 годах.
Результаты выполненного исследования апробированы в процессе преподавания дисциплин «Финансовый менеджмент», «Региональная экономика» в НОУ ВПО «Академия управления «ТИСБИ».
Разработанные практические рекомендации внедрены и используются в работе Министерства промышленности и торговли РТ, что подтверждается справкой о внедрении.
Публикации. Имеются 6 публикаций по теме диссертации общим объемом 2,95 п.л. (авт. - 2,85 п.л.), в том числе статьи в журналах «Сегодня и завтра российской экономики», «Финансы» и «Макроэкономика», которые входят в реестр журналов, рекомендованных ВАК РФ для опубликования материалов но кандидатским и докторским диссертациям.
Структура и объем диссертационной работы были определены в соответствии с необходимостью решения поставленных научных задач. Работа изложена на 152 страницах, состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы, включающего 141 наименований и таблично-графического материала, включающего 6 таблиц и 9 рисунков.
Функции и механизм управления развитием региональных социально-экономических систем
В процессе регулирования территориального развития определяющее значение имеют показатели, характеризующие степень развития производительных сил, темпы и уровни развития регионов хозяйства, их структура. На их основе определяются показатели эффективности хозяйства региона, проводятся сопоставления экономического и социального развития отдельных частей страны.
Регулирование территориального развития органически связано с развитием отраслей (предприятий), так как это — две формы единого процесса общественного разделения труда. Только правильное их сочетание позволяет обеспечить комплексное развитие региона. Управление региональным развитием призвано также обеспечить соответствие между состоянием природной, социальной и экологической среды, определенные пропорции между различными элементами, в совокупности представляющими экономику региона. Еще одним важным пунктом, на котором базируется региональное управление, является сочетание общегосударственных интересов с инициативой и интересами региона и муниципалитетов.
Для эффективного развития экономики региона необходимо государственное регулирование хозяйственной деятельности, включая разработку системы инструментов государственного воздействия на экономику регионов. Система инструментов государственного воздействия на экономику регионов в условиях рыночных отношений включают по крайней мере три взаимосвязанных элемента: государственные документы, ориентирующие хозяйственные субъекты регионов в складывающейся в будущем экономической ситуации; государственные документы, позволяющие государственным органам власти активно воздействовать на происходящие процессы; законодательные акты, регламентирующие деятельность всех агентов воспроизводственной деятельности в регионе.
Анализ и прогнозирование социально-экономического развития является отправной точкой работы по управлению региональным развитием. На основе обоснованного прогноза определяются цели социально-экономического развития региона, уточняются программные мероприятия и приоритеты в развитии регионального хозяйственного комплекса.
Прогнозирование социально-экономического развития региона — предвидение будущего состояния экономики и социальной сферы, составная часть государственного регулирования экономики, призванная определять направления развития регионального комплекса и его структурных составляющих. Результаты прогнозных расчетов используются государственными органами для обоснования целей и задач социально-экономического развития, выработки и обоснования социально-экономической политики правительства, способов рационализации использования ограниченных производственных ресурсов. В состав прогноза социально-экономического развития региона входят набор частных прогнозов, отражающих будущее отдельных сторон жизни общества, и комплексный экономический прогноз, отражающий в обобщенной форме развитие экономики и социальной сферы региона. В частных прогнозах оцениваются: демографическая ситуация в регионе; состояние природной среды, включая такие сферы, как разведанные запасы природных ископаемых, земельные, водные и лесные ресурсы; будущее состояние научно-технических достижений и возможность их внедрения в производство; основные факторы производства (капитал, труд, инвестиции); величина и динамика спроса населения на товары и услуги; платежеспособный спрос населения на отдельные товары и услуги; темпы развития отдельных отраслей народного хозяйства, территорий и других общественно значимых сфер деятельности. В комплексном экономическом прогнозе отражается будущее развитие экономики региона как целостного образования. Разработка комплексного прогноза базируется на научных основаниях, которые адекватно объясняют функционирование и развитие регионального хозяйственного комплекса. По временному горизонту комплексные прогнозы экономического развития регионов можно подразделить на три вида: долго-, средне- и краткосрочный. Долгосрочный прогноз разрабатывается один раз в пять лет на десятилетний период. Он служит основой для разработки концепции социально-экономического развития страны на долгосрочную перспективу. В целях обеспечения преемственности проводимой экономической политики данные долгосрочного прогноза используются при разработке среднесрочных прогнозов, концепции и программ социально-экономического развития страны. Среднесрочный прогноз социально-экономического развития страны разрабатывается на период от трех до пяти лет с ежегодной корректировкой данных. Он служит основой для разработки концепции развития экономики в рамках среднесрочной перспективы. В целях всеобщего ознакомления данные долго- и среднесрочных прогнозных расчетов, а также концепции социально-экономического развития публикуются в открытой печати. Краткосрочный прогноз социально-экономического развития разрабатывается ежегодно и служит основой составления проекта государственного бюджета. Возможны два принципиально различных подхода к прогнозированию экономических объектов: генетический и телеологический. Генетический подход основывается на анализе предыстории развития объекта, фиксирует его основополагающие факторы, определяющие особенности развития. На этой основе делаются выводы относительно состояния прогнозируемого объекта в будущем. Этот подход в большей мере присущ «сторонним наблюдателям» происходящих процессов. Целевые установки социально-экономического развития при этом подходе не играют особой роли. Наиболее ярким представителем данного подхода в России являлся Н.Д. Кондратьев с его теорией «длинных волн».
Телеологический подход (от греч. telos — цель) больше присущ активным участникам происходящих в экономике процессов. Он базируется на целевых установках развития данного объекта и степени его приближения к поставленным задачам. Наиболее ярким представителем и защитником этого подхода в прогнозировании экономики являлся С.Г.Струмилин.
Разработка комплексного экономического прогноза региона преследует две цели. Во-первых, он должен предоставить правительству региона информацию для принятия решений в области экономической и социальной политики. Во-вторых, его показатели служат основой для разработки показателей проекта государственного бюджета региона.
Прогноз социально-экономического развития региона базируется на определенных научных теориях, объясняющих особенности функционирования и развития регионального хозяйственного комплекса. Эти теоретические постулаты в основном те же, что и для национальной экономики. Согласно этой теории стадий экономического роста У.Ростоу выход из состояния слаборазвитости может быть описан серией стадий (шагов), через которые должна пройти любая страна. У.Ростоу выделял пять стадий движения традиционного общества к зрелости: 1) традиционное общество; 2) созревание предпосылок для рывка; 3) рывок к самоподдерживаемому росту; 4) переход к технологической зрелости; 5) эра массового потребления. Каждая из этих стадий имеет свою внутреннюю структуру и логику развития. По мнению автора теории, они «не только характеризуют элементы теории экономического роста, но вместе с тем являются, пусть весьма неполной, теорией всемирной истории» .
Одним из главных пунктов неоклассической теории является тезис, согласно которому либерализация внутреннего рынка и внешней торговли увеличивает сумму внутренних и внешних иностранных инвестиций в стране и ускоряет накопление капитала. В свою очередь это ведет к росту капиталовооруженности и производительности труда и уровня душевых доходов. Традиционно неоклассические модели роста строятся на моделях Харрода-Домара и Солоу-Тинбергена" , которые среди всех прочих факторов роста отдавали приоритет сбережениям. Согласно неоклассической теории экономический рост обусловлен тремя главными факторами: ростом количества и качества применяемого труда (через прирост населения и развитие системы образования); накоплением капитана (через сбережения и инвестиции); прогрессом в технологиях.
Роль и место бюджетной политики в управлении региональным развитием
Последние годы развития экономики ознаменовались усилением роли региональных бюджетов как инструмента государственной политики региона. Территориальные бюджеты, являясь органической частью консолидированного бюджета страны, с одной стороны связаны с движением и распределением, создаваемого в материальном производстве национального дохода, а с другой стороны являются главным каналом доведения конечных результатов производства до населения региона.
В основе построения эффективной системы управления регионом лежит формирование регионального бюджета, как источника финансовых ресурсов необходимых для удовлетворения общественных потребностей.
По своей экономической сути, бюджет представляет собой форму перераспределения общественного продукта, созданного в государстве или на его отдельной территории за определенный период времени - финансовый год. Перераспределение не предполагает для каждого гражданина адекватности изъятий в бюджет доли его личных доходов объему благ, которые он получаемых за счет бюджета. Современные ученые полагают, что системная оценка любого бюджета должна исследовать бюджет как: денежные отношения (то есть как финансовую категорию экономической науки); фонд денежных средств, централизуемых органами власти соответствующего уровня (то есть бюджет в материальном смысле); плановый документ, отражающий конкретные доходы и расходы, относящиеся к компетенции органов власти данного уровня (то есть как правовую категорию). Рассмотрим позиции экономистов, раскрывающих понятие «бюджет». В современной экономической литературе присутствует множественность подходов, характеризующих данный термин, причем в основном они являются производными от определения представленного в Бюджетном Кодексе Российской Федерации. Федеральный закон так определяет данную категорию: «Бюджет — форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления».32 Из определения следует, что главной задачей бюджета является финансовое обеспечение выполнения государством и органами местного самоуправления их функций при минимизации изъятий в бюджет доходов граждан и хозяйствующих субъектов. Академик A.M. Годин следующим образом трактует понятие бюджет: «...бюджет представляет собой систему финансовых отношений, включающих не только формальные отношения по поводу формирования, распределения и расходования денежных ресурсов, предназначенных для финансирования функций органов государственной власти и местного самоуправления по предоставлению ими государственных услуг населению страны, но и отношения, связанные с реализацией взаимосвязей между элементами бюджетной системы, организацией бюджетного устройства и бюджетного процесса». Данное определение представляется нам объективным, поскольку автор рассматривает бюджетные отношения несколько шире, чем отношения по поводу формирования, распределения и использования бюджетных ресурсов в целях исполнения государством его функций. Он подчеркивает необходимость исследования данных отношений во взаимосвязи с элементами бюджетной системы, элементами бюджетного процесса и системой организации бюджетного устройства. Следует согласиться с трактовкой понятия «бюджет» А.А.Тедеевым, который предлагает не ограничиваться рассмотрением понятия бюджета только с экономической точки зрения, но и установить данное понятие с юридических позиций. Он считает, что «...с экономической точки зрения, бюджет является совокупностью экономических отношений, возникающих в процессе создания, распределения и использования государственного централизованного фонда денежных средств. Как юридическая категория бюджет представляет собой, с одной стороны основной финансовый план образования, распределения и использования публичных финансов (бюджет-план), который, с другой стороны, принимается в особой процедуре представительным органом государственной власти в форме закона (бюджет-закон)» . Считаем, что юридический аспект понятия «бюджет» необходим в процессе исследования бюджетных отношений. Таким образом, сущность бюджета проявляется в общественных отношениях, связанных с мобилизацией, распределением и использованием средств централизованного фонда, предназначенного для исполнения расходных обязательств соответствующего субъекта Федерации. Понятие «регионального бюджета» для российской экономической науки является достаточно не разработанным в силу того, что данный термин нашел широкое применение только со второй половины 1991 года, после формирования трехуровневой бюджетной системы. Необходимость регионального бюджета, как финансовой категории обусловлена необходимостью выполнения политической, экономической и социальной, функций административно-территориальных образований, что объективно требует централизованных финансовых ресурсов в виде субфедерального бюджета.
Особенностями региональных бюджетов является то, что бюджеты являются относительно самостоятельными в области формирования и распределения финансовых ресурсов, но с другой стороны большинство субфедеральных бюджетов являются зависимыми от финансовой поддержки вышестоящего бюджета и в свою очередь оказывают аналогичное содействие местным бюджетам. Самостоятельность регионального уровня бюджетной системы определяется Бюджетным кодексом РФ, и ее основными критериями являются: самостоятельность в формировании доходной части бюджета субъекта Федерации, что означает достаточность собственных доходов бюджета; возможность самостоятельно определять направления расходования финансовых ресурсов, в соответствии с задачи и функциями, которые стоят перед региональными органами власти; использование дополнительно полученных бюджетом средств сверх запланированных, для финансирования региональных программ. Определяя понятие «регионального бюджета», экономисты сходятся во мнении, что это централизованный фонд денежных средств, направляемый на финансирование задач и целей, стоящих перед органами государственной власти субъекта Федерации. В Бюджетном кодексе понятие бюджета трактуется следующим образом: «Бюджет субъекта Российской Федерации (региональный бюджет) - форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения субъекта Российской Федерации».35 В финансово-кредитном энциклопедическом словаре дается следующие определение понятия регионального бюджета: «Бюджет субъекта Федерации (региональный бюджет) форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенного для финансового обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения субъекта Российской Федерации». Трудно оспаривать данное определение: оно достаточно точно повторяет суть понятия установленного Бюджетным кодексом Российской Федерации.
Спорной является позиция А.З.Дадашева, который считает, что «бюджет субъекта Российской Федерации (региональный) как консолидированный, который включает собственно региональный бюджет — республиканский краевой, областной, городов Москвы и Санкт-Петербурга, окружной и бюджеты городов и районов (местные бюджеты)». Автор ставит знак равенства между понятием консолидированный бюджет и региональный бюджет. Вместе с тем в законодательной базе, регламентирующие бюджетные отношения существует четкое определение понятия регионального консолидированного бюджета, который представляет собой бюджет субъекта Федерации и свод бюджетов муниципальных образований, находящихся на территории региона и понятие региональный бюджет. На наш взгляд следует два этих понятия различать в силу их отличной роли, функций и составных элементов. Консолидированный бюджет Республики Татарстан представляет собой бюджет Республики
Татарстан и свод бюджетов муниципальных образований, находящихся на территории республики. Автор В.В.Кулешов, подчеркивая идентичность регионального бюджета и бюджета субъекта Федерации, считает, что «бюджет субъекта Федерации или региональный бюджет — это форма образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего субъекта Федерации» . В современной экономической литературе при исследовании экономической сущности регионального бюджета, исходят из позиции, что бюджет субъекта Федерации имеет как экономическое, материальное, так и юридическое содержание.
Организационно-технические механизмы управления регионом в процессе реализации региональной политики
Региональная политика России имеет свою историю и свои особенности. В начальный период российских реформ наиболее популярной оказалась основанная на монетарных принципах государственного регулирования либеральная модель экономической системы, отвергающая необходимость широкого вмешательства государства в экономическую жизнь страны. В рамках этой концепции региональная составляющая как объект государственного регулирования была сведена практически к нулю. Официальная доктрина отечественных либеральных реформаторов основывалась на трех принципах: разгосударствлении собственности (приватизации) и создании института частной собственности на средства производства, либерализация цен (отказ от централизованного установления и контроля за ценами), свободная конкуренция (механизм регулирования экономических отношений). Накопленный в период директивной экономики опыт территориального планирования и управления должен был значительно облегчить и сделать естественной регионализацию общеэкономической политики реформ, но этого не произошло, напротив, на начальном этапе учет региональной специфики в осуществлении программы рыночных преобразований фактически отвергался правительством страны. В результате в течение первой половины 90-х годов экономический аспект региональной политики практически был утрачен и трансформировался преимущественно в политическую составляющую отношений центра и субъектов федерации. В отсутствие государственной политики региональные органы исполнительной власти при помощи законодательных собраний форсировали построение собственных экономических моделей развития (точнее сказать, выживания), часто идя на фактическое нарушение действующего в то время законодательства и даже Конституции.
С точки зрения финансового управления, в том числе в части реализации бюджетной политики, большая группа экономистов придерживается концепции «выравнивающей» региональной политики. Речь идет об изменении принципов существующей системы территориального перераспределения финансов, достижении большей целенаправленности и результативности использования федеральных средств, которые используются для решения региональных проблем.
Надо отметить, что возможности использования бюджетной модели «выравнивающей» региональной политики, как основного средства воздействия на экономическую динамику в современных российских условиях, достаточно ограничены. И не только из-за слабости консолидированного бюджета, но и в связи даже с теоретической невозможностью достичь состояния абсолютного равновесия при уже существующих различиях в самой динамике рыночных реформ и различиях экономических потенциалов субъектов федерации. Поэтому, на наш взгляд, государственная региональная политика должна быть направлена не на выравнивание бюджетных доходов между регионами за счет финансирования их дефицитов, а главным образом на выравнивание уровня потребления государственных услуг и правительственных заказов, создавая тем самым основы для межрегиональной конкуренции за федеральные трансферты и на корню пресекая иждивенческие настроения местных властей. На практике это означает, что государственная региональная политика уже не должна концентрироваться на проблемах выживания регионов, она должна создавать условия для подъема экономики регионов. Идеология обеспечения развития депрессивных регионов за счет бюджетного финансирования должна быть вытеснена из практической сферы рыночными концептуальными подходами, основанными на стимулировании «локомотивных регионов», или «регионов с предпосылками ускоренного экономического развития», в пользу которых необходимо в первую очередь распределять средства федерального бюджета и за этот счет создавать так называемые «центры роста» национальной социально-экономической системы. Фактически это означает, что генеральным направлением в проведении государственной региональной политики должны стать не декларируемые финансовые потребности субъектов федерации (часто экономически не подтвержденные региональными властями), а состояние и возможности самой финансовой сферы государства по софинансированию целевых программ развития регионов и институциональных изменений. Такой подход рационален в связи с катастрофической нехваткой финансовых ресурсов, не в смысле их физического отсутствия, а в смысле возможностей государства за счет этих средств преодолеть катастрофическое отставание от экономически благополучных стран в развитии технологических укладов, уровня и качества жизни населения.
Вместе с тем надо отметить, что бюджетное регулирование пространственной экономики (как, впрочем, и бюджетное регулирование вообще) может быть эффективным, но только в случае, когда субъект управления (государство) имеет дело со стабильными экономическими и социальными процессами. Об этом свидетельствует не только опыт экономически развитых стран, но и опыт Восточной Европы и бывшего СССР. Поэтому, на наш взгляд, центр тяжести дискуссии об эффективности бюджетной модели государственной региональной «выравнивающей» политики необходимо перенести в область обсуждения формирования оптимальной структуры налоговой системы, позволяющей регионам самостоятельно поддерживать воспроизводственные аспекты территорий. В фокусе внимания должна стать проблема справедливости межбюджетных отношений в рамках существующей концепции бюджетного федерализма. Целесообразно при распределении расходных полномочий между федеральными и региональными органами власти сбалансировать эти отношения таким образом, чтобы налоговый потенциал субъектов федерации соответствовал закрепленным расходным полномочиям. Для регионов с критическими социально-экономическими условиями целесообразно разрабатывать специальные инвестиционные программы развития, подразумевающие в первую очередь именно наращивание их экономического потенциала.
Из этого следует ряд основных выводов. Во-первых, экономическая политика в региональном аспекте должна быть в значительной мере политикой самих региональных органов государственной власти, и стержнем этой политики должна являться деятельность, направленная на институциональное обеспечение преимуществ каждого конкретного региона в сфере предпринимательского климата (включая инвестиционный климат). На практике это должно означать меры по интенсивному наращиванию собственного доходного потенциала территорий и эффективному использованию имеющихся бюджетных ресурсов. Во-вторых, роль федерального центра должна заключаться в создании оптимальной структуры межбюджетных отношений, которые бы не исключали, а способствовали развитию возможностей региона к и саморазвитию на базе активного использования потенциала всех форм собственности.
Эффективность региональной политики любого государства определяется не только наличием теории, методологии, правовой базы, но и финансовых ресурсов. Значимость последней компоненты особенно велика, поскольку даже при наличии самой прогрессивной методологии, сильных институтов и тщательно подготовленного законодательства действенность региональной политики может быть минимальной, если отсутствуют необходимые материальные и финансовые ресурсы для ее реализации. И это подтверждает современный российский опыт.
Очевидно, что масштабы, формы и механизмы формирования и расходования финансовых ресурсов региональной политики в существенной степени зависят от общеэкономических факторов и условий развития страны, от политической стабильности в государстве и в его регионах, от состояния федерального бюджета, от наличия соответствующей законодательной базы. Чем более развиты все эти компоненты, тем больше имеется возможностей как для крупномасштабной поддержки депрессивных и отсталых регионов, так и для стимулирования роста в регионах-локомотивах на основе реализации там инвестиционных программ и проектов. Иными словами, должны применяться дифференцированные формы и механизмы консолидации финансовых ресурсов региональной политики и их использования в зависимости от общего состояния экономики и общества, четко привязанные либо к кризисной ситуации, либо к ситуации стагнации, либо к ситуации выхода из кризиса и экономического роста. В современных условиях целесообразно поставить вопрос о "финансовых ресурсах государственной региональной политики.
Разработка финансовой политики региона в системе регионального управления
Прежде чем определить особенности разработки финансовой, в том числе бюджетной, политики в регионе, представляется целесообразным исследовать само понятий финансовой политики. В настоящее время четкое и однозначное определение данного понятия отсутствует. Например, С.Фишер, Р.Дорнбуш и РШмалензи не выделяют финансовую политику как самостоятельное понятие, подчеркивая, что фискальная политика представляет собой решения, принимаемые государством относительно своих расходов и доходов49. Аналогично рассматривают указанную проблему и некоторые другие представители зарубежных экономических школ. В частности, К.Макконелл и С.Брю совмещают понятия финансово-бюджетной и фискальной политики50. Несомненно, такая трактовка вызывает ряд неопределенностей в сознании сущности финансовой политики. Марксисты видят под финансовой политикой, в первую очередь, совокупность государственных мероприятий по стабилизации финансовых ресурсов, их распределению и использованию для осуществления государством его функций, указывая, что социальная направленность и эффективность воздействия финансовой политики на развитие производительных сил и производственных отношений определяются объективными закономерностями экономического развития, общественно-политическим строем страны. В марксисткой трактовке финансовой политики нет полной четкости, так как сфера действия фискальной политики практически совпадает с областью финансовой политики, в обоих случаях представляя собой совокупность государственных мер по регулированию и распределению финансовых ресурсов.
Большой вклад в понимание сущности финансовой политики сделали работы отечественных экономистов. Профессор В.В. Лавров, раскрывая суть финансовой политики, отмечал ее связь с учетом и контролем за производством, количеством труда и распределением продуктов. Другой экономист, И.В.Левчук, отмечает, что эта политика призвана создать правильное сочетание централизованного и демократического в управлении распределением и использованием финансовых ресурсов. Интересна трактовка финансовой политики, данная B.C. Павловым.
Ряд авторов финансовую политику определяет как «совокупность государственных мероприятий по использованию финансовых отношений для выполнения государством своих функций» Другими словами, финансовая политика рассматривается как определенная деятельность государственных органов, связанная с использованием финансовых отношений для выполнения своих функций государством. Такая трактовка таит в себе ряд опасностей. Дело в том, что функции и задачи государства видоизменяются, трансформируются в соответствии с господствующими в обществе представлениями о роли государства в развитии народного хозяйства. Так, например, вопросы государственного вмешательства в экономику России, выравнивания социально-экономических условий жизнедеятельности населения и многие другие вопросы, определяющие функции и задачи государства, до сих пор остаются дискуссионными. Далее, использование финансовой политики только как средства (инструмента) выполнения функций государства неизбежно ведет к конфликту интересов государственных органов власти, органов местного самоуправления с другими субъектами финансовой системы, а именно с хозяйствующими субъектами и населением страны. Например, область взаимоотношений государства и наемных работников в части оплаты труда. Если в развитых странах минимальный размер оплаты труда наемного работника привязан к величине прожиточного минимума, то в России минимальный размер оплаты труда используется преимущественно как некий норматив при установлении государством различных платежей, в том числе, штрафов, и никоим образом не увязан собственно с прожиточным минимумом граждан России. Самоустранение государства от регулирования доходов населения способствовало огромной дифференциации в уровнях оплаты труда между высокооплачиваемыми и низкооплачиваемыми категориями наемных работников, стало причиной того, что значительная часть населения страны оказалась за чертой бедности. Из изложенного выше можно сделать по крайней мере два вывода. Во-первых, государственная финансовая политика должна выступать средством решения социально-экономических задач общества, а не быть инструментом достижения целей тех или иных органов власти, преследующих собственные интересы. Во-вторых, финансовая политика государства должна учитывать интересы всех субъектов финансовой системы, то есть не только органов государственной власти, но также бизнеса и общества. По мнению С. Ю. Витте, ключевая особенность финансовой политики состоит в том, что она «...должна быть направлена на всемерное содействие экономическим успехам и развитию производительных сил страны. Такая политика может дать наилучшие результаты и в отношении финансового хозяйства, возвышаясь вместе с народным благосостоянием, платежной силой населения и умножая источники государственных доходов». Итак, совокупность государственных мероприятий по использования финансовых отношений для выполнения государством своих функции представляет собой финансовую политику.
Существуют и другие определения финансовой политики: Финансовая политика - это составляющая часть экономической политики государства, в которой конкретизируются главные направления развития хозяйства страны, т.е. финансовая политика определяет источники и направления использования финансовых ресурсов и разрабатывает финансовые методы, стимулирования и регулирования социальных, экономических, политических процессов. Финансовая политика - это совокупность государственных мероприятий, направленных на мобилизацию финансовых ресурсов с последующим распределением и использованием их для выполнения функции государства. Действительно, такие определения финансовой политики подтверждаются ее основными целями: - повышение эффективности использования финансовых ресурсов социально-экономической системы, в том числе мезоуровневой; - достижение более высокого уровня населения на основе развития отраслей промышленности и сельского хозяйства; - наибольшая мобильность финансовых ресурсов для удовлетворения потребностей общества.
Потребность в разработке и систематическом проведении финансовой политики возникла с развитием капитализма. Непосредственный толчок к составлению и осуществлению программ финансовой политики дал экономический кризис 1929 - 1933 гг., поставивший под сомнение способность рыночной системы к саморегулированию без активного вмешательства государства в экономическую жизнь. Свое теоретическое обоснование принципы финансовой политики получили в работах Джона Мейнарда Кейнса и его последователей. В 30-40-ые годы XX века задачи финансовой политики преимущественно сводились к ослаблению влияния кризисов перепроизводства на экономику, поддержанию высокой хозяйственной активности и расширению платежного спроса. К 60-ым годам XX века акцент сместился, и основной ее задачей становится достижение высокой занятости и стимулирование увеличения темпов экономического роста. С 70-ых же годов XX века приоритетным направлением стала борьба с инфляцией в совокупности с прежними задачами, обеспечением высокой занятости, стимулированием экономического роста, выравниванием платежного баланса и др.
Итак, исходя из задач, поставленных перед финансовой политикой, ведущие экономисты разделяют последнюю на три вида: 1. Политика экономического роста — это система финансовых мер, направленных на увеличение фактических объемов валового национального продукта и повышение уровня занятости. Данная стимулирующая финансовая политика включает рост государственных расходов, снижение налогового бремени. Другими словами, если в настоящее время имеется сбалансированный бюджет, финансовая политика должна двигаться в направлении бюджетного дефицита в период спада или депрессии. 2. Если же правительство использует меры фискальной политики и политики государственных расходов, пытаясь удержать объем выпуска продукции на его типичном для рассматриваемой страны уровне и поддержать стабильность цен, то считается, что государством проводится политика стабилизации. 3. В свою очередь, политика ограничения деловой активности, напротив, направлена на уменьшение реального объема валового национального продукта по сравнению с его потенциальным уровнем и применяется правительством в период подъема или бума с целью избежания кризиса перепроизводства и инфляции, возникающей вместе с избыточным спросом. Сдерживающая политика подразумевает уменьшение правительственных расходов и увеличение налогов. Реализация финансовой политики проводится в три этапа: I этап. Выработка научно обоснованных концепций развития финансов, которая формируется на основе изучения требований экономических законов, всестороннего анализа перспектив совершенствования производства и состояния потребностей населения. II этап. Определение основных направлений использования финансов на перспективу и текущий период, то есть, выработка стратегии и тактики финансовой политики. III этап. Собственно осуществление практических действий, направленных на достижение поставленных целей.
