Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Проблема повышения качества таможенных услуг 20
1.1. Анализ деятельности таможенных органов и качества оказываемых ими таможенных услуг 20
1.2. Анализ системы управления таможенными органами как основы системы управления качеством таможенных услуг 47
1.3. Анализ существующего научно-методического аппарата управления качеством таможенных услуг и постановка научной проблемы 59
Глава 2. Концептуальные основы теории управления качеством таможенных услуг 82
2.1. Цель, задачи и структура концептуальных основ теории управления качеством таможенных услуг 82
2.2. Категориально-понятийный аппарат управления качеством таможенных услуг 91
2.3. Концептуальные аспекты учета неопределенности и риска при управлении качеством таможенных услуг 121
Глава 3. Эмпирические основы управления качеством таможенных услуг 137
3.1. Постановка статистического эксперимента: анкетирование по вопросам управления качеством таможенных услуг 137
3.2. Анализ результатов анкетирования по управлению качеством таможенных услуг 156
Глава 4. Методологические основы управления качеством таможенных услуг 181
4.1. Теоретическое обоснование структуры и содержания методологических основ управления качеством таможенных услуг... 181
4.2. Факторы и тенденции развития управления качеством таможенных услуг 196
4.3. Законы и закономерности развития управления качеством таможенных услуг 211
4.4. Принципы управления качеством таможенных услуг 229
Глава 5. Методические основы управления качеством Таможенных услуг 257
5.1. Методический подход к формированию системы управления качеством таможенных услуг 257
5.2. Методика мониторинга результативности функционирования системы управления качеством таможенных услуг 273
5.3. Разработка методики интегральной оценки качества таможенных услуг 287
5.4. Методический подход к оцениванию эффективности управления качеством таможенных услуг 315
Глава 6. Практические рекомендации по совершенствованию управления качеством таможенных услуг 329
6.1. Рекомендации таможенным органам по организации и осуществлению управления качеством таможенных услуг 329
6.2. Концепция развития системы управления качеством таможенных услуг и рекомендации по ее реализации 346
Заключение 360
Список использованных источников
- Анализ системы управления таможенными органами как основы системы управления качеством таможенных услуг
- Концептуальные аспекты учета неопределенности и риска при управлении качеством таможенных услуг
- Анализ результатов анкетирования по управлению качеством таможенных услуг
- Законы и закономерности развития управления качеством таможенных услуг
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Стратегией национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года определены направления реализации государственной политики в области национальной безопасности, важнейшей составной частью которой является экономическая безопасность. Реализация этого направления обеспечивается созданием эффективной системы управления национальной экономикой, осуществляемой в том числе с участием таможенной службы Российской Федерации.
Данная система функционирует в соответствии с основными положениями реализованной Концепции административной реформы в Российской Федерации и принятой в ее развитие Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 годы. Одним из главных требований этих документов является совершенствование сферы государственных услуг на основе повышения их качества и доступности. Эти же требования нашли свое отражение и в Стратегии развития таможенной службы Российской Федерации до 2020 года.
Одним из основных стратегических направлений деятельности Федеральной таможенной службы (далее - ФТС России) на ближайшую перспективу является повышение качества предоставления услуг таможенными органами, сокращение издержек участников внешнеэкономической деятельности (далее - ВЭД) и государства, связанных с совершением таможенных операций и проведением таможенного контроля. Это свидетельствует о том, что эта важная задача ставится в масштабах страны и предполагает оказание государственных услуг со стороны таможенных органов в рамках исполнения возложенных на них государственных функций на уровне, от которого напрямую зависит создание благоприятных условий для осуществления ВЭД и реализации прав и свобод граждан в экономической сфере.
Появление обозначенных норм в различных документах ФТС, а также разработка ряда административных регламентов на отдельные государственные услуги в сфере ВЭД указывает на чрезвычайную важность проблемы повышения качества таможенных услуг и назревшую необходимость реформирования рассматриваемой сферы.
На необходимость изменений в данной области указывают и условия осуществления деятельности таможенных органов, сложившиеся в передовой зарубежной практике, которые проявляются в перестройке всей работы таможенных органов на принципах оказания услуг участникам ВЭД и достижения высокой эффективности собственной деятельности на основе партнерских отношений с бизнесом, чего нельзя сказать об отечественной таможенной практике.
О неэффективном управлении качеством таможенных услуг свидетельствуют: состояние внутреннего потребительного рынка; рост числа недобросовестных импортеров, случаев контрабанды и недостоверного декларирования; неудовлетворенность качеством услуг со стороны участников ВЭД, что в целом указывает на необходимость повышения качества таможенных услуг.
Проведенный в диссертации анализ показал, что достичь этого можно только повышением эффективности управления качеством таможенных услуг. Для этого необходима разработка всесторонне обоснованных и хорошо апробированных практических рекомендаций. Однако, как показал проведенный анализ, в настоящее время такие рекомендации отсутствуют. Это указывает на то, что сложилось объективное противоречие между необходимостью практики иметь обоснованные рекомендации по совершенствованию управления качеством таможенных услуг и их отсутствием. Данное системное противоречие обусловило важную практическую проблему, сущность которой заключается в разработке всесторонне обоснованных практических рекомендаций для осуществления управления качеством таможенных услуг на требуемом уровне.
Наличие выявленной проблемы практики вызвало необходимость проведения исторического анализа существующего научно-методического аппарата с целью его использования для обоснования требуемых практических рекомендаций. Результаты анализа показали, что такой сложившийся аппарат отсутствует вследствие отсутствия соответствующих концептуальных, методологических и методических основ управления качеством таможенных услуг. Все это обуславливает актуальность, теоретическую и практическую значимость проведенного диссертационного исследования.
Степень научной разработанности проблемы. Предметная область управления качеством таможенных услуг опирается на общую теорию управления качеством, вопросы управления в таможенных органах, повышение качества деятельности таможенных органов, совершенствование управления таможенными услугами, а также применение в деятельности таможенных органов различных управленческих подходов, успешно зарекомендовавших себя в других областях.
Проведенный в диссертации анализ работ ведущих зарубежных и отечественных ученых, таких как: Э. Деминг, Дж. Джуран, К. Исикава, А. Фейгенбаум, В.П. Адлер, Г.Г. Азгальдов, В.Г. Версан, А.В. Гличев, В.А. Лапидус, Д.С. Львов, М.З. Свиткин, В.М. Мишин, Ю.Н. Фихман и др. показал, что в данных работах рассматривались методические, методологические и организационные вопросы повышения качества продукции и услуг, а также различные аспекты совершенствования управления качеством на предприятиях.
Вопросами управления в таможенных органах занимались такие исследователи как: Е.Г. Анисимов, Н.М. Блинов, С.Н. Гамидуллаев, В.Г. Драганов, Р.Ф. Зарипов, В.Ю. Дианова, А.Д. Ершов, Л.А. Жигун, В.А. Крутских, И.В. Кулешов, В.Б. Кухаренко, Л.А. Лозбенко, В.В. Макрусев, В.В. Наумов, Л.А. Попова, Н.Н. Просянников, С.И. Съедин, В.А. Черных, А.Я. Черныш, В.А. Шамахов и др. Общим вектором работ данных авторов является развитие и разработка вопросов построения системы управления таможенными органами, выявление ее структуры, особенностей, принципов, законов и методов управления. Отдельные исследования посвящены разработке теории таможенного дела в целом (Е.Г. Анисимов, А.Я. Черныш), экономики таможенного дела (А.Я. Черныш, Л.А. Жигун), экономическим инструментам инфраструктуры рынка как элемента системы государственного регулирования (Л.А. Попова), зарубежному опыту работы в области таможенного менеджмента и управления персоналом, развитию таможенной деятельности через призму конвенциального регулирования ВЭД.
Различным аспектам управления качеством в таможенных органах посвящены работы С.В. Барамзина, В.В. Макрусева, В.И. Голоскокова, В.Ю. Диановой и др. Так, С.В. Барамзин в своих работах основное внимание уделил применению стандартов ИСО серии 9000 в деятельности таможенных органов. В рамках этих исследований разработаны: методология управления качеством таможенных услуг на основе международных стандартов ИСО, концепция освоения в таможенных органах названных стандартов, а также ряд методических рекомендаций по созданию и организации функционирования систем управления таможенными органами на принципах всеобщего управления качеством.
Совершенствованию управления таможенными услугами посвящены работы таких исследователей, как В.В. Алехин, В.А. Богатов, И.С. Ермилов, А.Д. Ершов, О.В. Калинина, А.Б. Новиков, А.В. Сафронов, О.Г. Симахин, О.А. Старкова, Л.К. Терещенко, Е.В. Трунина, Р.В. Федоренко, Г.В. Элова и др. Наличие вышеназванных работ указывает на актуальность вопросов совершенствования управления таможенными услугами и большой интерес ученых к исследованию их сущности, содержания, классификации и подходов к управлению ими. При этом данные исследования характеризуются разноплановостью, а иногда и противоречивостью понимания сущности таможенных услуг, а исходя из этого, - разностью направлений по их совершенствованию. Очевидно, что это обусловлено отсутствием нормативного закрепления данного понятия и требует серьезного обоснования, исходя из общей теории услуг и сложившейся практики работы таможенных органов.
В ряде исследований, выполненных в Российской таможенной академии, рассмотрены различные аспекты совершенствования деятельности таможенных органов. В частности: внедрению маркетингового подхода в деятельность таможенных органов посвящены работы В.Ю. Диановой, А.В. Сафронова; совершенствованию деятельности таможенных органов на основе институционального подхода – О.В. Маркиной; применению статистических методов в управлении качеством процессов таможенного контроля – О.Г. Локтевой; внедрению ведомственной аттестации в таможенных органах – С.В. Барамзина, Е.П. Горелик; вопросам учета информационных аспектов исследования - В.А. Поляковой, О.А. Старковой и др.
Анализ данных работ показывает, что, несмотря на многоаспектность и глубину интереса ученых к данной проблеме, остаются нерассмотренными вопросы формирования системы основ управления качеством таможенных услуг. Ощущается недостаток системных разработок, которые адекватно отражали бы современные организационно-экономические условия качественного оказания услуг таможенными органами. Ряд вопросов данной проблемы исследован недостаточно полно, а именно: вопросы разработки системы концептуальных, методологических и методических основ такого управления.
Цель и задачи исследования.
Цель исследования состоит в совершенствовании управления качеством таможенных услуг.
Для достижения поставленной цели были определены следующие задачи:
1) провести анализ проблемы повышения качества таможенных услуг;
2) разработать концептуальные основы теории управления качеством таможенных услуг;
3) провести статистический эксперимент по вопросам управления качеством таможенных услуг для формирования эмпирических основ управления качеством таможенных услуг;
4) разработать методологические основы управления качеством таможенных услуг;
5) разработать методические основы управления качеством таможенных услуг;
6) выработать практические рекомендации по совершенствованию управления качеством таможенных услуг.
Объект исследования - качество таможенных услуг, которое рассматривается в рамках реализации государственных функций и представляет собой степень удовлетворения требований заинтересованных сторон.
Предмет исследования - управление качеством таможенных услуг.
Теоретическая и методологическая база исследования. Теоретической базой исследования послужили труды известных зарубежных и отечественных ученых по теме исследования, международные соглашения, законодательные и нормативные акты международного и федерального уровней, регламентирующие вопросы оказания таможенных услуг таможенными органами и применения стандартов качества в деятельности таможенных органов и других органов государственной власти, источники энциклопедического характера, периодическая литература по исследуемым вопросам.
Методологическую базу исследования составляют методы сравнительного, факторного и системного анализа, аналогии, исторического и ретроспективного анализа, анкетирование, экспертное прогнозирование и экономико-математическое моделирование. Анализ статистических данных и моделирование произведены с использованием методов группировки и обобщения, а также с применением прикладных программ MatLab и Statistica.
Информационная база исследования. Информационной базой исследования явились аналитические и отчетно-статистические данные Федеральной таможенной службы России, материалы Федеральной службы государственной статистики Российской Федерации, информационные ресурсы сети Интернет, а также результаты статистических исследований автора, проведенных в таможенных органах отдельных таможенных управлений и среди участников ВЭД.
Научная проблема исследования заключается в разработке системы основ управления качеством таможенных услуг и выработке на их базе соответствующих практических рекомендаций.
Рабочая гипотеза диссертационной работы базируется на теоретических положениях и научной позиции автора, согласно которым одним из главных условий решения важной стратегической задачи развития ФТС России является эффективное управление качеством таможенных услуг. Последнее требует разработки концептуальных, методологических и методических основ такого управления.
Основные результаты исследования и их научная новизна заключаются в разработке, теоретическом обосновании и применении концептуальных, методологических и методических основ управления качеством таможенных услуг. Тем самым диссертация содержит принципиально новое решение важной и актуальной научной проблемы, отличающейся от всех ранее выполненных исследований и имеющей первостепенное значение для развития таможенных органов и в целом для органов государственной власти Российской Федерации.
В результате проведенного исследования в диссертационной работе сформулированы и обоснованы следующие научные положения, обладающие научной новизной и выносимые на защиту:
1. Полученные в результате проведенного анализа объекта и предмета исследования принципиально новые выводы о наличии острых проблемных системных противоречий между стратегическим вектором развития таможенной службы РФ и практикой работы таможенных органов. Эти противоречия вызваны отсутствием требуемых практических рекомендаций, позволяющих усовершенствовать работу таможенных органов по оказанию таможенных услуг. Для их обоснования необходимо было разработать соответствующую систему основ управления качеством таможенных услуг, которые в настоящее время также отсутствуют. Это и обусловило наличие новой, острой и актуальной научной проблемы, суть которой заключается в разработке системы основ управления качеством таможенных услуг и выработке на их базе необходимых практических рекомендаций.
2. Впервые обоснованная структура системы основ управления качеством таможенных услуг. Она включает разработанные концептуальные, методологические и методические основы такого управления и позволяет впервые комплексно решить поставленную в работе научную проблему. Совокупность этих основ, связанных единой целью, можно рассматривать как цельную теорию управления качеством таможенных услуг. Базисом этой системы являются разработанные концептуальные основы, содержащие: цель, задачи, предмет, объект, практическую и научную цели теории. Кроме того, они в целом определяют место, роль и взаимосвязь основных элементов теории управления качеством таможенных услуг.
3. Разработанный категориально-понятийный аппарат управления качеством таможенных услуг. Он содержит теоретически обоснованные и практически апробированные в ходе проведенного статистического эксперимента понятия и категории: «таможенная услуга», «качество таможенной услуги», «управление качеством таможенной услуги». Предлагаемое понятие «таможенная услуга» основано на выдвинутом положении о двойственности заложенных в ней интересов государства и участников внешнеэкономической деятельности. Оно представляет собой результат всей деятельности таможенных органов, качество которого отражает степень удовлетворения требований заинтересованных сторон. Это принципиально отличает подход данной работы от предыдущих исследований в рассмотренной области. На основе обоснованного понятия «таможенная услуга» были впервые сформулированы категории «качество таможенной услуги» и «управление качеством таможенной услуги».
4. Предложенный и обоснованный в работе философско-методологический подход к формированию методологии управления качеством таможенных услуг. Этот подход отличает системное, последовательное и взаимообусловленное выявление ключевых элементов методологии управления качеством таможенных услуг на основе взаимосвязи факторов, тенденций, законов, закономерностей и принципов управления. Сформированная таким образом совокупность элементов представляет собой новый подход к формированию методологии управления качеством таможенных услуг.
5. Система выявленных факторов, тенденций, закономерностей и сформированных на их основе принципов управления качеством таможенных услуг. Данная система по своей сути представляет собой методологию управления качеством таможенных услуг. Она включает:
выявленные в работе факторы, влияющие на управление качеством таможенных услуг; отличительной особенностью их выявления является проведение для этих целей статистического эксперимента, а также учет влияния факторов более высокого порядка (факторов, влияющих на управление качеством в целом и управление в таможенных органах);
выявленные в процессе работы над диссертацией новые тенденции в развитии управления качеством таможенных услуг; для их выявлении были учтены результаты анализа факторов, влияющих на управление качеством таможенных услуг, а также тенденции более высокого порядка (общие тенденции в развитии управления в целом и управления в таможенных органах);
выявленные новые закономерности управления качеством таможенных услуг; при этом были учтены существующие законы и закономерности управления в целом и управления в таможенных органах, а также выявленные тенденции в развитии управления качеством таможенных услуг;
обоснованные новые принципы управления качеством таможенных услуг; они были сформированы на основе выявленных факторов, тенденций и закономерностей управления качеством таможенных услуг, а также общих принципов управления в целом, принципов управления качеством и принципов управления в таможенных органах.
6. Обоснованный методический подход к формированию системы управления качеством таможенных услуг. Он реализует принципиально новую модель взаимодействия элементов при оказании таможенной услуги. В ней воедино связаны ресурсы, средства, инструменты и процессы, в результате осуществления которых возникает таможенная услуга.
При обосновании данного подхода были выявлены и установлены содержание и элементы процесса управления качеством таможенных услуг, интегрированные в общую систему управления в таможенных органах, а также определены входные и выходные параметры этого процесса. Они впервые учитывают объективно существующую двойственность оценки качества таможенных услуг со стороны участников ВЭД и государства.
Основываясь на этом подходе, был разработан порядок формирования управляющих воздействий в процессе оказания таможенных услуг таможенными органами. Его принципиальное отличие состоит в том, что он позволяет выявить места возникновения отклонений реальных характеристик процессов от заданных и отражает участие таможенных органов разной иерархии в процессе управления качеством таможенных услуг. Было установлено, что величина выявленных отклонений характеризует качество оказанных таможенных услуг и служит исходной информацией для принятия обоснованных управленческих решений.
7. Разработанная методика мониторинга результативности функционирования системы управления качеством таможенных услуг. Предложенная методика включает ряд последовательных этапов осуществления мониторинга на базе обоснованных принципов мониторинга, а также мероприятия по созданию информационной системы мониторинга и оценке качества предоставления таможенных услуг на основе предложенного инструментария.
8. Разработанная новая методика интегральной оценки качества таможенных услуг, в основу которой положены принципы агрегирования оценки услуг и их последующего дифференцирования на регламентированные и нерегламентированные. Принцип агрегирования заключается в последовательной оценке качества отдельных таможенных услуг, затем оценке блока однородных по характеристикам таможенных услуг и в итоге интегральной оценке качества регламентированных и нерегламентированных таможенных услуг. Это и предопределило каскадную структуру интегральной оценки качества.
Для практической реализации предложенной методики был использован инструментарий теории нечетких множеств, реализованный на основе применения экспертных оценок принадлежности полученных значений качества таможенных услуг выделенным интервалам оценки. Доказано, что необходимость применения экспертных оценок обусловлена высокой степенью размытости информации об объекте исследования и тем, что предлагаемая методика и построенная на ее основе модель оценки качества таможенных услуг является по своей сути проектируемой системой.
9. Обоснованный методический подход к оцениванию эффективности управления качеством таможенных услуг. В рамках этого подхода впервые обосновано выделение трех направлений оценки эффективности управления качеством таможенных услуг: традиционного, предполагающего оценку экономической эффективности, а также двух новых направлений, обусловленных важной социальной ролью услуги в обеспечении национальной безопасности - оценку социальной и безопасной эффективности.
10. Разработанные практические рекомендации по совершенствованию управления качеством таможенных услуг. Эти рекомендации построены на базе разработанных в диссертации концептуальных, методологических и методических основах управления качеством таможенных услуг и отражают конкретные мероприятия по созданию, функционированию и совершенствованию системы управления качеством таможенных услуг. Они охватывают следующие направления: разработка системы мер по устранению негативного влияния факторов, снижающих эффективность управления качеством таможенных услуг; создание и дальнейшее совершенствование системы мониторинга таможенных услуг; определение порядка и этапов создания перспективной системы управления качеством таможенных услуг, ее организационного и методического обеспечения.
Практические рекомендации стали основой разработанной в диссертации «Концепции развития системы управления качеством таможенных услуг до 2020 года», которая создает необходимые условия и нормативную базу для повышения качества оказываемых таможенных услуг. Для практического применения «Концепции развития системы управления качеством таможенных услуг» в диссертации были разработаны «Методические рекомендации по созданию перспективной системы управления качеством таможенных услуг таможенными органами», которые позволят определить перечень конкретных мероприятий и этапов по формированию системы управления качеством в таможенных органах, а также закрепить соответствующие полномочия и ответственность.
В целом совокупность предложенных практических рекомендаций по совершенствованию управления качеством таможенных услуг создает необходимую базу для применения разработанной в диссертации системы основ управления качеством таможенных услуг на практике, решая тем самым поставленную в работе научную проблему.
Теоретическая значимость полученных результатов исследования. Теоретическая значимость результатов исследования обусловлена его научной новизной и актуальностью. Полученные результаты обеспечивают дальнейшее развитие теории управления качеством таможенных услуг. Наряду с этим они имеют и общетеоретическую значимость, поскольку могут быть применены для решения широкого спектра вопросов управления в таможенных органах.
Практическая значимость полученных результатов исследования. Полученные в диссертационном исследовании результаты могут служить обоснованием фундаментальных положений, определяющих направления развития системы управления качеством таможенных услуг. Кроме того, разработанные теоретические положения диссертации могут быть использованы в совершенствовании методик мониторинга, оценки качества, эффективности управления качеством таможенных услуг, а также при формировании перспективной системы управления качеством таможенных услуг.
Разработанные практические рекомендации по совершенствованию управления качеством таможенных услуг востребованы ФТС России, региональными таможенными управлениями и таможнями с целью повышения эффективности использования ресурсов, а также роста удовлетворенности участников ВЭД.
Положения, разработанные в диссертации, использованы в учебном процессе при преподавании дисциплин «Управление качеством», «Управление качеством таможенных услуг» в Российской таможенной академии и ряде смежных дисциплин в высших учебных заведениях, в системе послевузовской подготовки и повышении квалификации.
Достоверность результатов диссертационного исследования подтверждается их успешной апробацией в деятельности региональных таможенных управлений, управлений ФТС России, учебной и научной деятельности Российской таможенной академии, а также результатами проведенного статистического эксперимента по вопросам управления качеством таможенных услуг.
Обоснованность полученных в работе выводов подтверждается использованными общенаучными методами (ретроспективного, исторического, факторного и системного анализа, научного обобщения практического и теоретического опыта, агрегирования, сравнительной аналогии) и методическим аппаратом теории общего менеджмента, менеджмента качества, современных концепций управления в таможенных органах (системный и процессный подходы, методологическое конструирование и моделирование), а также соответствием полученных теоретических результатов фундаментальным положениям теории управления качеством применительно к деятельности таможенных органов.
Область исследования. Диссертационное исследование выполнено в соответствии с Паспортом специальности ВАК РФ, специальностью – экономические науки, шифром специальности 08.00.05 – «Экономика и управление народным хозяйством (по отраслям и сферам деятельности, в том числе: экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами - сфера услуг)», п. 1.6.116 «Механизм повышения эффективности и качества услуг».
Апробация работы и внедрение результатов исследования велись по нескольким направлениям:
1. Результаты исследования прошли апробацию в Российской таможенной академии при подготовке и проведении лекций и практических занятий по учебным дисциплинам «Управление качеством» и «Управление качеством таможенных услуг».
2. Основные положения и результаты диссертации получили отражение в опубликованных работах, излагались и обсуждались на 13 международных, 2 всероссийских и 2 межвузовских научно-практических конференциях (2008-2012 гг.), круглом столе в Южном таможенном управлении (2012 г.) и 3 заседаниях общественно-консультативных советов с участниками ВЭД в Приволжском таможенном управлении (2011-2012 гг.).
3. Результаты исследований реализованы в научно-исследовательской работе Российской таможенной академии при выполнении 5 научно-исследовательских работ.
4. Материалы и результаты диссертации внедрены в практическую деятельность Аналитического управления ФТС России, Приволжского таможенного управления, Южного таможенного управления, что подтверждается актами о реализации.
Публикации по теме исследования. Основные результаты диссертации опубликованы в 65 работах общим объемом 195,3 п.л., из них авторский объем – 135,7 п.л. В состав данных работ входят 17 статей в журналах из перечня ВАК Минобрнауки России; 6 монографий, в т.ч. 3 – в соавторстве; 5 отчетов о научно-исследовательской работе; 1 учебное пособие; 36 статей в научных журналах, сборниках материалов конференций, сборниках научных трудов и прочих публикаций.
Структура и объем диссертации. В соответствие с целью и задачами исследования диссертационная работа включает введение, шесть глав, заключение, список литературы, содержащий 290 источников, и приложения. Работа изложена на 432 страницах, содержит 60 рисунков, 30 таблиц, 6 приложений.
Структурно-логическая схема исследования приведена на рис. 1.
Анализ системы управления таможенными органами как основы системы управления качеством таможенных услуг
В соответствии с Докладами о результатах и основных направлениях деятельности ФТС России в последние годы среди стратегических направлений деятельности на ближайшую перспективу важное место отведено повышению качества предоставления услуг таможенными органами, сокращению издержек участников ВЭД и государства, связанных с совершением таможенных операций и проведением таможенного контроля [7.2; 7.3]. При этом отмечается, что данное стратегическое направление соответствует целям социально-экономического развития РФ, в частности: повышению обеспеченности населения услугами, обеспечению личной безопасности и реализации прав и свобод граждан и развитию научно-технического потенциала, то есть задача ставится в масштабах страны и предполагает оказание государственных услуг со стороны таможенных органов в рамках исполнения возложенных на них государственных функций на уровне, от которого напрямую зависит создание благоприятных условий для осуществления ВЭД и реализации прав и свобод граждан в экономической сфере.
Появление обозначенных норм в различных документах ФТС, а также разработка ряда административных регламентов на отдельные государственные услуги в сфере ВЭД указывает на чрезвычайную важность проблемы повышения качества таможенных услуг и назревшую необходимость реформирования рассматриваемой сферы.
На необходимость изменений в данной области указывают и условия осуществления деятельности таможенных органов, сложившиеся в передовой зарубежной практике, т.к. совершенствование таможенной деятельности и повышение качества таможенных услуг должно осуществляться с учетом явлений, происходящих в мировом экономическом пространстве, а также процессов, инициируемых международными организациями по вопросам организации работы таможенных служб. Долгое время основной целью таможенных служб преимущественно было выполнение функции таможенного контроля и собирания таможенных платежей. При этом налагаемые таможенные ограничения на бизнес представляли небольшой интерес для таможенных органов. Однако, под влиянием международных правовых актов, в частности, стандартов, принятых Всемирной таможенной организацией (далее - ВТО), роль таможенных служб за последние 50 лет кардинально изменилась. Назрела необходимость в изменении подходов к осуществлению их основной функции - таможенного контроля. Основной принцип таких изменений заключается во внедрении так называемой «клиент-ориентированной культуры» в деятельность таможенных органов [3.15, с. 83; 4.45, с. 20; 4.92, с. 24].
Анализ зарубежного опыта управления в системе таможенных органов показывает, что они достигают высокой эффективности только при установлении партнерских взаимоотношений таможенных служб и бизнеса. Поэтому в рекомендациях ВТО, направленных на развитие таможенной системы в 21 веке, основное внимание уделяется превращению ее в систему таможенного сервиса. Это нашло отражение в происходящих преобразованиях зарубежных таможенных служб, которые проявляют стремление к пониманию своей деятельности как сервисной (т.е. связанной с оказанием государственных услуг). При этом принимается, что от качества функционирования таможенной службы зависят условия и возможности развития всей внешнеторговой деятельности страны. Тем самым таможня выступает непосредственным регулятором процессов, связанных с перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу, и оказывает влияние на различные составляющие национальной безопасности государства (наполнение федерального бюджета, защита жизни и здоровья населения, предотвращение таможенных правонарушений, обеспечение благосостояния и удовлетворенности потребителей как ввозимых товаров, так и результатов деятельности таможенных органов).
Эти посылки нашли отражение в принятой ВТО Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур (Киотская конвенция; принята в 1973 г., пересмотрена в 1999 г.; Россия присоединилась к пересмотренной Киотской конвенции в 2010 г.) [1.7] и Рамочных стандартах безопасности и облегчения мировой торговле (2005 г.) [1.32].
Указанные документы нацелены на формирование унифицированных подходов к упрощению и повышению эффективности таможенных процедур на основе следующих принципов [1.7; 1.32; 5.11, с. 24-25]: выполнение программ, преследующих цель непрерывного совершенствования таможенных процедур и практики и, тем самым, повышения их эффективности и действенности; применение таможенных процедур и практики предсказуемым, последовательным и транспарентным образом; применение современных методов, таких как контроль на основе управления рисками и методов аудита, и максимальное практическое использование информационных технологий; взаимодействие во всех надлежащих случаях с другими государственными органами власти, другими таможенными администрациями и торговыми сообществами с целью содействия непрерывному прохождению грузов по надежным международным цепям поставки товаров; построение партнерских отношений между таможенными службами и предпринимательским сообществом.
Вышеизложенное позволяет заключить, что в мировом сообществе меняется философия функционирования государственного сектора, что отражает общие векторы развития общества. Это приводит к внедрению в практику управления в государственных организациях рыночных (сервисных) подходов и корректировки модели управления от административной к маркетинговой [2.66, с. 12]. Центральным звеном такой модели становится потребитель результатов деятельности таможенных органов, а если мы говорим о таможенном сервисе, то - потребитель таможенной услуги.
Подобные подходы уже нашли свое отражение в таможенных службах развитых государств. Так, система таможенного контроля в США коренным образом отличается от российской. Ее основные цели - создание режима наибольшего благоприятствования для участников ВЭД, что в свою очередь приводит к увеличению поступлений в бюджет, улучшает работу всех секторов экономики, экономит силы и средства деловых людей, оптимизирует численность государственных служащих [3.15, с. 83].
Принцип работы таможенной службы США заключается в доверии добросовестным участникам ВЭД со стороны таможни, основанном на том, что большинство людей будет добровольно соблюдать установленные требования при предоставлении такой возможности и полном информационном обеспечении. Для реализации этого принципа таможенные органы должны обеспечить высокий уровень обслуживания [3.11, с. 121].
Необходимо отметить, что клиент-ориентированная система таможенного обслуживания налажена также в Европейском Союзе, в рамках которой ведется целенаправленная работа в сфере создания единой классификации участников ВЭД в целях применения к ним упрощенных процедур, создана программа кооперации между шведскими, голландскими таможенными службами и крупными компаниями с целью развития партнерства и согласия между таможенными службами и торговлей [3.11, с. 122; 7.1].
Концептуальные аспекты учета неопределенности и риска при управлении качеством таможенных услуг
В развитие данного направления в 2006 г. было разработано несколько работ, касающихся различных аспектов совершенствования управления таможенными услугами.
Так, О.В. Калининой был сформирован организационно-экономический механизм совершенствования таможенного сервиса внешней торговли в условиях риска [5.8, с. 57-62]. Автор указывает на появление нового направления в деятельности таможенных органов - оказание таможенных услуг - наряду с двумя традиционными направлениями таможенного дела -регулированием внешнеторговой деятельности и таможенным контролем [5.8, с. 22]. Именно это направление в данной работе рассматривается как система таможенного сервиса (обслуживания). Под таможенным сервисом при этом понимается организованная деятельность таможенных органов по оказанию таможенных услуг.
При этом автор акцентирует внимание на том, что целью таможенной службы, с одной стороны, является активное содействие ВЭД, проявляющееся в ускорении и упрощении таможенных процедур, а, с другой - обеспечение эффективного выявления возможных правонарушений в таможенной сфере. Исходя из этого предлагается модель таможенного сервиса, учитывающая систему управления рисками и основанная на теории массового обслуживания.
Направление, связанное с развитием системы риск-менеджмента, рассматривалось в качестве перспективного в сфере таможенных услуг и В.В.Алехиным [5.1]. Им были разработаны методологические основы и принципы формирования и развития системы риск-менеджмента [5.1, с. 8-29], включая соответствующие методики анализа и направления совершенствования деятельности таможенных органов по минимизации рисков [5.1, с. 73-101].
Исследование, проводимое А.В. Сафроновым [5.15], посвящено вопросам разработки подходов к совершенствованию управления государственными таможенными услугами. При этом им разработаны вопросы управления услуговой деятельностью таможенных органов на основе маркетингового подхода [5.15, с. 58-109], который предполагает повышение качества и доступности предоставления таможенных услуг за счет внедрения стандартов услуг и административных регламентов, регулирующих процессы услуговой деятельности. В настоящее время этот подход нашел свое применение на практике. При этом для выявления потребностей участников процесса, связанного с оказанием таможенных услуг, предлагается использовать маркетинговый подход. Кроме того, маркетинговый подход проявляется также и в новой концепции государственного управления, ориентированной на потребителей государственных таможенных услуг. В таком контексте основной целью концепции маркетинга таможенных услуг ставится содействие международной торговле и ускорению внешнеторгового оборота. Тем самым автор предлагает перенести рыночные методы управления и взаимодействия участников процесса перемещения товаров через таможенную границу в деятельность государственных органов, а именно таможенных органов, с их адаптацией к особенностям этой деятельности. Во главу угля при этом ставятся интересы потребителей, т.к. основным принципом маркетинга выделяется ориентация на качественное решение проблем конкретных потребителей. По мнению автора, это позволит создать систему качественных и доступных государственных таможенных услуг.
Дальнейшее развитие разработок в сфере управления таможенными услугами в 2007-2008 гг. было связано с исследованиями О.А. Старковой, Р.В. Федоренко, Г.В. Эловой. О.А. Старкова [5.17] рассматривает таможенные услуги в рамках разработанных Административных регламентов. При этом автором обосновано понятие таможенных услуг, факторы и условия их оказания [5.17, с. 15-48], а также авторский проект и требования к содержанию национального стандарта РФ «Таможенные услуги, предоставляемые таможенными органами и лицами, осуществляющими деятельность в области таможенного дела. Общие требования к качеству и доступности» [5.17, с. 179-188]. Это дает возможность количественно измерить качество и доступность таможенных услуг, оказываемых конкретным таможенным органом и лицом, осуществляющим деятельность в области таможенного дела, и оценить степень соответствия их стандарту.
Работа Р.В. Федоренко [5.18] посвящена развитию аутсорсинга услуг в таможенной сфере. При рассмотрении понятийного аппарата автором верно подмечено, что таможенные услуги, исходя из их содержания, все чаще используются для обозначения функций, которые осуществляются таможенными органами. При этом автор отделяет услуги в области таможенного дела от таможенных услуг, считая, что услуги в области таможенного дела по своей сути шире, чем таможенные услуги. К услугам в области таможенного дела он относит как услуги, оказываемые таможенными органами, так и услуги, оказываемые в так называемой «околотаможенной» сфере, т.е. таможенными представителями и другими организациями, осуществляющие свою деятельность в области таможенного дела, которая связана с декларированием и совершением таможенных операций [5.18, с. 24]. Это было положено автором в основу классификации рассматриваемых услуг и нашло дальнейшее применение в обосновании экономической целесообразности применения аутсорсинга в сфере таможенных услуг.
Г.В. Элова [5.19] анализирует тенденции развития системы таможенных услуг и организационно-экономические факторы ее совершенствования. При этом автор исходит из посылки, что совершенствование управления таможенными услугами будет способствовать снижению транзакционных издержек участников ВЭД. Исходя из этого, автором определены основные направления совершенствования сферы таможенных услуг, среди которых выделены: организация более оперативного обслуживания субъектов ВЭД за счет внедрения новейших информационных технологий, а также введения новых таможенных процедур, ускоряющих процесс таможенной «очистки» груза на границе; переход от жесткого таможенного администрирования к более гибкому управлению сферой таможенных услуг, основанному на принципах стимулирования законопослушного экономического поведения бизнес-структур, участвующих во внешнеторговых сделках; повышение качества кадрового потенциала сотрудников таможенных органов и стимулирование их эффективной деятельности в сфере предоставления таможенных услуг; оптимизация взаимодействия таможенных управлений и «околотаможенных» фирм на основе развития таможенной инфраструктуры [5.19, с. 86-87]. Данные направления, безусловно, являются перспективными и отчасти получили развитие в действующих нормах и правилах работы.
Следует выделить еще несколько исследований, проводимых в 2011 г. и связанных с дальнейшим совершенствованием сферы таможенных услуг. Так, работа И.С. Ермилова [5.5] посвящена вопросам повышения качества таможенных услуг, оказываемых в соответствии с Административными регламентами. Автору удалось разработать модель качества таможенного обслуживания, которая учитывает особенности таможенной услуги, требования к ее качеству и включает как потребителя услуги, так и исполнителей (таможенный представитель и таможенный орган) [5.5, с. 147-149], а также методику оценки качества таможенного обслуживания для организаций, оказывающих услуги в области таможенного дела (т.е. «околотаможенной» сферы) [5.5, с. 45-55].
Анализ результатов анкетирования по управлению качеством таможенных услуг
При этом под законами управления понимаются постоянно действующие взаимосвязи и взаимозависимости между параметрами, явлениями, характеристиками управления [2.51; 2.53; 2.80]. Данное понятие характерно и для управления качеством таможенных услуг. Исходя из этого, под законом управления качеством таможенных услуг предполагается объективная, существенная, повторяющаяся, внутренняя, необходимая и устойчивая связь между процессами управления качеством таможенных услуг.
Следующим важным понятием, близким к понятию закона, является понятие закономерности, которая представляет собой совокупность взаимных связей и отношений, обеспечивающих устойчивую тенденцию или направленность в изменениях системы [2.91, с. 65].
Новая философская энциклопедия [2.61, с. 673] определяет закономерность как относительно устойчивую и регулярную взаимосвязь между явлениями и объектами реальности, обнаруживающуюся в процессах изменения и развития. При этом различают эмпирические и теоретические закономерности. Первые представляют собой непосредственное обобщение опытных фактов, вторые же характеризуют более глубокое проникновение в основания исследуемых процессов, и их теоретическое воспроизведение опирается на систему понятий высокой степени общности.
В соответствии с Большой Российской энциклопедией [2.9, с. 203] закономерность - это относительно устойчивая и регулярная взаимосвязь между явлениями и объектами реальности, проявляющаяся в процессах изменения и развития. По сравнению с законом она характеризуется менее тесными взаимосвязями. По своей сути данное определение также является философско-методологическим. Основываясь на нем, можно утверждать, что закономерность управления качеством таможенных услуг представляет собой относительно устойчивую и регулярную взаимосвязь между явлениями и объектами управления качеством таможенных услуг, проявляющуюся в процессах их изменения и развития.
Говоря о законах и закономерностях важно их четко разграничивать. Анализ работ по данным вопросам позволил выделить следующие основные отличия между ними [2.83; 2.87; 2.91].
Во-первых, как отмечалось выше, закон и закономерность отражают объективно существующие связи между явлениями, но в законе данные связи более всеобщи, устойчивы и тесны. Наличие закономерностей справедливо для конкретных условий развития явлений.
Во-вторых, закон является категорией более высокого порядка, которая открывается как правило на основе уже известных закономерностей, т.е. по пути от единичного (зависимость) к особенному (закономерность) и всеобщему (закон). При этом действие законов обнаруживается через те или иные закономерности. Поэтому часто закономерность в теории управления большинством исследователей рассматривается как первоначальная формулировка закона, как форма проявления одного или нескольких законов.
Сама закономерность трактуется как шаг к открытию закона и как форма проявления действия одного или нескольких законов. В основе открытия закономерностей лежат факты, количественные и качественные зависимости между ними.
Поэтому важно выделять закономерности общие, характеризующие развитие социально-экономических систем в целом, и закономерности специфические, присущие только системе управления качеством таможенных услуг. То же самое может быть распространено и на законы.
Следующим понятием, связанным с формированием методологии управления качеством таможенных услуг, является понятие принципа.
В Большой советской энциклопедии [2.10] принцип в общем смысле определен как основное исходное положение какой-либо теории, учения, науки, мировоззрения, политической организации. С точки зрения философии [2.61, с. 76] принцип представляет собой первоначало, руководящую идею, основное правило поведения. С философско-методологической позиции, изложенной в работе [2.91, с. 64], принцип - это руководящая идея, основное исходное положение теории. Это определение в полной мере приемлемо для разрабатываемой в диссертации теории.
В Современном экономическом словаре [2.72, с. 309] дано более широкое определение данного понятия. Так, под принципами понимаются, во-первых, основные, исходные положения какой-либо теории, основные правила деятельности, а, во-вторых, установившиеся, укоренившиеся, общепринятые, широко распространенные правила хозяйственных действий и свойства экономических процессов.
Переходя к принципам управления, необходимо отметить взгляды авторов учебника по теории управления под редакцией В.Ф. Уколова [2.83, с. 407], которые представляются достаточно обоснованными: под принципами управления понимаются правила, основные положения и нормы поведения, которыми руководствуются органы управления в силу социально-экономических условий, сложившихся в обществе.
Обобщая вышесказанное, следует отметить, что принципы управления можно представить как основные правила, которые должны соблюдаться субъектами управления при принятии различного рода управленческих решений. В этом смысле принципы являются основной формой целенаправленного использования объективных законов в практике управления.
Принципы управления качеством таможенных услуг - это наиболее общие, основополагающие правила и рекомендации, которые должны учитываться и выполняться в практической деятельности таможенных органов. Они не являются продуктом оторванного от жизни мыслительного процесса или плодом творения отдельных личностей, а черпаются из жизни путем познания наиболее существенных связей и отношений различных сторон управления, научного обобщения длительной практической работы таможенных органов при решении задач управления.
Принципы и законы (закономерности) по сути дела отражают один и тот же фрагмент действительности, но отражают его в разной форме: закон - в виде образа (т.е. положительного знания), а принцип - в виде определенного требования (т.е. регулятивной нормы). Вместе с тем, отличие принципов от законов заключается в том, что законы существуют и действуют объективно, вне сознания людей, независимо от их воли и желания. Принципы, вытекая из законов, сознательно формируются в интересах практики и применяются в зависимости от конкретных условий. По своему предназначению принципы управления являются связующим звеном между фундаментальной основой теории управления - законами управления - и управленческой практикой. Тем самым они переводят на язык практики объективные законы и закономерности.
Исходя из этого, принципы управления можно представить как основополагающие идеи и правила поведения руководителей по осуществлению управленческих функций. Они являются результирующим звеном формирования методологии управления качеством таможенных услуг.
Основное требование к принципам управления состоит в том, чтобы их соблюдение повышало эффект практической деятельности. Свое предназначение принципы управления могут выполнить лишь в том случае, если их содержание соответствует объективным законам управления. В этом заключается признак их научности. При этом вся сумма принципов управления должна соответствовать совокупности требований законов управления.
Законы и закономерности развития управления качеством таможенных услуг
Важное значение при проведении мониторинга имеет частота и периодичность его проведения. Это влияет, прежде всего, на определение отслеживаемых параметров качества, а также на организацию их обработки и хранения.
Характеристики собираемой информации тесно связаны с подходами к мониторингу, характерными для соответствующего уровня. Уполномоченные сотрудники подразделений таможенных органов, предоставляющих таможенные услуги, осуществляют сбор информации по показателям качества оказания таможенных услуг с помощью заполнения соответствующих опросных форм, формуляров, таблиц (объектом сравнения и анализа результативности является оценка качества процесса предоставления отдельных таможенных услуг).
Наряду количество заявителей за разные периоды времени; 2) число сотрудников, которые могут быть единовременно заняты во взаимодействии с участниками ВЭД; 3) число должностных лиц, участвующих в процессе оказания таможенных услуг; 4) число управленческого персонала таможенного органа; 5) число государственных служащих в таможенном органе; 6) число работников, не являющихся государственными служащими; 7) доля сотрудников с высшим образованиемс этим, уполномоченные должностные лица таможенных органов ответственны за сбор обобщенной информации о параметрах таможенных услуг [2.59, с. 129], а именно: 1); 8) число вакантных мест; 9) количество обслуживаемых потребителей таможенных услуг; 10) количество случаев обжалования действий (бездействия) и решений таможенного органа, оказывающего таможенные услуги. Указанную информации целесообразно собирать в разрезе РТУ в целом.
На втором, исследовательском, этапе проводится собственно опрос потребителей таможенных услуг - участников ВЭД - с целью сбора необходимых для оценки результативности функционирования системы управления качеством таможенных услуг данных.
При этом важно иметь в виду, что основой информационного обеспечения системы мониторинга служит информация из внешних источников, т.е. результаты опроса участников ВЭД. Для организации сбора этой информации необходимо определение информационного поля исследований и соответствующих ему отслеживаемых параметров. Сбор такой информации проводится от участников ВЭД, при этому могут быть привлечены должностные лица таможенных органов, участвующие в оказании таможенных услуг, а также специалисты, владеющие методикой сбора и обработки информации и актуальными данными о таможенных услугах, которые могут выступать в качестве экспертов в области качества таможенных услуг.
При проведении исследований могут применяться следующие методы (массовый и экспертный опросы, наблюдение, эксперимент, имитационное моделирование) и инструменты (телефонный опрос, анкетирование, интервьюирование, Интернет-опрос и др.) социологических исследований [6.7, с. 84].
Кроме того, в рамках данного этапа важное значение имеет сбор вторичной информации, являющейся по своему характеру внутренней (ведомственная статистика, информация портала государственных услуг, результаты анализа нормативных документов), которая позволяет обосновать направления совершенствования системы управления качеством таможенных услуг. Далее на третьем этапе производится обобщение полученной информации, ее детальный анализ и обработка с помощью соответствующего инструментария. Этот инструментарий должен позволять рассчитывать обобщающие оценки качества таможенных услуг, тем самым отслеживая так называемый индекс удовлетворенности потребителей услуг [4.25, с. 27], а также обеспечивать интеграцию обработанной информации в информационную систему таможенных органов с целью оперативного управления этой информацией и ее доведения до потребителей услуг.
По итогам третьего этапа должны быть сформированы релевантные данные для обоснования и принятия управленческих решений в виде соответствующих отчетов об оценке качества предоставления таможенных услуг и результативности функционирования системы управления качеством этих услуг. Это составляет содержание четвертого этапа методики мониторинга.
Проведение мониторинга результативности функционирования системы управления качеством таможенных услуг является основанием для принятия соответствующих корректирующих действий, пересмотра административных регламентов, улучшения инфраструктуры обслуживания и повышения эффективности системы в целом.
При этом важно понимать, что реализация управленческих функций в сфере повышения качества таможенных услуг предполагает определенную цикличность их осуществления: сбор информации об объекте управления; анализ полученной информации; принятие решения; управляющее воздействие; контроль.
