Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Теоретические основы управления государственными услугами регистрации имущественных прав 12
1.1 Теоретические подходы к управлению услугами в сервисной экономике 12
1.2 Современная концепция государственных услуг 24
1.3 Этапы развития государственных услуг регистрации имущественных прав в российской экономике 38
Глава 2 Исследование процессов оказания государственных услуг регистрации имущественных прав на основе ГАП-анализа 51
2.1 Методика анализа системы показателей услуг регистрации имущественных прав 51
2.2 Методика оценки конкурентных разрывов в процессе осуществления земельно-кадастровой деятельности 67
2.3 Методика применения ГАП-анализа к процессу обслуживания в секторе государственных услуг 82
Глава 3 Методические основы управления государственными услугами регистрации имущественных прав на основе бенчмаркинга 99
3.1 Теоретическое обоснование необходимости и возможности применения бенчмаркинга к государственным услугам регистрации имущественных прав 99
3.2 Модель управления государственными услугами регистрации имущественных прав на основе ГАП-анализа и бенчмаркинга 119
3.3 Система показателей оценки эффективности управления государственными услугами на основе бенчмаркинга 130
Заключение 144
Список литературы
- Современная концепция государственных услуг
- Этапы развития государственных услуг регистрации имущественных прав в российской экономике
- Методика оценки конкурентных разрывов в процессе осуществления земельно-кадастровой деятельности
- Модель управления государственными услугами регистрации имущественных прав на основе ГАП-анализа и бенчмаркинга
Современная концепция государственных услуг
Современное состояние сферы услуг обусловлено рядом факторов экономической жизни. В первую очередь речь идет о глобализации экономической жизни в условиях кризиса и информатизации процессов управления. Эти объективные явления обусловливают состояние современной деловой сферы, в том числе и сферы оказания деловых услуг, и включают такие тенденции, как: - ужесточение конкурентного давления на российский бизнес со стороны не только развитых стран, но и других быстрорастущих экономик; - высокий спрос на мировом рынке на сырьевые товары России, обеспечение за счет их реализации значительной части доходов бюджета; - интенсивное расширение национального рынка товаров высокой степени переработки и услуг при большом потенциале внутреннего спроса; - государственное вмешательство в инвестиционную деятельность иностранных инвесторов; - низкие предпринимательская культура российского бизнеса и культура деятельности государственных чиновников: длительные процедуры прохождения различных инстанций, нечестная конкуренция с использованием коррумпированных чиновников, неформальные отношения с властными структурами - как основной ресурс развития бизнеса; - высокие риски потери собственности (для иностранных инвесторов - в результате изменения политического или экономического режимов; для российских предпринимателей - за счет снижения спроса, деловой активности контрагентов); - снижение доверия между экономическими агентами; - возвращение владельцев компаний к руководству своими предприятиями, сокращение потребности в топ-менеджерах [67].
Таким образом, в современных условиях функционирования мирового хозяйства все острее встает вопрос о повышении конкурентоспособности отдельных предприятий, национальных экономик, мировых экономических сообществ. Мировой экономический кризис, затронувший в той или иной степени общественное производство во всех странах, создал жесткие условия для субъектов рынка как с точки зрения доступности финансовых ресурсов, так и с точки зрения размеров рынка сбыта.
Основными тенденциями, влияющими на деловую активность предпринимательских структур России с точки зрения доступности ресурсов, стали: 1) недостаточное финансирование и ограниченность ресурсов; 2) увеличение таможенных сборов на ряд товаров; 3) значительное усиление европейской и американской валют. Данные факторы повлияли на уровень себестоимости продукции в различных сферах деятельности, вызвав рост цен на многие товарные позиции.
С другой стороны, ограниченность финансирования повлияла и на потребителей продукции по следующим направлениям: - снижение уровня реальной заработной платы во многих сферах деятельности в результате "тощей" политики руководства предприятий и действия инфляционных процессов; - уменьшение доли потребления в бюджете семей за счет формирования "кризисной" психологии: ожидание негативных явлений и соответствующее накопление ресурсов. В результате действия указанных факторов уровень потребления снизился, изменилась его структура, обострилась конкуренция. Перед предпринимателями встал вопрос о выборе стратегии адаптации к сложившейся экономической ситуации. В связи с этим можно предложить два направления решения поставленной проблемы:
1) сокращение затрат по всем направлениям деятельности организации и по возможности по всем статьям расходов. Это предполагает сворачивание непрофильных видов деятельности, сокращение численности персонала, экономию затрат на материальные ресурсы (за счет замены импортных товаров на аналоги отечественного производства или на менее качественные изделия); снижение затрат на продвижение продукции, увеличение доли собственных оборотных средств. Данные действия, направленные на снижение себестоимости и, соответственно, цены, предоставляют организации возможность участвовать в ценовой конкуренции;
2) максимальное включение инструментов неценовой конкуренции: улучшение качества процессов и товаров, предоставление разнообразных услуг, стимулирование спроса и т.д.
Обоснование выбора того или иного стратегического направления адаптации целесообразно проводить с учетом состояния конкуренции в данном сегменте и восприятия потребителей.
Разные потребители по-разному относятся к изменению цены и качества. Оценка их лояльности к той или иной стратегии может быть осуществлена исходя из следующих неравенств:
Этапы развития государственных услуг регистрации имущественных прав в российской экономике
Разрыв коммуникаций представляет собой неполное и недостаточное информирование потребителей о деятельности соответствующих государственных учреждений, характере и режиме обслуживания. Рассматриваемый разрыв возникает по причине отсутствия рекламы и комплекса продвижения данных услуг в целом, а также обусловливается государственной формой собственности рассматриваемых организаций, определения нормативными актами лишь сущностной и базовых черт процессуальной стороны предоставления информации.
Разрыв оценки клиентом качества земельно-кадастровой услуги имеет место в силу отсутствия однозначного представления об особенностях ведения земельного кадастра, отсутствия собственного имиджа государственного учреждения земельно-кадастровых услуг, отличного от общего имиджа государственного учреждения, отличий в уровне опыта и знаний обширного круга потребителей, низкого уровня юридической грамотности населения.
Разрыв реализации стандартов представляет собой разрыв между принципами организации государственной службы, правилами ведения земельно-кадастрового учета, установленными нормативными актами, и способами, формами ведения соответствующей деятельности в конкретном учреждении, уровнем трудовой дисциплины производителей земельно-кадастровых услуг, их персональными качествами.
Конкурентный GAP обусловлен наличием разрывов в уровнях оказания земельно-кадастровых услуг в различных субъектах Российской Федерации, а также различиями в практике ведения земельного кадастра в зарубежных странах.
Имиджевый GAP является не столь актуальным для организаций, оказывающих земельно-кадастровые услуги, в силу того что с точки зрения целесообразности расходования бюджетных средств государства, отсутствия конкурентной среды, монопольного положения на региональном рынке формирование имиджа государственного учреждения не входит в число приоритетных направлений деятельности органов регистрации имущественных прав.
Разрыв выполнения представляет собой отсутствие анализа оценок потребителей либо нежелание или неспособность исправлять процессы оказания земельно-кадастровых услуг в зависимости от восприятия клиентов.
Разрыв стратегия - реализация связан с государственной формой собственности соответствующего учреждения, отсутствием альтернативных источников предоставления земельно-кадастровых услуг, также не является значимым фактором управления процессом оказания данных услуг.
Производственный разрыв означает или неэффективное использование ресурсов, или их недостаточное количество для реализации обслуживания потребителей. Оценить данный разрыв можно путем анализа динамики показателей эффективности использования ресурсов для оказания земельно-кадастровых услуг.
Разрыв вовлеченности возникает вследствие недостаточного информирования руководителей о состоянии ресурсов, принятия необоснованных планов развития, стохастических изменений внешней среды. Данный разрыв носит некритичный характер для бюджетных организаций, по причине того что в силу их государственного статуса существует система контроля регулирующих индикаторов, а также административные ресурсы для преодоления данного разрыва. Разрыв отношения имеет особо важное значение для любых процессов оказания услуг. Услуга предполагает субъект-субъектное взаимодействие, и значение личности, квалификации, отношения, понимания установок руководства, принятие культуры и стандартов обслуживания субъектом, непосредственно оказывающим земельно-кадастровые услуги, велико. Данный разрыв может возникать из-за проблем информационного обмена между различными уровнями управления, неэффективных систем стимулирования и мотивации.
Разрыв планирования связан с отсутствием механизма приспособления к изменениям параметров внешней и внутренней среды, неспособностью производителей земельно-кадастровых услуг принимать самостоятельные решения, вносить коррективы в планы.
Разрыв понимания возникает по причине рассогласования между установленными лицами, оказывающими земельно-кадастровые услуги, приоритетами и реальными потребностями клиентов. Он также обусловливается различными уровнями образования, осведомленности, языковыми барьерами лиц - участников процесса обслуживания, несовершенством законодательства.
Разрыв стандартизации имеет большое значение для управления государственными услугами, поскольку стандарты обслуживания разрабатываются в форме нормативных актов федеральными органами государственной власти, а процесс оказания услуг осуществляется на региональном уровне, что увеличивает вероятность возникновения соответствующих разрывов за счет недостаточного или неточного информирования об ожиданиях потребителей.
Таким образом, можно отметить, что методические подходы теории разрывов, как основа проведения анализа процесса обслуживания, применимы для управления качеством государственных услуг.
Методика оценки конкурентных разрывов в процессе осуществления земельно-кадастровой деятельности
В результате ряда исследований (Johnston & Romzek (2001); Stewart & Walsh (1994)) было определено, что процессы бенчмаркинга с постоянным составом участников более устойчивы и, как следствие, являются более развитыми (см.: [199; 217]).
Этап 6. Установление взаимосвязей между результатами бенчмаркинга и объемами стимулирования лучших "поставщиков" государственных услуг. Предоставление дополнительных финансовых ресурсов требуется для поощрения участников процесса, являющихся лучшими среди остальных, а также для компенсации их затрат, связанных со сбором и анализом информации, внедрением технологий, повышающих качество оказываемых услуг.
Данное утверждение показывает масштаб осуществления механизма бенчмаркинга и его взаимодействие с правовой и бюджетной системой государства. В результате, необходимо достигнуть четкости в рамках двух направлений: 1) юридический статус системы бенчмаркинга и его показателей; 2) определение взаимосвязи между достигнутыми значениями показателей и объемами бюджетных отчислений.
Взаимосвязь достигнутых значений показателей результативности и объемов стимулирования зависит от структуры управления производителей государственных услуг, в том числе их обязательства относительно качества и эффективности их деятельности.
Процесс бенчмаркинга носит регулярный характер. Это помогает достичь определенности в решении отмеченных выше двух вопросов (этап 6). Заключительным положением должно стать решение в отношении порядка интеграции процесса бенчмаркинга в систему финансирования государственных органов и систему их планов [71].
Второй вариант организации процесса бенчмаркинга является одним из децентрализованных из представленных (см. рисунок 3.3б). Данный вариант отличается от предыдущего, в первую очередь, тем, что отсутствует "агент" проведения процесса бенчмаркинга. Необходимо признать тот факт, что рассматриваемый вариант является наиболее прогрессивным, однако, ввиду отсутствия в данной системе какого-либо материального стимулирования, он может быть применен только в высокоорганизованной системе оказания государственных услуг. Для него характерен следующий алгоритм (рисунок 3.6). Этап 1. Принятие решения о проведении бенчмаркинга т Этап 2. Разработка системы показателей результативности участниками бенчмаркинга т Этап 3. Составление опросного листа и предоставление данных участникам бенчмаркинга --""" Этап 4. Согласование """\ системы показателей " -\ участниками процесса " бенчмаркинга Система согласована Система не согласована
Принятие порядка управленческих решений в системе бенчмаркинга v Этап 6. Обмен данными между всеми участниками процесса бенчмаркинга ч Этап 7. Определение лучшей практики в системе бенчма ркинга Рисунок 3.6 - Алгоритм проведения бенчмаркинга (координатор отсутствует, все участники имеют равные права и обязанности)
Примечание - Составлено автором. Этап 1 данного алгоритма представляет собой принятие согласованного решения участниками процесса бенчмаркинга о его проведении. Все участники процесса бенчмаркинга наделяются равными правами и обязанностями. Этап 2. Аналогичен этапу 2 первого варианта и заключается в создании системы корректных показателей результативности (см. рисунок 3.4). Этап 3 предполагает составление опросного листа участниками процесса бенчмаркинга на принципах согласованности и открытости. Этап 4. На данном этапе происходит согласование системы показателей с участниками процесса бенчмаркинга. В случае несогласованности системы показателей она подвергается корректировке участниками процесса бенчмаркинга. Этап 5 полностью идентичен данному этапу первого варианта (см. рисунок 3.4). Этап 6. Обмен данными между всеми участниками процесса бенчмаркинга: от каждого из участников предполагается сбор необходимой исходной информации, внутренний аудит эффективности деятельности и отдельных процессов и предоставление их остальным участникам процесса. Этап 7. Определение участниками лучшей практики в системе бенчмаркинга. Сложность данного этапа связана, прежде всего, с тем, что государственные услуги регистрации имущественных прав предоставляются единственным органом в каждом субъекте РФ. Данное обстоятельство определяет монопольное положение поставщика государственной услуги, и, следовательно, мотивацией в данном варианте организации процесса бенчмаркинга может служить только стремление к повышению качества оказываемых услуг.
Процесс бенчмаркинга носит непрерывный характер, что способствует внедрению бенчмаркинга в деятельность производителей государственных услуг.
В организации третьего варианта процесса бенчмаркинга, так же как и в случае первого варианта, заметна роль федерального органа (см. рисунок 3.3в). Для него характерен следующий алгоритм (рисунок 3.7).
Этап 1 предполагает определение координатора проведения бенчмаркинга, который разрабатывает показатели результативности, а также осуществляет сбор, обработку, анализ информации, получаемой в процессе бенчмаркинга. В качестве координатора выступает федеральный орган. Этап 1. Выбор координатора проведения бенчмаркинга (федеральный орган) т Этап 2. Разработка системы показателей результативности координатором т Этап 3. Составление опросного листа и предоставление данных участникам бенчмаркинга Этап 4. Согласование -« системы показателей " - с участниками процесса " -- бенчмаркинга Система согласована Система не согласована
Модель управления государственными услугами регистрации имущественных прав на основе ГАП-анализа и бенчмаркинга
На шестом этапе определяются объемы стимулирования для каждого участника процесса бенчмаркинга. Результаты проведенного ГАП-анализа могут быть одинаковыми для нескольких участников процесса бенчмаркинга и суммарно могут превышать 100%. В связи с этим необходима корректировка объемов стимулирования, которая осуществляется агентом или координатором процесса бенчмаркинга.
Седьмой этап предполагает непосредственно определение эффективности процесса бенчмаркинга.
Экономический эффект будет определяться снижением объемов стимулирования для участников процесса бенчмаркинга со значительной величиной GAP в оценке качества их услуг и, наоборот, повышением его для лучших образцов практики предоставления услуг регистрации имущественных прав. В свою очередь, также можно рассчитать эффективность процесса бенчмаркинга: Р = у 100%, (3.7) где Р - эффективность процесса бенчмаркинга, %; П - полезный эффект, который может быть выражен в виде отчислений в бюджет, руб. При помощи формулы (3.7) можно анализировать эффективность как процесса бенчмаркинга в целом, так и его отдельных участников.
Представляется целесообразным, используя представленные формулы, рассчитать эффективность для ФГБУ "ФКП Росреестра" по Самарской области.
Согласно анализу, проведенному в п. 2.3 для ФГБУ "ФКП Росреестра" по Самарской области (см. рисунок 2.5) GAP со стороны производителей составил 6,2 балла, со стороны потребителей - 15,4 балла, суммарно GAP составляет 21,6 балла, что является довольно значительным разрывом в представлении о качестве оказываемых услуг регистрации имущественных прав.
Подставив значение в формулу (3.1), получим V = 0,0463 (или 4,63% в общем объеме финансирования). Таким образом, в случае проведения бенчмаркинга доля ФГБУ "ФКП Росреестра" по Самарской области составила бы 4,63% в общем объеме его финансирования.
Графическая интерпретация ГАП-анализа ФГБУ "ФКП Росреестра" по Самарской области представлена на рисунке 3.10.
Линия тренда на рисунке 3.10 практически повторяет полученный результат, при этом коэффициент достоверности аппроксимации R2 = 0,9633, т.е. степень соответствия трендовой модели исходным данным достаточно высока. Значение коэффициента корреляции (r) составляет -0,87, что свидетельствует о сильной зависимости двух признаков. Коэффициент корреляции имеет отрицательное значение, это говорит об обратном характере изменения результативного признака: при увеличении факторного признака значение результативного признака уменьшается.
Поскольку зависимость носит нелинейный характер, то для определения тесноты взаимосвязи факторного и результативного признака необходимо рассчитать корреляционное отношение. Для этого вычислим межгрупповую дисперсию результативного признака (0,363) и общую дисперсию результативного признака (0,398). Корреляционное отношение (R) составляет 0,955, что свидетельствует об очень сильной корреляционной зависимости между признаками. Значение коэффициента детерминации, которое рассчитывается как квадрат эмпирического корреляционного отношения, составило 0,912. То есть 91,2% колеблемости Y объясняется колеблемостью X.
Необходимо отметить, что для децентрализованного варианта организации процесса бенчмаркинга необходимо предусмотреть не только определение лучшей практики, но и рассмотреть возможность поощрения органа регистрации имущественных прав. Данное поощрение может представлять собой своеобразный знак качества в виде премии, утвержденной федеральным органом регистрации имущественных прав.
Для тех участников, у которых по итогам ГАП-анализа был выявлен значительный разрыв в оценке качества услуг, целесообразно проводить семинары, позволяющие выявить слабые стороны в их деятельности и наметить пути улучшения качества оказываемых услуг.
Одной из ключевых проблем функционирования органов регистрации имущественных прав, как и в целом системы исполнительной власти в Российской Федерации, является их информационная закрытость, а также отсутствие обратной связи с гражданами и организациями. В данной связи необходимо проведение мероприятий, направленных на повышение открытости их деятельности и, как следствие, повышение эффективности взаимодействия лиц, оказывающих услуги, и их потребителей.
Необходимым фактором успешного повышения качества деятельности органов регистрации имущественных прав также можно назвать высокий уровень мотивации сотрудников, которые непосредственно обеспечивают процесс оказания услуг.
Вышесказанное предполагает наличие эффективного взаимодействия в рамках данных мероприятий как на федеральном, так и на местном уровнях.
Мероприятия по распространению и внедрению лучших образцов практик оказания государственных услуг регистрации имущественных прав требуют определенного уровня материального, организационного, кадрового, информационного обеспечения. Создание такого обеспечения можно назвать целью отмеченных мероприятий.
Рассматриваемые мероприятия включают: 1) разработку стандартов проведения данных мероприятий; 2) организацию курсов повышения квалификации служащих с целью обучения их новым процедурам управления; 3) определение результатов данных мероприятий как на федеральном, так и на местном уровнях; 4) оптимизацию механизма распространения лучшего опыта управления; 5) налаживание обратной связи с потребителями по вопросам реализации мероприятий. Проведение бенчмаркинга в сфере государственных услуг регистрации имущественных прав несет в себе определенные преимущества для участников данного процесса, такие как: - оптимизация организационной структуры и улучшение взаимодействия подразделений; - уменьшение времени рассмотрения обращений граждан;
