Содержание к диссертации
Введение
1 Теоретические аспекты проблемы формирования и совершенствования организационных условий сбалансированного развития региона 14
1.1 Факторы и условия обеспечения сбалансированного развития региона 14
1.2 Концептуальные положения формирования и совершенствования организационных условий сбалансированного развития региона 42
1.3 Критерии и индикаторы организационных условий сбалансированного развития региона 62
2 Методические приемы оценки и совершенствования организационных условий сбалансированного развития региона 75
2.1 Методические подходы к анализу организации деятельности органов государственной исполнительной власти региона по обеспечению его сбалансированного развития 75
2.2 Методика оценки эффективности деятельности органов государственной исполнительной власти региона 98
3. Инструментарий совершенствования организационных условий сбалансированного развития региона 119
3.1 Порядок совершенствования организационных условий сбалансированного развития региона 119
3.2 Процедура бюджетного планирования, ориентированного на результат, при реализации государственных региональных программ 142
Выводы и рекомендации 165
Список использованной литературы 168
- Концептуальные положения формирования и совершенствования организационных условий сбалансированного развития региона
- Критерии и индикаторы организационных условий сбалансированного развития региона
- Методика оценки эффективности деятельности органов государственной исполнительной власти региона
- Процедура бюджетного планирования, ориентированного на результат, при реализации государственных региональных программ
Концептуальные положения формирования и совершенствования организационных условий сбалансированного развития региона
Заметим, что учитывая сложность количественного определения сте пени влияния на сбалансированное развитие региона различных факторов, наиболее точной и близкой автору является позиция, в соответствии с ко торой сбалансированное развитие региона рассматривается в качестве це левой установки. Однако, полагая, что сбалансированное развитие региона следует рассматривать во всех трех (временном, структурном и целевом) аспектах одновременно, нам удалось сформулировать следующее опреде ление: сбалансированное развитие региона представляет собой процесс согласованного взаимодействия субъектов региональной экономики, направленный на достижение пропорций, разработанных посредством ин дикативного планирования с учетом интересов органов государственной власти и управления, бизнеса, институтов гражданского общества и соот ветствующих целевым установкам региональной социально экономической политики. Стратегические ориентиры сбалансированного развития региона определяются документами, регламентирующими разви тие мезо- и макроэкономики на долгосрочную перспективу.
Характеризуя сбалансированное развитие региона, следует особо остановиться на дефиниции развития. Проводя этимологический анализ данной категории, А. Н. Полозова, Е. В. Горковенко систематизировали подходы к определению содержательной части понятия «развитие» в три группы18:
1) мнения, воспринимающие развитие как следствие качественных изменений. Подобной точки зрения придерживается С. Ю. Глазьев, считающий, что «развитие включает в себя как наращивание, так и потерю каче 18 Полозова А.Н. Инструментарий управления развитием перерабатывающих организаций / А. Н. Полозова, Е. В. Горковенко. – Воронеж: ЦНТИ. – С. 14 ства, как необходимое условие сохранения идентичности и целостности системы»19. В. Королев, также, считает, что развитие представляет собой «преобразование бизнеса, которое сопровождается скорее качественными, а не количественными изменениями, что характерно для роста. Развитие направлено на непрерывное расширение возможностей бизнеса и их использование, соответствует видению и целям собственников, причем видение, миссия, рыночная стратегия могут меняться»20. В качестве еще одного примера следует привести тезис, высказанный Б. В. Синельниковым: «Под прогрессивным развитием отраслей в будущем будут понимать переход их качественного состояния с низшей степени сложности на более высокую, обеспечивающую уменьшение глобальных проблем и рациональное использование ресурсов»21;
2) суждения, отождествляющие развитие с ростом. Для целей исследования особое значение имеет определение, относящееся к данной группе и предложенное Э. С. Минаевым: «Развитие – это способность субъектов… непрерывно и динамично поддерживать рациональную пропорциональность между факторами воспроизводства и необходимые темпы его развития в условиях хозяйственного риска и неопределенности»22. Л. Н. Оголева, Е. В. Черницова, В. М. Радиковский считают, что «развитие (организации) должно проходить в режиме интенсивного экономического роста». Генеральная цель управления, по мнению цитируемых авторов, заключается в «обеспечении максимального экономического эффекта на основе долгосрочного развития»23. Связывая развитие с ростом, А. К. Ши-шов отмечает, что «развитие представляет собой рост, являющийся резуль 19 Глазьев С.Ю. Теория долгосрочного технико-экономического развития / С. Ю. Глазьев, Международ ный фонд Н.Д. Кондратьева. – М.: ВлаДар. – С. 23.
3) подход, в соответствии с которым экономический рост рассматривается как фактор развития. Иллюстрацией данного подхода служат следующие утверждения М. Б. Табачниковой: «Развитие – любое качественное изменение системы, т.е. качественное изменение состава элементов, связи между ними, качественное изменение поведения и функционирования системы. Экономический рост – это фактор экономического развития, оказывающий существенное, но не достаточное влияние для качественного изменения экономической системы»25. Соглашаясь с позицией М. Б. Табачниковой, А. И. Хорев и др. отмечают, что «развитие предполагает движение от простого к сложному, от низшего к высшему, …, отмирание старого в противоположность регрессу, распаду, деградации. Основная особенность, отличающая развитие от других динамических процессов, например, от процесса роста, является качественное изменение во времени переменных, характеризующих состояние развивающейся системы, причем это качественное изменение носит скачкообразный характер»26.
Обобщив, структурировав и систематизировав различные подходы к определению основного содержания развития, А. Н. Полозова, Е. В. Гор-ковенко выделили ряд принципиальных особенностей данной категории: - «развитие» отличается от «роста» в силу того, что предприниматель ский тип поведения является приоритетным по сравнению с приростным; - «в развитии делается акцент на способности организации как си стемы к саморазвитию;
Критерии и индикаторы организационных условий сбалансированного развития региона
В ходе проведенного детального анализа структуры управления органов государственной исполнительной власти Воронежской области были выявлены приоритетные направления ее совершенствования:
1) обеспечение взаимосвязи целей государственных программ, закрепленных за подразделением структуры управления органов государственной исполнительной власти, и показателей результативности их деятельности;
2) расширение использования методологии программного управления в деятельности исполнительных органов государственной власти при переходе на программное исполнение бюджета региона;
3) обеспечение эффективного взаимодействия с бизнесом, общественными организациями, федеральной властью и прочими стейкхолдерами регионального развития при исполнении государственных программ.
Решая задачи исследования, было предложено внести следующие изменения в блок ответственных исполнителей (овальный контур): - повысить статус управлений (Управление физкультуры и спорта, Управление жилищно-коммунального хозяйства и энергетики, Управление лесного хозяйства) и департаментов (Департамент образования, науки и мо-138 лодежной политики; Департамент промышленности и транспорта, Департамент связи и массовых коммуникаций, Департамент аграрной политики; Департамент архитектуры и строительной политики, Департамент имущественных и земельных отношений, Департамент природных ресурсов и экологии) преобразовав их в Министерства (Министерство образования и науки; Министерство промышленности, транспорта, связи и массовых коммуникаций, Министерство труда и занятости, Министерство социальной защиты населения, Министерство сельского хозяйства и продовольствия, Министерство архитектуры и строительства, Министерство жилищного хозяйства и энергетики, Министерство имущественных и земельных отношений, Министерство природных ресурсов и экологии); - переподчинить руководителей Министерств и Департаментов Заме стителю председателя Правительства (Центр развития инфраструктуры). - в целях интегрированного исполнения контрольных функций, противодействию коррупции создать Центр контроля в составе правительства Воронежской области, объединив в его рамках Контрольное управление Правительства Воронежской области, Государственную жилищную инспекцию, Инспекцию государственного строительного надзора, Управление государственного технического надзора, Управление ветеринарии и другие структурные подразделения, выполняющие контрольно-надзорные функции, подчинив его Первому заместителю губернатора – руководителю аппарата губернатора и Правительства области; - в целях управления программами и реализуемыми в их рамках проектами, выполнения методических функций, функции сводного мониторинга и контроля реализации государственных программ, целевого использования выделенных бюджетных средств создать комитет по реализации государственных региональных программ, подчинив его непосредственно губернатору (председателю правительства), так как это повысит статус данного подразделения и создаст предпосылки для его успешного функционирования.
Для решения задач координации, синхронизации деятельности органов власти всех уровней при решении проблемы сбалансированного развития региона в сферах действия государственных программ предлагается использовать метод сетевого планирования, а также другие методы и инструменты, относящиеся к методологии управления проектами.
В сферы деятельности вышеназванных центров ответственности не представляется возможным включить ответственных исполнителей по программам «Защита населения и территории Воронежской области от чрезвычайных ситуаций, обеспечение пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах» и «Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности». В настоящее время в соответствии с распоряжением правительства Воронежской области от 13 июня 2013 г. № 451-р ответственным исполнителем по ним назначен Департамент промышленности и транспорта.
Анализ показал, что данное структурное подразделение не имеет функций, обеспечивающих реализацию этих программ. В качестве возможного варианта можно предложить назначить ответственным исполнителем Министерство юстиции с передачей ему функций управления по взаимодействию с административными и военными органами.
Для управления реализацией государственных региональных программ необходимо в каждом структурном подразделении исполнительных органов власти – ответственном исполнителе программы – образовать группу, курирующую реализацию соответствующей программы.
Программно-целевое управление требует обозначения стандартных процедур и документов, необходимых для обеспечения эффективного управления программами. Гарантом построения эффективной управленческой деятельности для реализации целей социально-экономической политики развития региона является формирование общего понятийного поля, системной картины, отражающей процесс управления государственными программами.
Формирование стандартов, регулирующих внедрение программно-целевого управления, и их актуализация, диктуют необходимость создания соответствующего методологического центра. Этот центр должен выполнять, кроме методологической функции, функции сводного мониторинга и контроля реализации государственных программ, целевого использования выделенных бюджетных средств. Организационной формой данного центра может выступать комитет по реализации государственных региональных программ.
Комитет по реализации государственных региональных программ рекомендуется подчинить непосредственно губернатору (председателю правительства), так как это повысит статус данного подразделения и создаст предпосылки для его успешного функционирования.
Основными задачами комитета по реализации государственных региональных программ мы считаем: - регулирование процесса создания и актуализации стандартов управления программами и проектами в регионе; - сводный мониторинг хода реализации программ и проектов; - консолидация и формирование отчетности.
Одной из главных задач, которую решает Комитет, является методологическое руководство управления программами и реализуемыми в их рамках проектами. Внедрение программно-целевого управления функций управления программами. Рекомендуемая система стандартов, необходимых для внедрения программно-целевого управления, представлена в табл. 3.4.
Методика оценки эффективности деятельности органов государственной исполнительной власти региона
Для отображения в базовом сетевом графике хода выполнения проекта, в рабочую форму (рис. 3.6) вводятся фактические данные в столбцы: Для повышения наглядности хода выполнения проекта в отчетные формы были добавлены такие расчетные показатели, как: отклонение начала выполнения работы – «Отклонение фактического начала работ от планового», невыполненный объем работ в тыс. руб. – «Остаток лимита», процент работы, который фактически профинансирован – «% финансирования».
Для обеспечения визуализации хода работ по проекту были сформированы два основных варианта отображения сетевого графика и несколько вспомогательных диаграмм.
Для внешней отчетности используется форма сетевого графика, представленная на рисунке 3.7. Сетевой график представляется в более развернутом варианте для внутренней
Проблема обеспечения сбалансированного развития региона является весьма актуальной и нуждающейся в разработке оригинальных средств и методов, способствующих ее решению. Причем из всей совокупности инструментов и методов необходимо отобрать наиболее эффективные, способные оказать воздействие на те, аспекты сбалансированного развития, которые носят лимитирующий характер и нуждаются в преимущественном совершенствовании. Выдвинув соответствующую гипотезу, в ходе исследования удалось установить, что к таким аспектам относятся организационные условия сбалансированного развития региона. В этой связи автором настоящего исследования были предложены следующие разработки, раскрывающие теоретические и методические подходы к формированию и совершенствованию организационных условий сбалансированного развития региона.
1. В диссертации содержатся теоретические разработки, раскрывающие совокупность взаимосвязанных положений, определяющих зависимость между сбалансированным развитием региона, организационными условиями, влияющими на него и структурами управления органов государственной ис полнительной власти. Автором обосновано, что указанные категории отно сятся друг к другу как общее, частное и единичное, что является основанием для разработки рекомендаций, направленных на совершенствование структур управления органов государственной исполнительной власти с целью созда ния наиболее благоприятных условий для обеспечения сбалансированного развития региона.
2. В целях повышения оперативности и объективности принятия управленческих решений, направленных на соблюдение мезоэкономических пропорций и обеспечение сбалансированного развития региона, было пред ложено применение в управленческой практике органами государственной исполнительной власти и управления особым образом сформированной си стемы индикаторов, характеризующих организационные условия сбаланси 165 рованного развития региона в динамике и отличающихся индексным способом вычисления на основе применения показателей, детерминирующих параметры регионального развития.
3. Проведя селекцию факторов, влияющих на обеспечение сбалансиро ванного развития региона и определяющих их условий, было установлено, что наиболее значимыми для сбалансированного развития региональной эко номики являются организационные условия, находящие свое проявление в деятельности органов государственной исполнительной власти. В целях вы явления проблемных зон в управленческой деятельности органов государ ственной исполнительной власти была предложена методика проведения анализа организации их деятельности. Указанную методику рекомендуется применять в практике управления мезо экономикой с целью объективной оценки эффективности выполнения органами государственной исполнитель ной власти своих функций, а также согласования состава функций подразде лений структур управления органов государственной исполнительной вла сти, адекватности поставленных в государственных программах задач функ циям подразделений, ответственных за их реализацию и выявления соответ ствия показателей результативности деятельности подразделений структур управления задачам государственной программы.
4. Предметом деятельности структур управления органов государ ственной исполнительной власти является разработка и реализация государ ственных региональных программ, направленных на обеспечение сбаланси рованного развития региона. В этой связи в диссертации был определен по рядок, позволяющий согласовать состав и последовательность мероприятий, способствующих согласованию государственных региональных программ, нацеленных на обеспечение сбалансированного развития региона, с ответствен ными за их эффективную реализацию структурными подразделениями органов государственной исполнительной власти, отличающийся проведением центри рования экономики региона, структурным обособлением комитета по реализа ции государственных региональных программ и, а также характером и содер 166 жанием структурных сдвигов, согласующихся с целями обеспечения сбалансированного развития региона.
5. В результате анализа состояния и перспектив совершенствования организационных условий сбалансированного развития региона было установлено, что формализующие деятельность органов государственной исполнительной власти государственные региональные программы реализуются недостаточно эффективно, что связано с недостатками в организации оперативного контроля за ходом их исполнения. Данное обстоятельство стало основанием для разработки процедуры проектного управления при реализации государственных программ и инвестиционных проектов. Процедура проектного управления при реализации государственных региональных программ рекомендуется к практической реализации, так как позволяет повысить эффективность расходования бюджетных инвестиций и обеспечить взаимовыгодность достижения целей, заложенных в программе, всеми субъектами региональной экономики.
Процедура бюджетного планирования, ориентированного на результат, при реализации государственных региональных программ
В соответствие с Порядком и утвержденным распоряжением правительства Воронежской области от 13 июня 2013 года № 451-р структурными подразделениями разработаны проекты государственных программ, где соблюдены основные требования Порядка.
В целом ситуация с оценкой эффективности государственных программ неоднозначна: - управление ориентированное на результат, в принципе, относительно новый инструмент управления в региональном менеджменте. Государственные программы, которые должны в совокупности охватить основной массив деятельности региональных органов власти, должны быть ориентированы на показатели эффективности, установленные для ИОГВ (Указ Президента РФ от 21 августа 2012 года № 1199 «Об оценке эффективно 110 сти деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ»). Однако в текстах программ содержатся показатели, выходящие за рамки критериев эффективности намеченных в указе Президента. - необходимо отметить, что достижение результатов только в том случае можно считать оценкой эффективности, если они сопоставляются с затратами ресурсов, причем не всегда финансовых, что не сделано в текстах программ. - эффективность произведенных бюджетных расходов не совпадает с оценкой эффективности реализации программ. Например, в качестве критерия эффективности реализации программы «Развитие сельского хозяйства, производства пищевых продуктов и инфраструктуры агропродоволь-ственного рынка» обозначен индекс производства продукции сельского хозяйства в хозяйствах всех категорий для программы, что невозможно связать с эффективность произведенных бюджетных расходов.
- государственные программы, как правило, включают подпрограммы. Некоторые разработчики в процессе формирования проектов государственных программ приравняли ранее существующие региональные целевые программы к подпрограммам, а ведомственные целевые программы -к мероприятиям. Таким образом, сформирована государственная программе департаментом аграрной политики.
Для каждого из уровней (программа, подпрограмма) должны быть обозначены показатели достижения результатов и присутствовать иерархия показателей, при которой значение показателя верхнего уровня зависит от совокупности значений показателя нижнего уровня. Данная зависимость в большинстве программ не прослеживается. Однако совокупность мероприятий подпрограммы выходит на выполнение государственной программы в целом, то есть полноту реализации мероприятий можно отследить и косвенно сделать выводы об эффективности выполнения государственной программы.
В целом, если из нескольких подпрограмм одна будет признана неэффективной, то неэффективной будет государственная программа, несмотря на положительную динамику по другим реализованным подпрограммам.
Таким образом, детальный анализ организационных структур ИОГВ позволил выявить пороки в самой совокупности разработанных государственных программ, которые будут сказываться на целевых установках, степени достоверности результатов мониторинга реализации программ и даже на рациональности использования бюджетных расходов.
Отдельные пороки могут быть преодолены более четким установлением цели государственной программы, корректной декомпозицией задач в подпрограммах.
Отмечено, что почти во всех государственных программах соисполнителем является департамент архитектуры и строительной политики, как структурное подразделение, ведающее определенной сферой экономической деятельности. Однако выполнение большинства инвестиционных проектов отслеживается в соответствующей отрасли социальной сферы, бюджетные средства предоставляются департаментом финансово-бюджетной политики, качество строительных работ контролируются инспекцией государственного строительного надзора и присутствие данного департамента в основной массе государственных программ, как соисполнителя можно исключить.
При сопоставлении названий подпрограмм и их задач выявлены случаи, когда перечень задач не соответствует названию подпрограммы. Например, в государственной программе Воронежской области «Энергоэффективность и развитие энергетики» подпрограмме «Повышение энергетической эффективности экономики Воронежской области и сокращение энергетических издержек в бюджетном секторе» выделены следующие задачи, среди которых указан только один пункт словесно связанный с бюджетной сферой:
1. Организация проведения обязательных энергетических обследований и оформление энергетических паспортов.
2. Разработка рекомендаций по оптимизации структуры топливно-энергетического баланса области и муниципальных образований с целью минимизации стоимости потребляемых энергетических ресурсов и создания конкурентных преимуществ региональным производителям.
3. Сокращение затрат энергетических ресурсов на единицу ВРП за счт: - модернизации с целью повышения эффективности использования энергетических ресурсов при использовании существующих промышленных технологий и внедрения новых технологий с максимально возможными показателями энергетической эффективности; - оптимизации систем электро- и теплоснабжения области - оптимизации использования в Воронежской области моторного топлива и воды; - повышения энергетической эффективности генерации электрической и тепловой энергии; - уменьшения потерь при транспортировке (передаче) электрической и тепловой энергии; - сокращения потребления энергетических ресурсов на собственные нужды при производстве электрической и тепловой энергии; - выравнивания графиков потребления электрической мощности; - снижения объема потребления всех видов энергетических ресурсов до уровня, позволяющего безусловно обеспечить запланированный темп социально-экономического развития Воронежской области;
