Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические основы общественно-государственного партнерства в сфере публичного управления 12
1.1. Сущность, объекты и субъекты общественно-государственного партнерства 12
1.2. Влияние организаций гражданского общества на государственное управление в социальной и экономической сферах 25
1.3. Современные формы общественно-государственного партнерства 38
Глава 2. Опыт реализации общественно-государственного партнерства в управлении социально-экономическим развитием региона 44
2.1. Анализ состояния общественно-государственного партнерства в Амурской области 44
2.2. Региональные особенности обмена ресурсами между органами государственной власти и организациями гражданского общества 69
2.3. Факторы развития общественно-государственного партнерства на региональном уровне 78
Глава 3. Пути совершенствования форм общественно-государственного партнерства в управлении социально-экономическим развитием региона 96
3.1. Разработка организационного механизма общественно-государственного партнерства 96
3.2. Формирование системы показателей оценки общественно-государственного партнерства 128
3.3. Инструменты сдерживания ограничений общественно-государственного партнерства в управлении социально-экономическим развитием региона 133
Заключение 146
Список использованных источников и литературы 155
Приложение А. Правовое обеспечение общественно-государственного партнерства в Амурской области 183
Приложение Б. Матрицы обмена ресурсами в системе общественно-государственного партнерства 185
Приложение В. Показатели сетевых измерений общественно-государственного партнерства 191
- Влияние организаций гражданского общества на государственное управление в социальной и экономической сферах
- Региональные особенности обмена ресурсами между органами государственной власти и организациями гражданского общества
- Разработка организационного механизма общественно-государственного партнерства
- Инструменты сдерживания ограничений общественно-государственного партнерства в управлении социально-экономическим развитием региона
Введение к работе
з І.
Актуальность темы исследования обусловлена необходимостью развития практики общественно-государственного партнерства как ключевого фактора повышения качества управления социально-экономическим развитием территорий.
Социально-экономические процессы в качестве объекта публичного управления характеризуются высокой степенью динамичности и неопределенности, многоплановостью задач и сложностью поиска баланса существующих интересов. Эффективность управленческой деятельности в этих условиях напрямую зависит от умения органов власти учитывать особенности внешней общественной среды. Общественно-государственное партнерство отражает принципиально новые отношения власти и населения, при которых общественные институты выступают соучастниками процесса госуправления, инициаторами и исполнителями социально-экономических преобразований. Такое взаимодействие не только создает эффективные каналы обратной связи в государственной политике, но и увеличивает ресурсную базу процесса принятия и реализации управленческих решений. Гражданское общество в этом случае может рассматриваться как ресурс внешней среды публичного управления. Известно, что в Концепции долгосрочного стратегического развития России до 2020 года общественные институты представлены субъектом модернизации страны.
При этом общественно-государственное партнерство становится стратегически важным в управлении развитием депрессивных, проблемных территорий, поскольку в условиях их ограниченных возможностей, позволяет привлечь большее количество участников к обеспечению устойчивого экономического роста и социальной стабильности.
В этой связи задача научного обеспечения практики общественно-государственного партнерства как на уровне установления общих принципов территориальной политики, так и на уровне принятия конкретных управленческих решений имеет существенную теоретическую и практическую значимость.
Степень разработанности темы. Теоретические основы взаимодействия органов власти и гражданского общества раскрыты в работах таких российских исследователей, как Автономов А.С., Аузан А.А., Рудник Б.Л., Соловьев А.И., Уколов В.Ф., Хананашвили Н.Л., Чагин К.Г., Шишкин СВ., Якимец В.Н., Якобсон Л.И. и др.
Новые подходы к управлению, в том числе публичному, изложены в работах Барабашева А.Г., Бочарова М.П., Восколович Н.А., Гапоненко А.Л., Глазуновой Н.И., Гневко В.А., Граждана В.Д., Жулина А.Б., Карловской Е.А., Клименко А.В., Комаровского B.C., Литвак Б.Г, Оболонского А.В., Панкрухина А.П., Плаксина СМ., Савченко П.В., Сморгунова Л.В., Тамбовцева В.Л., Чиркина В.Е., Чумикова А.Н., Якунина В.И. и др. Особенности управления территориальным социально-экономическим развитием раскрыты Алисовым А.Н., Гранбергом А.Г., Лексиным В.Н., Полыневым А.О., Раевским СВ., Смирновым С.Н., Швецовым А.Н. и др.
Содержание категории гражданского общества заложено классиками общественно-политической мысли (Аристотель, Гегель Г., Гоббс Т., Локк Дж., Маркс К., Пейн Т., Руссо Ж.Ж., Токвиль А., Фуко М., Хабермас Ю. и др.); уточнено и дополнено современными российскими и зарубежными учеными (Гаджиев К.С, Голенкова З.Т., Мамут Л.С, Модель И.М., Орлова О.В., Перегудов СП., Анхайер X., Арато А., Коэн Дж., Саламон Л. и др.).
Анализу текущего состояния институтов гражданского общества в России, а также современной практике общественно-государственного партнерства посвящены труды Грудцыной Л.Ю., Мерсияновой И.В., Никовской Л.И., Левады Ю.А., Либоракиной М.И., Сунгурова А.Ю. и др. Отдельные аспекты изучаемого вопроса нашли отражение в работах Берестовой Л.И., Гавриловой И.Н., Иларионовой Т.С, Тумановой А.С и др.
Различным вопросам диалога государственных структур с общественностью посвящены диссертационные исследования, среди которых стоит отметить работы Акрамовской А.Г., Алябьевой СА, Биткина К.В., Бурцевой А.А., Ворониной И.В., Гриба В.В., Джегутанова В.В., Кучиевой И.Х., Пазыной О.Е.,
Семеновой Н.В., Ясницкой Я.С. и др.
Опыт общественно-государственного партнерства широко представлен в трудах зарубежных ученых, что вызвано более высоким уровнем экономико-правовых условий участия гражданского общества в территориальном развитии в странах Запада. Определенное влияние на исследовательскую позицию автора оказали работы Анхайера X., Арато А., Берцель Т., Грина Д., Кина Дж., Коэна Дж., Саламона Л.; адаптация этого опыта к российской действительности является перспективной исследовательской задачей.
Вместе с тем анализ научных трудов указанных выше авторов позволил прийти к выводу о том, что вопросы реального использования потенциала организаций гражданского общества в управлении социально-экономическим развитием территорий требуют дополнительного изучения, учитывающего современные процессы становления новых институтов и форм общественно-государственного партнерства.
Цель исследования - разработка и обоснование направлений совершенствования форм общественно-государственного партнерства в управлении социально-экономическим развитием территории.
Для достижения данной цели определены следующие основные задачи исследования:
-
Уточнить типы организаций гражданского общества, участвующих в общественно-государственном партнерстве.
-
Определить направления воздействия организаций гражданского общества на управление социально-экономическим развитием территории.
-
Разработать меры по совершенствованию форм общественного участия в управленческой деятельности.
-
Уточнить методику оценки общественно-государственного партнерства.
-
Обосновать практические меры по формированию и совершенствованию профессиональных компетенций государственных служащих.
Объектом исследования являются формы общественно-государственного партнерства в управлении социально-экономическим развитием территории.
Предметом исследования выступают управленческие и экономические отношения, возникающие при взаимодействии органов государственной власти с организациями гражданского общества в процессе управления социально-экономическим развитием региона.
Теоретико-методологическая и информационная база исследования включает фундаментальные и прикладные работы российских и зарубежных ученых в области экономики, государственного управления, социологии, политологии, юриспруденции в тех аспектах, которые затрагивают проблематику общественно-государственного партнерства, а также данные мирового опыта. В процессе исследования применялись методы статистической обработки информации, социологического исследования, сетевого анализа, графические и табличные приемы представления данных.
При подготовке диссертации использовались действующие нормативные правовые акты, данные Федеральной службы статистики, иных органов государственной власти федерального и регионального уровней, результаты исследований, проведенных диссертантом в 2008-2013 гг., публикации в периодических изданиях и сети Интернет, иные справочные материалы. Важным источником актуальной информации, выделенной непосредственными участниками исследуемых отношений, стали доклады и отчеты Общественной палаты Российской Федерации и региональных общественных палат.
Содержание диссертационного исследования соответствует требованиям паспорта научных специальностей ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации по специальности 08.00.05 - экономика и управление народным хозяйством (менеджмент): п. 10.5. Особенности разработки и реализации государственной политики в экономической и социальной сферах. Прямые и обратные связи государственной политики, механизмов, методов и технологий ее разработки и реализации. Развитие форм государственно-частного
партнерства; п. 10.22. Социальное развитие и социальное партнерство как ключевое направление регулирования социально-трудовых и социально-экономических отношений в рыночном хозяйстве.
Основные новые научные результаты исследования, полученные лично автором и выносимые на защиту, состоят в следующем:
-
Уточнены типы организаций гражданского общества, выступающих субъектами общественно-государственного партнерства. Установлено, что традиционное распределение организаций по формам юридических лиц недостаточно информативно применительно к развитию общественно-государственного партнерства. Предложено рассматривать три типа организаций гражданского общества с точки зрения характера удовлетворяемых ими общественных потребностей: ассоциативные, проблемно-ориентированные, клубные. Формальным признаком типологии служит миссия (основная цель) организации, закрепленная в ее учредительных документах.
-
Установлено, что организации гражданского общества оказывают существенное влияние на управление социально-экономическим развитием территории и обоснованы главные направления этого влияния:
уменьшение информационной асимметрии при принятии управленческих решений, улучшение их качества, повышение исполнительской дисциплины госслужащих за счет совершенствования системы контроля;
производство общественных благ с меньшими затратами и лучшего качества, чем в государственной сфере, благодаря концентрации уникальных информационных, человеческих, интеллектуальных и иных ресурсов. Раскрыты возможности делегирования части государственных функций на уровень гражданского общества, которое тем самым реализует управленческие решения;
формирование благоприятных условий жизни населения: организации гражданского общества развивают социальную инфраструктуру, создают новые рабочие места, поддерживают здоровую экологическую обстановку, содействуют рациональному использованию бюджетных средств и формированию социально ответственного бизнеса, улучшают имидж территории. Доказана
практическая значимость учета ресурсов гражданского общества (материальных, человеческих, информационных) наряду с иными экономическими и социальными факторами развития территории.
3. Разработан организационный механизм реализации общественно-
государственного партнерства на региональном уровне, составляющими кото
рого являются:
- технологии вовлечения гражданского общества региона в процессы раз
работки, принятия и реализации управленческого решения (общественная экс
пертиза, краудсорсинг, «фабрики мысли», общественный мониторинг, дискус
сионные площадки, включая электронные, государственный социальный заказ,
бенчмаркинг и т.д.);
- региональная общественная палата как координатор общественно-
государственного партнерства;
- каналы коммуникации, которые служат не только согласованию интере
сов, но и поиску, распределению и рациональному использованию ресурсов.
4. Предложены показатели оценки общественно-государственного парт
нерства. Доказано, что наряду с распространенными параметрами оценки (та
кими, как число практикуемых форм общественно-государственного партнер
ства, профинансированных государством общественных проектов, количество
совместных структур и другими) необходимо учитывать показатели положи
тельных эффектов, дополнительно полученных органом управления или насе
лением территории в целом:
организационных (сокращение времени, затрачиваемого государственными служащими на реализацию управленческих функций; экономия бюджетных средств на исполнение управленческого решения; увеличение числа квалифицированных специалистов отрасли, участвующих в подготовке и экспертном сопровождении решения и т.п.);
целевых (повышение объема, качества и ассортимента производимых благ; рост удовлетворенности целевой аудитории результатом управленческой деятельности и т.д.);
- внешних (снижение миграционного оттока; рост удовлетворенности
населения качеством жизни на конкретной территории; положительные упоми
нания о территории во внешней информационной среде как инструмент терри
ториального маркетинга и другие).
5. Предложены рекомендации по формированию и совершенствованию профессиональных компетенций государственных служащих в сфере общественно-государственного партнерства:
учреждениям высшего образования, осуществляющим подготовку специалистов для системы государственного управления, проводить факультативные курсы, а также учебную, производственную и иные виды практик в организациях гражданского общества;
разрешить профессиональную переподготовку и повышение квалификации служащих на базе организаций гражданского общества с привлечением ресурса высшей школы;
- руководителям органов власти включать публичную оценку работы
служащих со стороны организаций гражданского общества в кадровое дело
производство, использовать ее в материальном поощрении сотрудников.
Практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что разработанные в нем теоретические положения и выводы доведены до уровня конкретных практических рекомендаций по совершенствованию форм общественно-государственного партнерства в управлении социально-экономическим развитием территорий.
Полученные научные результаты применимы к работе местных, региональных и федеральных органов власти для улучшения социально-экономического положения территорий соответствующего уровня. Теоретические и прикладные аспекты исследования могут быть использованы в разработке стратегических, комплексных и отраслевых целевых программ территориального развития, а также для принятия руководителями органов власти решений по привлечению общественности к решению вопросов текущего управления. Аналитические данные и конкретные выводы, приведенные автором, могут быть по-
лезны для деятельности организаций некоммерческого сектора, образовательных и научных организаций, задействованных в подготовке управленческих кадров.
Апробация результатов исследования состоит в том, что наиболее значимые выводы и положения, полученные автором, обсуждались на научных конференциях, круглых столах и семинарах, проведенных Московским государственным университетом имени М.В. Ломоносова, Государственным университетом «Высшая школа экономики», Амурским государственным университетом, Общественной палатой Российской Федерации, Общественной палатой Амурской области.
Результаты исследования использованы в работе Общественной палаты Амурской области, а также внедрены в учебно-методические комплексы Амурского государственного университета при преподавании дисциплин «Экономика социальной сферы», «Экономика общественного сектора», «Региональная экономика», «Управление персоналом».
Основные положения и выводы диссертационного исследования раскрыты в 19 научных публикациях общим объемом 9,9 п.л. (лично автору принадлежат 7,2 п.л.), в том числе две статьи в изданиях из Перечня ведущих рецензируемых научных журналов и изданий ВАК РФ.
Влияние организаций гражданского общества на государственное управление в социальной и экономической сферах
В современном мире организации гражданского общества выполняют целый ряд разнообразных функций. Обзор существующих классификаций этих функций подробно приводит В. Хухлина. Так, с точки зрения воспроизводства общественных отношений выделяются интегративные, регулятивные, коммуникативные функции. По отношению некоммерческого сектора к экономической сфере рассматриваются рыночные (создание благоприятной среды для экономического развития региона, создание рабочих мест, вклад в рост доходов) и нерыночные (улучшение экологической ситуации, культурного обслуживания населения, реализация и разработка проектов модернизации, выполнение программ социальной помощи и др.) функции. Если брать за основу воздействие НКО на другие социальные институты, то функции можно делить на экономические, социальные, социально-политические. Имеется и отдельный ряд функций некоммерческого сектора в социальной сфере (воспитательная, производственная, инновационная, защитная и т. д.). [204, с. 22]
Анализ приведенных классификаций показывает, что за основу в них берется узкий аспект влияния НКО на жизнедеятельность общества. Указанных критериев оказывается недостаточно, чтобы раскрыть всю масштабность и комплексность этого влияния. Целесообразно, на наш взгляд, говорить также о влиянии на различные социальные подсистемы (от индивида до общества в целом), а также о разных формах проявления одной и той же функции, которые показывают ее влияние на конкретные институты, действующие в обществе. С учетом этих характеристик в таблице 2 автором предложен обобщенный взгляд на функции организаций гражданского общества.
Преимуществом данного подхода является возможность рассматривать работу одной организации комплексно: как субъекта всех экономических, политических, социальных отношений. Это расширяет представление о роли организаций гражданского общества в современном мире, выводя его за пространство преимущественно политической и социальной сфер.
В рамках диссертационного исследования упор сделан на проявлениях экономической и управленческой функций НКО, их взаимосвязи. Она имеет место в силу того, что влияние организаций гражданского общества на управление социально-экономическим развитием территории складывается по нескольким направлениям.
Первое направление характеризует организации гражданского общества как производителей экономических благ - социальных услуг.
Прежде всего нужно отметить, что понятие «социальная услуга» в научной литературе и управленческой практике трактуется по-разному. Согласно одному из подходов, характерном для зарубежных исследований, социальные услуги включают лишь деятельность в сфере социального обслуживания, социальной работы, направленную на помощь людям в трудной жизненной ситуации, и выносятся в отдельную от области образования, здравоохранения, культуры и ЖКХ сферу. [239, с. 40] Такое понимание заложено в Федеральном законе Российской Федерации «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации». [15]
В другом, более широком, значении термин «социальные услуги» употребляется для характеристики услуг, производимых во всех отраслях социальной сферы. Подобный взгляд на социальную сферу включает в нее такие отраслевые системы, как здравоохранение, физическая культура и спорт, образование, культура, социальное обслуживание и социальное обеспечение, жилищное хозяйство, социальное страхование и пенсионное обеспечение. [209]
В российском законодательстве этому определению наиболее соответствует понятие «социально-культурная услуга» — услуга по удовлетворению духовных, интеллектуальных потребностей и поддержанию нормальной жизнедеятельности потребителя. [197] Социально-культурная услуга обеспечивает поддержание и восстановление здоровья, духовное и физическое развитие личности, повышение профессионального мастерства. К социально-культурным услугам могут быть отнесены медицинские услуги, услуги культуры, туризма, образования и т.д. Это в большей степени совпадает с тем, что чаще всего понимается под социальными услугами, однако вносит некое несоответствие теоретико-методического анализа и управленческой практики.
На наш взгляд, ограничение объекта социальной услуги людьми, оказавшимися в трудной жизненной ситуации, сужает круг возможных направлений деятельности; уместнее говорить не только о работе, направленной на помощь человеку в трудной жизненной ситуации, но и на профилактику такой ситуации в принципе. В данной работе будем использовать отраслевой подход, согласно которому социальные услуги выделяются по той сфере, в которой они оказываются.
Социальные услуги как экономические блага обладают специфическими свойствами, некоторые из которых предопределяют низкую заинтересованность бизнеса в их производстве.
Во-первых, существенные внешние эффекты. Они выражаются в наличии выгод (положительные внешние эффекты) или издержек (отрицательные внешние эффекты), получаемых лицами, которые непосредственно не участвуют в совершении сделки.
Каждая из социальных услуг направлена на удовлетворение потребностей конкретного индивида, но в целом все они напрямую влияют на человеческий капитал страны. Например, образовательные услуги в качестве блага также доступны только для тех, кто их непосредственно получает, т. е. для учащихся. Однако выгоды от высокого качества системы образования распространяются на всех граждан, что может рассматриваться как фактор экономического роста. [198] Существенный внешний эффект услуг отраслей социальной сферы обусловливает отнесение их к категории общественных благ.
Во-вторых, при установлении рыночных цен на социальные услуги существенное значение имел бы уровень платежеспособного спроса населения. Следовательно, часть граждан, не имеющая возможности оплатить услугу, отказалась бы от ее потребления. Из-за сильных внешних эффектов такая ситуация могла бы привести к серьезным негативным последствиям для всего общества.
В-третьих, при потреблении социальных услуг существует опасность морального риска, описывающего нерациональное, безответственное отношение людей к бесплатным благам. Если бы за все услуги здравоохранения пришлось платить, то пациент более внимательно и рационально относился бы к своему лечению, не требовал бы «лишних» услуг.
В-четвертых, в связи с невозможностью количественно оценить и измерить индивидуальный вклад в общий эффект отдельные граждане могут уклониться от участия в коллективных действиях, порождая так называемую проблему «безбилетника».
В-пятых, отрасли социальной сферы, сопоставляясь с такими категориями, как справедливость, равенство, защищенность, уверенность в будущем, выступают постоянным объектом ценностных оценок со стороны общества в целом и отдельных индивидов. [210, с. 13] Медицинское обслуживание, образовательную деятельность, помощь инвалидам и старикам и другие социальные услуги общество зачастую рассматривает как социальное право, нежели экономическое благо; их объем и качественные характеристики, задаваемые в рамках социальной политики государства, являются скорее предметом общественного и политического выбора, нежели результатом действия свободных рыночных механизмов. К примеру, выделение бюджетных средств на социальную помощь людям, оказавшимся в тяжелой жизненной ситуации, может не отвечать принципам эффективного распределения ресурсов с точки зрения рынка. Однако трудно себе представитель современное развитое государство, не берущее на себя подобные социальные обязательства.
В-шестых, принятие решений агентами рынка социальных услуг (физическими и юридическими лицами) зачастую сопровождается сильной информационной асимметрией, характеризующейся преимуществом одного из участников сделки (потребителя или производителя) в информированности относительно достоинств и недостатков товаров и услуг. [45]
Региональные особенности обмена ресурсами между органами государственной власти и организациями гражданского общества
Раскрыть направления развития общественно-государственного партнерства, выявив те его аспекты, которые недоступны при обращении к официальным источникам информации, позволяет исследование отношений между органами власти и организациями гражданского общества посредством сетевого анализа. Совокупность организаций гражданского и государственного секторов при таком подходе выступает политической сетью, а взаимодействие между ними рассматривается с позиций теории обмена. Между органами власти и НКО происходит обмен различными ресурсами: знаниями, денежными средствами, опытом и т.д. Взаимосвязь между сторонами (акторами) тем теснее, чем более интенсивно (или продолжительно) они обмениваются ресурсами. Экономико-управленческий потенциал организаций гражданского общества в этом случае будет прямо зависеть от величины аккумулированных ресурсов, поскольку в конечном итоге именно имеющиеся ресурсы, а также потенциальный доступ к ним определяют значимость участника отношений.
Подробный анализ сетевых взаимодействий необходим еще и потому, что описание имеющихся в свободном доступе данных об интеракциях не всегда приводит к отражению реальной действительности. А.И. Соловьев обстоятельно описывает инструменты, которые используют государственные органы для имитации активного диалога с обществом при фактическом отсутствии в таком диалоге содержательной стороны (что и наблюдается в региональной практике, к примеру, в отношении общественно-консультативных структур). [180] Кроме того, существуют сильные неформальные связи, для фиксации которых необходим специфический методический инструментарий.
Несмотря на растущую популярность использования метода сетевого анализа экономических и социальных процессов в мире, в российских научных исследованиях потенциал этого подхода рассматривается преимущественно в теории. [107; 174] К числу интересных с точки зрения предмета нашего исследования зарубежных работ можно отнести труды С. Вэбла, Г. Перцивала и других ученых, описавших деятельность политических сетей в разных сферах территориального развития. [230; 237; 238; 241]
Целями исследования ресурсного обмена в сфере общественно-государственного партнерства являются оценка интенсивности обмена различными видами ресурсов между органами государственной власти и наиболее влиятельными НКО в Амурской области и выявление участника, доминирующего в этом обмене.
При подготовке исследования, его проведении и оценке результатов использовались работы Градосельской Г.В., Чуракова А.Н. и др. [72; 73; 208].
Первой исследовательской задачей стало определение границ сети. Рамки исследования мы ограничили сферой социальной политики, поскольку здесь активность НКО наиболее высока. Это предопределило выделение среди органов государственной власти области тех структур, которые занимаются вопросами высокой социальной значимости: министерство образования и науки; министерство здравоохранения; министерство социальной защиты населения; министерство культуры и архивного дела; министерство по физической культуре и спорту; управление занятости населения; министерство жилищно-коммунального хозяйства; управление внутренней политики.
Для определения участников сети со стороны организаций гражданского общества использовался метод экспертного опроса. В качестве экспертов выступили 9 человек - специалисты разного профиля по вопросам функционирования некоммерческого сектора Амурской области. Экспертам было предложено указать амурские НКО, которые, на их взгляд, оказывают наиболее значимое влияние на повышение качества жизни населения Амурской области (количество ответов было не ограничено). Под качеством жизни предлагалось понимать степень удовлетворения материальных, духовных и социальных потребностей человека (качество здравоохранения, образования, сферы обслуживания, окружающей среды, степень удовлетворения потребностей в общении, знаниях, творчестве, труде и т.д.). На основании ответов экспертов были отобраны 22 некоммерческие организации (критерием отбора служило упоминание организации не менее чем четырьмя экспертами); это объединения самой разной направленности (благотворительные, инвалидные, спортивные, молодежные и др.). В данный перечень была включена Общественная палата Амурской области. Значимость этого института в регионе с каждым годом возрастает. В этой связи важно установить реальную роль Общественной палаты в обменных процессах.
Каждой некоммерческой организации было предложено ответить на вопросы, касающиеся предоставления ресурсов друг другу, а также указанным госорганам за последние полгода. Стоит отметить, что в исследовании сознательно сделано важное допущение: не рассматривается обмен ресурсами между государственными органами. Это связано с тем, что сила их взаимодействий будет изначально очень высокой, поскольку эти связи официально закреплены. В частности, руководители всех госорганов встречаются на планерных совещаниях у губернатора, являются соисполнителями областных мероприятий, велика интенсивность их переписки по смежным предметам ведения и др. Если добавить эти связи в наши расчеты, то при оценке результатов показания будут смещены, а следовательно, некорректны.
В качестве предмета обмена при взаимодействии выделены три типа ресурсов: информация, труд, материальные блага (включая денежные средства). Первый ресурс при опросе был разделен на виды формального и неформального обмена информацией. Причем речь идет не только об обмене документально оформленными знаниями (методические пособия, брошюры, объявления и т.д.), но и обмене информацией в ходе устной и письменной коммуникации.
Оценка тесноты обмена информационными ресурсами производилась следующим образом. Респондентам было предложено указать, с кем в списке организаций происходил информационный обмен. Частота информационного оттока регистрировалась упорядоченными категориями, каждой из которых присвоен количественный ранг: часто - 3, периодически — 2, редко — 1, никогда - 0.
В ходе экспертного опроса, упомянутого выше, экспертам было предложено распределить 100 баллов между различными способами взаимодействия НКО и власти так, чтобы сумма долей осталась равной 100 баллам. Средняя оценка полученных ответов дала «весомость» каждого способа (таблица 4). Наибольший удельный вес, как оказалось, имеют неформальные взаимодействия, их вес составил половину от значимости всех способов взаимодействия для налаживания хорошего, результативного сотрудничества сторон.
Умножив величину потока (в относительном выражении) на коэффициенты весомости, получаем приблизительные оценки интенсивности информационного потока для каждого актора.
Трудовые ресурсы предполагают выделение организациями своих сотрудников (в том числе волонтеров) для оказания содействия в работе других объединений. Материальные ресурсы включают в себя не только субъективную оценку предоставленной материальной помощи, но и анализ областного бюджета в части выделения средств на поддержку деятельности НКО.
Так как получить конкретные количественные величины в обмене трудовыми и материальными ресурсам не представилось возможным (респонденты не смогли точно указать количественные параметры данных показателей), то эти характеристики оцениваются по критерию наличия и могут принимать два значения: 0 - если ресурсы не предоставлялись, 1 - если ресурсы предоставлялись.
В результате оценки связей получены матрицы взаимодействия (приложение Б), которые характеризуют обмен разными типами ресурсов. На основании анализа матриц составлены 3 графа, вершинами в которых выступили взаимодействующие стороны, ребрами - выявленные связи. Каждый граф иллюстрирует обмен отдельным типом ресурсов.
Для характеристики обменных процессов были рассчитаны показатели свойств участников сети по формулам, приведенным Г.В. Градосельской: степень центральности, плотность центральности, центральность как посредничество, эквивалентность (по отношению к акторам «Общественная палата» и «управление внутренней политики»), индекс силы актора (для ресурсов «труд» и «материальные блага»). [72] Результаты расчетов представлены в приложении В.
Разработка организационного механизма общественно-государственного партнерства
Анализ опыта общественно-государственного партнерства на примере Амурской области показал, что в условиях несистемного привлечения общественности к решению вопросов регионального развития такое взаимодействие приобретает политический характер и не приводит к значимым для общества социально-экономическим преобразованиям. Это обусловливает высокую актуальность модернизации организационных основ взаимодействия органов власти с организациями гражданского общества.
В основе современного организационного механизма общественно-государственного партнерства, на взгляд автора, должна лежать институционально оформленная интеграция активной части населения в процессы разработки, принятия и реализации управленческих решений, которая выражается в разделении труда, распределении функций, ресурсов, полномочий и ответственности. В процессе взаимодействия участники должны знать, что конкретно ожидается от них, в каких формах они могут взаимодействовать и к каким результатам должны стремиться на каждом этапе совместной работы.
Речь идет о своего рода общественном сопровождении управленческого решения, предполагающем целостность управленческих и экономических отношений, возникающих при взаимодействии власти с внешней общественной средой.
Основные цели организационного механизма общественно-государственного партнерства заключаются в том, чтобы:
- содействовать повышению качества работы органов государственной власти за счет роста обоснованности и легитимности принимаемых решений;
- создать условия для рационализации государственных расходов посредством перераспределения экономических, управленческих, социальных обязательств между властью и гражданским обществом;
- обеспечить синергетический эффект от слияния различных социально экономических сил, усиливающий результаты использования материальных и не материальных факторов развития региона.
Раскроем принципы, на которых строится предлагаемый организационный механизм общественно-государственного партнерства:
1. Развитие институциональной базы, нацеленной на обеспечение гарантий непрерывности партнерства.
Свести к минимуму дискретный характер взаимодействия, обеспечив нацеленность сторон на непрерывное сотрудничество, поможет включение в административные регламенты органов власти гарантий общественного участия.
В развитие данной меры предложено разделить государственные функции на три группы с точки зрения того, какую потенциальную ключевую роль в ее осуществлениии могут играть организации гражданского общества:
- надзорную - заключается в контроле за законностью и правильностью действий органа власти и осуществляется, главным образом, в отношении качества результатов исполнения функции;
- экспертную - выражается в дополнительном профессиональном сопровождении осуществления функции;
- контрактную - состоит в возможности делегирования полного или частичного исполнения функции на уровень гражданского общества.
В результате анализа 266 государственных функций органов исполнительной власти Амурской области автором выделены и распределены по указанным акцентам 82 из них, в которых целесообразно использовать организационный механизм общественно-государственного партнерства. В том числе 29 имеют экспертный акцент, 12 - надзорный, 23 - контрактный, остальные представляют собой комбинированный тип (два или три равносильных акцента).
Данная типология позволяет рационализировать выбор участников и форм общественно-государственного партнерства за счет конкретизации целей взаимодействия.
2. Альтернативность основных субъектов.
Организационный механизм должен обладать универсальным характером, в том числе в отношении субъектов, в нем задействованных, поскольку задача его внедрения заключается в достижении саморазвития и самоподдержания, укоренения в общепринятой практике, в то время как сами участники могут меняться.
На наш взгляд, в современных условиях центральным субъектом организационного механизма общественно-государственного партнерства, его координатором, обеспечивающим покрытие основной части трансакционных издержек взаимодействия, могут выступить региональные общественные палаты, поскольку они имеют ряд объективных преимуществ:
1) законодательное закрепление деятельности, что придает работе более основательный характер, важный для восприятия со стороны органов власти;
2) гарантированность расходных обязательств государства и гражданского общества на выполнение функций общественной палаты;
3) посредническая природа: общественная палата интегрирует ресурсы и возможности всех трех секторов региональной экономики, не просто транслируя их передачу от одного сектора к другому, но и увеличивая их потенциал, трансформируя в новые сигналы, способствующие повышению качества работы;
4) вхождение в общероссийскую систему социальных практик. Только общественная палата имеет широкий доступ к информационным и образовательным ресурсам Общественной палаты Российской Федерации, сети региональных общественных палат, некоммерческих организаций других регионов. К примеру, в настоящее время Общественная палата России активно использует потенциал региональных общественных палат для учета мнения территорий при проведении общественной экспертизы государственной политики.
С этой целью в конце 2010 года был создан Совет региональных общественных палат России, работа которого направлена на формирование общественной позиции и выработку рекомендаций для решения актуальных общественно значимых проблем. Создание Совета позволяет оперативно реагировать на наиболее острые проблемы российского общества посредством сбора информации в регионах с ее централизованным анализом и использованием ресурсов федеральной палаты в работе с госорганами. [153]
3. Баланс конкуренции и кооперации организаций гражданского общества.
Это принцип, соблюдение которого может представлять определенные трудности. Общественно-государственное партнерство, с одной стороны, более эффективно, если среди его субъектов существуют преемственность, кооперация. Ведь если цели управленческого решения разрабатывают одни структуры, а оценивают его совсем другие, то может возникнуть ситуация, когда любое решение будет оценено негативно, поскольку у каждой организации свое видение проблемы и путей ее решения.
С другой стороны, конкуренция между организациями гражданского общества необходима, поскольку в противном случае существует риск, что субъектная монополия приведет к сращиванию государственного и гражданского институтов, общественное участие будет формальным, «ручным». Кроме того, при конкуренции повышается инновационность идей.
4. Принцип гражданского невмешательства.
Следует выделять действия, которые уполномочены предпринимать только государственные органы; в них организациям гражданского общества вмешиваться нельзя или нецелесообразно.
Необходимость наличия зон гражданского невмешательства обусловлена тем, что:
1) только государственные органы обладают наиболее полной информацией по всему спектру управленческого процесса;
2) цели развития каждой конкретной сферы должны соотноситься с целями в других сферах государственной региональной политики;
3) разграничение компетенций - законодательно закрепленный процесс, который является основой государственного устройства и позволяет разделять сферы ответственности.
Инструменты сдерживания ограничений общественно-государственного партнерства в управлении социально-экономическим развитием региона
Несмотря на значимость и перспективность общественно-государственного партнерства, в реальности использование и совершенствование его форм сталкиваются с существенными ограничениями, которые можно разделить на четыре уровня (рисунок 20).
Первый уровень - ограничения сторон взаимодействия. Общественно-государственное партнерство всегда предполагает сознательное и обоюдное намерение всех участвующих сторон, поэтому большую роль в нем будут играть качественные характеристики и особенности субъектов взаимодействия.
Со стороны гражданского общества модернизацию форм общественно-государственного партнерства ставит под удар финансовая несостоятельность большинства НКО, особенно регионального и местного уровней. Получив единовременную финансовую поддержку, организация может приостановить оказание услуг после использования средств. Кроме того, государственные и муниципальные учреждения имеют хоть и устаревшую, но весьма значительную инфраструктуру, в то время как для большинства НКО приобретение основных средств остается непосильной задачей.
К числу ресурсных проблем относится и такая «болевая точка» большинства НКО, как отсутствие помещения. Очень часто организация регистрируется по адресу проживания руководителя или по формально имеющемуся адресу, однако фактически работу по нему не осуществляет. Сотрудничество с такой организацией становится затруднительным и может восприниматься потенциальным партнером как ненадежное.
В ограничения подобного рода входит неравномерность географического количественного и качественного распределения организаций гражданского общества. Значительная часть «сильных» НКО (это, как правило, общероссийские организации) сосредоточена в центральной части страны, в то время как большинство региональных, местных (особенно сельских) организаций без мощной поддержки со стороны власти оказываются неработоспособными. Более того, руководителями или активистами общественных организаций зачастую являются сотрудники местных администраций, что противоречит принципу независимости организаций гражданского общества.
Нельзя не отметить и низкую организационную состоятельность подавляющего большинства НКО. Это выражается:
- в отсутствии четко распределенных внутриорганизационных ролей (есть председатель, остальные роли «размыты», вследствие чего неявными становятся представительские полномочия персонала и ответственность за исполнение конкретных функций);
- в отсутствии деловых атрибутов: ведения правильного документооборота, правил работы с обращениями, запросами, официальных бланков организации и т.д.
- в недостаточном уровне профессионализма сотрудников;
- в размытости спектра направлений работы. Зачастую «ориентир» организации меняется в зависимости от требований, предъявляемых грантодателем, предпочтений руководителя или лидера. Все это не внушает доверия к их деятельности со стороны населения и государства. Так, среди россиян, заявивших о том, что они знают или что-то слышали о местных НКО, четверть не доверяет никаким из них. [85, с. 23]
Со стороны органов власти также можно выделить ряд проблем. Главная из них - мотивационные ограничения госслужащих. При общественно-государственном партнерстве значительная часть чиновников «проигрывает», поскольку они будут вынуждены активно внедрять новые, в том числе информационные, технологии, придавая процессу управления открытый характер, что увеличит сложность работы. Из-за недооценки роли НКО в формировании общественного мнения и неверия в их потенциал в качестве равноправных партнеров у чиновников практически нет стимулов для привлечения населения к своей работе.
Напротив, это воспринимается, скорее, как дополнительная обязанность, навязываемая сверху в угоду современным политическим тенденциям, поэтому качество этой работы изначально не будет стремиться к высоким значениям. Конфликт сторон межсекторного партнерства здесь переходит в область конфликтов межличностных (когда конкретный чиновник блокирует развитие взаимодействия) и внутриличностных (когда чиновник действует исходя из интересов не организации, которую представляет, а своих собственных, которыми могут быть в том числе и уменьшение объема своей работы, сокрытие фактов недобросовестной работы и т.д.).
Управленческий аппарат в России долгое время развивался как относительно обособленная, независимая от общества структура. По нашему мнению, современные формы подготовки, найма и повышения квалификации кадров в системе государственной службы также не в полной мере отвечают требованиям общественно-государственного партнерства.
Так, базовые программы обучения будущих управленцев, а также действующих сотрудников госорганов не только не включают обязательных курсов о формах и эффектах общественно-государственного партнерства, но, главное, не вырабатывают мотивацию к нему, игнорируя моральное измерение процесса управления. Тем самым уже на этапе строительства своего кадрового потенциала государственная система формирует закрытый тип функционирования, при котором служащий видит в общественных институтах не дополнительный ресурс, а помеху процессу управления.
Сводная характеристика ограничений первого уровня (ограничений субъектов общественно-государственного партнерства) приведена в таблице 8.
Второй уровень включает ограничения непосредственной организации процесса общественно-государственного партнерства. В частности, в управлении социально-экономическим развитием региона на базе общественно-государственного партнерства не вполне соблюдается принцип единства в компетенции принятия решений и ответственности за их выполнение.
Так, решение может быть принято по воле гражданского общества, но исполнять их будут все равно органы власти. Поэтому изначально идет конфликт «заказчика» и «исполнителя». При этом надо понимать, что повышение эффективности взаимодействия государства и гражданского общества не означает полного исчезновения конфликтов; речь следует вести о необходимости перевода их в конструктивное состояние.
К этой группе ограничений можно отнести и фактор времени. Если деятельность НКО не связана временными рамками, то работа органов власти подчинена бюджетному процессу, который строго распределен во времени. Это обстоятельство влечет за собой два основных следствия:
- ресурсные ограничения взаимодействия: поддержка деятельности НКО со стороны органов власти становится возможной только в определенные временные интервалы, обусловленные порядком выделения бюджетных средств;
- фактор времени должен учитываться при определении длительности каждой формы общественно-государственного партнерства.
Кроме того, наше партнерство - двухсекторное. В расчет не берется еще один важнейший субъект экономического пространства региона — бизнес-сообщество. Между тем, именно бизнес является главным ресурсным источником для НКО, имеет собственные механизмы решения проблем, выступает конкурентом организациям гражданского общества за поддержку государства (к примеру, в конкурсах на выполнение государственного заказа). Это будет вносить коррективы в реальное использование форм общественно-государственного партнерства.
Третий уровень ограничений — это неблагоприятные условия среды, в которой проходит сотрудничество.
