Содержание к диссертации
Введение
1. Система государственного управления охраной труда в ссийской экономике
2. Соглашения и коллективные договора как методы управления охраной труда .
3. Становление экономических методов управления охраной труда .
Заключение 109
Список литературы
- Система государственного управления охраной труда в ссийской экономике
- Соглашения и коллективные договора как методы управления охраной труда
- Становление экономических методов управления охраной труда
Введение к работе
Актуальность темы исследования
Формирование в России рыночной экономики обусловливает изменения, происходящие в системе управления охраной труда, представляющей собой сложную многоуровневую и полифункциональную деятельность, направленную не реализацию конституционного права граждан на труд в условиях безопасности И гигиены (Конституция РФ, ст.37). В связи с этим, начиная с середины 90-х годов активно разрабатываются и пересматриваются законодательные и нормативные правовые акты по охране труда, формируется организационная структура управления, создается новая форма социальной защиты работающих, основанная не механизме социального страхования.
Однако до сих пор в системе управления охраной труда сохранились методы командно-административной экономики в виде централизованно утверждаемых списков производств, профессий и должностей, работа в которых дает право на те или иные льготы и компенсации. Не созданы экономические механизмы, стимулирующие работодателей направлять средства на улучшение условий и охраны труда. Не отработана система государственного управления охраной труда с четким разделением полномочий и механизмом взаимодействия всех организационных структур, участвующих в управлении охраной труда. Эти недостатки позволяют заключить, что пока не осуществлен переход на новую модель управления охраной труда, несмотря на то, что уже создаются те элементы управления (принципы социального страхования), которые должны существенно изменить направленность социальной политики в области социально-трудовых отношений.
Необходимость перехода к обновленной идеологии управления, соответствующей реально происходящим изменениям в экономике России, актуализирует задачу изучения проблем управления охраной труда с целью разработки предложений по формированию новой модели управления с учетом результатов ранее осуществленных научных исследований, рекомендаций международных конвенций по охране труда и той законодательной и нормативной правовой базы, которая сложилась к настоящему времени.
Научная разработанность темы - Проблемам управления охраной труда посвящено значительное число научных публикаций российских ученых, в их числе Амоша А.И., Иванова Р.К., Калинина Н.П., Кульбовская Н.К., Невский А.В., Соловьев А.П., Сорокин Ю.Г., Петросянц Э.В. Особенно значительный вклад в изучение проблем условий и охраны труда внесли ученые Института труда Минтруда России Макушин В.Г., Роик В.Д. Созданию механизма социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний и реформированию льготных досрочных пенсий за работу в неблагоприятных условиях труда посвящены работы В.Д. Ройка.
Однако сложность задачи создания обновленной модели управления охраной труда, обусловливает необходимость дальнейшего изучения проблем управления охраной труда с целью выработки актуальных предложений по теории и практике управления.
Предмет исследования - организационные и экономические методы в системе государственного управления охраной труда.
Объект изучения - законодательная и нормативно-правовая база, организационная структура и методы управления охраной труда.
Теоретической и методологической основой диссертации являются труды российских ученых-экономистов, исследующих проблемы социально-трудовых отношений. В диссертации используются действующие законодательные и нормативные правовые акты, относящиеся к проблеме управления охраной труда, материалы Министерства труда и социального развития РФ, разработки научно-исследовательских институтов.
Цель исследования - на основе анализа законодательной и нормативной правовой базы, организационной структуры и практики управления охраной труда разработать предложения по совершенствованию методов управления охраной труда в соответствии с требованиями рыночной экономики.
В соответствии с поставленной целью необходимо решить следующие задачи:
- осуществить анализ законодательной и нормативной правовой базы, определяющей направленность политики в области охраны труда;
- проанализировать организационную структуру государственного управления охраной труда;
- выявить особенности современного состояния системы управления охраной труда;
- осуществить анализ состояния социального партнерства и его роль в становлении обновленной системы управления охраной труда;
- разработать предложения по совершенствованию организационных и экономических методов в управлении охраной труда.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в следующем:
- на основе анализа законодательной и нормативной правовой базы управления охраной труда выявлено, что на ее формирование оказывают воздействие процессы становления рыночной экономики в России и необходимость более широкого применения международных социально-трудовых стандартов; внесены рекомендации о необходимости разработки и принятия положения о государственной системе управления охраной труда;
- выявлена особенность современного состояния системы управления охраной труда, состоящая в том, что со времен плановой административно- командной экономики сохранилась общая направленность управления, основанная на системе нормативных требований охраны труда, в частности в виде централизованно утверждаемых списков профессий и должностей, дающих право на льготы и компенсации. Обосновывается необходимость разработки национальной модели управления охраной труда, направленной на минимизацию профессионального риска и профилактику несчастных случаев и профессиональных заболеваний;
- впервые осуществлен анализ содержания разделов по охране труда в соглашениях разных уровней и коллективных договорах. Предложено усилить стадию их разработки за счет введения этапа экономического обоснования обязательств по охране труда с целью взаимоувязки социальных обязательств с реальными экономическими возможностями. Вносится рекомендация о необходимости предоставления права исполнительным органам власти по труду на стадии уведомительной регистрации отклонять те соглашения и коллективные договора, которые не содержат конкретных и обоснованных обязательств;
- на базе анализа предлагаемых методов экономического стимулирования деятельности работодателей по улучшению условий и охраны труда показано, что трудности создания таких методов находятся не в области теории вопроса, а в специфике российской экономики, сохранившей чрезвычайно низкий уровень оплаты труда наемных работников и внеэкономические методы управления. Для реализации механизма экономического стимулирования субъектов страхования в рамках закона об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве предложено в будущем перейти к созданию фондов социального страхования на основе объединения отраслей (подотраслей) экономики по показателям однородности технологических процессов и классов профессионального риска.
Практическая значимость работы состоит в том, что теоретические положения могут быть использованы при дальнейших исследованиях проблем управления охраной труда. Практические предложения могут оказаться полезными при принятии мер по усилению роли социального партнерства в управлении охраной труда. Рекомендации по изменению пути создания системы социального страхования от несчастных случаев на производстве позволяют ускорить формирование страхового метода социальной защиты трудозанятого населения, обеспечивающего экономическую заинтересованность субъектов страхования в снижении профессионального риска.
Система государственного управления охраной труда в ссийской экономике
Основополагающим источником российского права по управлению охраной труда, как и в других областях управления, является Конституция Российской Федерации, принятая 12 декабря 1993 г. В статье 2 Конституция устанавливает, что "человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства". В соответствии со статьей 7 Конституции в Российской Федерации охраняется труд и здоровье людей. Право каждого человека на безопасные условия труда утверждено в статье 37 (пункт 3), где указано, что каждый имеет право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены.
Конституция РФ в статье 53 устанавливает право каждого на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействиями) органов государственной власти или их должностных лиц. В статье 37 (пункт 4) устанавливается право на индивидуальные и коллективные трудовые споры с использованием установленных федеральным законом способов их разрешения, включая право на забастовку.
Развитие этих законодательных положений заключено в Кодексе законов о труде Российской Федерации (КЗоТ), принятым второй сессией Верховного Совета РСФСР восьмого созыва 9 декабря 1971 г. В последующие годы в него были внесены дополнения и изменения, в настоящее время стоит вопрос о пересмотре КЗоТ и принятии его в новой редакции, отражающей происшедшие изменения в хозяйственном механизме России. Положения КЗоТ в части, касающейся охраны труда, дублируются в Законе "Основы законодательства Российской Федерации об охране труда", принятом 6 августа 1993 г. Постановлением 5602-1 Верховного Совета РФ, этот закон заменен новой его редакцией, в существенно измененном виде в принятом Государственной Думой РФ Федеральном законе "Об основах охраны труда в Российской Федерации" (утвержден 17 июля 1999 г. № 181-ФЗ). В . Законе (статья I) установлено понятие охраны труда. "Охрана труда - система сохранения жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности, включающая в себя правовые, социально-экономические, организационно технические, санитарно-гигиенические, лечебно-профилактические, реабилитационные и иные мероприятия".
К основополагающим законам в области охраны труда относятся такие Федеральные законы "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний" (от 24.07.1998 г. № 125-ФЗ). "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (от 21.07.1997 г. № 116-ФЗ); Закон РСФСР "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (от 19 апреля 1991 г. № 1034-1); "Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан" (от 22 июля 1993г. № 5487-1).
Ответственность за нарушение законодательства об охране труда установлена "Кодексом РСФСР об административных правонарушениях" (от 20.06.1984 г.) и "Уголовным кодексом Российской Федерации" (от 13.06.1996 г. № 63-ФЗ). В развитие базовых законодательных актов в Российской Федерации действует система нормативных правовых актов, разрабатываемых в соответствии с Постановлением Правительства РФ "О нормативных правовых актах, содержащих государственные нормативное требования охраны труда" (от 23 мая 2000 г, №399). Постановление устанавливает, что в Российской Федерации действует система нормативных правовых актов, содержащих государственные нормативные требования охраны труда, которая состоит из межотраслевых и отраслевых правил и типовых инструкций по охране труда, строительных и I санитарных норм и правил, правил и инструкций по безопасности, правил устройства и безопасной эксплуатации, свода правил по проектированию и строительству, гигиенических нормативов и государственных стандартов безопасности труда. a) межотраслевые правила и типовые инструкции по охране труда разрабатываются с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и утверждаются Министерством труда социального развития Российской Федерации; b) отраслевые правила и типовые инструкции по охране труда разрабатываются и утверждаются соответствующими федеральными органами исполнительной власти по согласованию с Министерством труда и социального развития Российской Федерации; c) правила и инструкции по безопасности, правила устройства и безопасной эксплуатации, строительные и санитарные нормы и правила, гигиенические нормативы и государственные стандарты безопасности труда своды правил по проектированию и строительству в части государственных нормативных требований охраны труда разрабатываются и утверждаются соответствующими федеральными органами исполнительной власти по согласованию с Министерством труда и социального развития Российской Федерации.
Разрабатываемые нормативные правовые акты, содержащие государственные нормативные треббвания охраны труда, подлежат направлению для рассмотрения и согласования в соответствующие профсоюзные органы. Наряду с законодательными и нормативными правовыми актами, принимаемыми государственными органами власти по труду и охране труда, в последние годы возросла роль правовых актов, принимаемых в договорном порядке в соответствии с Законом РФ "О коллективных договорах и соглашениях" (от 11 марта 1993 г. № 2490-1), в редакции Федерального Закона "О внесении изменений и дополнений в Закон РФ о коллективных договорах и соглашениях" (от 24 ноября 1995 г. №176-ФЗ). Их роль будет рассмотрена в разделе о социальном партнерстве.
Соглашения и коллективные договора как методы управления охраной труда
Хозяйствующие субъекты ставят и реализуют свои цели в соответствии с природой экономики. Конечным результирующим показателем хозяйственной деятельности выступает чистая прибыль. Цель управления охраной труда -сохранение жизни и здоровья работников - по отношению к цели хозяйствующего субъекта выступает ограничителем, условием ведения хозяйственной деятельности. Несовпадение целей уже предполагает необходимость механизма согласования интересов работодателей" преследующих свои экономические цели. и наемных работников, заинтересованных не только в экономических результатах хозяйствования, но и защите здоровья и трудоспособности.
Практический опыт промышленно развитых стран свидетельствует, что действенным механизмом согласования несовпадающих интересов, методом разрешения противоречий может быть социальное партнерство. Предметом согласования при заключении коллективных договоров и соглашений являются вопросы оплаты труда, занятости, условий труда, участия в управлении и предоставления гарантий для работников определенных профессий.
В ходе становления рыночной системы хозяйствования в России встала задача создания системы социального партнерства в том виде, в каком она существует Е промьшшенно развитых странах. Уже в самом начальном периоде перехода к рынку в России началась работа над необходимыми законодательными и нормативными правовыми актами, которые могли бы создать правовую основу для формирования системы социального партнерства.
Президентом РФ 15 ноября 1991 г. был подписан Указ "О социальном партнерстве и разрешении трудовых споров (конфликтов)". 24 января 1992 г. вышел Указ Президента РФ "О создании Российской трехсторонней комиссии по урегулированию социально-трудовых отношений". На базе этого Указа и соответствующего постановления Правительства РФ от 20 февраля 1992 г. № 103 была образована Российская трехсторонняя комиссия по урегулированию социально-трудовых отношений. В дальнейшем в развитие правовой основы по социальному партнерству принят Федеральный закон "О Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений (от I мая 1999 г. № 92-ФЗ). Комиссия состоит из представителей общероссийских объединений профессиональных союзов, общероссийских объединений работодателей, Правительства Российской Федерации.
Принят Закон РФ "О коллективных договорах и соглашениях" (от 11 марта 1992 г. № 2490-1). Федеральный закон от 24 ноября 1995г. № 176-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон РФ в коллективных договорах и соглашениях" в существенной мере восполнил пробелы и устранил неточности, имевшие .место в прежней редакции закона.
Закон "О коллективных договорах и соглашениях", а также Федеральный закон "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях их деятельности" (от 12 января 1996 г. № 10-ФЗ), устанавливает права профсоюзов, их объединений, первичных профсоюзных организаций и их органов на ведение коллективны? переговоров и заключение коллективных договоров и соглашений от имеш работников.
Регулятивные правовые функции закреплены в Федеральном, законе "С порядке разрешения трудовых споров" (утвержден 23 ноября 1995 г. № 176-ФЗ), НІ основе которого рассматриваются конкретные ситуации по поводу оплаты труда проблем занятости, разгосударствления и приватизации. Эти конфликт! разрешаются с привлечением представителей работодателей, работников и го сударства в рамках социального партнерства. В целях реализации этог законодательного акта Правительство Российской Федерации принял постановление (15 апреля 1996 г. № 468) "О службе по урегулированш коллективных трудовых споров". Эту службу образуют Департамент по урегулированию коллективных трудовых споров по развитию социального партнерства Минтруда России и территориальные органы в составе органов исполнительной власти по труду в субъектах Федерации.
Важным элементом правовой базы социального партнерства являются законодательные акты, направленные на организационное оформление класса собственников-работодателей, которые до 1993 г. не имели правовой поддержки. В 1993 г. был принят Закон РФ "О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации". Это объединение промышленников и предпринимателей на уровне как России, так и всех субъектов Федерации обладает полномочиями в сфере социального партнерства.
Однако для дальнейшего развития социального партнерства еще предстоит разработка и принятие федерального закона, регламентирующего права и обязанности, а также порядок образования объединений работодателей. Организационно-правовая неопределенность со стороны работодателей как на отраслевом, так и на федеральном уровнях ведет не только к отсутствию объединений, способных представлять интересы работодателей в различных секторах экономики, но и к снижению их ответственности по заключению соответствующих договоров и соглашений и за принимаемые обязательства.
Важную роль в формировании правовой базы социального партнерства играет разработка и принятие на уровне субъектов РФ региональных законов и положений, регулирующих отдельные области социально-трудовых отношений. Например, в г. Москва, республиках Татарстан, Башкортостан, Коми, Марий-Эл, Приморском крае, Курганской, Нижегородской и др. областях принят Закон "О коллективных договорах и соглашениях". Разработан и утвержден Закон города Москвы "О социальном партнерстве" (от 22 октября 1997 г. № 44), который отражает правовой механизм, регулирующий отношения между правительством, профсоюзами и предпринимателями, определяет основные направления формирования системы социального партнерства в городе. В Законе "О коллективных договорах и соглашениях" (статья 2) закреплены основные понятия, в том числе определено, что коллективный договор - правовой акт, реі лирующий социально-трудовые отношения и заключаемый работниками организации, филиала, представительства с работодателем.
Соглашение - правовой акт, регулирующий социально-трудовые отношения между работодателями и работниками и заключаемый на уровне Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, территорий, отрасли, профессии. В статье 18 определены виды соглашений. В зависимости от сферы регулируемых социально-трудовых отношений могут заключаться соглашения: генеральное, региональное, отраслевое (межотраслевое) тарифное, профессиональное тарифное, территориальное и иные. Генеральное соглашение устанавливает общие принципы регулирования социально-трудовых отношений на федеральном уровне. Региональное соглашение устанавливает общие принципы регулирования социально-трудовых отношений на уровне субъекта Российской Федерации. Отраслевое (межотраслевое) тарифное соглашение устанавливает нормы оплаты и другие условия труда, а также социальные гарантии и льготы для работников отрасли (отраслей). Профессиональные тарифные соглашения устанавливают нормы оплаты и другие условия труда, а также социальные гарантии и льготы для работников определенных профессий. Территориальное соглашение устанавливает условия труда, а также социальные гарантии и льготы, связанные с территориальными особенностями города, района, другого административно-территориального объединения.
Становление экономических методов управления охраной труда
В формирующейся обновленной системе государственного управления охраной труда, соответствующей новым трудовым и экономическим отношениям, особо важную рель должен играть экономический механизм, побуждающий работодателей обеспечивать безопасные условия труда. О настоятельной необходимости разработки такого экономического механизма свидетельствует не снижающийся, высокий уровень производственного травматизма и профессиональной заболеваемости, стабильно высокий удельный вес численности занятых в неблагоприятных условиях труда, несмотря на то, что за последние годы принят ряд новых законов и нормативных правовых актов по охране труда, разрабатываются программы по улучшению условий труда, осуществляются организационные мероприятия (созданы органы управления в субъектах РФ и на муниципальном уровне, учебные центры и т.д.).
Экономическое побуждение работодателей может иметь форму наказания или поощрения. В качестве наказания выступают меры административной, дисциплинарной и уголовной ответственности. В Федеральном законе "Об основах охраны труда в РФ" в главе V "Ответственность за нарушение требований охраны труда" сформулированы положения об ответственности за выпуск и поставку продукции, не соответствующей требованиям охраны труда, за нарушение требований охраны труда; порядок приостановки или ликвидации организации вследствие нарушения требований охраны труда. Статья 24 указывает, что "лица, виновные в нарушении требований охраны труда, невыполнении обязательств по охране труда, предусмотренных коллективными договорами и соглашениями, трудовыми договорами (контрактами), или препятствующие деятельности представителей органов государственного надзора и контроля за обеспечением требований охраны труда, а также органов общественного контроля, несут ответственность, в соответствии с законодательством Российской Федерации".
Ответственность работодателя и должностных лиц определена КЗоТом, Уголовным кодексом РСФСР, Кодексом РСФСР об административных нарушениях в соответствии с Федеральным законом "О внесении изменений и дополнений в КЗоТ Российской Федерации, Основы законодательства Российской Федерации об охране труда, КЗоТ РСФСР об административных правонарушениях, в Уголовный кодекс РСФСР" (утвержден 18 июля 1995 г. № 109-ФЗ).
В Кодексе РСФСР об административных правонарушениях в статье 41 "Нарушение законодательства о труде и законодательства об охране труда" установлено, что "нарушение должностным лицом предприятия, учреждения, организации независимо от форм собственности законодательства Российской Федерации о труде и законодательства Российской Федерации об охране труда влечет наложение штрафа в размере до ста минимальных размеров оплаты труда". В соответствии со статьей 210 руководители государственных инспекций труда за нарушение законодательства Российской Федерации о труде и законодательства Российской Федерации об охране труда вправе взыскивать штраф в размере до ста минимальных размеров оплаты труда; государственные инспектора по охране труда за нарушение законодательства Российской Федерации об охране труда вправе взыскивать штраф в размере до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда; государственные правовые инспектора труда за нарушение законодательства Российской Федерации об охране труда вправе взыскивать штраф в размере до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда; государственные правовые инспектора труда за нарушения законодательства Российской Федерации о труде вправе взыскивать штраф в размере до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда"1. Уголовный кодекс устанавливает ответственность за нарушение правил охраны в главе 19 (статья 143). Нарушение правил техники безопасности или иных правил охраны труда, совершенное лицом, на котором лежали обязанности по соблюдению этих правил, если это повлекло по неосторожности причинение тяжкого или средней тяжести вреда здоровью человека, наказывается штрафом в размере от двухсот до пятисот минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы, или иного дохода, осужденного за период от двух до пяти месяцев, либо исправительными работами на срок до двух лет, либо лишением свободы на срок до двух лет.
То же деяние, повлекшее по неосторожности смерть человека, наказывается лишением свободы на срок до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового2. Таким образом, в законодательстве определены меры ответственности за невыполнение требований охраны труда, но нет нормативных правовых актов, определяющих меры поощрения за осуществление мероприятий по улучшению условий и охраны труда. Как выше упоминалось, в Генеральных соглашениях на 1998-1999 годы и 2000-2001 годы в качестве одного из основных направлений формирования государственной системы управления охраной труда указано создание экономического механизма, побуждающего работодателей соблюдать и обеспечивать безопасные условия и охрану труда. В Федеральных целевых программах улучшения условий и охраны труда на 1998-2000 годы и 2001-2005 годы (проект) также выделены специальные пункты по разработке финансово-экономического механизма стимулирования охраны труда. С разработкой и утверждением Федерального Закона "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваниях" и с введением дифференцированных страховых тарифов связаны надежды на создание механизма экономического стимулирования.
