Содержание к диссертации
Введение 3
Глава 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ
ТАМОЖЕННОЙ СЛУЖБОЙ РОССИИ 20
1.1. Роль и специфика деятельности таможенной
службы в реализации социально-экономической
политики государства 20
1.2. Законодательная и нормативно-правовая база
управления таможенной службой 33
1.3. Формы управления таможенной службой
и анализ их эффективности.... 39
Г л а в а 2. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ЭФФЕКТИВНОГО
УПРАВЛЕНИЯ ТАМОЖЕННОЙ СЛУЖБОЙ 54
2.1. Принципы и динамика развития науки
управления организациями :..: 54
2.2. Методические основы адаптации таможенной
службы России к требованиям менеджмента XXI века 70
2.3. Обоснование содержания и структуры отраслевой
модели системы управления таможенными органами
на основе МС ИСО серии 9000 90
Глава 3. ОРГАНИЗАЦИОННО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ МЕХАНИЗМ
ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОГО ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ
СОВРЕМЕННОЙ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ
ТАМОЖЕННОЙ СЛУЖБОЙ РОССИИ 105
Методические рекомендации по внедрению отраслевой модели системы управления таможенным органом 105
Отраслевая аттестация и конкурс таможенных органов на лучшую систему управления 128
3.3. Освоение принципов TQM как фактор устойчивости
экономического развития страны 135
Общие выводы 142
Приложения 145
Список использованной литературы 194
Введение к работе
Актуальность темы исследования определяется необходимостью повышения эффективности управления таможенной службой, которая в условиях либерализованной внешнеэкономической деятельности (ВЭД) России обнаруживает свою неадекватность задачам освоения новых методов управления на современном этапе, масштабу проблем укрепления государственной экономической и экологической безопасности, а также устойчивости развития, становления экономического содружества в рамках СНГ, прежде всего в сфере таможенных вопросов, движения России к открытости и включения ее в мировую экономику.
Особенности экономических реформ, осуществляемых в 90-е годы, обозначили всевозрастающую роль целенаправленного регулирования внешнеэкономической деятельности. Выявилось важное значение не только государственного управления всеми аспектами таможенного дела, но и управления деятельностью конкретных таможенных органов и организаций, что определяется в диссертации как управление таможенной службой.
ВЭД России, а с ней и таможенная служба, испытывают возрастающее влияние процесса диверсификации форм и направлений экономического взаимодействия страны с другими государствами мира. Это также выдвигает на первый план проблему более полного соблюдения таможенного законодательства участниками ВЭД и связанную с ним задачу совершенствования управления качеством деятельности таможенных органов.
Внешнеторговые операции, осуществляемые с участием таможенной службы, являются важнейшим звеном внешнеэкономической деятельности. Государственное регулирование ими осуществляется в основном через систему таможенной службы. Таким образом его эффективность определяется степенью соблюдения таможенного законодательства,
оперативностью таможенного оформления и таможенного контроля товаров и транспортных средств, полнотой сборов таможенных платежей, а также уровнем защиты населения и природной окружающей среды от импорта вредной, опасной и некачественной продукции. Таким образом, процессы обеспечения качества работы таможенных органов стали ключевыми в вопросах подъема и становления экономики России.
Решение проблемы повышения эффективности управления таможенной службой возможно на основе современных достижений в области теории и практики управления. В случае их применения они достаточно обеспечивают надлежащее качество выполнения функций, возложенных на таможенную службу.
Таможенная служба России предпринимает усилия в направлении повышения эффективности своей работы. Об этом, прежде всего, свидетельствует ее возросшая роль в наполнении доходной части федерального бюджета. Идет процесс совершенствования структуры и инфраструктуры таможенных органов. Ведется борьба с контрабандой, а также с другими таможенными преступлениями и нарушениями таможенных правил. Была предпринята попытка придать этим мерам программный характер. В период реформирования российской экономики при непосредственном участии с ее стороны была разработана и, в пределах возможностей бюджета, реализована "Федеральная целевая программа развития таможенной службы Российской Федерации на 1996-1997 годы и на период до 2000 года". В настоящее время идет подготовка целевых и комплексных программ модернизации таможенной службы в региональном и функциональном направлениях.
Устанавливаемый Государственному таможенному комитету Российской Федерации план по сбору таможенных платежей ежегодно выполняется (в 1998 году - на 104,2%, в 1999 году - на 101,5%). По итогам
первого полугодия 2000 года собрано и перечислено в государственный бюджет 190 млрд рублей, что составило 108,4 % планового задания. Существенно изменилась роль таможенной службы в наполнении доходной части бюджета - удельный вес таможенных платежей и налогов, отнесенных к компетенции таможенной службы России, увеличился с 14% в 1994 году до 35-38% в настоящее время1.
В то же время, необходимо отметить, что имеются и претензии к работе таможенной службы. Она не обеспечивает 100-процентного сбора положенных пошлин и налогов, мимо нее на таможенную территорию России проходит большое количество вредной, опасной и некачественной продукции, не соответствующей российским стандартам. Одна из главных причин этого состоит в том, что почти 90% товаров, импортируемых в Россию, декларируется с искажением номенклатуры, занижением стоимости и веса2. Российская таможенная граница все еще слабо обустроена и через нее проходит недопустимо много контрабанды. Объемы ее не снижаются, а возрастают. Среди персонального состава таможенных органов не редки случаи взяточничества и недобросовестного выполнения служебных обязанностей.
Необходимо отметить и определенные сложности другого характера в работе таможенных органов, которые с годами не упрощаются, а, наоборот, усугубляются. Численность участников внешнеэкономической деятельности России постоянно возрастает и достигла более половины миллиона.
"Таможенные ведомости", ежемесячные выпуски за 1994-2000 гг.; "Экономические и правовые проблемы таможенной деятельности". Сборник научных трудов, часть 1. М.: РИО РТА, 1999, с. 57-60.
2 Проблемы теории и практики таможенного дела: Сборник научных трудов. Часть 1, М: РИО РТА, 1997, с Л 31 -134.
Оснащение таможенных органов современной техникой по-прежнему остается недостаточным: к примеру по средствам таможенного контроля -на уровне 50% от потребности. Отсутствует развитая система телекоммуникаций. Обеспечить в этих условиях должный контроль за перемещаемыми товарами и транспортными средствами практически невозможно. Если же допустить, что был бы осуществлен 100-процентный сбор таможенных платежей со всего объема внешней торговли, включая не учитываемый импорт, занижение таможенной стоимости и контрабанду, то государство могло бы получить налогов и таможенных сборов по крайней мере на 30-40% больше / 43 /.
Результаты деятельности таможенных органов России неблагоприятно выглядят при сопоставлении с мировой практикой. В большинстве стран мира существенно возрос уровень требований к качеству работы таможенной службы - сокращению и упрощению таможенных процедур, автоматизации таможенного контроля, полноте сбора таможенных платежей, защите населения и природной окружающей среды от импорта вредной, опасной и некачественной продукции, сокращению уровня контрабанды, повышению степени соблюдения таможенного законодательства, повышению эффективности борьбы с таможенными преступлениями и нарушениями таможенных правил, оказанию положительного влияния на повышение конкурентоспособности национальной экономики. Повсеместное признание принципов Киотской конвенции предопределяет непрерывное улучшение таможенных процедур, их ясность и доступность, современные методы работы, четкое взаимодействие персонала, внедрение международных норм. Придается все большее значение экономичности таможенной службы.
В России же продолжительность таможенного оформления и таможенного контроля превышает допустимые пределы, состав таможенных
режимов и технологические схемы их реализации не отражают прогрессивные формы таможенного контроля, не выдерживает критики распределение функций в вертикали управления таможенными органами, становится опасным уровень коррупции персонала таможенных органов.
Таможенная служба России должна систематически повышать эффективность своей работы, которая заключается не в формальном ужесточении таможенного контроля и усложнении таможенных процедур, что вызывает серьезную озабоченность наших зарубежных партнеров, а в создании современных технологий таможенного дела и освоении новых методов управления таможенными органами, ориентированными на максимальное удовлетворение требований заказчика и потребителя таможенных функций.
По мнению зарубежных торговых партнеров, существующая в России практика таможенной деятельности препятствует нормальным экономическим процессам. По настоянию иностранных инвесторов, членов общественного Консультативного совета по иностранным инвестициям при Президенте России, специально образована новая секция по совершенствованию таможенных процедур.
В данном вопросе возникают новые трудности. В связи с Указами Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. № 849 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" и от 17 мая 2000 г. № 867 "О структуре федеральных органов исполнительной власти", а также созданием новых административных округов таможенная служба столкнулась с проблемой упорядочения территориальной структуры таможенных органов.
Определенные проблемы возникли при таможенным оформлении и таможенном контроле товаров и транспортных средств при внешнеэкономических контактах со странами СНГ. Товарообмен
Российской Федерации с бывшими союзными республиками, в том числе со странами СНГ, перешел из разряда внутреннего во внешний, который осуществляется на совершенно иных принципах и условиях при наличии огромных транспарентных границ. Здесь присутствуют попытки использовать льготы и привилегии "особых отношений", обойти установленные правила путем эксклюзивных политических решений. Для России это оборачивается ущемлением ее национальных интересов, неопределенностью таможенных процедур и прямыми экономическими потерями. Без заметного успеха осуществляется реализация принятого странами СНГ курса на экономическую интеграцию, формирование зоны свободной торговли, создание таможенного союза, образование валютного союза, упорядочение платежно-расчетных отношений / 67, с. 36-98 /. Через другие страны СНГ в обход российской таможни возможны поставки товаров из стран дальнего зарубежья.
Становится очевидным, что без принципиальных изменений в деятельности таможенной службы России дальнейшего повышения ее эффективности трудно ожидать. В то же время из практики видно, что дальнейшее улучшение работы таможенной службы Российской Федерации в современных условиях применяемыми до сих пор методами уже практически невозможно. Необходимо осваивать новые методы управления, которые позволяли бы более оперативно и эффективно выполнять требования, предъявляемые к таможенной службе как со стороны государства, так и со стороны участников внешнеэкономической деятельности.
Это обстоятельство обуславливает необходимость проведения
исследований, направленных на создание эффективной,
самонастраивающейся, систематически обновляющейся системы управления таможенной службой, позволяющей максимально удовлетворять
предъявляемые к ней требования и обеспечивать необходимое качество таможенных услуг.
При анализе опыта управления таможенными органами выявляется его достаточное разнообразие. В ряде случаев он оригинален и во многом заслуживает обобщения и распространения. В то же время, как мы уже отмечали, результаты управления далеки от желаемых.
Основные причины этого можно свести к следующему:
недостаточный учет интересов заказчика и потребителя результатов труда;
отсутствие комплексности процессов управления, необоснованная однобокость в выделении приоритетов;
формализм в работе по профессиональному обучению и воспитанию кадров;
неадекватность прав и ответственности должностных лиц;
отсутствие гласности в принятии важных государственных и оперативных производственных решений;
игнорирование отечественного и международного опыта управления организациями и учреждениями по критерию качества результатов труда.
Особенно важен последний фактор. В целом таможенной службе практически не знаком отечественный и международный опыт управления организациями и учреждениями по критерию качества результатов труда, отсутствуют механизмы адаптации таможенной деятельности к требованиям международных стандартов ИСО серии 9000 и принципам всеобщего управления качеством (TQM). В настоящее время только 10-15% из общего комплекса требований ЫС ИСО серии 9000 в той или иной мере реализуется в таможенной системе. Из-за этого Российская Федерация несет огромные потери, о которых уже упоминалось выше.
Отмеченные проблемы еще более обострились в условиях экономического кризиса, когда значимость таможенной службы в формировании доходной части бюджета сильно возросла, усилилось влияние на таможенные органы коррумпированных группировок, поведение государственных чиновников, определяющих и реализующих государственную таможенную политику, систему таможенно-тарифных мер и таможенных льгот во многом оказалось бесконтрольным, а осуществляющаяся интеграция России в международную систему мирохозяйственных связей и предстоящее вступление ее во Всемирную торговую организацию обязывают осваивать международные стандарты управления.
Недостатки в управлении таможенной службой не могут быть устранены выборочной корректировкой отдельных элементов системы управления. Возникла объективная необходимость в изменении философии, идеологии и целеполагания в вопросах управления таможенными органами и организациями, освоении комплексного подхода к процессам управления, создании норм и эффективных систем управления по критерию качества результатов труда. В этих условиях единственно возможный вариант действий - это комплексное превращение системы управления таможенной службой России в постоянно совершенствующийся механизм, направленный на систематическое улучшение всех аспектов ее деятельности и последовательное приближение к научно обоснованным требованиям. Решению отмеченных проблем и посвящена данная диссертация.
Разработанность проблемы. На протяжении ХХ-го столетия проблема совершенствования форм и методов управления организациями являлась предметом исследований многих зарубежных и российских ученых (Ф.Тейлор, Г.Гантт, Г.Файоль, А.Маслоу, Б.А.Райзберг, М.Мэскон, А.Г.Поршнев и др.) и претерпела значительные изменения в своем развитии.
В публикациях отражены методы и практический опыт осуществления преобразований с целью повышения эффективности управления. Достаточно четко выделены этапы развития менеджмента - от научной организации труда до ситуационных методов управления.
Начиная с 80-х годов приобретает все большее развитие управление по критерию качества результатов труда, в основе которого находятся международные стандарты ИСО серии 9000 и принципы всеобщего управления качеством. Наиболее значимыми исследованиями по этим вопросам являются работы В.В.Бойцова, А.В.Гличева, В.Н.Войтоловского, В.Г.Версана, В.В.Окрепилова, Э.Деминга, Д.Джурана, ЬСИсикавы, Х.Кумэ, Г.Р.Нива, Г.Тагути, А.Фейгенбаума, Д.Харрингтона, У.Шухарта и др.
В период экономических реформ актуализировались проблемы совершенствования методов управления внешнеэкономической деятельностью. Это обусловлено прежде всего тем, что характер и масштабы внешнеэкономической деятельности и ее социально-экономическое значение требуют внесения существенных изменений практически во все сферы таможенного дела, задачи, функции и организацию таможенных служб и их взаимодействие с другими государственными органами. Теоретические и практические аспекты таможенной деятельности стали объектом активных исследований российских и зарубежных ученых. Вопросы постановки и организации таможенного дела, формирования таможенной политики и комплекса таможенно-тарифных мер регулирования внешнеэкономической деятельности, определения места и роли таможенной службы в системе государственных органов стали предметом обсуждений на научно-практических конференциях и многочисленных публикаций.
Ведущая роль в разработке теоретических и методических проблем и решении практических задач в этом направлении принадлежит ряду зарубежных ученых - П. Линдерту, Э.Хекшеру, Б.Олину, П.Самуэльсону,
В.Леонтьеву и др., ученым Российской таможенной академии -Н.М.Блинову, П.В.Дзюбенко, М.В.Кокореву, С.И.Съедину, В.В.Наумову, Э.П.Купринову, В.Б.Кухаренко, С.В.Барамзину и другим, а также ряду российских ученых - А.Е.Городецкому, С.И.Лушину, Л.АЛозбенко, М.П.Морозову, В.Ю.Преснякову, Л.В.Сабельникову, И.П.Фаминскому, И.И.Дюмулену и другим. Известный вклад в теорию таможенного регулирования ВЭД внесли Д.Й.Менделеев, М.И.Туган-Барановский и др.
Однако в результате этих исследований не была создана комплексная методическая база, объединяющая общие методы управления организациями и методы управления качеством для построения современной системы управления таможенной службой России.
Целью диссертационного исследования является разработка методологии, методических рекомендаций и организационно-экономического механизма адаптации системы управления таможенной службой России к современному уровню ВЭД страны и ее экономики, требованиям менеджмента XXI века и задачам повышения эффективности таможенной системы.
Для достижения поставленной цели решены следующие задачи:
проанализирована система управления таможенной службой России с позиций обеспечения требований заказчика и потребителя таможенных функций;
выделены факторы, имеющие теоретико-прикладное значение для повышения эффективности работы таможенной службы;
рассмотрены методологические основы эффективного управления организациями;
разработан макет системы управления таможенными органами по критерию качества результатов труда и разработан организационно-экономический механизм проектирования и
обеспечения функционирования системы управления таможенной службой России, соответствующей научно обоснованным требованиям.
Общая методическая схема исследования представлена на рисунке 1.
Структурно исследование по данным проблемам объединено в три раздела: общая характеристика системы управления таможенной службой России, теоретико-методические основы эффективного управления таможенной службой и организационно-методический механизм обеспечения эффективного функционирования современной системы управления таможенной службой России.
Предметом исследования избрана система управления таможенной службой России и организационно-экономические процессы, связанные с повышением эффективности ее функционирования в контексте проводимых в России реформ.
Объектом исследования является деятельность таможенной службы Российской Федерации.
Методологической и теоретической основой исследования послужили адаптированные к конкретным условиям методы системного анализа и синтеза, теория управления организациями и теория управления качеством продукции и услуг. В исследовании использован программно-целевой метод, базисом которого является общая методология решения задач системного характера.
Информационной базой работы послужили отечественные и зарубежные разработки по проблемам управления таможенной деятельностью и управления качеством продукции и услуг, законодательные и нормативно-правовые документы Российской Федерации и СНГ, статистические материалы и результаты непосредственных наблюдений и практических разработок автора. Были также учтены материалы Всемирной
Рис. 1. Общая методическая схема исследования
Анализ роли и специфики Анализ законодательной
деятельности таможенной и нормативно правовой базы
службы в регулировании управления таможенной
ВЭД России службой
Исследование форм управления
таможенной службой
и анализ их эффективности
Изучение принципов и динамики
развития науки управления, в том числе менеджмента XXI века
Формирование методических основ
адаптации таможенной службы к требованиям менеджмента XXI века
Создание организационно-экономического механизма
эффективного функционирования современной системы
управления таможенными органами
Разработка
отраслевой
модели
системы
управления
таможенным
органом на
основе МС
ИСО серии
Подготовка методических
рекомендаций
по внедрению
отраслевой
модели
системы
управления
таможенным
органом
Создание механизма отраслевой
аттестации
систем управления
таможенными органами
і і
Разработка
организационных
основ проведения
ежегодного
отраслевого
конкурса
на лучшую
систему
управления
таможенным
органом
таможенной организации, а также опыт работы таможенных служб ряда зарубежных стран.
В рамках исследований, образующих эмпирическую основу диссертации, осуществлен комплекс работ, включающих весь цикл организационно-экономической деятельности по созданию системы управления таможнями на основе МС ИСО 9001.
За основу исследования и решения сформулированных выше задач взяты критерии функционирования таможенной службы. Сюда относится, прежде всего, динамика уровня соблюдения российского законодательства, обеспечиваемого деятельностью таможенной службы.
Научная новизна исследования заключается в разработке концепции управления таможенной службой России, базирующейся на идеологии управления качеством и комплексном подходе к построению и развитию организационно-экономического механизма управления таможенными органами на переходном этапе развития страны. Выявлены основные причины, сдерживающие процессы адаптации таможенного дела к требованиям менеджмента XXI века. Разработана и экспериментально апробирована методика освоения в таможенном деле требований МС ИСО серии 9000 и принципов всеобщего управления качеством.
Теоретическая значимость диссертации состоит в развитии теории управления качеством работы применительно к таможенной службе и создании методической основы для адаптации системы управления таможенной службой России к требованиям международных стандартов по обеспечению качества результатов деятельности.
Основные научные результаты исследования заключаются в следующем:
- на базе всестороннего анализа деятельности Государственного
таможенного комитета Российской Федерации и
подведомственных ему структур выявлены и охарактеризованы закономерные тенденции развития таможенной службы, уточнены ее функции и определены перспективные формы управления таможенной деятельностью. Выявлены основные причины, сдерживающие повышение эффективности работы таможенной службы. Показано, что главным направлением в этой работе является адаптация деятельности таможенной службы России к требованиям менеджмента XXI века, в основе которого находятся принципы международные стандарты ИСО серии 9000 и всеобщего управления качеством;
конкретизирована применительно к таможенной службе теоретико-методическая основа освоения требований МС ИСО серии 9000 и принципов всеобщего управления качеством, включающая идеологию, методологию, организационно-экономический механизм и методические рекомендации по управлению качеством работы таможенной службы. С учетом этого сформирована отраслевая модель системы управления таможенным органом, реализующая требования всеобщего управления качеством, с адаптивной схемой ее поэтапного освоения;
предложен механизм отраслевой аттестации систем управления таможенными органами на соответствие их отраслевой модели и эффективный механизм мотивации руководителей таможенных органов к систематическому совершенствованию систем управления организациями и повышению результативности их работы.
Практическая значимость исследования заключается в создании гибкой, самонастраивающейся системы управления таможенной службой России, позволяющей в рамках законодательства выполнять возложенные на
нее задачи с наибольшей эффективностью на высоком качественном уровне сообразно требованиям текущего периода развития ВЭД и экономики страны и в соответствии с действующими международными стандартами, в том числе рекомендациями Всемирной торговой организации и Всемирной таможенной организации.
Полученные результаты исследований отражают потребности сегодняшней практики таможенной деятельности. С методической точки зрения они могут быть использованы также и другими государственными органами при совершенствовании управления своими структурными подразделениями.
Практическая ценность работы заключается также в возможности создания такого механизма управления таможенной деятельностью, который существенно повышает ее эффективность, обеспечивает формирование условий для постоянного роста национальной экономики и совершенствования всех аспектов труда на любом уровне управления таможенными органами. По экспертной оценке, реформирование таможенной деятельности, которое может быть осуществлено на основе самосовершенствующейся системы управления по критерию качества результатов труда, способно дать государству дополнительный доход, составляющий существенную часть его годового бюджета, при минимальных затратах на внедрение системы.
Апробация исследования. Сформулированные в диссертации положения по управлению таможенной службой обсуждены коллегией ГТК России и рекомендованы для освоения. В процессе работы над темой:
- введены в действие отраслевой стандарт "Модель системы управления таможенным органом на основе МС МСО серии 9000" и механизм контроллинга за его обязательным освоением;
осваивается система постоянного изучения требований международных и отраслевого стандартов, включающая организацию постоянно действующих семинаров массового обучения по проблемам качества и эффективности работы подразделений таможенных органов;
утвержден механизм отраслевой аттестации систем управления таможенными органами на соответствие отраслевой модели, включающий методику аттестации, соответствующую МС ИСО 10011, и рабочий орган, которому поручается организация аттестации и обработка ее результатов;
внедряется в практику мотивационный механизм обеспечения соответствия систем управления таможенными органами отраслевому стандарту;
разработаны и одобрены рекомендации по организации ежегодного ведомственного конкурса таможенных органов на лучшую постановку работы по обеспечению качества и эффективности деятельности и степени освоения отраслевого стандарта.
Основные положения методологии управления таможенной службой включены в программу курса "Управление качеством продукции" Российской таможенной академии.
Актуальные проблемы, затронутые в исследовании, докладывались на втором Всероссийском совещании руководителей таможенных органов, состоявшемся 17-18 ноября 2000 г. в РАГС при Президенте Российской Федерации, а также на Всероссийском экономическом форуме, проходившем 21-22 ноября 2000 г. в Кремлевском Дворце съездов.
Одобренный Правительством Российской Федерации курс на всемерную поддержку работы по освоению предприятиями и организациями методов управления по критерию качества результатов труда, как показали
исследования, актуален и в таможенном деле. Создание систем управления таможенной службой на основе МС ИСО серии 9000 помогает оперативной адаптации ее к переменам, происходящим в государстве, способствует повышению экономической безопасности страны и развитию национальной экономики.
Основные положения диссертационного исследования изложены в пяти публикациях общим объемом более 2 п.л.
