Содержание к диссертации
Введение
Теоретико-методологические основы исследования публичного управления как фактора эволюции государственно-частного партнерства
Эволюция основных концепций публичного управления как отражение этапов его генезиса 17
Противоречия публичного управления и особенности их разрешения 31
Императивы публичного характера современного управления становлением государственно-частного партнерства и индикаторы его качества
Тенденции формирования и перспективы развития системы публичного управления процессами генезиса и эволюции государственно-частного партнерства в России Экономическая природа, модели и формы государственно частного партнерства 82
Обобщение международного опыта и отечественной практики формирования и развития публичного управления системой государственно-частного партнерства
Функциональная действенность публичного управления как фактора развития государственно-частного партнерства 111
Инструменты развития отечественной системы публичного управления в сфере функционирования государственно частного партнерства
Форсайт как инновационный инструмент публичного управления развитием российской системы государственно частного партнерства
Дорожная карта - перспективное средство институционального аппарата развития системы государственно-частного партнерства в России
Заключение 146
Библиографический список литературы 150
- Императивы публичного характера современного управления становлением государственно-частного партнерства и индикаторы его качества
- Тенденции формирования и перспективы развития системы публичного управления процессами генезиса и эволюции государственно-частного партнерства в России
- Инструменты развития отечественной системы публичного управления в сфере функционирования государственно частного партнерства
- Форсайт как инновационный инструмент публичного управления развитием российской системы государственно частного партнерства
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Мировой финансовый кризис 2008 г. показал, что одной из его причин явилось обострение основополагающего противоречия сформировавшейся системы управления между объективной необходимостью усиления его публичного характера и возрастающим уровнем отчуждения объектов управления от субъектов принятия управленческих решений. Главным механизмом его разрешения выступает создание эффективной системы публичного управления, стержневым элементом и адекватной институционально-структурной формой объектной определенности которой является эффективное государственно-частное партнерство (ГЧП).
В экономической науке начала XXI века исследование вышеуказанной проблемы приобретает особую актуальность и значимость, поскольку открывает путь формированию современной парадигмы публичного управления, обусловленной изменившимися реалиями в сфере экономических отношений публичной власти, гражданского общества и бизнес-среде. В структуре этих отношений, и как следствие, в системе публичного управления происходят изменения, продиктованные необходимостью выработки новых транспарентных действий государства, способствующих усилению публичного характера управления. В связи с этим сегодня назрела необходимость трансформации сложившейся системы управления в качественно новую модель публичного управления, основывающуюся на интересах и потребностях представителей гражданского общества в целом и предпринимательства в частности. Одним из эффективных механизмов реализации новой модели публичного управления и адекватным его экономической природы объектом выступает ГЧП.
Необходимость в изучении диалектики причинно-следственных взаимопереходов в системе связей публичного управления и государственно- частного партнерства при анализе сути вышеуказанных трансформаций обусловливает и актуальность использования современного метода форсайта - «дорожное картирование», обеспечивающего согласование императивов и целевых предпочтений государства, гражданского общества и субъектов предпринимательства. Таким образом, формирование институционально- экономического механизма разработки «дорожных карт» при совершенствовании системы публичного управления развитием государственно-частного партнерства является актуальной научной и практической задачей.
Степень разработанности проблемы. К наиболее значимым исследованиям в области публичного управления следует отнести работы таких авторов, как: Ч. Барнард, М. Вебер, В. Вильсон, Дж. Гуднау, Т. Гэблер, П. Дра- кер, Ф. Крозье, Дж. Марч, У. Нисканен, И. Олсен, Д. Осборн, Г. Саймон, Д. Трумэн, Д. Уалдо. Для современных концепций публичного управления характерна полипарадигмальность, то есть наличие разнообразных подходов к его изучению. В аспекте данной работы актуальны концепции нового госу-
дарственного менеджмента (Г. Питере, Дж. Фредериксон) , неоинституцио-
-э
нализма (П. Ди Маджио, У. Пауэлл) , политических сетей (Т. Берцель, Л. О'Тул, Р. Родес), нового способа управления (governance) (Г. Бребант, Я. Кооиман, Г. Маркс).
Вопросы сущности публичной власти и особенностей теории публич
ного управления, затрагивались многими отечественными учеными, исследующими проблемы взаимодействия представителей государства, предпринимательства и гражданского общества. Среди них следует выделить работы С. Алексеева, Г. Атаманчука, B. Афанасьева, А. Барабашева, В. Баранова, Л. Бутько, В. Бутылина, A. Величко, А. Венгерова, В. Вернадского, Т. Виноградовой, Р. Вульфовича, М. Головко, Е. Гриценко, Е. Гуселетова, А. Денисова, В. Зорькина, В. Игнатова, М. Кастосова, Т. Кашаниной, В. Кудрявцева, И. Мальковской, М. Матейкович, С. Махиной, В. Некрасова, Г. Овчаренко, В. Овчинникова, М. Петрова, Н. Полищук, А. Пономарева, И. Ростовщико- ва, В. Рудова, Л. Сморгунова, А. Харитонова, А. Цатуровой, В. Чиркина,
-
Чумакова.
Качество и эффективность деятельности органов публичной власти рассматриваются в трудах таких ученых, как М. Делягин, В. Дьякова, Т. Игнатова, В. Кабанов, O. Кириченко, В. Козбаненко, И. Котелевская,
-
Лобанов, C. Наумов, Е. Охотский, О. Шабров, Ф. Шамхалов, Л. Якобсон .
Фундамент современных исследований в области информационного общества и новой роли публичного управления в этих условиях был заложен Д. Беллом, Б. Дмитриевским, М. Кастельсом, Р. Катцом, Й. Масудой, М. По- ратом, О. Тоффлером.
Исследованию основ государственно-частного партнерства посвящены работы таких зарубежных ученых, как: А. Аткинсон, Дж. Бреннан, Х. Ван Хэм, Е. Варга, М. Геррард, Е. Леман, Р. Лоусон, К. Мулкайи, М. Портер, Э. Сава, Л. Стивенс, Дж. Стиглиц, Г. Таллок, К. Харрис, Г. Ходжа, П. Фишер.
Проблемы государственно-частного партнерства исследовали: Л. Абалкин, А. Баженов, А. Белицкая, О. Белокрылова, В. Варнавский, М. Вилисов, А. Гапоненко, С. Глазьев, К. Грива, С. Грицай, М. Дерябина, В. Ефимова, Б. Жихаревич, А. Зельднер, В. Кабашкин, В. Кнаус, М. Корнилов, А. Либман, В. Лившиц, Л. Лимонов, М. Лоскутова, Е. Миргородская, В. Мочальников, И. Осадчая, А. Панкратов, Э. Паруль, Б. Райзберг, О. Русецкая, О. Савинова, И. Смотрицкая, В. Фильченков, Т. Черкасова, А. Чонка, В. Якунин.
Несмотря на наличие имеющихся исследований по проблемам развития отечественной системы публичного управления, становления института государственно-частного партнерства, лишь в небольшом количестве работ дается оценка влияния публичного управления на развитие государственно - частного партнерства. Данное обстоятельство определило цель исследования.
Цель и задачи исследования. Цель работы состоит в разработке проекта «Дорожной карты развития государственно-частного партнерства», на основе комплексного исследования взаимообусловленности процессов эволюции отечественной системы публичного управления и развития ГЧП- системы. Цель исследования обусловила постановку следующих задач:
-
систематизировать научные подходы отечественных и зарубежных ученых относительно теоретико-методологических основ публичного управления, уточнив его понятийный аппарат;
-
исследовать систему противоречий публичного характера управления и выработать механизм их разрешения;
-
предложить систему оценки качества публичного характера управления, концептуально обосновав способы его повышения;
-
исследовать экономическую природу, формы и модели государственно-частного партнерства, уточнив его понятие;
-
проанализировать механизм воздействия публичного управления на наиболее эффективные инфраструктурные ГЧП-проекты в зарубежной практике на основе бенчмаркинга, обосновав целесообразность их интеграции в отечественную практику и технологии адаптации к императивам российской институциональной среды;
-
выявить взаимосвязи развития системы публичного управления и государственно-частного партнерства;
-
проанализировать отечественный и зарубежный опыт применения технологии форсайта и предложить ее в качестве инструмента публичного управления развитием системы государственно-частного партнерства;
-
разработать дорожную карту как инструментарное средство публичного управления развитием отечественной системы государственно-частного партнерства.
Объектом диссертационного исследования выступают различные формы государственно-частного партнерства как объект с позиции диалектики причинно-следственных взаимопереходов. Предмет исследования - прямые и обратные связи в системе взаимодействия отечественного публичного управления и государственно-частного партнерства.
Теоретико-методологическая основа. Теоретической основой диссертационной работы послужили фундаментальные труды отечественных и зарубежных авторов в сфере публичного управления, научные достижения в области институциональной и эволюционной экономики, теорий менеджмента, публичного и проектного управления, а также государственно-частного партнерства. Методологическую основу исследования составил диалектический метод, позволяющий выявить принципы, противоречия, закономерности явлений и процессов в их взаимосвязи и развитии.
Область исследования соответствует паспорту научных специальностей ВАК 08.00.05 - «Экономика и управление народным хозяйством: менеджмент
-
п.10.2. Сущность, структура и отличительные особенности системы публичного управления, основные тенденции и направления его развития в современных условиях. Принципы организации, ресурсы и процесс публичного управления;
-
п. 10.3. Публичное управление в условиях глобализации и становления информационного общества. Особенности национальной организации системы публичного управления;
-
п. 10.5. Особенности разработки и реализации государственной политики в экономической и социальной сферах. Прямые и обратные связи государственной политики, механизмов, методов и технологий ее разработки и реализации. Развитие форм государственно-частного партнерства;
-
п. 10.12. Критерии оценки эффективности управления. Методы и показатели оценки результативности управления.
Инструментарно-методический аппарат исследования. С целью исследования и обобщения взглядов отечественных и зарубежных ученых относительно теории и методологии публичного управления развитием государственно-частного партнерства применялись методы анализа и синтеза. Для рассмотрения системных характеристик сферы государственно- частного партнерства как объекта управления использовались методы системного анализа; для представления субъектно-функционального обоснования и оценки уровня системности проводимой политики государственно- частного партнерства - методы сравнительного, структурного, функционального, экономико-статистического анализа; для получения объективных количественно-качественных характеристик функционирования российской системы публичного управления - методы сбора информации, экспертно- аналитического сравнения и дескриптивный метод. С целью обеспечения наглядности представляемого материала применялись инструменты графического отображения. В обосновании отдельных положений диссертации использовались экспертные методы получения и обработки информации, группировка данных статистической отчетности, что позволило добиться обоснованности теоретических выводов и практических предложений, сформулированных в работе. Для решения поставленных задач применялись методы форсайта (бенчмаркинг, дорожное картирование).
Информационно-эмпирической базой исследования выступили данные Федеральной службы государственной статистики РФ, Минэкономразвития РФ, официальных сайтов органов государственной и исполнительной власти Российской Федерации; результаты отечественных и зарубежных социологических исследований; результаты исследований World Bank, независимой международной организации World Economic Forum, исследовательской компании The Economist Intelligence Unit, общественной организации The Fund for Peace, Institute of Management Development, американской организации Freedom House, исследовательского центра The Heritage Foundation, Legatum Institute, общественной организации Transparency International, международной коммуникационной организации Edelman, британской аудиторской компании Ernst & Young; материалы Центра развития государственно- частного партнерства, Центра ГЧП Внешэкономбанка, федерального портала «ГЧП Инфо», международного научно-образовательного Форсайт-центра; факты, приведенные в научной литературе и периодической печати, а также информационной сети Интернет.
Нормативно-институциональную основу составили Конституция РФ, Послание Президента Федеральному Собранию Российской Федерации, нормативно-правовые акты, регламентирующие деятельность органов публичной власти, Государственная программа «Информационное общество (2011-2020)» и т.д.
Рабочая гипотеза исследования базируется на предположении о двойственной зависимости и взаимообусловленности развития системы государственно-частного партнерства и системы публичного управления. Авторская концепция постулирует необходимость установления доминанты публичного характера управления в развитии системы государственно- частного партнерства.
Научная новизна исследования заключается в разработке концептуальной модели и инструментарного аппарата взаимодействия системы публичного управления и института государственно-частного партнерства в России.
Элементы научной новизны состоят в следующем:
-
выделены и охарактеризованы пять основных этапов в исследовании публичного управления (в отличие от общепринятого выделения трех этапов - А. Барабашев, Е. Гуселетова, М. Петров), а также сформулировано авторское определение современного публичного управления;
-
исследована система противоречий публичного управления, в отличие от имеющихся в научной литературе результатов (М. Матейкович, В. Некрасов, В. Чиркин), проанализировано основополагающее и выявлены три производных от него противоречия, выработан механизм их разрешения, основу которого составляют инструментарные средства современных технологий управления (проектное управление, общественный контроль, краудсорсинг, государственно-частное партнерство);
-
предложена система оценки качества публичного характера управления, агрегирующая семь основных индикаторов, которые основываются на анализе данных, полученных международными организациями; концептуально обоснованы способы повышения качества публичного характера управления, в отличие от ранее полученных результатов (М. Головко, А. Ца- турова), разработана матрица инноваций, осуществляющая научное развитие публичного характера управления;
-
выявлена двойная (прямая и обратная) зависимость и взаимообусловленность развития системы государственно-частного партнерства и системы публичного управления;
-
предложена в качестве инструмента публичного управления системой государственно-частного партнерства технология форсайта, в частности, разработана «Дорожная карта развития отечественной системы государственно- частного партнерства - 2025».
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Авторский подход к государственно-частному партнерству в системе публичного управления позволяет на основе предлагаемых методических разработок расширить функциональные возможности развития ГЧП- системы. Практическая значимость результатов диссертационной работы состоит в том, что сформулированные в ней предложения могут быть использованы в практической деятельности органов публичного управления в процессе использования ГЧП-механизмов, а также при разработке и реализации концепции развития института государственно-частного партнерства.
Апробация работы. Основные положения и результаты исследования докладывались и были одобрены на международных научных конгрессах, круглых столах, международных и всероссийских научно-практических конференциях (г. Москва, г. Ростов-на-Дону, г. Харьков, г. Днепропетровск), в период с 2010 по 2012 г. По теме исследования опубликовано 24 работы общим объемом 19,9 п.л., в том числе 3 монографии объемом 13,4 п.л. и 8 научных статей объемом 3,4 п.л. - в журналах из перечня ведущих рецензируемых научных журналов и изданий, определяемого ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации.
Материалы диссертационной работы используются в учебном процессе Южно-Российского института-филиала ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации», в преподавании учебных дисциплин «Менеджмент», «Государственное регулирование экономики», также включены в учебно- методические комплексы для бакалавров, магистров и аспирантов.
Полученные результаты исследования внедрены в научную и практическую деятельность Научно-внедренческого центра Международного исследовательского института (г. Москва).
Апробация работы подтверждена справками о внедрении.
Структура работы отражает логику, порядок исследования и решения поставленных задач. Диссертация состоит из введения, трех глав, охватывающих восемь параграфов, заключения, библиографического списка литературы из 187 наименований и 21 приложения. Текст работы изложен на 201
странице, содержит 63 иллюстрации (36 таблиц, 27 рисунков).
Диссертационное исследование имеет следующую структуру:
Введение 3
-
-
Теоретико-методологические основы исследования публичного управления как фактора эволюции государственно-частного партнерства
-
Эволюция основных концепций публичного управления как отражение этапов его генезиса 17
-
Противоречия публичного управления и особенности их разрешения 31
-
Императивы публичного характера современного управления становлением государственно-частного партнерства и индикаторы его качества 53
Тенденции формирования и перспективы развития системы публичного управления процессами генезиса и эволюции государственно-частного партнерства в России
-
Экономическая природа, модели и формы государственно- частного партнерства 82
-
Обобщение международного опыта и отечественной практики формирования и развития публичного управления системой государственно-частного партнерства 97
-
Функциональная действенность публичного управления как фактора развития государственно-частного партнерства 111
Инструменты развития отечественной системы публичного управления в сфере функционирования государственно- частного партнерства
-
Форсайт как инновационный инструмент публичного управления развитием российской системы государственно- частного партнерства 121
-
Дорожная карта - перспективное средство институционального аппарата развития системы государственно-частного партнерства в России 129 Заключение 146 Библиографический список литературы 150 Приложения 168
Во введении обосновывается выбор темы диссертационного исследования, ее актуальность, показана степень разработанности проблематики в научной литературе, сформулированы цель и задачи, определены объект и предмет, выдвинута рабочая гипотеза исследования, обозначены теоретико- методологические основы и информационно-эмпирическая база разработки проблемы, основные положения, выносимые на защиту, описана научная новизна результатов исследования, а также аргументирована их теоретическая и практическая значимость.
Первая глава исследования «Теоретико-методологические основы исследования публичного управления как фактора эволюции государственно- частного партнерства» включает исторический компендиум, отражающий эволюцию концепций публичного управления, систему его противоречий, а также особенности публичного характера управления и показатели его качества.
Во второй главе диссертационной работы «Тенденции формирования и перспективы развития системы публичного управления процессами генезиса и эволюции государственно-частного партнерства в России» представлена экономическая сущность, характеристика моделей и форм государственно- частного партнерства, а также приведен анализ (на основе бенчмаркинга) эффективных зарубежных ГЧП-моделей и конкретных ГЧП-проектов, технологию реализации которых, целесообразно интегрировать в отечественную практику.
В третьей главе диссертационного исследования «Инструменты развития отечественной системы публичного управления в сфере функционирования государственно-частного партнерства» в качестве инструмента совершенствования ГЧП-системы предложена адаптированная технология форсайта, а также разработана Дорожная карта развития отечественной системы государственно-частного партнерства до 2025 г.
В заключении подведены итоги проведенного исследования, сформулированы основные выводы и рекомендации.
Императивы публичного характера современного управления становлением государственно-частного партнерства и индикаторы его качества
Термин «public management» вошел в оборот порядка 140 лет назад, и сегодня имеет различные варианты перевода: «публичное», «общественное» управление и т.д. В 70-е годы XX века публичное управление рассматривалось в рамках «публичного администрирования», в 80-е - «публичной политики и менеджмента», а в 90-е - теории «руководства» и «обновленного управления». В XXI веке данные концепции нашли свое продолжение в подходах «участвующего» и «руководящего» менеджмента. Первый подход определяет «гражданина как клиента, предоставляя ему возможность выбирать между сектором общественным и частным и искать для себя лучшее качество общественных услуг»11, следовательно, происходит трансформация органов публичного управления в организации подобные частным структурам. А второй, акцентирует внимание на том, что органы публичной власти действуют в политической среде, следовательно, отвечают не перед клиентами, а перед гражданами. Все вышеизложенные теории составляют концептуальную основу современного публичного управления, способствуя улучшению его качества, посредством уменьшение общественных издержек и усиление ответственности за «удовлетворение потребителя».
Исследовательские позиции ученых относительно сути «публичного управления» не находят унифицированного толкования и единства взглядов на этот счет. Одни, определяют публичное управление как воздействие субъекта, обладающего публичной властью, на объект в целях каких-либо общественных интересов12. Другие, - как нормотворческую, распорядительную, контрольную, организационную и иную деятельность, осуществляемую на основе установленных норм, правил и процедурь. Третьи, - как управление обществом вместе с обществом14. Четвертые, - как управление сложными сетевыми образованиями, состоящими из множества акторов, таких как элементы общегосударственного, регионального, местного управления, групп интересов, социальных институтов, частных организаций15. По нашему мнению, под публичным управлением следует понимать транспарентный процесс активного взаимодействия трех групп акторов - государства, представителей гражданского общества и предпринимательства - в ходе принятия и реализации общественно значимых решений, актуальных проблем.
В порядке контроверсии с традиционным выделением в исследовании эволюции публичного управления трех этапов, последний из которых продолжается по настоящее время, в данном исследовании обоснована версия пяти основных этапов, каждый из которых, так или иначе, связан с поиском новых моделей демократии, усилением амбивалентных процессов, формированием потребностей в новых моделях, принципах публичного характера управления и механизмах разрешения общественно значимых проблем.
Первый этап (с 1880 по 1920 г.) - публичное администрирование. Продолжительность первого этапа исследования публичного управления составляет 40 лет. Наиболее значимыми представителями данного этапа являются В. Вильсон (W. Wilson), Ф. Дж. Гуднау (F. Goodnow), М. Вебер (М Weber), А. Файоль (Н. Fayol) и др. Публичное управление (public governance) как отдельное научное и образовательное направление впервые было исследовано В. Вильсоном. В своих научных изысканиях он настаивал на том, что между политической наукой и наукой государственного управления существуют различия, несмотря на то, что вторая представляет собой направление первой. Так, в эссе «Изучение администрации» {«The Study of Administration», 1887) автор отмечал, что цель административной науки сводится к определению конкретной деятельности правительства, и комплекса действий осуществления данной деятельности эффективно и с наименьшими затратами. К основным принципам публичного управления он относил: разделение политических и административных вопросов; сравнительный анализ политических и бизнес - организаций; повышение эффективности государственной службы путем внедрения практик делового администрирования в работу государственных органов.
Механизм публичного управления устроен таким образом, что «слово любого из тех, кто наделен компетенцией и компетентностью, полномочиями и ответственностью, вне зависимости от того, является ли он министром, мэром или младшим специалистом канцелярии, обладает силой истинностной процедуры, устанавливает универсальную, собирательную, публичную истину»16. Поэтому слово, воплощенное во «мнении» {meinung), должно оставаться основным и преобладающим инструментом публичного управления, в котором сочетаются политическое и управленческое измерения и проявляется их социальная значимость.
Особого внимания заслуживает работа М. Вебера «О некоторых категориях понимающей социологии» {«Definition of Sociology», 1897), в которой разработана модель трех типов действия индивида, дополненная затем двумя видами действий, ориентированными социально. Принципы профессиональной бюрократии, предполагают, что каждый чиновник является полноценным членом общества и способен ко всем типам действия, включая способность к высшему проявлению — «общественному действию»17. В теории, действия индивида могут и должны быть целерациональными, обобществленными или общественными, следовательно, индивид, даже будучи чиновником, не способен забыть о целях, ценностях, ориентированных на других людей. Но на практике оказывается, что чиновник не способен к действию, ориентированному одновременно и на цель и на других членов общества, а следовательно не может являться полноценным членом общества.
Также следует отметить, что в рамках первого этапа возникла и получила развитие административная школа управления. Одна из основных целей которой сводится к созданию универсальных принципов управления. Яркий представитель школы - автор теории администрации и 14 основных принципов управления Анри Файоль. В своей «теории администрации», изложенной в работе «Общее и промышленное управление» {«Administration Industrielle et Generale», 1916), автор разделил администрирование на шесть групп управленческих операций: административные, коммерческие, финансовые, технические и технологические, учетные и охранные. Основным предметом его исследования была группа административных операций, так как остальные группы рассматривались как объект воздействия административной функции.
Анализ первого этапа развития публичного управления, показал, что в его основе лежит исследование противоречия «политика/ управление», анализ которого позволил выявить взаимозависимость развития политики и управления.
Тенденции формирования и перспективы развития системы публичного управления процессами генезиса и эволюции государственно-частного партнерства в России
Широкое применение проектно-ориентированного подхода в отечественном публичном управлении позволит повысить эффективность целенаправленной деятельности органов публичной власти в частности, и эффективности системы публичного управления в целом. Кроме того, реализация технологии проектного управления значительно ускорить решение задач, определенных Правительством Российской Федерации как приоритетные: повышение прозрачности публичного управления, повышение эффективности управления государственным имуществом, бюджетная эффективность, экономия ограниченных государственных и частных ресурсов, улучшение инвестиционного климата, обеспечение инновационной направленности отечественной экономики, развитие государственно-частного партнерства.
Общественный контроль {public control) подразумевает оценку работы должностных лиц и органов публичной власти по решению вопросов и разрешению социально значимых проблем. В международной практике также можно встретить следующие варианты, использующиеся как синонимы: общественный аудит, публичный контроль, гражданский контроль и т.д. В рамках данного исследования используется термин «общественный контроль», предполагающий участие управляемой подсистемы в процессе управления с целью проверки, учета и корректировки действий управляющей подсистемы.
Особенности общественного контроля сводятся к тому, что: он не обладает властным характером; не является обязательным; осуществляется от имени общественности и граждан; субъектами общественного контроля не могут являться органы публичной власти; цель общественного контроля сводится к выявлению недостатков, и по возможности, к их предотвращению и исправлению. Как свидетельствует мировой опыт, одним из наиболее распространенных методов общественного контроля граждан над деятельностью публичной власти являются петиции, предусматривающие, право граждан направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы публичного управления и должностным лицам. Данные обращения граждан, как правило, осуществляются в виде рекомендаций (предложения по совершенствованию законов), заявлений (сообщения о нарушении законов) и жалоб (прошения по восстановлению или защите прав и свобод).
Одной из форм непосредственного общественного контроля выступает местное самоуправление - система взаимодействия государства и территориальных сообществ, согласования их интересов. В то же время местное самоуправление является важнейшим механизмом удовлетворения интересов населения. От эффективности действия данного первичного уровня организации публичного управления зависит направленность развития всех властных институтов. В местном самоуправлении функции субъекта и объекта управления сближаются, сокращая их отчуждение. Местное самоуправление на сегодняшний день является наиболее приближенной к населению публичной властью. Приближение власти к обществу происходит путем создания условий, при которых с одной стороны органы местной власти станут более доступными для населения, а с другой стороны перед органами местной власти откроются более широкие возможностями для решения вопросов, поднимаемых населением.
По мнению Р. Даля, «чтобы получить информированное знание обо всех действиях, предпринимаемых правительством, ... необходима свобода выражения» . При отсутствии, которой граждане, как показывает мировой опыт, «очень скоро лишаются способности влиять на программу и очередность правительственных решений. Безмолвные граждане — это идеальные подданные для авторитарного правителя и несчастье для демократии»59. В основе расширенного влияния граждан на деятельность органов публичного управления лежит концепция партиципаторной демократии, одним и авторов которой является К. Пейтман (С. Pateman), автор термина «демократия участия». Данная концепция предполагает активное участие граждан в обсуждении и принятии решений по главным вопросам общественной жизни. Такого рода участие является механизмом самосовершенствования гражданского общества, защищая его от навязанных сверху общественно значимых решений. По мнению К. Пейтман в рамках этой концепции гражданское общество характеризуется прямым вовлечением граждан в управление без посредников ключевыми политическими и социальными институтами, подотчетностью лидеров рядовым членам и высшей степенью демократической легитимности.
В России в рамках расширения участия граждан в процессе публичного управления, разработан и реализуется проект «Открытое правительство» {Open Government), который представляет собой систему взаимодействия органов публичной власти с представителями гражданского общества и предпринимательства, основанную на широком применении современных информационных технологий, в том числе сети Интернет, для повышения доступности и качества государственных услуг, сокращения сроков их оказания.
Сегодня, «Открытое правительство» - это уникальный проект, который: предполагает построение принципиально нового механизма разработки и реализации мер государственной политики, а также контроля за их исполнением; включает инфраструктуру открытых данных, охватывает все ветви власти: судебную, законодательную и исполнительную; способствует систематизации и приведению к общей концепции ранее инициированных проектов, документов и инициатив по раскрытию информации и коммуникации с гражданами; предполагает свободный доступ к информации, открытые данные, открытый диалог между государством, в лице органов публичного управления и гражданами, государством и предпринимательством, в том числе на основе краудсорсинга.
Инструменты развития отечественной системы публичного управления в сфере функционирования государственно частного партнерства
Реализация государственно-частного партнерства позволяет государству реализовывать публичные интересы, которые формируются на основе общественно полезных целей, посредством делегирования части своих полномочий для выполнения определенной части своих обязательств перед обществом. При этом реализация ГЧП, позволяет государству фокусироваться не на процессе оказания государственных услуг, а на результате, то есть на самих государственных услугах, устанавливая требования на «выход» (output-based approach) . Основа любого взаимодействия - согласование партикулярных интересов каждого из его участников. Под интересами понимается выражение объективных взаимосвязей между возможными путями удовлетворения общественных потребностей и условиями развития процесса производства или оказания услуг. Механизм согласования - особый тип управленческого взаимодействия, позволяющих выработать такие формы трансакций, которые удовлетворяют интересам всех участников экономического процесса.
Через механизм согласования интересов, государство, гражданское общество и предпринимательство, преследуя взаимодополнительные цели, могут не только выявлять проблемы, но и путем совместного, более эффективного усилия находить пути их разрешения. Взаимное уважения интересов и поиск компромиссов являются важными факторами устойчивого и эффективного партнерства, основанных на демократических принципах.
В отношениях партнерства партнеры преследует как внутренние, так и внешние цели. Так, внутренними целями частного партнера являются - увеличение прибыли, повышение конкурентоспособности, сокращение рисков, а внешними целями - расширение связей с государственной администрацией, участие в местном развитии и т.д. Для публичного партнера внутренние цели сводятся к сокращению штата администрации, извлечению выгоды из знания рынка и деловых компетенций частных партнеров, а внешние - как правило, служат интересам гражданского общества и предполагают изыскание новых путей для вложения инвестиций выше того уровня, который мог бы быть реализован благодаря бюджету. Таким образом, можно констатировать, что в процессе государственно-частного партнерства, через согласование интересов его участников происходит разрешение одного из производных противоречий публичного управления между потребностью в справедливом соблюдении интересов субъектов публичного управления и обусловленной ею необходимостью их баланса, с одной стороны, и реальной возможностью эффективного удовлетворения интересов субъектов публичного управления и потребностей их объектов, с другой
Согласование интересов происходит через осуществление той или иной формы ГЧП. Интересы партнеров можно свести к ключевым сферам применения ГЧП, представленным в Приложении 13. В данной работе понятие ГЧП - форма связывается с действующими правовыми, законодательно регулируемыми аспектами взаимодействий. В силу отсутствия Федерального титульного закона о ГЧП (Минэкономразвития России только разработан Проект ФЗ «О государственно-частном партнерстве» ), единого критерия для классификации форм государственно-частного партнерства нет. В настоящее время в 60-ти субъектах Российской Федерации приняты региональные законы, направленные на регламентацию реализации ГЧП - проектов. Согласно региональному законодательству, выделяются два направления ГЧП - форм: имущественное участие и финансовое участие. В Приложении 14 представлена обобщенная характеристика современных форм государственно-частного партнерства. Также следует отметить, что каждой из выделенных форм соответствует определенный механизм ГЧП (финансовый, организационно-административный или правовой).
Подавляющее большинство российских ГЧП - проектов - это проекты, реализуемые в форме Инвестиционного фонда, Особых экономических зон или концессии.
Посредством Инвестиционного фонда РФ115 (ИФ РФ) реализуются федеральные и региональные инвестиционные проекты, и федерального, и регионального значения. Перечень проектов116, реализуемых при поддержке за счет средств данного фонда утверждается Правительством РФ.
В соответствии с действующим на сегодняшний день Перечнем, поддержке за счет средств Инвестфонда подлежат 14 федеральных проектов (из них 9 связанны с развитием транспортной инфраструктуры) и 23 региональных проекта (из них 8 проектов развития промышленности, по 4 проекта в жилищном строительстве и ЖКХ, 3 связаны с энергетикой, 2 с инновациями, и по 1 проекту в сельском хозяйстве и экологии).
В качестве примеров федеральных проектов Инвестиционного фонда можно привести следующие: «Развитие Нижнего Приангарья», «Комплексная программа строительства и реконструкции объектов водоснабжения и водоотведения г. Ростова-на-Дону», «Строительство скоростной автомобильной дороги Москва — Санкт-Петербург на участке 15-й км. - 58-й км.» и т.д. Примерами региональных проектов являются: «Симбирское кольцо», «Строительство малоэтажного жилья и коммунальной, энергетической, транспортной инфраструктуры района «Новалэнд»», «Индустриальный парк «Камские поляны»» и т.д.
Проверка использования средств Инвестиционного фонда РФ в 2010-2011 гг. показала тенденцию сокращения объемов исполненных бюджетных назначений средств Инвестфонда. Так, при увеличении объемов финансирования расходов из Инвестфонда на 13,2 млрд. руб. (с 54,2 млрд. руб. в 2010 г. до 67,4 млрд. руб. в 2011 г.), исполнение сократилось на 3,2 млрд. руб. (с 50,5 млрд. руб. до 47,3 млрд. руб., соответственно), следовательно уровень исполнения бюджетных назначений уменьшился на 23% (с 93,2% до 70,2%)117.
Еще одной ГЧП - формой заслуживающей внимание являются Особые экономические зоны (ОЭЗ, Special Economic Zones), которые формируются на базе территории с уникальными преимуществами в привлекательных для инвесторов регионах. В ряде регионов России созданы следующие особые экономические зоны: 4 промышленно-производственного типа (ОЭЗ «Алабуга», ОЭЗ «Липецк», ОЭЗ «Титановая долина», ОЭЗ «Тольятти»); 4 технико-внедренческого типа (ОЭЗ «Дубна», ОЭЗ «Зеленоград», ОЭЗ «Санкт-Петербург», ОЭЗ «Томск»); 14 туристско-рекреационного типа (ОЭЗ «Алтайская долина», ОЭЗ «Байкальская гавань», ОЭЗ «Бирюзовая катунь», ОЭЗ «Ворота Байкала», ОЭЗ «Гранд Спа Юца», ОЭЗ «Куршская коса», ОЭЗ «Остров Русский», Северо-Кавказский туристический кластер); 3 портового типа (ОЭЗ «Мурманск», ОЭЗ «Советская гавань», ОЭЗ «Ульяновск-Восточный»).
Форсайт как инновационный инструмент публичного управления развитием российской системы государственно частного партнерства
В Германии с 2002 г. функционирует специализированная группа по ГЧП при Министерстве финансов {РРР Task Force at the NRW Finance Ministry). Так же в систему управления ГЧП входят: на региональном уровне - Региональное министерство финансов и Специализированные группы по ГЧП; на муниципальном уровне - Органы управления муниципалитетом.
В Португалии с 2003 г. функционирует Центр развития ГЧП {Parpubli-са) - структурное подразделение Министерства финансов. Данный Центр осуществляет контроль и надзор за ГЧП-проектами; дает рекомендации по их техническому и экономическому обоснованию; предлагает возможные пути их оптимизации. Стоит отметить, что штат сотрудников Центра насчитывает всего лишь 7 человек.
Во Франции с 2005 г. функционирует Центр развития ГЧП {МАРРР), который является структурным подразделением Министерства финансов. Данный Центр отвечает за все ГЧП-проекты, реализуемые в стране, но его деятельность сводится не к самостоятельной реализации проектов, а к консультированию государственных организаций - заказчиков; подготовке методических рекомендаций для помощи министерствам в процессе разработки политики по развитию ГЧП; публикации информационных бюллетеней. Стоит отметить, что в данном центре работает всего лишь 6 человек.
В России единой системы развития и управления государственно-частного партнерства не создано. Но, с 2008 г. функционирует Центр ГЧП Внешэкономбанка, а с 2009 г. Некоммерческое партнерство «Центр развития государственно-частного партнерства». Цель создания первого института -подготовка, организация и сопровождение ГЧП-проектов для реализации отраслевых, региональных и городских стратегий развития, оказание поддержки органам муниципального и государственного управления по совершенствованию инструментов государственно-частного партнерства. Цель второго - поиск и поддержка «точек роста» российской экономики, участие в расширении сфер применения ГЧП и проектного сотрудничества между государством и предпринимательством.
Итак, при формировании отечественной системы государственно-частного партнерства следует принять во внимание опыт мировых лидеров по реализации ГЧП. Но при этом следует помнить о том, что каждая из представленных стран обладает собственной структурой публичного управления, а также собственным опытом развития системы государственно-частного партнерства, поэтому копирование отдельных элементов ГЧП-системы недопустимо. Следовательно, при оптимизации отечественной системы государственно-частного партнерства в целом, и отдельных ее элементов в частности, необходимо учитывать особенности развития партнерских отношений и на федеральном уровне, и на уровне отдельных субъектов Российской Федерации.
Рекомендация 4: обеспечить однонаправленность векторов государственной, региональной и муниципальной политики, ориентируя их на решение основных институциональных задач развития отечественной системы ГЧП. Для проведения региональной политики следует: создать карту технологической модернизации экономики страны, учитывающую конкурентные преимущества и ресурсные ограничения всех регионов, и обосновать конструктивные направления господдержки участников ГЧП, которая должна быть оказана тем ГЧП-проектам, шансы на успех которых оцениваются как высокие. К примеру, поддержка со стороны государства в Австрии, Канаде и Финляндии осуществляется в виде финансового стимулирования; а в Великобритании, Германии, США и Франции - в виде правительственных контрактов.
Рекомендация 5: внедрить практику предварительного инновационно-маркетингового прогнозирования, планирования, моделирования и макетирования, основанную на современных концепциях, надежного анализа ситуации и схем публичного управления, улучшающих деятельность ГЧП. Качественное поэтапное планирование ГЧП-проектов (включающее разработку технико-экономического обоснования (ТЭО)), экспертиза проектов и их обязательный дальнейший мониторинг позволят правильно сформировать институциональную схему проекта, структурировать финансирование проекта, и успешно его реализовать. Динамическое социально-объектное моделирование и макетирование позволит протестировать решения на практическом макете с целью дальнейшей оптимизации конкретного ГЧП-проекта.
Рекомендация 6: разработать систему государственного страхования проектов государственно-частного партнерства.
При разработке отечественной системы страхования рисков, следует провести анализ зарубежных систем. В частности следует обратить внимание на голландский опыт внедрения в практику «послужного списка» проектов государственно-частного партнерства, цель которого заключается в снижении операционных и временных издержек при реализации данных проектов. Сегодня различные министерства Голландии занимаются оценкой собственного опыта в ГЧП-проектах и разработкой стандартных договорных условий, включающих конкретные меры по повышению эффективности страхования для DBFM-проектов (Design Build Finance Maintain).
Рекомендация 7: разработать этический кодекс субъектов государственно-частного партнерства, для стимулирования культуры их взаимодействия. Этический кодекс ГЧП представляет собой подробный перечень принципов, которыми должны руководствовать органы публичного управления, представители предпринимательства и гражданского общества при реализации проектов государственно-частного партнерства. Следует отметить, что этические нормы должны включать: требования к компетенции каждого из участников партнерства; отношения между партнерами; особенности разрешения споров и конфликтов; последствия нарушения положений кодекса. организовать коммуникативную площадку как институциональный инструмент публичного управления для обсуждения решения проблем партнерства, нахождения консенсуса интересов его участников. Для этого, настоять на участии всех заинтересованных лиц в определении основных задач по решению проблем партнерства. После определения государственных приоритетов, необходимо разъяснить эти цели и задачи широкой общественности и установить общие обязательства среди основных заинтересованных лиц (должностные лица, инвесторы, эксперты и т.д.). Правительству следует принимать решения о назначении заинтересованных лиц в консультативный орган высокого уровня. Возможно, это мог бы быть Совет по ГЧП. Такая мера позволит официально закрепить предлагаемые специалистами рекомендации. Это позволит организовать двустороннее обращение, а также будет способствовать повышению прозрачности и транспарентности процесса партнерства. В рамках данной рекомендации следует расширить применение краудсорсинга, что позволит через Интернет инициировать в стране непрерывный диалог об основных задачах в сфере государственно-частного партнерства.
Похожие диссертации на Публичное управление развитием государственно-частного партнерства
-
-
