Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Методологические основы государственного регулирования миграции населения в России. 14
1.1 Управление миграциями в общей системе управления социальными процессами . 14
1.2 Ситуационный анализ, учет и прогнозирование как элементы управления миграционными процессами. 34
1.3 Особенности управления миграционными процессами в России и СССР 45 -
1.4 Исследования миграции населения в России. 63 ""
Глава 2. Современная миграционная ситуация в России: проблемный аспект 73
2.1 Негативные тенденции развития миграционных процессов в условиях ослабления государственного управления . 73
2.2 Миграция с государствами - бывшими республиками СССР: характеристика и масштабы. 91 —
Глава 3. Миграционная политика России: направления и механизмы реализации в процессе управления миграционными процессами . 102
3.1 Формирование миграционной политики России: проблемы и пути решения . 102
3.2 Законодательная база миграции в России. 120
3.3 Программно-целевой подход как нормативно-правовая основа управления миграционными процессами. 131
3.4 Финансово-экономическое обеспечение миграционной политики. 151
3.5 Организационные структуры управления миграционными процессами. 163
Глава 4. Социально-экономические проблемы вынужденной миграции . 175
4.1 Особенности использования механизмов регулирования вынужденной миграции . 175
4.2 Эффективность приема, обустройства и адаптации вынужденных переселенцев. 192
Глава 5. Управление миграционными процессами в кризисных территориях (на примере Северного Кавказа).
5.1 Социально-политическая и миграционная ситуация на Северном Кавказе. 212
5.2 Прием и обустройство мигрантов в экстремальных ситуациях. 234
Глава 6. Легальная и нелегальная миграция. 248
6.1 Регулирование миграционных потоков из третьих стран. 248
6.2 Внешняя трудовая миграция. 271
6.3 Система иммиграционного контроля в России. 284
Заключение 301
Литература 310
Приложение 321
- Управление миграциями в общей системе управления социальными процессами
- Негативные тенденции развития миграционных процессов в условиях ослабления государственного управления
- Формирование миграционной политики России: проблемы и пути решения
- Особенности использования механизмов регулирования вынужденной миграции
Введение к работе
Актуальность темы.
Государственное управление миграцией населения -непременный атрибут и основной элемент государственной политики, наряду с такими ее составляющими, как региональная политика, национальная политика, социальная политика, инвестиционная политика и т.д. Практически все государства мира придерживаются комплекса мер государственного регулирования миграции, набор которых определяется, исходя из прагматичных национальных геополитических интересов, состояния и потребностей экономики, исторических особенностей развития стран и наций, их населяющих, приверженности международным гуманитарным нормам.
Проблемы государственного управления миграционными процессами в России возникли не вчера: страна имеет богатый опыт регулирования миграции, однако в последние годы эти проблемы резко актуализировались. Причина тому - в самой сути миграции, которая является одним из самых чутких инструментов, незамедлительно реагирующих на социальные, экономические и политические изменения в мире, стране или отдельном регионе.
Исследованию миграционных процессов в нашей стране всегда уделялось большое внимание. Немало научных трудов посвящено теоретическим проблемам миграции, включая историю миграций в России, анализ причин и следствий массовых перемещений населения, их влиянию на расселение населения, экономическое развитие отдельных регионов и т.д. В предлагаемой диссертационной работе во главу угла ставится комплекс проблем государственного управления миграционными процессами, в решение которых автором накоплен определенный практический опыт.
К миграционным проблемам в России в последние годы было привлечено внимание широких кругов общественности, ученых, отмечен даже бум миграционной проблематики в СМИ. Последнее десятилетие XX в. отмечено коренными изменениями в характеристике миграционных процессов в России. Это касается как масштабов, так и структурной составляющей основных миграционных потоков, появления таких категорий мигрантов, как беженцы, вынужденные переселенцы, незаконные мигранты, экологические мигранты, репатрианты и т.п. При этом в стране отсутствует устоявшаяся система теоретических взглядов на проблемы регулирования миграционных процессов, отвечающая современным политическим и социально-экономическим условиям. Недостаточная на современном этапе изученность вопросов управления миграцией населения и отсутствие обобщенного практического опыта решения миграционных проблем существенно снижают эффективность проводимой государственной политики в данной области.
Для решения сложных миграционных проблем, прежде всего связанных с координацией работы с беженцами и вынужденными переселенцами, в 1992 г. был создан специальный государственный орган - Федеральная миграционная служба России. Ее богатая практическая деятельность по регулированию миграционных процессов в стране, уникальный опыт решения проблем вынужденных переселенцев и беженцев в ходе реализации целевых миграционных программ нуждаются в теоретическом обобщении. Для дальнейшей управленческой деятельности в реализации государственной миграционной политики необходима разработка теоретико-методологических основ, отвечающих современному состоянию общества, социально-экономическому, демографическому и
геополитическому положению Российской Федерации. Все эти вопросы и определили актуальность нашего исследования.
В последнее десятилетие в России отмечен всплеск исследований по миграционной проблематике, но они в значительной степени фрагментарны. Миграционные процессы проанализированы в разных аспектах, однако масштабных исследований недостаточно. Деятельность органов государственной власти, направленная на решение острейших проблем миграции, оставалась и остается за рамками серьезных исследований. Работы, претендующие на обобщение, нередко ограничивались поверхностной критикой текущих событий.
В России существует опыт решения сложнейших миграционных проблем, но практика государственного управления миграционными процессами показывает, что в новых условиях отдельные, зарекомендовавшие себя как наиболее результативные меры государственного воздействия на миграционные процессы не могут быть применены, учитывая переход к правовому демократическому обществу и развитие рыночных отношений. Опыт зарубежных стран без серьезной адаптации также не может быть использован в России.
Богатый практический опыт по реализации системы мер управления миграционными процессами в России определил основную гипотезу исследования - необходимость активизации роли государства в управлении миграционными процессами на основе научно обоснованной концепции миграционной политики и комплексном решении миграционных проблем методом реализации целевых программ.
Цель и задачи исследования
Целью диссертационного исследования является разработка теоретических основ управления миграционными процессами, обоснование направлений и механизмов реализации государственной
миграционной политики. Она определяет основной круг задач, решаемый в исследовании:
выявить специфику управления миграциями в общей системе управления социальными процессами;
изучить отечественный и зарубежный опыт государственного регулирования миграционных процессов и выявить вероятность адаптирования отдельных его элементов в современных условиях;
обобщить практический опыт государственного регулирования миграционных процессов на современном этапе развития Российского государства и обосновать возможность дальнейшего использования положительных результатов;
определить наиболее проблемные компоненты миграционной ситуации в современной России, требующие активных мер государственного управления;
разработать комплексную систему мер, позволяющую осуществлять эффективное решение миграционных проблем в России и ее регионах;
- разработать структурную схему государственного управления
миграционными процессами.
Объект и предмет исследования.
Объектом исследования является комплекс миграционных проблем в России в контексте их государственного регулирования. Предмет исследования - научно-практические подходы к формированию государственной миграционной политики в современный период.
Теоретическая и информационная база исследования.
Исследование опиралось на общетеоретические положения отечественной науки, развивающие представление о миграции как о сложном предмете государственного управления, прежде всего на труды Б.Д.Бреева, Т.И. Заславской, В.Г. Костакова, В.М. Моисеенко, Д.Д.
Москвина, Л.Л. Рыбаковского, А.В. Топилина, В.В. Трубина, Б.С. Хорева, исследователей дореволюционного переселенческого движения. Большой вклад в разработку теоретических взглядов, изложенных в диссертации, внесли научные разработки и публикации по широкому спектру миграционных проблем экономистов, демографов, этнографов, географов, историков: B.C. Белозерова, Г.С. Витковской, А.Г. Вишневского, О.Д. Воробьевой, В.Г. Гельбраса, А.Г. Гришановой, М.Б. Денисенко, П.Х. Зайдфудима, Ж.А. Зайончковской, Т.Д. Ивановой, В.А. Ионцева, В.М. Кабузана, А.Н. Каменского, А.В. Кашепова, Л.В. Корель, Е.С. Красинца, Л.В. Макаровой, В.И. Мукомеля, B.C. Мясникова, А.Д. Назарова, В.И. Переведенцева, В.В. Покшишевского, Э.А. Паина, П.М. Поляна, А.А.Ракова, Н.В. Тарасовой, В.А. Тишкова, И.Г. Ушкалова, Е.И. Филипповой, А.У. Хомры.
Информационной базой исследования являлись материалы текущего архива Федеральной миграционной службы России , включая нормативно-правовые документы (указы, законы, постановления Правительства РФ и органов власти субъектов Российской Федерации, ведомственные нормативные акты), концепции и программные документы, материалы научно-практических конференций, проводимых под эгидой ФМС России или при ее участии, аналитические отчеты и доклады ФМС России и других министерств и ведомств, и т.п. Статистическую базу составляли данные государственной статистической отчетности, ведущейся и публикуемой Госкомстатом России, данные государственной и ведомственной статистики, ведущейся ФМС России, оперативная информация ФМС России, данные ведомственной статистики МВД России, ФПС России, Госкомсевера России и т.п.
Важное значение для формирования информационной базы исследования, прежде всего - опыта зарубежных государств по
регулированию миграционных процессов имели стажировки автора в ряде иммиграционных ведомств европейских государств, США, Канады и Израиля.
Научная новизна исследования
Наиболее существенные научные результаты исследования состоят в следующем:
разработаны научные основы регулирования миграционных процессов на территории Российской Федерации исходя из рассмотрения миграционных процессов как специфического объекта управления и с учетом предыдущего исторического опыта;
осуществлено теоретическое обобщение наиболее ценного практического опыта по реализации миграционной политики в 90-х годах, раскрыта специфика проблем вынужденной миграции (сам термин впервые введен в научный оборот автором), регулирования временной трудовой миграции, создания и развития системы иммиграционного контроля в России;
обобщены особенности формирования законодательной и нормативно-правовой базы, разработаны предложения по их корректировке;
- произведен комплексный ситуационный анализ развития
миграционных процессов в стране, выявлены наиболее «проблемные»
компоненты миграционной ситуации, касающиеся прежде всего
вынужденной и нелегальной миграции;
- дана оценка территориальных предпочтений мигрантов при
расселении на территории Российской Федерации, для чего введен
специальный показатель «миграционной нагрузки»;
- теоретически обоснована необходимость комплексного подхода
к регулированию миграционных процессов в Российской Федерации на
основе критического анализа финансово-экономического обеспечения
регулирования миграционных процессов в стране, эффективности мер по приему, обустройству и адаптации вынужденных переселенцев;
разработаны предложения по формированию научно-методических основ миграционной политики Российской Федерации, в т.ч. в наиболее проблемных в миграционном отношении регионах страны.
- предложена новая схема формирования организационных структур управления миграционными процессами;
Научно-практическая значимость исследования.
Все положения и выводы диссертационного исследования, в силу специфического практического опыта (с 1992 по начало 1999 гг. автор являлась основателем и руководителем Федеральной миграционной службы России и ее территориальных органов), основаны на анализе непосредственной каждодневной деятельности по управлению миграционными процессами в указанные годы - годы становления новой системы государственного регулирования миграции в России.
В такой ситуации теоретические разработки находили свое практическое применение в законах и подзаконных актах Российской Федерации, указах Президента, постановлениях и распоряжениях правительства России. Все выводы диссертационного исследования продиктованы практической необходимостью совершенствования действующей системы, изменением миграционной, экономической и политической ситуации в стране.
Предложенные подходы к изменению миграционного законодательства, разработке Комплексной программы регулирования миграционных процессов в России, управленческой структуры и др. могут быть внедрены в практику регулирования миграции, и необходимость их внедрения обосновывается в диссертации. Выводы и
положения исследования могут быть использованы при разработке и корректировке Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации, Концепции демографической политики Российской Федерации.
Апробация результатов диссертационного исследования.
Основные положения работы изложены в 3-х монографиях автора, многочисленных статьях, в т.ч. журнале «Миграция», на научно-практических конференциях по проблемам управления, демографии, миграции и занятости населения, например, «Внутренняя и внешняя миграция в бывшем СССР, перспективы внешней и внутренней политики» (1993 г., Гаага), «Безопасные размеры международной миграции в Европе» (1994 г., Милан), «Тенденции в области миграции, социальные изменения и сотрудничество в Балтийском регионе» (1995 г., Хельсинки), «Международная конференция по проблемам миграции на постсоветском пространстве» (1996 г., Женева), «Демографическое развитие и занятость в условиях ^переходной экономики» (1997 г., Москва), «Проблемы населения и рынков труда России и Кавказского региона» (1998 г., Ставрополь), «Социо-демографическая динамика в России. Закономерности, проблемы, перспективы» (1999 г., Москва), «Социально-экономическое и демографическое развитие: проблемы взаимосвязи в современной России» (2000 г., Москва).
Автор принимала активное участие в работе Научного совета
«Проблемы демографии, миграции и трудовых ресурсов» РАН,
Минэкономики России и ФМС России, являясь заместителем
председателя Совета. Как руководитель Федеральной миграционной
службы России автор в 1993, 1995, 1997 гг. выступала на конференциях
министров по делам миграции Европейского Союза, США и Канады. По
теме диссертации опубликованы 51 работа общим объемом 43,4
печатных листов. .А
Цели, задачи и методические особенности исследования определили структуру работы.
В первой главе рассматриваются теоретические основы изучаемой проблемы. Раскрывается специфика управления миграциями как одного из видов управления социальными процессами. Дана характеристика основных элементов управления: ситуационного анализа, учета и прогноза. Анализируется отечественный и зарубежный опыт государственного регулирования миграционных процессов, определены подходы отечественных ученых к собственно понятию регулирования миграции, дан обзор научных исследований миграции в стране.
Во второй главе производится анализ современной миграционной ситуации в России, выявляются основные проблемные ее компоненты. Отдельное внимание уделено миграции с государствами - бывшими республиками СССР: их масштабам, направлениям, выявлению территориальных предпочтений переселенцев в Россию.
Третья глава посвящена обоснованию направлений и механизмов реализации миграционной политики в современной России. Раскрываются этапы формирования ныне действующей системы государственного регулирования миграционных процессов, разрабатываются необходимые коррективы государственной миграционной политики как «идеологической нити» единой системы управления. Рассмотрена законодательная база и существующая система финансово-экономического^ обеспечения реализации миграционной политики, намечены пути их совершенствования. Обосновывается необходимость разработки и реализации Комплексной программы регулирования миграционных процессов в Российской Федерации и совершенствования организационно-управленческих структур.
В четвертой главе рассматриваются социально-экономические проблемы вынужденной миграции, особенности механизмов ее
#
регулирования в России. На основе критического анализа практики работы по приему, обустройству и адаптации вынужденных переселенцев обосновываются пути повышения ее эффективности.
В пятой главе на основе опыта практической работы в Северокавказском регионе по приему мигрантов в экстремальных ситуациях обосновываются тактические и стратегические направления действий, направленных на повышение управляемости экстренных миграционных потоков, включая политические, административно-правовые и экономические меры.
В шестой главе на основе анализа возросших масштабов и проблем миграции со странами традиционного зарубежья обосновываются основные пути развития системы государственного регулирования легальных и нелегальных миграционных потоков.
»
Управление миграциями в общей системе управления социальными процессами
Управление представляет собой функцию организованных систем различной природы, обеспечивающих сохранение их определенной структуры и поддержание соответствующего режима деятельности. То есть управление - это воздействие на конкретные объекты, в данном случае - социальную систему, социальные процессы, с целью их упорядочения. Управление подразумевает также воздействие на реально протекающие процессы с тем, чтобы придать им оптимальное с общественной точки зрения функционирование и развитие.
В традиционном определении социальное управление, как воздействие на общество с целью его упорядочения, сохранения качественной специфики, совершенствования и развития, есть свойство любого общества, вытекающее из его системной природы. Ж.Т. Тощенко [1, с. 99] определяет социальное управление как совокупность научных знаний, специальных методов и приемов, которое направлено на вычленение социальных аспектов всех процессов, происходящих в обществе, и решение социальных проблем.
Учитывая, что социальные системы очень сложны по своей организации, эффективное управление ими является чрезвычайно многоплановым и многосторонним процессом. Это следует учитывать при достижении конкретных целей управления, при проведении операций по подготовке, принятии и осуществлении решений.
Как в любой управленческой деятельности, при управлении социальными процессами используется ситуационный анализ и оценка тенденций возможного их развития как при отсутствии целенаправленного воздействия на объект, так и при принципиально иных механизмах и формах воздействия. Широко используется прогнозирование (реже - планирование) необходимых параметров развития этих процессов. Управление социальными процессами также подразумевает обоснование, разработку и проведение политики со всеми присущими ей атрибутами: целью, принципами и механизмами воздействия на объект управления.
Считалось, что управлению социально-демографическими процессами присущи две особенности, связанные с господствующим в стране общественно-экономическим строем и характером управляемого объекта.
В нашей стране, как известно, долгое время управление любым социальным процессом было подчинено главной социальной цели -построению бесклассового социалистического общества, при этом всегда делалась «скидка» на учет особенностей современного этапа ее реализации.
Господство административно-командной системы и директивных методов планирования в СССР в значительной мере упрощало задачи управления социальными процессами. Прежде всего, в стране существовала жесткая централизованная система управления партийно-хозяйственных органов на всех уровнях.
Государство являлось единственным хозяйствующим субъектом на территории всей страны, концентрируя в своих руках средства производства и материально-технические ресурсы. Это позволяло осуществлять долгосрочное планирование экономического и социального развития (последнее, несмотря на декларации, в известной мере подчинялось и обслуживало первое), а также широкое маневрирование материальными и финансовыми ресурсами. Объективно, государственное управление социальными процессами в таких условиях достигло определенных и общепризнанных успехов, например, была создана одна из лучших в мире систем образования, определенных успехов достигло здравоохранение и т.п. Однако нередко социальные процессы и человек как их конечный элемент становились заложниками грандиозных экономических проектов и однобоко понимаемой политической конъюнктуры.
Особенности управления в условиях СССР также определялись, известной несамостоятельностью объекта управления и господством административных мер воздействия. Между тем, организация эффективного административного управления в системах, где основным элементом является человек, весьма проблематична и чрезвычайно сложна, и это доказывает наша недавняя история.
Например, резкое падение рождаемости в 60-х годах, ниже уровня простого воспроизводства населения, не в последнюю очередь объясняется проводимым курсом на всемерное вовлечение женщин в общественное производство. Желаемый эффект был достигнут, но ценой сокращения трудоспособных контингентов и, в перспективе - нынешней депопуляции.
Негативные тенденции развития миграционных процессов в условиях ослабления государственного управления
В течение почти всего XX в., вплоть до конца 80-х годов, миграционные потоки в нашей стране, несмотря на большие различия во времени и пространстве, в целом характеризовались рядом достаточно стабильных черт: - миграции носили в основном добровольный характер; - обмен населением главным образом происходил внутри страны, между отдельными регионами; внешние миграции были крайне незначительными; - в процессе обмена населением между регионами происходило его перераспределение в пользу периферии, т.е. в миграции преобладали центробежные тенденции; - главный поток составляла трудовая миграция, которая стимулировалась государством; - миграция в значительной степени была организованной, регулируемой.
Особенности развития миграционной ситуации в Российской Федерации в последнее десятилетие обусловлены политическими и социально-экономическими переменами, имевшими место на всем постсоветском пространстве после распада СССР, и прежде всего трансформацией межреспубликанской миграции в межгосударственную.
В 90-х годах в межреспубликанском (межгосударственном) миграционном обмене произошли радикальные изменения. Выезд российского населения в государства нового зарубежья сократился более чем в 5 раз — с 692 тыс. человек в 1989 г. до 130 тыс. человек в 1999 г., в то время как в Россию за период 1992—1999 гг. въехало почти 6 млн. человек, в том числе 3,7 млн. русских. В последние годы на 3 выбывших из России приходилось 10 прибывших.
И хотя роль внешней миграции, прежде всего из стран СНГ и Балтии, на которые, как известно, приходится почти 90% внешнего миграционного оборота, в общем объеме миграционного оборота падает (ее доля сократилась с 18% в 1992 г. до 12% в настоящее время), она остается одним из компонентов динамики численности населения России, позволяя частично компенсировать естественную убыль населения, вызванную превышением смертности над рождаемостью. Всего за период 1989—1999 гг. за счет миграционного обмена с государствами нового зарубежья население Российской Федерации увеличилось примерно на 3,9 млн. человек.
В настоящее время миграционные процессы играют важную роль в формировании и динамике населения России и ее регионов, их наиболее важные характеристики сводятся к следующему:
Во-первых, мигранты из государств нового зарубежья оказывают положительное воздействие на демографическую ситуацию в России. И хотя в последние годы миграционный приток из стран СНГ и Балтии заметно снизился (если в 1994 г. в Россию прибыло 1146 тыс. человек, то в 1999 г. — только 367 тыс. человек; миграционный прирост сократился соответственно с 915 тыс. до 236 тыс. человек), все же в настоящее время естественная убыль общей численности населения России (прежде всего, в наиболее привлекательных в миграционном отношении регионах страны) в значительной степени покрывается за счет миграции.
В основной массе мигранты характеризуются более прогрессивной возрастной и профессионально-квалификационной структурой по сравнению с постоянным населением принимающих регионов. В 1996 г. доля лиц старше трудоспособного возраста среди них составляла 15% (у постоянного российского населения— 20%), трудоспособных — 64 и 58% соответственно. Свыше 15% прибывших из числа лиц в возрасте 16 лет и старше имели высшее образование, 31% — незаконченное высшее и среднее специальное; соответствующие показатели для постоянного населения России — 13 и 24%. Указанные прогрессивные характеристики мигрантов не подвергаются сомнению среди современных исследователей, однако, по мнению многих ученых, уровень востребованности в современной России трудового потенциала мигрантов крайне низок [92, с. 18; с. 63], [63, с. 39].
Во-вторых, только благодаря миграционному притоку в России сохраняется значительная группа регионов, численность населения в которых растет. В основном это территории Центрально-Черноземного, Поволжского, Северо-Кавказского районов, Южного Урала и Западной Сибири.
Несмотря на то, что около 80% всех перемещений населения совершается в пределах России, миграционный прирост населения указанных территорий в большей степени обеспечивается за счет выходцев из государств нового зарубежья. Для многих регионов прирост населения за счет миграции с бывшими республиками СССР в 3—5 раз превышает сальдо за счет внутренней миграции [143].
Только в регионах Северного Кавказа (Краснодарский, Ставропольский края) ведущая роль в миграционном приросте населения принадлежит внутрироссийской миграции, в том числе и вынужденной: эти регионы являются традиционно привлекательными для переселенцев из районов российского Севера, а также принимают большую часть выходцев из Чеченской Республики. Динамика численности населения отдельных территорий показывает, что в Центральной России ее увеличение происходит главным образом в областных центрах и городах областного подчинения, прирост на уровне сельских районов отмечается в Центрально-Черноземном, Поволжском, Северо-Кавказском районах, на юге Урала и Западной Сибири.
В последние годы в Центральной России, в индустриальных областях Урала, в Западной Сибири (за исключением Омской области и Алтайского края) миграционные потоки, формирующиеся в основном за пределами страны, не обеспечивают стабильной численности населения. Тем не менее в большинстве из этих регионов приток населения из государств нового зарубежья позволяет не только полностью компенсировать миграционную убыль за счет внутрироссийских перемещений, но в какой-то мере восполнить естественную убыль.
Формирование миграционной политики России: проблемы и пути решения
В недавнем прошлом, ввиду трудового и в целом организованного характера миграции, проблемами переселения и обустройством мигрантов занимались те государственные органы и структуры, которые были заинтересованы в притоке рабочей силы, главным образом сами предприятия и местные органы власти, разумеется, при непосредственной поддержке государства. Социальные перемены, потрясшие нашу страну к концу столетия, коренным образом изменили течение миграционных процессов, что потребовало разработки принципиально новой миграционной политики (которая, кстати, и сейчас достаточно фрагментарна) и новой системы управления миграцией населения.
Важная особенность последнего десятилетия - появление в стране вынужденной миграции как массового явления. В Российской Федерации не было структур, которые непосредственно были бы задействованы в приеме вынужденных переселенцев и беженцев. Более того, с их прибытием обострялась и без того напряженная социальная обстановка в регионах. Требовалось вмешательство государства.
Первоначально органы исполнительной власти СССР полагали, что массовые потоки вынужденных мигрантов в 1989—1990 гг. носят разовый характер и не будут повторяться, а следовательно нет необходимости в организации работы с этой категорией мигрантов на уровне государства. Не были разработаны ни законы, ни меры оказания помощи беженцам. Принимались лишь разовые решения. И только в декабре 1991 г. в целях обеспечения работы с вынужденными мигрантами из государств СНГ и Балтии был создан Комитет по делам миграции населения при Министерстве труда и занятости Российской Федерации.
Российская Федерация в этот период находилась в стадии становления правовой базы, формирования новых подходов к управлению на федеральном и региональном уровне. Среди других остро встал вопрос о государственной миграционной политике, в том числе о разработке адекватных стоящим задачам структур управления и механизмов взаимодействия различных ведомств.
Сложилась ситуация, когда и законодательство, и механизмы по реализации задач приема и обустройства беженцев и вынужденных переселенцев создавались одновременно с проведением практической работы с мигрантами.
Комитет по делам миграции населения при Министерстве труда и занятости разработал республиканскую долговременную программу «Миграция», в которой впервые были сформулированы основные направления миграционной политики России. Программа была утверждена Правительством Российской Федерации 18 мая 1992 г. Она представляла собой компактный документ, скорее тактического, чем стратегического характера, и была ориентирована на то, что в первую очередь необходимо делать, какими методами, сколько необходимо выделить бюджетных средств на первоочередные мероприятия.
Однако продолжающий нарастать поток мигрантов и стремительно расширяющийся круг проблем потребовали создания специальной государственной структуры — Федеральной миграционной службы России (ФМС). Она была создана Указом Президента Российской Федерации в июне 1992 г. на базе Комитета по делам миграции населения.
В целях регулирования миграционных процессов на государственном уровне в том же году Федеральной миграционной службой на основе программы «Миграция» были разработаны «Основные направления миграционной политики России и пути ее реализации», одобренные Правительством.
Приоритетными направлениями миграционной политики, сформулированными в этом документе, стали: - защита прав и интересов граждан Российской Федерации, проживающих как на ее территории, так и за ее пределами, в соответствии с принятой Верховным Советом Российской Федерации Декларацией прав и свобод человека и гражданина и Законом России «О гражданстве РСФСР»; - управление миграционными процессами в Российской Федерации, регулирование выезда и въезда мигрантов в Россию, миграционный контроль, минимизация неконтролируемых миграционных потоков; - содействие социально-экономической адаптации и интеграции мигрантов в Российской Федерации путем создания законных и гуманных условий их приема и размещения; оказание помощи беженцам и вынужденным переселенцам; - сотрудничество с международными организациями в области миграции.
При формировании основных направлений миграционной политики учитывались конкретные политические и социально-экономические условия в России в 1992 г., требования норм Следует подчеркнуть, что в 1992 г. в России полностью отсутствовало национальное миграционное законодательство. Попытки адаптировать иммиграционное законодательство крупных иммиграционных стран, таких, например, как США, Канада, Германия, не могли иметь большого успеха, так как в то время Россия осталась практически с открытыми границами, безвизовым въездом граждан из ближнего зарубежья, не были созданы территориальные органы исполнительной власти, которые могли бы контролировать миграционные потоки, вести достоверный учет мигрантов, принимать меры в отношении нелегальных мигрантов.
Особенности использования механизмов регулирования вынужденной миграции
С конца 1980-х годов существенную роль в общем миграционном процессе, и в особенности в межгосударственном обмене России с государствами нового зарубежья, играет вынужденная миграция.
Сразу стоит оговориться, что к субъектам вынужденной миграции мы относим вынужденных переселенцев и беженцев, которые получили официальный статус в соответствии с Федеральными законами «О вынужденных переселенцах» и «О беженцах». В принципе мы согласны и с трактовкой вынужденной миграции, которую приводит Т.С. Витковская, подразумевая под ней миграцию, не связанную с позитивной мотивацией, с привлекающими возможностями в новых местах поселения [15, с.З], а также трактовку этого понятия рядом других исследователей. Однако такое понимание вынужденной миграции, при всей его верности, не имеет четких критериев, и не может быть выражено количественно.
Поэтому, давая характеристику процессов вынужденной миграции в Российской Федерации, необходимо иметь в виду отличия самого явления вынужденной миграции от его официально регистрируемых масштабов. Именно фактор регистрации, т.е. административно регулируемые условия предоставления статуса вынужденного переселенца и беженца, существенно влияли на масштабы и структуру вынужденной миграции. Эти условия неоднократно менялись, и хотя их изменения в целом носили характер приближения к объективной реальности, тем не менее они никогда полностью не соответствовали и не соответствуют в настоящее время (может быть особенно заметно) подлинным тенденциям в развитии вынужденной миграции.
Наиболее ярким примером административного регулирования вынужденной миграции в Российской Федерации является практикуемые на начальной стадии официальной регистрации беженцев и вынужденных переселенцев региональные ограничения. С начала регистрации, т.е. с 1 июля 1992 года и до середины 1993 года статус вынужденного переселенца и беженца предоставлялся практически исключительно выходцам из Молдавии, Грузии, Азербайджана, Таджикистана и Чечни, т.е. регионов, где на тот момент отмечались наиболее крупные и часто сопровождающиеся военными действиями межэтнические конфликты. В 1992 году на долю этих регионов пришлось почти 98% всех лиц, получивших официальный статус вынужденного переселенца и беженца.
В силу ряда причин, а именно, по мере полного или частичного затухания этих конфликтов, локального исчерпания миграционного потенциала русскоязычного населения, возникновения других очагов напряженности, оформления государственного суверенитета по всей территории постсоветского пространства, приведшего к формированию более или менее выраженной обстановки дискомфортности для представителей некоренных национальностей в большинстве государств нового зарубежья, а также в результате принятия Законов Российской Федерации «О вынужденных переселенцах» и «О беженцах», практика жестких региональных ограничений была исчерпана и процедура присвоения статуса была сориентирована уже в большей степени не на факт прямой угрозы жизни и здоровью, а на общественно-политическую ситуацию в том или ином государстве.
В результате в процесс официально регистрируемой вынужденной миграции активно включились регионы, имеющие, в отличие от предыдущих, колоссальный миграционный потенциал русского и русскоязычного населения. Только за один год, с 1993 по 1994, доля Казахстана в общем объеме вынужденных переселенцев и беженцев увеличилась с 2,4% до 25,0%, Узбекистана - с 5,7% до 20,3%, Киргизии - с 6,2% до 12,8%.
Нельзя не признать того факта, что одновременно усилились элементы необъективности в процедуре предоставления статуса, поскольку в условиях отсутствия экстраординарных обстоятельств, позволяющих без особой ошибки применять принцип почти поголовного признания, объективная проверка достоверности сообщаемых претендентами сведений практически невозможна при имеющейся материально-технической базе, кадровом потенциале органов миграционной службы и иных смежных ведомств, неурегулированных межгосударственных отношений.
В последние годы снижаются объемы вынужденной миграции в Россию в наиболее острой ее форме. Происходит трансформация характера миграции, из рефлекторной, т.е. привязанной к конкретной сиюминутной ситуации (военные, межнациональные конфликты и т.п.), в эволюционную, обусловленную более устойчивыми и комплексными причинами, постоянно возрастающую роль среди которых начинают играть экономические.
Вынужденная миграция, как и миграция в целом, всегда формировалась под воздействием комплекса факторов (политических, этнических, бытовых, экономических и др.), среди которых те или иные доминировали на определенном этапе. Постепенная стабилизация политических процессов внутри государств нового зарубежья и несомненная адаптация части остающегося на их территории русского и русскоязычного населения к изменившимся условиям проживания выдвинули в число основных факторов, определяющих миграционную мотивацию выезжающих на постоянное жительство в Россию факторы экономические. С этого момента (1995-1996 гг.), опираясь на международно признанный перечень причин, дающих право на получение статуса беженца (вынужденного переселенца), официальные данные о числе вынужденных мигрантов в России никак нельзя считать заниженными. Процедура присвоения статуса вынужденного переселенца и беженца была чрезвычайной либеральна, однако в условиях несоответствующей действительности ограниченности перечня категорий мигрантов, нуждающихся в той или иной степени в государственной поддержке, иного пути реально помочь людям, особенно семьям социально-незащищенных категорий, не было.
Существующая ограниченность законодательно оформленного миграционного понятийного аппарата подталкивает к наделению статусом вынужденного переселенца и беженца практически всех иных объективно существующих категорий мигрантов, прибывающих из государств нового зарубежья. Тем самым российское государство берет на себя ничем не обеспеченные обязательства перед этими людьми, а российское миграционное законодательство не обеспечено реальными экономическими возможностями.
Экономическая доминанта в мотивации миграционного поведения русского и русскоязычного населения и определенная стабилизация общественно-политической ситуации в государствах нового зарубежья в настоящем времени позволяют, как это было предложено в главе 3, провести разграничение общего миграционного потока на собственно вынужденную миграцию (в значительно сокращенных масштабах), добровольное переселение и добровольную репатриацию, существенно дифференцировав формы, направления и масштабы государственной поддержки той или иной категории мигрантов.
