Введение к работе
Актуальность проблемы. Современное состояние российской экономики не позволяет говорить о возможности инвестиционного обеспечения посткризисного роста только силами национальных компаний и российского бюджета. Нужно отметить, что хотя динамика иностранных инвестиций достаточно противоречива, тем не менее, в современных условиях их значимость заключается скорее не в величине инвестиций, а в том, что одновременно привлекаются современные технологии, новые методы управления компаниями, менеджеры, имеющие высокую квалификацию, современная организация труда и производства и др. Можно сказать, что иностранные инвестиции дополняют отечественные, не замещая. Естественно, что одновременное использование российских и зарубежных инвестиций, позволяет повысить эффективность функционирования ряда отраслей российской экономики.
Одной из форм привлечения иностранных инвестиций стало заключение соглашений о разделе продукции (СРП) в области освоения, добычи и эксплуатации полезных ископаемых, особенно нефти и газа. Значимость их заключается в первую очередь в том, что привлекая средства и технологии, реципиент гарантирует инвестору стабильность в применении налогового законодательства.
СРП - сравнительно новая для современной России форма хозяйствования. В 1993 г. был подписан Указ Президента России «Вопросы соглашений о разделе продукции при пользовании недрами», а в 1995 г. принят Федеральный Закон № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» (ФЗ «О СРП»). Именно эта нормативная основа позволила создать базу привлечения инвестиций для разработки месторождений, находящихся в районах Крайнего Севера, на континентальном шельфе и в других труднодоступных местах.
В России действуют три СРП: «Сахалин-2», «Сахалин-1» - на шельфе Охотского моря и «Харьягинское СРП» - в Ненецком автономном округе (1995 г.), которые были подписаны еще до вступления в силу ФЗ «О СРП» и реализуются в соответствии с условиями, прописанными непосредственно в соглашениях. СРП представляет договорную форму недропользования, в соответствии с которой Российская Федерация представляет инвестору на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиск, разведку и добычу минерального сырья, а инвестор обязуется провести все указанные работы за свой счет и на свой риск. Особенность данной формы состоит в том, что с начала промышленной добычи минерального сырья инвестор получает право на компенсацию затрат по разработке месторождения. Прибыльная же продукция после возмещения инвестору затрат подлежит разделу между сторонами, в зависимости от внутренней нормы доходности инвесторов по проекту, в соответствии с условиями СРП.
Доля и сроки получения прибыльной продукции российской стороной напрямую зависят от величины возмещаемых инвестору затрат. Таким образом, чем меньше сумма затрат, возмещаемых инвестору, тем быстрее государство может
начать получать полагающуюся ему прибыль. По соглашениям, заключенным до принятия ФЗ «О СРП», возникло много проблем в части контроля и регулирования возмещаемых затрат в связи с отсутствием объективных критериев для оценки и механизма их возмещения. Положения соглашений, регламентирующие перечень возмещаемых затрат, на практике не всегда позволяют сделать однозначный вывод об объективности отнесения их к возмещаемым. В результате периодически возникают конфликтные ситуации, связанные, преимущественно, со спорами между операторами проектов и контролирующими органами исполнительной власти относительно состава и величины возмещаемых затрат, а также порядка их возмещения.
Отсутствие эффективной системы, регламентирующей весь комплекс проблем по возмещению затрат, закрытый перечень затрат, определение их обоснованности, порядка возмещения и др., ведут к снижению рентабельности проектов и проблематичности получения российской стороной прибыльной продукции и налога на прибыль в соответствии со сроками, определяемыми в технико-экономическом обосновании реализации проектов СРП.
Поскольку именно с проектами, реализуемыми на условиях СРП, связываются перспективы освоения месторождений углеводородов, в том числе и на российском шельфе, аналогичная ситуация может возникнуть и в отношении новых соглашений. Все это требует совершенствования государственной системы контроля и безопасности при реализации СРП месторождений нефти и газа с целью обеспечения экономических интересов государства. Решение этих задач предполагает, в свою очередь, анализ экономических проблем, возникающих при подготовке и реализации проектов СРП, проведение соответствующего исследования в части правил возмещения затрат, действующих в России и в других странах, участия предприятий российской промышленности в работах по соглашению и влияния изменения курса доллара на получение государством доходов по проектам СРП. Все это позволит разработать предложения для устранения существующих недостатков в контроле и регулировании возмещаемых затрат по СРП и обеспечения экономической безопасности государства при реализации действующих и перспективных СРП.
Степень разработанности научной проблемы. Проблема контроля и регулирования возмещаемых затрат в СРП и обеспечения экономической безопасности на сегодняшний день является мало изученной в силу незначительного опыта России в области заключения и реализации проектов на условиях раздела продукции.
Вопросы подготовки и реализации СРП в области недропользования и некоторые экономические аспекты СРП рассматривались в различной степени в работах Л.И. Абалкина, В.К. Сенчагова, В.А. Савина, А.И. Перчика, М.И. Субботина, А.Б. Василенко, В.А. Рощина, А.А. Арбатова, А.А. Конопляника, С.А. Тропинина и др. Данные исследования были в основном направлены на анализ методики заключения СРП, их налоговой и инвестиционной проблематики, но непосредствен-
но не затрагивали вопросы, связанные с влиянием процесса реализации СРП в части контроля возмещаемых затрат на экономическую безопасность государства.
Таким образом, необходимо исследовать проблему эффективной реализации СРП в контексте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, органов власти субъектов РФ и операторов СРП и влияние ее на обеспечение экономической безопасности.
В настоящее время отсутствуют четкие методики по оценке и учету возмещаемых затрат, которые позволили бы государству осуществлять эффективное управление процессом возмещения затрат и получения доходов в виде доли прибыльной продукции государства при реализации СРП. Более того, поступающая в государственные органы информация и документация не отвечают критериям системности и унификации. Отсутствует единый подход по вопросам признания затрат в качестве возмещаемых. Кроме вышеуказанных, остается еще ряд проблем по вопросам реализации СРП:
постоянно растущий объем возмещаемых затрат и снижение доходов государства;
недостаточная разработка теоретических и методологических основ в сфере СРП и, в частности, условий и порядка возмещения затрат и контроля;
необходимость разработки методов экономико-правового противодействия росту возмещаемых затрат, роста доходов государства как обеспечения безопасности при реализации проектов на условиях раздела продукции. Значимость решения данных проблем для повышения эффективности функционирования нефтегазовой составляющей топливно-энергетического комплекса, обеспечения в этом контексте безопасности государства и неразработанность их для практической реализации и определяют актуальность диссертационного исследования.
Цель диссертационного исследования - исследование проблем формирования условий повышения эффективности, в том числе бюджетной, СРП месторождений нефти и газа и разработка предложений по совершенствованию государственного контроля затрат и соответственно обеспечения экономической безопасности в этой сфере.
В соответствии с указанной целью в рамках диссертационной работы поставлены и решены следующие задачи:
анализ состава, структуры и динамики инвестиций в систему топливно-энергетического комплекса и обоснование значимости привлечения иностранных инвестиций в эту сферу;
анализ мирового опыта реализации СРП в сфере добычи нефти и газа;
теоретико-методологический анализ специфики реализации проектов на условиях раздела продукции как формы привлечения иностранных инвестиций;
выявление причин роста возмещаемых затрат, снижения доходов государства в контексте обеспечения безопасности при реализации СРП;
анализ системы контроля объема возмещаемых затрат;
изучение и систематизация существующих организационно-правовых методов государственного контроля реализации СРП как основы обеспечения экономической безопасности;
разработка методических основ совершенствования государственного контроля формирования и оценки возмещаемых затрат в рамках СРП как составляющей обеспечения их экономической безопасности.
Объектом исследования является деятельность федеральных органов исполнительной власти, органов власти субъектов РФ и операторов, взаимодействующих в сфере реализации проектов на условиях раздела продукции месторождений нефти и газа по поводу управления объемами возмещаемых затрат и обеспечения экономической безопасности государства.
Предметом исследования являются теоретические, методические и практические вопросы обеспечения эффективности СРП для российской стороны и повышения уровня экономической безопасности СРП месторождений нефти и газа.
Теоретическую и методологическую основу диссертации составили труды российских и зарубежных авторов по тематике привлечения и использования иностранных инвестиций в сфере разработки и эксплуатации нефтегазовых месторождений, формирования и реализации СРП в нефтегазовой сфере. Широко использованы законодательные и другие нормативно-правовые и методические документы в сфере СРП и обеспечения экономической безопасности, нормативные акты, устанавливающие организационно-правовые основы возмещения затрат, аналитические материалы Минэкономразвития России и Минпромэнерго России, в части реализации, контроля и госрегулирования в сфере СРП, соглашения о разделе продукции по проектам «Сахалин-1», Сахалин-2», «Харьягинское СРП», программы работ и сметы расходов по обустройству и добыче, годовые программы работ и сметы расходов, финансовые и иные отчеты, аудиторские отчеты по проекту «Сахалин-1» и др.
Решение поставленных задач осуществлялось с применением общенаучных методов и приемов: научной абстракции, классификации и группировки, логического и функционального анализа, сравнения, обобщения, аналогии, моделирования, системного и исторического анализов.
Методические положения, выводы и рекомендации, содержащиеся в диссертации, являются результатом самостоятельного исследования автора. Личный вклад автора в полученные научные результаты заключается в следующем:
проведение теоретико-методологического анализа специфики реализации проектов на условиях раздела продукции;
изучение и систематизация существующих организационно-правовых методов государственного контроля реализации СРП и обеспечения экономической безопасности;
выявление причин роста возмещаемых затрат, снижения доходов государства в контексте обеспечения безопасности при реализации СРП;
разработка предложений по совершенствованию государственного контроля и обеспечения экономической безопасности в сфере СРП месторождений нефти и газа.
Научная новизна полученных результатов заключается в том, что автором проведено комплексное исследование проблем повышения эффективности реализации СРП месторождений нефти и газа и разработаны методические основы управления и контроля возмещаемых затратам, реализующие обеспечение экономической безопасности в этой сфере. К основным результатам, определяющим новизну диссертационного исследования, можно отнести следующие:
Разработана авторская концепция формирования особого механизма хозяйствования в сфере СРП месторождений нефти и газа, обусловленного необходимостью получения максимальных доходов государством и обеспечения его экономической безопасности, в части объемов нефти, поступающих в его распоряжении по окончании сроков компенсации затрат.
Сформирована система факторов, в наибольшей степени влияющих на рост объема возмещаемых государством затрат при реализации СРП, к которым, в частности, относятся привлечение иностранных подрядчиков, изменение валютных курсов и др.
Сформулированы основные принципы, на которых базируется интегрированная система обеспечения подготовки и реализации СРП месторождений нефти и газа (разработка порядка регламентации объема возмещаемых затрат инвесторам соглашений для действующих и будущих СРП; обеспечение максимально возможного участия предприятий российской промышленности и российского персонала в работах по СРП и др.), с целью минимизировать угрозы экономической безопасности, возникающие в этой сфере;
4. Предложен и обоснован комплекс мероприятий по совершенствованию
существующей системы подготовки, контроля и реализации соглашений о разделе
продукции месторождений нефти и газа:
создание и структура единого государственного органа, отвечающего за подготовку, реализацию и контроль проектов на условиях раздела продукции, подчиняющегося Правительству Российской Федерации;
развить терминологический аппарат теории СРП внесением соответствующих дополнений и изменений в Главу 26 НК РФ и ФЗ «О СРП», в частности в определение «российский подрядчик»;
фиксация курса иностранной валюты, в случае ее резкого падения, при уплате доходов государству и равном распределении между государством и инвестором убытков по курсовым разницам и отнесением их на финансовые результаты;
обязательное утверждение объема возмещаемых затрат инвестора по итогам проведения ревизий со стороны государства.
Практическая значимость состоит в том, что результаты работы направлены на совершенствование практики в сфере СРП месторождений нефти и газа. Предложенные автором подходы позволяют оптимизировать деятельность государства по повышению эффективности реализации СРП в части снижения возмещаемых затрат, расширения участия российских предприятий как субподрядчиков и российского персонала в этой деятельности, что позволит обеспечить рост доходов государства и снизить соответствующие риски, повышая тем самым экономическую безопасность.
Данное исследование может использоваться в Федеральных органах исполнительной власти Российской Федерации, курирующих вопросы, связанные с подготовкой и реализацией СРП, в работе предприятий нефтегазодобывающей отрасли (ОАО «Газпром», ОАО «Роснефть», ЗАО «Зарубежнефть» др.), а так же в учебном процессе ВУЗов экономического и нефтегазового профиля.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования были представлены автором и получили одобрение на всероссийских и международных конференциях 2004-2009 гг. Материалы диссертационного исследования были использованы в работе ведущих аудиторских компаний, проводивших аудиторские проверки проектов СРП. Результаты работы были доложены и проходили обсуждения в ходе ежегодных рабочих групп по «Результатам ревизий государства» (2005-2008 гг.) и заседаний Уполномоченного государственного органа (2008 г.) по проекту «Сахалин-1».
Основные положения диссертационного исследования в течение 2003-2008 гг. использовались в работе Минпромэнерго России, Минфина России, а также при подготовке ежегодных докладов в Правительство РФ «Об итогах работы по подготовке и реализации соглашений о разделе продукции». Разработанные автором технические задания были использованы ведущими аудиторскими компаниями для проведения аудиторских проверок действующих проектов СРП.
Публикации по теме диссертации. По теме диссертации опубликовано 11 научных трудов общим объемом 3,7 п.л., в том числе автора - 3,00 п.л. По материалам исследования получено 1(в соавторстве) авторское свидетельство об отраслевой регистрации разработки в ОФАП №8317 от 06.06.2007 г.
Структура диссертации сформирована таким образом, чтобы в ней в наиболее доступной форме и оптимальной степени отразить актуальные и малоисследованные проблемы по теме диссертационной работы на основе соблюдения логической последовательности изложения материала, установления причинно-следственной взаимосвязи, взаимодействия факторов и элементов исследуемых проблем и объектов.
Цели и задачи диссертационной работы определили ее последовательность изложения и объем. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографии.
