Введение к работе
Актуальность темы исследования. Принятый Правительством РФ курс на диверсификацию и модернизацию российской экономики предполагает достаточно длительный период ее перестройки, в связи с чем минеральные ресурсы будут оставаться ее основой, по меньшей мере до 2030 г. Согласно «Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ» в 2020 г. удельный вес нефтегазового сектора экономики в добавленной стоимости будет составлять 12,1-15,6 %, сырьевого сектора – 6,8-7,2 %. При этом даже в инновационном сценарии развития экономики прогнозируется расширение добычи и потребления минеральных ресурсов: добыча нефти стабилизируется в 2015 г. на уровне 530 млн. т, газа - продолжит увеличиваться до 880 млрд. м3 в 2020 г., а объемы производства золота составят 300-320 т (в 2009 г. произведено 205 т). В отличие от многих ведущих стран мира, минерально-сырьевое обеспечение необходимо РФ не только для поддержания, реконструкции и модернизации экономики, но и для создания новых инфраструктурных систем, обладающих весьма значительной материалоемкостью. Россия, являясь крупнейшим в мире производителем и экспортером минерального сырья, в то же время по внутреннему его потреблению (как по валовому, так и на душу населения) отстает от государств и регионов, вступивших в стадию постиндустриального развития.
Фактически последние 15 лет по большинству полезных ископаемых объемы добычи не компенсируются приростами разведанных запасов, а категорийность и количество локализованных прогнозных ресурсов наряду с некоторыми другими факторами не обеспечивают требуемых приростов запасов.
В этих условиях важнейшей задачей государственных органов является эффективное управление недропользованием. Сложившаяся к настоящему времени в РФ система пользования недрами основана на принятой в стране государственной форме собственности на недра и административной системе доступа к недрам - государственной системе лицензирования, призванной регулировать отношения, возникающие между государством (собственником недр) и потребителями их полезных свойств (недропользователями). Обеспечение функционирования государственной системы лицензирования возлагается на федеральный орган управления государственным фондом недр и его территориальные органы.
Наметившаяся особенно отчетливо с 2005 г. тенденция лавинообразного нарастания количества несостоявшихся аукционов и конкурсов на право пользования недрами, достигшего в I-м полугодии 2010 г. 80 %, иллюстрирует не столько «нерезультативные» затраты времени, труда и денежных средств на организацию самой процедуры аукционов и конкурсов, сколько прежде всего – количество не введенных в пользование участков недр. Поскольку минерально-сырьевая база страны в целом имеет три структурные части - разведанную (запасы категорий А+В+С1), предварительно оцененную (запасы категории С2) и прогнозную (прогнозные ресурсы категорий Р1+Р2+Р3), а каждая из этих частей имеет свое назначение: разведанная – для добычи, предварительно оцененная - для разведки с целью прироста запасов и подготовки месторождений к отработке, прогнозная – для проектирования открытия новых месторождений, восполнения первых двух частей, для долгосрочного прогнозирования развития отраслей и регионов страны, то не переданные в распределенный фонд участки означают невозможность сбалансированного развития всего минерально-сырьевого комплекса, невозможность реализации целей «Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ» и различных федеральных и региональных программ в сфере недропользования.
Если рассматривать систему пользования недрами как совокупность трех подсистем: предоставления недр в пользование, пользования недрами и контроля за пользованием недрами - то методологии и методики эффективного функционирования и оценки эффективности двух последних подсистем базируются на системном представлении о необходимости комплексного освоения и использования всей совокупности ресурсов недр, применении малоотходных ресурсосберегающих технологий, экологизации горнодобывающих производств, экономической и стоимостной оценке ресурсов недр, экономической и бюджетной эффективности и разработаны достаточно хорошо (А.Я. Кац, С.А. Кимельман, М.А. Комаров, Ф.Д. Ларичкин, Н.Н. Лукьянчиков, В.П. Орлов, Р.С. Пермяков, И.М. Потравный, и др.). В то же время потенциальные возможности подсистемы предоставления недр в пользование (государственной системы лицензирования недропользования) влиять на состояние (структуру) государственного фонда недр, эффективное использование недр наукой не изучались, методология и методика определения эффективности функционирования системы лицензирования до сих пор не разработаны. Научные исследования в этой области могли бы являться основой эффективного управления государственным фондом недр, что и обусловило актуальность темы исследования.
Цель диссертационной работы состоит в разработке методологических основ повышения эффективности функционирования государственной системы лицензирования недропользования на федеральном и региональном уровнях.
Идея работы заключается в системном подходе к оценке эффективности системы лицензирования в контексте обеспечения сбалансированного развития и использования минерально-сырьевых ресурсов.
Объектом исследования является государственная система лицензирования недропользования.
Предметом исследования выбраны процессы и факторы, влияющие на эффективность функционирования государственной системы лицензирования недропользования.
Общетеоретическую и методологическую базу исследований составили труды российских и зарубежных ученых в области экономики и управления в целом и по проблемам экономики и управления фондом недр в частности: М.И. Агошкова, Ю.П. Ампилова, Н.А. Архипова, М.П. Бежановой, М.Д. Белонина, В.Т. Борисовича, В.Ф. Веллмера, М.Х. Газеева, А.А. Герта, М.Н. Денисова, В.Д. Зубаревой, С.Я. Кагановича, С.А. Киммельмана, Ю.А. Кипермана, Е.А. Козловского, М.А. Комарова, А.Э. Контаровича, О.С. Краснова, А.И. Кривцова, В.А. Крюкова, В.С. Литвиненко, Н.Н. Лукьянчикова, М.М. Максимцова, З.М. Назаровой, И.А. Неженского, В.П. Орлова, И.В. Петрова, В.П. Пономарева, М.А. Ревазова, В.П. Федорчука, В.А. Харченко, М.А. Ястребинского и др.
Научные положения, выносимые на защиту:
1. Государственная система лицензирования пользования недрами может использоваться как эффективный механизм управления фондом недр, позволяющий интенсифицировать использование имеющейся минерально-сырьевой базы, а также изменять как ее количественные характеристики, так и структуру, объемы добычи минерального сырья и, соответственно, поступления в государственный бюджет.
2. Выделение объектов лицензирования для предоставления в пользование необходимо осуществлять на основе предложенной системы геолого-экономических критериев, отражающих государственные интересы России, конъюнктуру рынка, состояние минерально-сырьевой базы России (с учетом принципа опережающего развития), соотношение между категориями запасов и ресурсов полезных ископаемых, обеспеченность горнодобывающих предприятий запасами и объектами для проведения поисково-оценочных и разведочных работ.
3. Обеспечение сбалансированного развития и использования государственного фонда недр на стадии лицензирования целесообразно осуществлять на основе разработанной экономико-математической модели оценки эффективности, в том числе и прогнозной, проводимых аукционов и конкурсов в аспекте достижения средне- и долгосрочных целей развития минерально-сырьевой базы и обеспечения необходимых объемов добычи.
4. Для оценки экономической эффективности функционирования государственной системы лицензирования недропользования необходимо использовать соотношение сверходоходов, полученных от разовых платежей по итогам аукционов и конкурсов, и упущенной выгоды от несостоявшихся аукционов и конкурсов.
5. Для оценки эффективности деятельности по управлению фондом недр следует применять разработанную систему показателей, ориентированных на результат.
Научная новизна диссертационной работы заключается в разработке методологии повышения эффективности функционирования государственной системы лицензирования недропользования, обеспечивающей сбалансированное развитие и использование минерально-сырьевой базы и включающей:
- основные принципы теории управления государственным фондом недр (определены свойства объекта управления, описаны и исследованы основные структурные компоненты теории управления фондом недр – схема управленческой деятельности, условия, методы и инструменты управления, функции управления, выделены критерии эффективности управления фондом недр) в условиях государственной собственности на недра и разрешительном характере доступа к недрам;
- механизмы воздействия системы лицензирования прав пользования недрами на геологическое изучение недр, воспроизводство минерально-сырьевой базы и добычу минерального сырья;
- эволюцию, современное состояние и тенденции развития государственной системы лицензирования прав пользования недрами;
- перечень геолого-экономических критериев выделения участков недр для предоставления в пользование;
- экономико-математическую модель оценки эффективности, в том числе прогнозной, аукционов и конкурсов для достижения средне- и долгосрочных целей развития и использования минерально-сырьевой базы и формирования доходов государственного бюджета;
- систему оценки эффективности деятельности по управлению государственным фондом недр.
Обоснованность и достоверность научных положений, выводов и рекомендаций подтверждаются: корректной постановкой задач исследования и использованием современных научных методов научного обобщения, системного анализа, экспертных оценок, экономико-математического моделирования; комплексным анализом существующих теоретических и практических знаний в области управления минеральными ресурсами; применением требований действующего законодательства в сфере недропользования, данных отчетов территориальных органов управления фондом недр; представительным объемом статистических данных по результатам воспроизводства минерально-сырьевой базы, итогам аукционов и конкурсов на право пользования недрами; положительной апробацией предложенных методологических подходов к формированию перечней объектов лицензирования и системы оценки эффективности деятельности территориальных органов управления фондом недр по обеспечению функционирования государственной системы лицензирования.
Научное значение работы заключается в установлении возможностей использования государственной системы лицензирования как эффективного механизма управления фондом недр на федеральном и региональном уровнях.
Практическое значение работы состоит в возможности использования результатов исследования федеральным и территориальными органами управления фондом недр в практике лицензирования для достижения сбалансированного развития минерально-сырьевой базы.
Реализация результатов работы. Рекомендации и результаты работы использованы при формировании и корректировке программ лицензирования территориальными органами управления фондом недр, для ежегодной оценки эффективности деятельности территориальных органов управления фондом недр (Амурнедра, Тыванедра), а также в текущей работе Управления лицензирования Федерального агентства по недропользованию (Роснедра) при подготовке и проведении аукционов и конкурсов.
Апробация диссертации. Основные результаты и выводы изложены в отчетах о научно-исследовательских работах, апробированных на ученых советах ФГУП «ВИЭМС» и ФГУП «ИМГРЭ» (2006-2008 гг.), а также докладывались на научных, научно-технических, научно-практических конференциях и форумах: межрегиональной научно-практической конференции «Перспективы развития золотодобычи в Забайкалье» (г. Чита, 2003), «Золото 2004» (Москва, 2004), «Недра России. Пути удвоения ВВП» (Москва, 2005), «Анализ и прогноз развития рынка цветных металлов» (Москва, 2005, 2006), «Обмен опытом в решении вопросов лицензирования пользования недрами» (г. Геленджик, 2006), Российском национальном форуме «Геомайнекс» (Москва, 2008), на 33-м и 34-м Международных геологических конгрессах (Флоренция, 2004 и Осло, 2008), на Международном горном симпозиуме в г. Пршибрам (Республика Чехия, 2005, 2007, 2009), на IX международной научной конференции «Новые идеи в науках о Земле» (Москва, 2009). Результаты научных исследований были внедрены в лекционный курс «Экономика минерального сырья» при подготовке студентов специальности 080103 в Академии народного хозяйства при Правительстве РФ (2005-2007 гг.), а также использованы при разработке автором курса очной и дистанционной формы повышения квалификации «Государственная система лицензирования» в Высшей школе инновационного бизнеса МГУ (2010 г.), включающего 9 лекций, контрольные вопросы, задания, тесты.
Публикации. Автором опубликовано 46 научных трудов, из них 30 работ по теме диссертации, в т.ч. 17 статей в ведущих рецензируемых журналах, рекомендованных ВАК Минобрнауки России, и 2 монографии.
Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, 5-ти глав, заключения, содержит 84 таблицы, 65 рисунков и список использованной литературы из 138-ми наименований.
Похожие диссертации на Методологические основы повышения эффективности системы лицензирования недропользования
