Содержание к диссертации
Введение
1 глава. Теоретические аспекты формирования экономической основы местного самоуправления 16
1.1. Природа местного самоуправления и его экономические основы в условиях рынка 16
1.2. Муниципальная собственность и формы экономической деятельности местного самоуправления 36
1.3. Финансовая основа муниципальных образований 50
1.4. Экономическая основа местного самоуправления: зарубежный опыт 63
2 глава. Анализ состояния экономической основы муниципальных образований в регионе 78
2.1. Современное состояние экономической основы местного самоуправления в РФ 78
2.2. Анализ социально-экономического положения муниципальных образований в регионе 89
2.3. Анализ межбюджетных отношений муниципальных образований Ставропольского края 107
3 глава. Формирование механизма управления развитием экономических основ местного самоуправления 125
3.1. Основные элементы управления экономическим развитием муниципальных образований 125
3.2. Адаптация бюджетно-финансовой системы муниципальных образований к рыночным условиям 138
3.3. Развитие предпринимательской деятельности в муниципальных образованиях края 156
3.4.Эффективность внедрения мероприятий по совершенствованию механизма управления муниципальным образованием 162
Заключение 173
Список использованной литературы 178
Приложения 197
- Природа местного самоуправления и его экономические основы в условиях рынка
- Современное состояние экономической основы местного самоуправления в РФ
- Анализ межбюджетных отношений муниципальных образований Ставропольского края
- Основные элементы управления экономическим развитием муниципальных образований
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Муниципальный менеджмент как новая система управления, наиболее целесообразная в условиях становления и развития рыночных отношений, пришла на смену долголетней для России командно-административной системе. И хотя на начальном этапе своего утверждения новый тип управления испытывает большие трудности, вызванные экономическим кризисом и отсутствием необходимой взаимоувязанной совокупности законодательных актов, целесообразность этой системы местного самоуправления доказана ее экономической эффективностью и рациональностью во многих странах мира.
На современном этапе развития национальной экономики местным органам власти приходится все более ориентироваться на собственные силы, ресурсы и инициативы и все менее - рассчитывать на помощь сверху. В связи с этим местные органы управления начинают активный поиск путей социально-экономического развития в своем муниципальном образовании. Усиление внутрирегионального момента в управлении уже начинает вносить свои коррективы в структуру экономики, приспосабливая ее к нуждам местного развития. Тем местным сообществам, которые смогут реализовать возможности эффективного использования всего потенциала собственной территории, открываются благоприятные перспективы социально-экономического развития.
Степень разработанности проблемы. Для современного этапа исследования экономических процессов в системе муниципального управления характерно наличие достаточно большое число объективных общих научно-обоснованных правовых положений о составе экономической основы местного самоуправления. Еще в трудах российских ученых Л шлея П., Васильчикова А.И., Велихова Л.А., Веселовского Б.Б., Загряцкого М.Д., Озерова И.Х., Твердохлебова В.Н. и др. были заложены основы муниципальной экономической науки, изучена специфика и содержание
5 деятельности муниципальных органов власти, особенности местного
хозяйства.
Формирование новой системы взглядов на местное самоуправление, основанной на совокупности накопленных знаний об управлении в условиях рынка, учитывающей динамизм современных внешних условий и соответствующие им особенности регулирования деятельности местных сообществ, выполнено в работах таких исследователей, как Авакьян С,А., Автономов А.С., Авдеева Т.Т., Бабун Р.В., Еарабашев Г.В., Бондарь Н.С., Вильямский B.C., Вобленко С, Воронин А.Г., Гильченко Л,В., Говоренкова Т.С., Дедяев В.М., Жилкин С.Ф., Жихаревич Б.С., Игнатов В.Г., Исупова С, Когут А.Е., Колесникова Н.А., Лапин В.А., Латфуллин Г.Р., Маркварт Э., Морозова Т.Г., Норкин К.Б., Овчинников И.И., Победина М.П., Поляк Г.Б., Радченко А.И., Рохчин В.Е., Филиппов Ю.В., Черник Д.Г., Черник И.Д., Чернышев М.А., Широков А.Н., Шугрина Е.С., Юркова С.Н., Ясюнас В.А. и многих других.
Однако, при этом можно отметить недостаточность конкретных экономико-организационных разработок, обеспечивающих реальное развитие экономики муниципальных образований. Так, согласно общепринятому мнению, экономическую основу местного самоуправления составляют: муниципальная собственность, местные финансы, имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления. В законах о местном самоуправлении признается в качестве составляющей экономических основ также иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования. Однако, что входит в эту собственность, а также как местное самоуправление может использовать ее для решения местных проблем, ни в Федеральном, ни в региональных законах не оговаривается. Это является недостатком правовой основы местного самоуправления, а также сужает поле возможных источников развития
муниципального образования и решения накопившихся проблем местных сообществ.
Цель и задачи исследования. Целью данной работы является обоснование научно-методических положений и разработка практических рекомендаций для решения задач развития экономической основы местного самоуправления в регионе.
Достижение этой цели определило постановку и решение следующих задач:
обобщение и уточнение теоретических положений по формированию экономической основы местного самоуправления;
оценка организационного и правового обеспечения экономической основы местного самоуправления в РФ;
проведение организационно-экономического анализа состояния муниципального управления в регионе и выделение его основных проблем;
разработка предложений по формированию механизма управления экономическим развитием муниципальных образований региона;
определение путей адаптации бюджетно-финансовой системы местного самоуправления к рыночным условиям и развития предпринимательской деятельности в муниципальных образованиях региона;
разработка рекомендаций по оценке эффективности мер по развитию экономических основ местного самоуправления.
Предметом исследования являются отношения и изменения в экономическом механизме управления муниципальными образованиями, выраженные системой нормативно-правовых актов и экономико-статистических показателей, характеризующих их состояние в регионе.
Объектом исследования выступили муниципальные образования Ставропольского края, система управления ими на федеральном и региональном уровне.
7 Методологической основой диссертационного исследования
послужили научные труды отечественных и зарубежных ученых, а также
специалистов в области теории и практики муниципального управления, а
также законодательные акты и постановления Правительства Российской
Федерации, нормативно-правовые акты субъектов РФ по вопросам местного
самоуправления. В качестве источников информации использовались данные
Государственного комитета по статистике Российской Федерации,
результаты обобщений исследований, выполненных различными авторами
по проблемам развития экономики муниципальных образований, материалы
научно-практических конференций и совещаний.
В ходе работы использовались следующие методы исследования: сравнительный, социологический, абстрактно-логический, экономико-статистический, системного анализа, графического и экономико-математического моделирования.
Концепция диссертационного исследования. Авторская концепция базируется на обосновании необходимости комплексного развития всех составляющих экономической основы местного самоуправления для превращения местной власти в самостоятельные субъекты экономической деятельности, поведение которых определяется условиями рынка.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Развитие местного самоуправления в России - это объективная необходимость, обусловленная совокупностью факторов. Основными из них являются следующие:
- преобразование системы управления российским обществом и
государством в направлении демократизации всех сфер жизни,
необходимость обеспечения равноправного и реального участия населения
России в управлении ее развитием;
- важность повышения деловой активности местных сообществ и всего
дееспособного населения для преодоления иждивенческих настроений и
использования внутренних резервов развития муниципальных образований;
8 - необходимость подъема национальной экономики, повышения
эффективности ее функционирования на основе существенного
экономического развития местных сообществ как субъектов экономической
деятельности;
- определяющая роль местного самоуправления в повышении
инвестиционной привлекательности местных сообществ, развитии
предпринимательской деятельности, улучшении условий жизни населения
муниципальных образований.
2. В современной управленческой литературе недостаточно
обоснованно трактуется термин "экономическая основа местного
самоуправления", поскольку при рассмотрении ее составляющих
останавливаются только на непосредственно используемых местной властью
ресурсах - муниципальной собственности, местном бюджете,
государственной собственности, переданной в управление местной власти. В
то время как реальную экономическую основу для решения проблем
местного сообщества составляют все экономические силы на территории
муниципального образования. В настоящее время очень важно перенесение
акцента внимания местной власти с местного бюджета и муниципальной
собственности на развитие экономики территорий, что является движущей
силой роста благосостояния общества и ключом к решению многих
накопившихся экономических и социальных проблем.
3. Анализ нормативно-правовой базы функционирования местного
самоуправления в РФ показал, что существует много противоречий и
недоработок в сфере регулирования экономических отношений
муниципальной и государственной власти, что теоретически и практически
существенно осложняет развитие финансово-экономической основы
муниципальных образований в Российской Федерации. Можно
констатировать декларативность многих законодательно установленных
обязательств государственной власти перед местным самоуправлением, в том
числе таких важнейших из них, как обеспечение экономической
9 самостоятельности и независимости местной власти от государственной,
финансовое обеспечение делегированных полномочий и др.
4. При анализе видов экономической деятельности местного
самоуправления отмечена множественность интересов, которые
затрагиваются решениями местной власти. Необходимо не только
обеспечивать рост доходных источников бюджета, но и развивать экономику
муниципального образования - привлекать инвестиции, стимулировать
развитие малого предпринимательства, расширять рынки сбыта местной
продукции. Обеспечить экономическое развитие местного самоуправления
возможно с использованием методов стратегического программного
управления, включая разработку концепции, комплексных программ
социально-экономического развития, а также их составляющих - отдельных
функциональных и отраслевых программ и проектов. Решение вопросов по
информационному непосредственному текущему управлению развитием,
возможно через создание в структуре администрации более или менее
крупного муниципального образования подразделения, реализующего
управление развитием и обеспечивающее процесс подготовки решений в
этом направлении (например, управление устойчивого развития). Оно
должно обеспечить как стратегическое планирование развития территории,
так и муниципальный (экономический и политический) маркетинг,
прогнозирование и экономический анализ, формирование общественного
мнения. Все это необходимо для разработки и реализации муниципального
проекта любого масштаба.
5. Становление и развитие местного самоуправления на Ставрополье
началось с 1996 года. За это время организационно оформлено 304
муниципальных образования, из них 19 городских, 10 поселковых и 275
сельских. Избраны представительные органы и главы муниципальных
образований, приняты их уставы. На уровне районов муниципальные
образования не создавались; здесь функционируют государственные
территориальные администрации, назначаемые губернатором. Краевым
10 законодательством не решены вопросы взаимоотношений между районными
территориальными государственными администрациями и муниципальными
образованиями. Это привело к тому, что в нарушение статьи 6 Федерального
закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» решением большинства вопросов местного значении
занимаются органы государственной власти.
Экономическое обеспечение решений местной власти связано с формированием и исполнением местного бюджета и всеми недостатками существующих межбюджетных отношений. Вероятным направлением решения этих проблем считают переход на принципы бюджетного федерализма. Существенным препятствием в развитии межбюджетных отношений в Ставропольском крае является недостаточно объективное отношение региональных властей к местному самоуправлению. Происходит постоянное изменение нормативов отчислений от регулирующих федеральных и краевых налогов при утверждении муниципальных бюджетов городов, что осложняет выполнение программ их долгосрочного развития и прямо противоречит действующему законодательству. Так, на долю собственных доходов, формируемых муниципальным образованием город Ставрополь, приходилось в разные годы от 17,23% до 41,2%. Собственные доходы - это тот минимум, в пределах которого город по собственному усмотрению реализует свои функции как муниципальное образование. Указанного объема собственных средств явно недостаточно для осуществления полноценного управления муниципальным образованием г. Ставрополь. Однако необходимо отметить, что по исследованиям ученых в муниципальных образованиях других субъектов Российской Федерации наблюдается аналогичное положение.
В современных экономических условиях местное самоуправление имеет возможность стимулировать экономическую активность на подведомственной территории путем организации предприятий для развития сферы услуг, необходимых населению.
Кроме этого, стимулом к развитию предпринимательской деятельности могут служить разработка программ и формирование специальных фондов поддержки малого бизнеса; проведение конкурсов инвестиционных проектов; организация в крупных муниципальных образованиях бизнес-инкубаторов; упрощение процедур организации и контроля малого бизнеса; предоставление налоговых льгот развивающемуся на территории муниципального образования бизнесу и др.
Возможным направлением решения проблем межбюджетных отношений можно назвать повышение "прозрачности" бюджетного процесса, использование системы согласительных комиссий и процедур, а также формирование стабильной и более полной системы минимальных социальных стандартов. Произведенные расчеты доказывают, что введение системы планирования муниципального бюджета на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности позволит существенно снизить напряженность в бюджетных взаимоотношениях органов власти Ставропольского края и города Ставрополя. Помимо прямого экономического эффекта, заключающегося в повышении уровня бюджетной обеспеченности, система социальных стандартов даст множество положительных результатов. Она позволит повысить уровень самостоятельности и независимости муниципальных бюджетов от решений краевых властей, даст возможность планирования на долгосрочную перспективу развития местных сообществ.
Как показали расчеты, рост социально-эколого-экономической эффективности всей системы предложенных в диссертационной работе мер составит около 3% в год, что обусловлено, в первую очередь, общим ростом экономических и социальных показателей деятельности муниципальных образований при реализации программ развития местного сообщества.
Научная новизна исследования состоит в разработке проблемы формирования механизма развития экономической основы местного
12 самоуправления. Элементами научного вклада и предметом защиты
являются следующие результаты проведенных исследований:
проведено обобщение и уточнение теоретических положений по формированию экономической основы местного самоуправления, в состав которой предложено включать все те факторы, которые обеспечивают решение местных проблем и социально-экономическое развитие местных сообществ, т.е. экономику муниципального образования в целом. Определено, что наиболее сложными и дискуссионными в связи с этим являются вопросы определения экономически обоснованных границ муниципального образования на селе, имеющие глубокие исторические корни в российской экономике и обществе;
оценка организационного и правового обеспечения экономической основы местного самоуправления в РФ позволила выявить множественность проблем местной власти и распределения полномочий между уровнями власти в РФ, проявившихся острыми недостатками существующих межбюджетных отношений. При этом одной из важных проблем местного самоуправления является то, что муниципальная собственность не стала до настоящего времени базой для развития местных сообществ (и продолжает терять свои позиции);
проведение организационно-экономического анализа состояния муниципального управления в регионе и выделение его основных проблем показало, что реально местная власть пока находится в начальной стадии развития и не имеет достаточной экономической базы для решения стоящих пред ней задач;
выполнена разработка предложений по формированию механизма управления экономическим развитием муниципальных образований региона, включающая методики и технологии, способствующие оптимизации территорий муниципальных образований и структур органов местного самоуправления, эффективному управлению бюджетным процессом, муниципальной собственностью, муниципальным хозяйством в целом,
13 комплексным социально-экономическим развитием муниципальных
образований, устойчивому взаимодействию органов государственной власти
и органов местного самоуправления;
определены пути адаптации бюджетно-финансовой системы местного самоуправления к рыночным условиям, среди которых выделены четыре направления, которые позволят существенно улучшить межбюджетные отношения краевых и муниципальных властей. По степени влияния на достижение результата наиболее действенным из приведенных является введение системы социальных стандартов;
одним из главных направлений развития экономической основы местного самоуправления признано развитие предпринимательской деятельности в муниципальных образованиях региона, для чего предложен комплекс мер, включая организацию бизнес-инкубаторов, проведение конкурсов на лучший инвестиционный проект, лучшее предприятие, создание и развитие инфраструктурных отраслей экономики на селе и т.п.;
выполнена разработка методических рекомендаций по оценке необходимости проведения мер по развитию экономических основ местного самоуправления, опирающаяся на систему показателей экономической, экологической и социальной эффективности.
Практическая значимость проведенного исследования состоит в том, что разработанные в диссертации положения создают реальную возможность для совершенствования муниципального управления процессами экономического развития территорий. Изложенные в диссертации выводы и рекомендации носят универсальный характер и могут быть использованы в различных муниципальных образованиях РФ.
Апробация результатов исследования выполнена через их использование автором при разработке курсов "Муниципальный менеджмент" и "Экономика городского хозяйства" (для специальностей 061000 "Государственное и муниципальное управление" и 060800 «Экономика и управление на предприятии (в городском хозяйстве)») в
14 течение 1996 - 2001 г.г. Они вошли в публикации, отражающие основное
содержание диссертации, а также получили одобрение на научно-практических конференциях различного уровня: Ш Всероссийской конференции "Экономика, Управление. Финансы" (г.Тула, 2001 г.), IV и V региональной научно-технической конференции "Вузовская наука - Северо-Кавказскому региону" (Ставрополь, 2000 и 2001 г.г.), XXX и ХХХЇ научно-технической конференции по результатам работы профессорско-преподавательского состава, аспирантов и студентов СевКавГТУ за 1999 и 2000 годы.
Публикации. По материалам диссертации опубликовано 8 работ общим объемом 1,4 п.л.
Объем и структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.
В первой главе "Теоретические аспекты формирования экономической основы местного самоуправления" проанализированы природа местного самоуправления и его экономические основы в условиях рынка, муниципальная собственность и формы экономической деятельности местного самоуправления, показано значение и состав финансовой основы муниципальных образований. Для сравнения проведено исследование зарубежного опыта становления и развития экономической основы местного самоуправления.
Во второй главе "Анализ состояния экономической основы муниципальных образований в регионе" проведена оценка правовой, территориально, организационной и экономической основы местного самоуправления в РФ, выполнен анализ социально-экономического положения муниципальных образований в Ставропольском крае, выявлены основные проблемы экономического развития местных сообществ, среди которых одно из важнейших мест занимает неурегулированность межбюджетных отношений.
15 В третьей главе "Формирование механизма управления развитием
экономических основ местного самоуправления" выделены основные
элементы управления экономическим развитием муниципальных
образований, предложены меры по адаптация их бюджетно-финансовой
системы к рыночным условиям, определены в качестве приоритетных и
проработаны пути развития предпринимательской деятельности в
муниципальных образованиях края, выполнена разработка методических
рекомендаций и определена эффективность внедрения мероприятий по
совершенствованию механизма управления муниципальным образованием.
В заключении содержатся основные результаты диссертационного
исследования и практические рекомендации по их использованию,
Природа местного самоуправления и его экономические основы в условиях рынка
Система местного самоуправления занимает особое место в государстве в силу своей общественно-государственной природы. Она осуществляет связь между государством и населением, а также между государством и мелким собственником. В связи с этим важно определить отличия местного самоуправления от государственной власти и муниципального хозяйства от государственного и частного. Местное самоуправление обладает всеми признаками власти и прежде всего главным — обязательностью его решений для населения муниципального образования. В ст. 3 Конституции Российской Федерации записано: "Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления" [22].
Являясь неотъемлемой частью государства, органы местного самоуправления тем не менее имеют особенности, отличающие их от органов государственной власти. Эти особенности сформулированы в книге Л. А. Велихова [69], где он определяет четыре основных отличия органов местного самоуправления от органов государственной власти, вызванных ее общественным характером:
1. Самоуправление в отличие от государственной власти — власть подзаконная, действующая в пределах и на основании законов, принимаемых органами государственной власти.
2. Самоуправление возможно лишь тогда, когда строго определена часть общественных дел, которыми оно занимается (предметы его ведения). В этом его отличие от советов, где все уровни власти занимались всем и окончательным являлось только решение центральных органов власти.
3. Для реализации полномочии по этим предметам ведения местное самоуправление должно иметь собственные ресурсы в виде самостоятельного бюджета и муниципальной собственности.
4. Эта власть требует обязательного наличия представительства населения, т.е. она выборная. Отсюда видны, с одной стороны, отличия местного самоуправления от государственной власти, с другой — неразрывная связь местного самоуправления с государственной властью в целом.
Особенности положения местного самоуправления в государстве и, прежде всего, его двойственная природа накладывают отпечаток и определяют особенности муниципального хозяйства [69,80,165,172]: муниципальное хозяйство отличается от государственного достаточно широкими правами в области производственной деятельности, и прежде всего в области распоряжения собственными ресурсами, а от частного хозяйства — общественным характером использования результатов деятельности.
Из определения муниципального хозяйства следует, что некоторое число предприятий и учреждений, выполняющих общественно значимые функции, нуждается в координации их деятельности. Именно эту функцию на практике и выполняют органы местного самоуправления. Содержание деятельности органов местного самоуправления распадается на два направления (властное и экономическое), поскольку методы деятельности этих органов по реализации групповых интересов граждан напрямую связаны с формами организации субъектов хозяйственной деятельности, с которыми они вынуждены контактировать.
Субъекты хозяйственной деятельности можно разделить на 1) муниципальные предприятия и учреждения, 2) предприятия и учреждения иных форм собственности. Естественно, что права органов местного самоуправления в отношении этих групп и методы управления ими будут различными. Так, права органов местного самоуправления в отношении муниципальных предприятий не должны отличаться от прав любого собственника в отношении принадлежащего ему предприятия, права же на регулирование хозяйственной деятельности других собственников должны быть строго регламентированы законодательством, поскольку здесь речь идет о применении властных полномочий, а сами органы местного самоуправления выступают не как хозяйствующий субъект, а как власть. Из рис. 1.1 видно, что полномочия органов местного самоуправления в сфере регулирования хозяйственных отношений не просто разведены по двум видам, но в отношении муниципальных предприятий органы местного самоуправления выступают и как собственник, и как власть, поскольку в отношении общеобязательных норм и правил, принимаемых органами местного самоуправления в пределах их компетенции, все предприятия, и в том числе муниципальные, равны. Из рис.1.1 видна и сложность управленческой деятельности органов местного самоуправления, поскольку они выступают и как субъект хозяйственной деятельности, и как субъект, наделенный законом правом регулировать эту деятельность на своей территории. В связи с этим и возникают сложности в определении понятия "муниципальное управление", поскольку оно, как и понятие "муниципальное хозяйство", имеет двойственную природу. Управленческая деятельность
органов местного самоуправления включает в себя вопросы как общего взаимодействия органов местного самоуправления с хозяйствующими субъектами вне зависимости от формы собственности, так и более глубокого регулирования хозяйственных отношений для муниципальных предприятий и учреждений. В связи с этим в основу определения данного понятия должна быть положена цель управленческой деятельности органов местного самоуправления, а именно реализация общественных интересов, отнесенных к ведению местного самоуправления [80].
И в связи с этим основной вид деятельности органов местного самоуправления — подчинение деятельности предприятий и учреждений, расположенных на территории муниципального образования, удовлетворению общественных интересов граждан.
Понятие "муниципальное управление" должно в обязательном порядке включать не только цель деятельности, но и ее формы, определяемые законом. Муниципальное управление — деятельность органов местного самоуправления, направленная на удовлетворение общественных интересов, осуществляемая в определенных законом формах посредством муниципального хозяйства. Это громоздкое определение тем не менее, с нашей точки зрения, наиболее полно отражает содержание понятия "муниципальное управление", поскольку включает и себя и цель деятельности, и специфические средства ее осуществления [126].
Современное состояние экономической основы местного самоуправления в РФ
Обратившись к новой истории развития местного самоуправления, можно увидеть, что в период с начала 1980-х годов неоднократно менялась государственная политика в отношении местных органов власти и подведомственных им территорий, начиная с усиления их ответственности за комплексное, сбалансированное экономическое и социальное развитие территорий без фактического расширения их реальных прав и экономических возможностей. Затем был объявлен переход к региональному хозрасчету в условиях несоответствующего ему господства командно-распределительных отношений, царящих в государстве. И наконец, с начала 1990-х годов стал осуществляться переход к регулируемым рыночным отношениям, и тем самым создаваться экономический механизм местного самоуправления [50,70,88].
Формирование рыночных отношений связано с развитием новых форм хозяйствования, базирующихся на многообразии форм собственности. Это предполагает радикальные изменения в хозяйственном механизме и методах регионального управления, особенно на микроуровне [55,73]. Разрушение унитарной плановой системы управления и хозяйствования во многих регионах, муниципальных образованиях произошло быстро, однако рыночных систем управления в регионах пока еще не создано. Часто новые органы управления усиливают обособленность регионов, не учитывая, что подобная автаркия наносит вред единству системы государственного и муниципального управления. Кроме того, отсутствие достаточно четкого законодательного определения всех видов управленческой деятельности, особенно в экономической сфере, снижает ответственность, инициативу и предприимчивость местных органов управления и в конечном счете отрицательно сказывается на функционировании единого всероссийского хозяйственного комплекса [162].
Согласно Конституции РФ местное самоуправление в субъектах Федерации, их таксономических звеньях (городах, сельских поселениях, административных районах) должно осуществляться с учетом исторических, природных, экономических, демографических условий и особенностей, а также местных традиций. В связи с процессом суверенизации регионов, набирающим темпы в период становления рыночных отношений, особенно важно создание правовых, финансовых и социально-экономических условий во внутрирегиональных муниципальных образованиях для эффективного функционирования органов местного управления [182Д87].
Муниципальный менеджмент как новая система управления, наиболее целесообразная в условиях становления и развития рыночных отношений, пришла на смену долголетней для России командно-административной системе управления, осуществляемой из единого центра управления - Госплана СССР. Основные ее функции - командно-распределительные - естественно подавляли инициативу и демократизм управления на местах.
Лысякова Л.М., сравнивая развитие самоуправления на низовом уровне России и Китая [133, с.132-135] пишет, что "несмотря на то, что статус самоуправления в России гораздо выше, чем в Китае, в обоих случаях развитие системы самоуправления можно считать процессом децентрализации, и права, полученные местными сообществами в РФ и в КНР, в принципе могут быть отозваны как в рамках китайской централизованной однопартийной системы, так и в рамках «поверхностной демократии» в России". Это говорит о том, что развитие местного самоуправления в РФ находится под угрозой.
В перспективе нельзя исключать не только варианта ограничения сферы действия местного самоуправления, но и изменения всей формальной модели самоуправления в России. Определенные шаги к этому уже сделаны с принятием бюджетного кодекса, резко ограничившего доходы общественного самоуправления. Изменения в законодательство могут быть внесены и при реализации на практике единых норм для региональных законодательств в ходе усиления контроля за исполнением федеральных законов. Полное свертывание этого института вряд ли возможно, однако проблема эффективности и компетентности местной власти неизбежно потребует принятия новых решений.
Оценивая результаты функционирования местного самоуправления в России и Китае, Н,М. Лысякова утверждает, что "если в КНР основным доводом в пользу самоуправления является успешное экономическое и социальное развитие значительной части деревенских сообществ и их способность самостоятельно обеспечить свои потребности, то в России у местного самоуправления нет такого «козыря». В нашей стране, оно не имеет значимых собственных источников дохода; в действующей системе финансово-бюджетных отношений, предполагающих отчисления от федеральных налогов на разные уровни, органы местного управления находятся на самом последнем месте. Причиной бедственного состояния местного самоуправления является практическое отсутствие не только средств, но и стимулов как у региональных, так и у местных властей для подъема экономики местных сообществ. В своих экономических стратегиях российские региональные лидеры скорее ориентированы на создание точек — центров роста — прибыльных технологически продвинутых предприятий, а не на комплексное развитие локальных сообществ как основы экономического роста. Большинство муниципальных образований на практике не могут сами обеспечить свои потребности, органы местного самоуправления являются посредниками в распределении бюджетных средств, направленных на обеспечение минимального социального обеспечения. Такая ситуация приводит к тому, что этот институт существует формально, а реально местные власти находятся в зависимости от субъектов Федерации и не в состоянии проводить свою политику развития собственной территории". Эти выводы в той или иной степени подтверждаются анализом правовых основ местного самоуправления, выполненные различными авторами [53, 130, 152, 170,187],
В гл. 8 Конституции РФ закреплены основные принципы организации и деятельности местного самоуправления. Вместе с тем, в субъектах Федерации — областях, краях, республиках система местного самоуправления различна [182]. В ряде регионов города и районы представляют собой базу государственной власти субъекта Федерации на местах. В других же территориальных единицах действуют исполнительные органы местного самоуправления. В некоторых же субъектах Федерации, например в Ярославской области, местные администрации районов, городов возглавляются главами местного самоуправления и входят в систему органов местного самоуправления, являясь его составной частью.
Анализ межбюджетных отношений муниципальных образований Ставропольского края
Ключевыми факторами, в полном объеме характеризующими состояние межбюджетных отношений является: состояние законодательной базы, регулирующей межбюджетные отношения; степень независимости бюджета муниципального образования как субъекта межбюджетных отношений (независимость бюджета оценивается по объему полномочий муниципального образования по формированию доходной части собственного бюджета; структуре доходов бюджета муниципального образования; объему средств бюджетного регулирования); объем изъятий из бюджета муниципального образования вышестоящими органами власти; вопросы, связанные с финансированием государственных полномочий, переданных муниципальному образованию для реализации; политика в области местного самоуправления, проводимая региональными органами власти.
Представляется наиболее целесообразным выбрать вышеперечисленные факторы в качестве критериев для анализа состояния межбюджетных отношений Ставропольского края и города Ставрополя как муниципального образования.
Основной причиной большинства проблем во взаимоотношениях органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления является законодательная неурегулированность этих вопросов. Принятые за годы реформ законы не смогли обеспечить финансовую самостоятельность и независимость местных органов власти, хотя все эти принципы провозглашаются и на словах гарантируются [45,131,162].
Все законодательство, регулирующее вопросы межбюджетных отношений разделяется на три уровня: - законодательство общефедерального значения (оно включает в себя в первую очередь Конституцию Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации и основные федеральные законы - «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»); - законодательство субъектов Федерации, на территории которых расположены муниципальные образования; - правовые акты муниципальных образований.
Поскольку межбюджетные отношения регулируются многочисленными правовыми актами всех уровней власти, то для их эффективного функционирования необходима четкая согласованность этих правовых актов и недопущение несоответствия одних актов другим. Несмотря на ряд изменений, вносившихся в отдельные из перечисленных законодательных актов с целью их увязки с вновь принимаемым законодательством в них сохраняется еще значительное число несогласованных и даже противоречащих друг другу положений [182,187].
Основным финансовым законом в области межбюджетных отношений является Бюджетный кодекс Российской Федерации, Анализируя кодекс можно отметить, что этот важнейший документ крайне мало уделяет внимания местному самоуправлению и в особенности проблеме его взаимоотношений с государственной властью. Кроме того, в Бюджетном кодексе четко прослеживается приоритет государственных органов власти над муниципальными.
В статье 31 кодекса «Принцип самостоятельности бюджетов» в частях второй и третьей записано, что принцип самостоятельности бюджетов означает наличие собственных источников доходов бюджета каждого уровня, определяемых в соответствии с законодательством Российской Федерации, и законодательное закрепление регулирующих доходов, полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов в соответствии с настоящим кодексом и налоговым законодательством Российской Федерации.
На наш взгляд, подобная формулировка принципа самостоятельности ни в коей мере не может обеспечить реальной самостоятельности местным бюджетам, Во-первых, для обеспечения самостоятельности местных бюджетов недостаточно просто провозгласить наличие собственных источников их доходов; гораздо важнее установить конкретный перечень, размер и уровень собственных доходов в доходах соответствующего бюджета. Бюджетный кодекс не гарантирует необходимого уровня собственных доходов, требующегося муниципальным образованиям для обеспечения их минимальных потребностей. Во-вторых, в Бюджетном кодексе отсутствует законодательное закрепление полномочий по формированию доходов муниципальных образований. В кодексе не устанавливается перечень налогов (включая постоянные квоты по некоторым их них) и других платежей, закрепленных на постоянной основе за местными бюджетами. Не устанавливая такого перечня, а давая деление лишь на федеральные, региональные и местные, Бюджетный кодекс в значительной мере теряет своё значение для законодательного закрепления самостоятельности местных бюджетов, поскольку не вводит четкого разграничения конкретных доходов по уровням бюджетной системы страны.
В-третьих, законодательное закрепление регулирующих доходов за местными бюджетами также не может решить задачи обеспечения самостоятельности местных бюджетов, т. к. органы местного самоуправления сами не устанавливают размеры отчислений от регулирующих доходов в свои бюджеты. Это прерогатива вышестоящего органа власти, от которого во многом и зависит наполняемость бюджета доходными источниками [162].
Кроме того, Бюджетный кодекс, на наш взгляд, нечетко разграничивает расходы, финансируемые раздельно федерального, региональных и местных бюджетов. Вместо четкого и недвусмысленного разделения предметов ведения вводятся понятия расходов совместного ведения Российской Федерации, субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Нет ясности в каком случае финансирование должно идти из федерального, в каком из регионального или местного. Таким образом, каждый конкретный случай финансирования таких расходов требует проведения переговоров. А это сложный и трудоемкий процесс.
Основные элементы управления экономическим развитием муниципальных образований
Изменения в экономике и обществе России привели к изменениям условий, в которых существует и осуществляет управление местная власть. Эти изменения характеризуются демократизацией политической системы [43,46,56,112] и рыночной системой хозяйствования [55,165]. Как показал анализ, в полной мере они коснулись и муниципальных образований Ставропольского края. Произошедшее увеличение функций, выполняемых муниципальными властями, повлекло за собой увеличение аппарата управления, который стал громоздким и плохо управляемым [78,109,173]. Средств муниципального бюджета на реализацию муниципальных программ развития постоянно не хватает. В этой ситуации стала необходимой разработка системы управления муниципальными образованиями, которая обеспечивала бы не только текущее управление, но и стратегическое управление их развитием.
В условиях существовавшей ранее административной системы имело место директивное перспективное планирование показателей экономического и социального развития городов, районов на основе общесоюзных социальных нормативов и межотраслевого баланса экономики. Эти функции реализовывались Госпланами и плановыми комиссиями регионов, городов и районов [127]. За прошедшие 15 лет свернуты серьезные исследования в области стратегического планирования и управления [96,146,159].
Переход от административной экономики к рыночной, приватизация государственных предприятий, кризис национальной экономики России, изменение политической системы и демократизация общества привели к ослаблению централизованного управления городами, районами и другими муниципальными образованиями, что, в свою очередь, определило ориентацию на краткосрочные решения. Выбор конкретной стратегии развития муниципального образования означает, что из всех возможных путей развития и способов действия, открывшихся перед ним, решено выбрать одно направление, в котором он и будет развиваться. Без стратегии нет продуманного плана действий, нет путеводителя, нет единой программы достижения желаемых результатов. Стратегия - это план действий, разработанный, исходя из реальных возможностей муниципального образования, опирающийся на глубокий анализ прошлых результатов, внешней и внутренней среды, с учетом прогноза их изменения в будущем и направленный на достижении главных целей местного самоуправления и его миссии. Стратегия развития муниципального образования должна базироваться на теории программно-целевого управления и предусматривать постановку стратегических (глобальных) и тактических (локальных) целей, а также критериев их достижения - количественных показателей, определяющих меру или состав оценки достижения цели по сравнению с другими возможными вариантами (альтернативами) развития города [159]. Цель - это идеальное, мысленное предвосхищение результата деятельности человека. Стратегическая (глобальная) цель определяет будущее качественное состояние системы на длительную перспективу, к достижению которого стремится общество. Тактические (локальные) цели определяют будущее состояние отдельных подсистем, имеют качественное измерение, но время их достижения ограничено текущим периодом, как правило, до одного года. Цель имеет качественный измеритель и должна конкретизироваться в реальные задачи с помощью критериев эффективности ее достижения. Практическое значение имеет декомпозиция целей управления муниципального образования по уровням управления. В качестве глобальной цели I уровня можно принять следующую - полное материальное благосостояния и всестороннее развитие личности населения муниципального образования. Глобальная цель II уровня разделяется на шесть основных стратегических целей в зависимости от сфер деятельности (макроподсистем): градостроительная, производственная, агропромышленная, социальная, экономическая и управленческая цели. В зависимости от характеристики муниципального образования на первый план могут выходить те или иные цели, однако всегда они должны работать в комплексе на общую глобальную цель. Особо следует остановиться на сущности экономической цели, которая состоит в общем и целом в необходимости соблюдения пропорций планомерного развития муниципального образования на основе максимизации доходов бюджета, роста чистой прибыли предприятий, эффективного использования муниципального имущества, роста инвестиций, развития рыночных институтов и малого предпринимательства на территории муниципального образования.
