Содержание к диссертации
Введение
1 Мировой опыт и перспективы развития государственно-частного партнерства 12
1.1 Государственно-частное партнерство в системе взаимодействия государства и бизнеса 12
1.2 Особенности управления проектами государственно-частного партнерства 23
1.3 Управление проектами государственно-частного партнерства с использованием информационных систем 30
2 Разработка методических основ формирования информационно- аналитической системы управления проектами государственно- частного партнерства 36
2.1 Методическая основа системы управления проектами ГЧП 36
2.1.1 Методический подход к формированию, отбору, оценке и мониторингу проектов 36
2.1.2 Основные методы оценки стоимости проекта 40
2.1.3 Разработка методики мониторинга и оценки эффективности проекта 52
2.2 Управление формированием, отбором, оценкой, процессом выполнения проекта ГЧП 60
2.3 Информационно-аналитическая система как инструмент эффективного управления проектами ГЧП 71
3 Управление проектами государственно-частного партнерства на основе информационно-аналитической системы (на примере деятельности Инновационного фонда Самарской области) 85
3.1 Деятельность институтов ГЧП в Самарской области 85
3.2 Формирование настроек информационно-аналитической системы управления проектами с учетом информации по проектам ГЧП Самарской области 95
3.3 Реализация подхода к управлению проектами ГЧП на основе разработанной ИАС 111
3.3.1 Модель интегрированного управления проектами ГЧП 111
3.3.2 Алгоритм оценки эффективности бюджетных расходов 124
3.3.3 Перспективы повышения эффективности управления проектами государственно-частного партнерства в Самарской области 133
Заключение 148
Список литературы
- Особенности управления проектами государственно-частного партнерства
- Управление проектами государственно-частного партнерства с использованием информационных систем
- Разработка методики мониторинга и оценки эффективности проекта
- Реализация подхода к управлению проектами ГЧП на основе разработанной ИАС
Особенности управления проектами государственно-частного партнерства
Интерес к проектам государственно-частного партнерства существует давно. Во второй половине XIX в. на основе государственно-частного партнерства были построены российские железные дороги [2]. На рубеже XIX-XX в. государственно-частные партнерства формировались в европейских странах в жилищно-коммунальной сфере, строительстве, транспорте и т.д. В 1980-е гг. схема Public Private Partnership в США обозначала взаимодействие государственного и частного секторов на различных уровнях, в Европе - участие в строительстве платных автодорог, школ, трубопроводов, больниц, систем освещения и т.д. Современный этап развития ГЧП связан с внедрением в 1992 г. частной финансовой инициативы (private financing initiative, PFI) в Великобритании при строительстве государственных объектов. В настоящее время ГЧП является важнейшим условием нормального развития и функционирования рыночной экономики. Это подтверждается опытом как развитых, так и развивающихся стран, активно использующих механизмы ГЧП.
Однако на сегодня единого термина, обозначающего партнерство бизнеса и государства, нет, как нет и единого мнения по поводу представления о роли и месте ГЧП в современной рыночной экономике. Разные мнения высказывают Г.А. Ходж и К. Грив[3], Х. Ван Хаам, Ю. Копенъян [4], Э.Х. Кляйн и Г.Тейсман [5], Д. Гримси и М. Льюис [6], Э. Савас [7], М.Б. Геррад [8]. Австралийский экономист Г. Ходж полагает, что можно найти, как минимум, четыре варианта подходов к определению ГЧП в современной литературе [9]: - альтернатива приватизации; - способ преодолеть как провалы рынка, так и провалы государства, способ увеличения эффективности государственно сектора за счет использования принципов управления частного сектора; - схема поддержки бизнеса в кризисные времена; - языковая игра, выдуманная юристами, консультантами и брокерами для получения большей комиссии. Американский профессор Э. Савас в своей книге «Приватизация и государственно-частное партнерство» выделил три значения термина ГЧП: 1) ГЧП - любое соглашение, в котором государственный и частный секторы объединяются для производства и предоставления товаров и услуг. Под это широкое определение попадают и контракты, и гранты; 2) ГЧП - сложные, многосторонние инфраструктурные проекты; 3) формальное сотрудничество между бизнесом, гражданским обществом и местными органами власти в целях развития территорий и улучшения условий жизни населения, в рамках которого традиционные роли государства и частного сектора перераспределяются.
В российской научной литературе также существует множество работ, посвященных вопросам организации государственно-частного партнерства. В частности, К.А. Антонова рассматривает ГЧП как институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом, осуществляемый на договорной основе между государственными (муниципальными) органами управления и частными структурами, в котором предметом соглашения являются государственная (муниципальная) собственность или услуги. В рамках данных отношений предметом соглашения выступают государственная собственность или услуги [15]. Российский ученый А.А. Спиридонов рассматривает государственно-частное партнерства в широком и узком смыслах [10]: «В широком смысле под ГЧП подразумевается любое официальное конструктивное взаимодействие власти и бизнеса не только в экономике, но и в политике, культуре, науке. В узком смысле под государственно-частным партнерством понимается взаимодействие бизнеса и власти в процессе реализации социально значимых проектов, имеющих общегосударственное значение». По мнению И.Е. Болехова, ГЧП - альянс государственных органов и частного бизнеса, принцип которого объясняется необходимостью создания и развития социально значимых проектов [16]. Другой специалист в этой области - В. Варнавский -также подчеркивает, что государственно-частное партнерство можно понимать двояко: во-первых, как систему отношений государства и бизнеса, которая широко используется в качестве инструмента национального, международного, регионального, городского, муниципального экономического и социального развития; во-вторых, как конкретные проекты, реализуемые совместно государственными органами и частными компаниями на объектах государственной и муниципальной собственности. Это юридически закрепленная форма взаимодействия государства и частного сектора в отношении объектов государственной и муниципальной собственности, а также услуг, направленная на реализацию общественно значимых проектов в широком спектре видов экономической деятельности [11, 12]. Всемирный банк определяет государственно-частное партнерство как «соглашение между публичной и частной сторонами по поводу производства и оказания инфраструктурных услуг, заключаемое с целью привлечения дополнительных инвестиций и, что еще более важно, как средство повышения эффективности бюджетного финансирования» [13]. Согласно проекту федерального закона «Об основах государственно-частного партнерства в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [42], под государственно-частным партнерством в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях понимается сотрудничество между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и (или) органами местного самоуправления, с одной стороны, и частными партнерами - с другой стороны, направленное на реализацию целей, установленных в ч. 1 ст. 1 этого проекта, осуществляемое на договорной основе на принципах распределения рисков, ответственности, а также имущественного и финансового участия сторон.
В любом случае сутью ГЧП является взаимодействие власти и бизнеса. И для успешного развития экономики очень важно наладить это взаимодействие, в том числе посредством совершенствования системы управления ГЧП. Применение различных инструментов ГЧП может стать мощным стимулом для экономического роста. Именно поэтому инструменты (институты) ГЧП, такие как Инвестфонд РФ, концессии, государственные корпорации называют также институтами развития. В России одним из главных финансовых институтов развития в ГЧП-проектах выступает Государственная корпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)».
Управление проектами государственно-частного партнерства с использованием информационных систем
Первый этап на основе краткой информации позволяет выполнить экспресс-оценку стоимости работ (по всем конкурсам), определив при этом статьи затрат, необходимые для более детального обоснования, а также оценить перспективы коммерциализации проекта по трем основным параметрам планируемого производства новой наукоемкой продукции.
Второй этап предполагает оценку стоимости выполнения работ на основе полной детализированной информации о проекте. На данном этапе происходит корректировка стоимости работ, рассчитанной на первом этапе.
Расчет стоимости работ затратным подходом проводится на основе детализированной сметы расходов с использованием «Универсального формуляра подготовки исходных данных для оценки стоимости работ» (далее - «УФ») (приложение А), который включает в себя сведения о сроках исполнения и поквартальную смету затрат.
1. Оценка стоимости выполнения работ проводится аналогично оценке на первом этапе с использованием более детальной сметы затрат.
2. Члены конкурсной комиссии (эксперты по финансово-экономической экспертизе) проверяют обоснованность каждой статьи затрат, расходы на которую превышают нормативное значение. Статья затрат считается обоснованной в том случае, если расходы по ней детально представлены в «УФ», цены на закупаемое оборудование, материалы и так далее совпадают со среднерыночными ценами, представлено обоснование количества закупаемого оборудования, материалов и т.п., необходимого для реализации работы, и указаны прочие параметры, позволяющие оценить качество составленной сметы. В противном случае статья затрат считается необоснованной.
3. Итоговая стоимость работ определяется как запрашиваемая сумма за вычетом сумм по необоснованным статьям.
Оценка стоимости работ (по всем конкурсам) и коммерческой привлекательности проекта с использованием доходного подхода проводится на основе детализированной информации о планируемом производстве, представленной в «Формуляре коммерциализации расчета коммерческой привлекательности проекта» (далее - «ФК») (приложение Б).
Срок окупаемости бюджетного финансирования и внебюджетных средств рассчитывается по следующему алгоритму. 1. Объем дополнительного производства компанией - инициатором новой наукоемкой продукции (п. 4.4. «Доходы от продаж») рассчитывается путем перемножения п. 4.1 «План реализации при максимальном объеме производства», п. 4.2 «Объем реализации (в единицах)» и п. 4.3 «Цена реализации (за единицу, с НДС)». Данные пункты детально расписаны на листах № 4.1, 4.2, 4.3 «ФК». 2. Себестоимость выпуска новой наукоемкой продукции детализируется и включает в себя следующие статьи: а) затраты на основное сырье и материалы (п. 4.8 «Затраты на сырье и материалы»). Данная статья рассчитывается путем перемножения п. 4.5 «Расходы сырья и материалов (в единицах)», п. 4.6 «Удельные затраты (на единицу продукции)» и п. 4.7 «Цена сырья и материалов (за единицу, с НДС)». Данные пункты детально расписаны на листах № 4.5, 4.6, 4.7, 4.8 «ФК»; б) расходы на оплату труда работников, занятых производством новой наукоемкой продукции (п. 4.9 «Персонал и заработная плата (без отчислений в фонды социального страхования)») рассчитываются путем умножения численности персонала каждой категории на их среднемесячную заработную плату (лист № 4.9 «ФК»); в) к производственной себестоимости, планируемой к выпуску новой наукоемкой продукции, добавляются текущие затраты (п. 4.10 «Текущие затраты»), которые состоят из прямых и общих производственных расходов, административных и коммерческих расходов (лист № 4.10 «ФК»); г) к себестоимости новой наукоемкой продукции добавляются амортизационные отчисления применяемых основных производственных фондов (лист № 4.11 «ФК») в соответствии с правилами отнесения затрат на себестоимость продукции, принятыми в РФ; д) к себестоимости новой наукоемкой продукции при необходимости также прибавляются все прочие затраты, связанные с выпуском данной продукции, в том числе проценты по кредитам, выплата дивидендов, лизинговые платежи и т.д. 3. С использованием данных «ФК» производится расчет сроков окупаемости бюджетного и внебюджетного финансирования. 4. Стоимость выполнения работ рассчитывается аналогично п. 7 первого этапа. 5. Оценка коммерческой привлекательности проекта по данным, представленным в «ФК», производится в расчетном блоке методики с использованием таких критериев, как чистая приведенная стоимость (NPV), дисконтированный срок окупаемости (PBP), внутренняя норма рентабельности (IRR), а также других параметров эффективности затрат и показателей финансовой состоятельности проекта по желанию заказчика. Стоимость выполнения работ может рассчитываться: - по структуре расходов на выполнение работ за счет средств самарского областного бюджета; - структуре расходов, привлекаемых для выполнения работ из средств внебюджетных источников; - в целом по финансированию работ из всех источников. Срок окупаемости внебюджетных средств позволяет оценить риски реализации планируемого производства новой наукоемкой продукции. Проект со сроком внебюджетной окупаемости более M лет имеет большую степень риска, равную M лет - умеренную (допустимую) степень риска, менее M лет - низкую степень риска, где M - срок внебюджетной окупаемости, обеспечивающий конкурентоспособность инвестиций производителя.
Срок полной окупаемости проекта может рассчитываться в совокупности всех этапов, что позволяет экспертам оценить риски, перспективы и сроки коммерциализации его результатов. Результаты оценки стоимости выполнения работ на первом (экспресс-анализ) и на втором (детальный анализ) этапе могут быть также использованы для группировки проектов. Все проекты можно разделить на три группы: - в первую группу попадают работы, которые имеют срок бюджетной окупаемости не более N лет, где N - срок бюджетной окупаемости, установленный заказчиком, и окупаемости внебюджетных средств не более 5 лет (риск приемлемый); - во вторую группу попадают проекты, требующие дополнительной финансово-экономической проработки их параметров, вызванной завышенным сроком бюджетной окупаемости или завышенными рисками при реализации проекта; - в третью группу попадают работы, имеющие срок бюджетной окупаемости более N лет и большие риски при своей реализации.
Данная методика была адаптирована специально для формирования рыночной оценки эффективности бюджетного финансирования из федерального и областного бюджетов.
Разработка методики мониторинга и оценки эффективности проекта
Применение механизмов государственно-частного партнерства в Самарской области отображено на рисунке 23 (автор - Кобенко Александр Владимирович, министр экономического развития, инвестиций и торговли Самарской области [60]).
Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 февраля 1994 г. № 65 был организован Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере (далее - Фонд содействия) -государственная некоммерческая организация. Основные средства Фонда содействия направлены на проекты НИОКР. Отраслевая тематика проектов отражает направленность малых инновационных компаний на решение социальных задач и создание высоконаукоемких продуктов. Официальным представительством Фонда содействия в Самарской области является некоммерческая организация «Инновационный фонд Самарской области» (далее -Фонд).
Инициаторами реализации проектов, основанных на принципах государственно-частного партнерства, выступают органы исполнительной власти Самарской области. Центр развития ГЧП и министерство экономического развития, инвестиций и торговли Самарской области подписали Соглашение о сотрудничестве и взаимодействии в сфере развития и реализации проектов государственно-частного партнерства. Эта договоренность должна в будущем способствовать модернизации и развитию региональной и муниципальной инфраструктур. Формирование перспективных научно-технических проектов, в том числе межрегиональных, их финансирование и реализация, включая создание необходимых производств и инфраструктуры, - это основные задачи Инновационного фонда Самарской области.
Высокий образовательный потенциал населения Самарской области является важнейшим фактором, определяющим конкурентоспособность региона. По индексу образования (составной части индекса развития человеческого потенциала) область занимает 9-е место в России. Рейтинг Самарской области среди регионов России в инновационной сфере иллюстрирует рисунок 24 [60]. Однако относительно небольшие проекты ГЧП типа НИОКР зачастую могут быть невыгодны из-за высоких издержек на подготовительном и предпроектном этапах. Предлагаемый в диссертации подход позволяет стимулировать такие проекты на региональном и муниципальном уровнях.
В поиске проектов ИИФ СО активно сотрудничает с ведущими вузами Самарской области, федеральными фондами и органами государственной власти, а также с ведущими центрами компетенций страны, такими как Московский государственный университет, Московский физико-технический институт, Московский государственный технологический университет «Станкин», Московский институт стали и сплавов и т.д.
С целью формирования и совместной реализации проектов ИИФ активно взаимодействует с предприятиями Самарской и других областей, такими как ОАО «АВТОВАЗ», ЗАО «Куйбышевазот», ЗАО «Таркетт», ОАО «Савеловский машиностроительный завод», ОАО «Салют», ООО «Продмаш», ООО «Новокуйбышевский завод катализаторов», ЗАО «Самарский завод катализаторов», ОАО «Средневолжский НИИ по нефтепереработке» и др. Взаимодействие с указанными организациями позволило создать и апробировать качественную систему поиска, отбора, экспертизы и поддержки проектов, которой на сегодняшний день не обладает ни одна из аналогичных структур в Российской Федерации.
Фонд работает с проектами, начиная с любой их стадии. Основные цели, которые ставит перед собой Фонд, - стимулирование внедренческой и бизнес 90 активности, а также максимально быстрая коммерциализация результатов интеллектуальной деятельности. Для этого Фонд оказывает проектам финансовую и организационную поддержку. Кроме того, Фонд часто сам выступает в качестве источника проектов, инициируя и формируя на базе существующих разрозненных разработок и бизнес-идей крупные проекты, способные обеспечить заметный вклад в развитие экономики региона и страны в целом.
При непосредственной поддержке Фонда в 2007-2011 гг. было организовано 20 новых производств наукоемкой продукции. Фондом подготовлен ряд крупных проектов стоимостью более 400 млн руб. в области медицины, информационных технологий, точного машиностроения. Два из них уже реализуются. В настоящее время совместно с разработчиками ИИФ участвует в подготовке 5 международных бизнес-проектов в партнерстве с компаниями Швейцарии, Германии, Латвии, Китая, США и Кубы. Тематика этих проектов - химические и фармотехнологии, медицина и информационные технологий, металлургия, точное машиностроение. Точечная поддержка проектов со стороны ИИФ (рисунки 25-28) в наиболее сложных моментах их развития служит главной задаче - сделать экономически привлекательными инвестиции в технологические проекты. Для привлечения средств в проекты Фонд взаимодействует с частными инвесторами, федеральными органами власти и федеральными институтами развития. Стратегическим партнером ИИФ является Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере. Общий объем средств, привлеченных на проекты ИИФ в 2007-2011 гг. из внебюджетных источников (включая федеральные), превысил 1,4 млрд руб. Общий объем инвестиций, осуществленных благодаря деятельности ИИФ, в инновационные проекты Самарской области превышает 1,8 млрд руб.
Инвестиции ИИФ учитывают затраты фонда на организационную поддержку проектов. Из них около 547,7 млн руб. составляют средства частных инвесторов, которые невозможно было бы привлечь, без непосредственного участия ИИФ.
Реализация подхода к управлению проектами ГЧП на основе разработанной ИАС
Тем не менее, несмотря на присутствие слабой корреляции, предлагается использовать именно эти три показателя как наиболее распространенные, понятные для проведения анализа, информационно открытые и доступные для расчетов.
На втором шаге второго блока, т.е. при формировании правила приведения промежуточных показателей к конечным с учетом рисков, вызванных временной неопределенностью, предлагается использовать следующие основные принципы.
Во-первых, конечный результат, который возможно спрогнозировать и который планируется получить в краткосрочном периоде, рассчитывается напрямую путем суммирования значений величин, запрашиваемых от предприятий, получивших государственную поддержку. Другими словами, если предприятие, получившее государственную поддержку, находится на стадии запуска продукта в серийное производство (на стадии масштабирования), то показатели числа рабочих мест, объемов налогов, перечисляемых в региональный бюджет, объемов дивидендов (при наличии доли региона в уставном капитале инновационного предприятия) и размера средней заработной платы, принимаются в расчетах методики такими, какими они планируются на данном предприятии в ближайшие периоды.
Во-вторых, если конечный результат планируется получить только по окончании долгосрочного периода и его невозможно спрогнозировать из-за временной неопределенности, то используются показатели промежуточных результатов. Для этого показатели промежуточных результатов, планируемых предприятиями, получившими государственную поддержку, приводятся к некоторым показателям, характеризующим прогнозный результат, получаемый в будущем путем операции приведения. Данная операция по смыслу близка к операции дисконтирования, когда величины денежных потоков, которые ожидаются в будущем, приводятся с учетом рисков к текущим величинам путем операции деления на специальный коэффициент дисконтирования. Только в данном случае операция является обратной: показатели промежуточных результатов, которые известны сейчас, приводятся с учетом рисков к показателям будущих результатов. Причем риски достижения конечных результатов будут разными в зависимости от того, на какой из стадий находится научно-технический проект, получивший государственную поддержку. Если это начальные стадии процесса, то неопределенность и риск выше, значит и мультипликаторы приведения должны быть меньше, чем для более поздних стадий, когда риски меньше.
В-третьих, при использовании операции приведении показатели промежуточных результатов должны быть не просто пересчитаны к таким же или другим показателям, характеризующим промежуточные результаты, а к показателям, определяющим конечные общественно значимые результаты, которые были выбраны ранее на первом шаге. Поэтому предлагается приводить показатели промежуточных результатов к показателю, определяющему число новых успешных предприятий, так как, зная среднее число рабочих мест и средний объем налогов, создаваемых каждым новым предприятием, можно прогнозировать будущие значения показателей конечных результатов. Значения среднего числа рабочих мест и среднего объема налогов, выплачиваемых в региональный бюджет, можно определять на основе статистических данных по проектам конечной стадии.
Мультипликаторы приведения могут быть определены на основе существующей статистики по удачному выведению продуктов на рынок.
В данной работе предлагается использовать информацию, которая прогнозирует, что из 3000 первоначальных идей только 300 получают свое подтверждение и проходят апробацию, из них стартовыми проектами предпосевной стадии выходят только 25, из них в 9 создают прототипы или макеты инновационного продукта и начинают проводить маркетинговые исследования, формируя команды. Далее на базе таких проектов создаются 4 предприятия, из которых 1,7 выходят на рынок с коммерческой реализацией продукции, но еще не имеют прибыли, и из них только одно предприятие становится успешным, выходит на «точку безубыточности» и переходит к серийному производству продукта. Определенные с помощью данной статистики мультипликаторы приведения получат значения, приведенные в таблице 15. В этой таблице также указан временной лаг, определяемый на основе экспертных мнений, - это число временных периодов, по истечении которых ожидается получение прогнозного результата.
Для проектов первых стадий предлагается использовать методы оценки в условиях нестатистической неопределенности, а для поздних стадий начиная с посевной - методы оценки статистической неопределенности. Кроме того, на последней стадии - стадии расширения производства - также может быть применена процедура приведения, для которой может быть использована оценка чувствительности, показывающая запас прочности проекта.
С учетом вышесказанного предлагается следующая процедура приведения показателей промежуточных результатов к показателям конечного результата. Пусть п - номер текущей стадии процесса, который принимает значения от 1 до N; в данной методике принимается, что рассматривается N = 7 стадий. Так как ранее для каждой стадии был выбран только один промежуточный показатель, относительно которого определяется эффективность бюджетных расходов (см. колонку 3 таблицы 14), то номер стадии и номер показателя будут совпадать. Сам показатель промежуточного результата предлагается обозначить Рп. При умножении Рп на мультипликатор приведения кп результат покажет прогноз числа успешных предприятий через временной лаг А„ лет, «выросших» из проектов стадии п.
Как уже было отмечено ранее, в методике используется три показателя конечного результата: объемы налоговых (и неналоговых) доходов, перечисляемых в региональный бюджет, в текущем периоде; средний размер заработной платы на предприятии; число рабочих мест, созданных предприятиями в текущем периоде.
Похожие диссертации на Повышение эффективности управления проектами государственно-частного партнерства на основе информационных систем
