Содержание к диссертации
ВВЕДЕНИЕ 3
1. ИНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИЯ РЫНОЧНЫХ МЕХАНИЗМОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ БЮДЖЕТНЫМИ ЗАКУПКАМИ. 16
1.1. Место и роль государственных закупок в системе управления макроэкономическим развитием 16
1.2. Международный опыт организации государственных (оборонных) закупок и эффекты его импорта в России 61
2. РЫНОЧНАЯ ТРАНСФОРМАЦИЯ МЕХАНИЗМА УДОВЛЕТВОРЕНИЯ МАКРОЭКОНОМИЧЕСКИХ ПОТРЕБНОСТЕЙ ОБЩЕСТВА В НАЦИОНАЛЬНОЙ ОБОРОНЕ И ГОСУДАРСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ 93
2.1. Контрактно-закупочная система заказов оборонной продукции: теоретические основы и практика рыночной трансформации 93
2.2. Организационно-экономический механизм контрактно-закупочной системы распределения оборонного заказа 109
З.МОДЕРНИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ РАЗМЕЩЕНИЯ ОБОРОННОГО ЗАКАЗА В УСЛОВИЯХ МАКРОЭКОНОМИЧЕСКОЙ СТАБИЛИЗАЦИИ 135
3.1. Механизм управления системой закупок для оборонных нужд: институциональные основы, методы и организация 135
3.2. Инфокоммуникационное обеспечение контрактно-закупочной системы оборонных закупок 152
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 163
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ 174
ПРИЛОЖЕНИЯ 196
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Накопленные государством в период почти восьмилетнего устойчивого посткризисного роста российской экономики значительные финансовые ресурсы (266 млрд. долл. золотовалютных резервов и более 2 трлн. руб. Стабилизационного фонда РФ) в условиях прогнозируемой высокой конъюнктуры мировых рынков нефти обеспечивают положительную динамику доходов федерального бюджета и позволяют увеличить его расходную часть, в том числе и расходы на национальную оборону и безопасность. Но одновременно рост выделяемых финансовых ресурсов актуализирует проблему повышения эффективности их распределения и использования. Решение данной проблемы лежит в плоскости усиления контроля за эффективностью расходования бюджетных средств, а также в целом модернизации государственной макроэкономической политики в сфере формирования и размещения оборонных заказов, повышения их бюджетной, организационной и управленческой эффективности.
Изменение геополитической ситуации в мире, достижение макроэкономической стабилизации в стране, снижение военных расходов в условиях демилитаризации экономики, реформа военно-экономической политики, расширение использования в армии технологий двойного назначения и продукции гражданского сектора и др. факторы обусловили необходимость решения ряда масштабных задач по оснащению армии и флота новейшими вооружениями и военной техникой (ВиВТ) при минимизации бюджетных расходов. Экономиза-ция военной доктрины объективно предполагает рыночно-трансформационную реструктуризацию системы оборонных заказов и совершенствование организационно-экономического механизма распределения оборонного заказа в целях обеспечения рыночной гомогенности экономических отношений во всех сферах и отраслях. Следовательно, важнейшей задачей формирования рыночного механизма обеспечения оборонного заказа становится переход от политики макси мизации результата к концепции максимизации эффективности закупок в целом.
Однако для этого необходима разработка специальных подходов к формированию в народном хозяйстве рациональной структуры поставщиков оборонной продукции на основе использования различных экономических механизмов. Одним из основных элементов механизма конкуренции, позволяющим реализовать потенциальные преимущества рыночных отношений при выполнении оборонного заказа, является осуществление закупок на конкурентной основе. Поэтому с увеличением финансовых ресурсов федерального бюджета модернизация организационно-экономического механизма формирования и размещения гособоронзаказа становится одной из приоритетных задач макроэкономической политики в среднесрочной перспективе.
Степень научной разработанности проблемы. Область исследования, которая является предметом данной работы, по своей сути междисциплинарна, поскольку представляет собой сферу пересечения научных интересов представителей экономической теории, макроэкономики, экономики отраслевых рынков, теории управления, военной экономики.
Основы макроэкономики и необходимость государственного регулирования рыночной экономики (в т.ч. путём увеличения госрасходов) заложены Кейнсом Дж. Механизмы государственного финансирования экономики общественного сектора разработаны в зарубежной экономической литературе Ат-кинсоном Э., Майсгрейвом Р., Самуэльсоном П., Стиглицем Дж. и др.
Роль и специфика государственного регулирования трансформационной экономики выявлены российскими учеными - Беченовым А., Варга В., Илларионовым С, Клейнером Г., Кузнецовой О., Кушлиным В., Олсоном М., Петро-сяном Д., Пивоваровой Н., Тамбовцевым В., Тихомировым П., Эсташе А., Мартимортом Д., Ясиным Е. и др. Проблемы государственных расходов в кон тексте социально-экономической политики проанализированы Барулиным С, Боженко И., Ковалевой Т., Шаховой Г., и др.
Высокая социальная значимость государственных финансов в производстве общественных благ выявлена отечественными экономистами - Бабич А., Жильцовым Е., Колоснициной М., Лившицем А., Якобсоном Л.. Проблемы управления государственными финансами в современной экономике России изучаются Брайчевой Т., Игнатовым В., Пономаренко Е., Сабанти Б., Черник Д., Яндиевым М. и др.
Механизмы и противоречия внедрения конкурсной системы государственных закупок на федеральном и региональных уровнях обоснованы в работах Абдрахимова Д., Дашкова С, Евраева М., Кузнецовой Е., Нестеровича В., Паршина О., Перова К., Смирнова В., Сухадольского Г., Трефиловой Т., Храмкина А. и др.
Проблемы и противоречия электронизации закупочных процедур выявлены Бурковым А., Горбуновым-Посадовым М, Цереновым Ц. и др.
Контрактные отношения с позиций макро-институционального подхода рассматривали в своих работах Уильямсон О., Харт О., Хэй О., а также Чекан-ский А., Шаститко А. и др.
Механизмы инфорсмента государственных контрактов предложены Дубининым В., Качновым Н., Ломакиной О. Зарубежный опыт осуществления закупок продукции для государственных нужд проанализирован Куликовским А., Кузнецовым К., Ломакиной О. Особенности и проблемы практического использования новых способов размещения государственных заказов, в частности, аукциона, выявлены Голицыным В., Рахманиновым А.
Исследованию особенностей региональной системы распределения бюджетных средств, а также ее внедрению посвящены публикации Белокрыловой О., Вольчика В., Горшковой А., Гуцелюк Е., Дерябкина В., Корытцева М., Шадриной Е. и др. За рубежом конкурсной системой публичных (правительствен ных, государственных) закупок активно занимаются Беннет Д., Вайшенрайдер Дж., Ким И. и др.
Особенности оборонных закупок выявлены Быковым С, Залещанским Б., Ковриго Ф., Литвиновым В., Маевым С, Кнышом В. и др.
Влияние теневых механизмов (в том числе коррупции) на эффективность функционирования экономики выявлено Латовым Ю., Масаковым И., Понома-ренко А., Поповым В. и др.
Однако изучение работ отечественных и зарубежных ученых показывает, что разработка научной концепции и направлений модернизации организационно-экономического механизма реализации государственной политики в сфере оборонных закупок в соответствии с рыночными требованиями находится на начальном, эмпирическом этапе исследования и требует перехода к теоретико-модельному этапу.
Цель исследования. Цель диссертационной работы состоит в формировании теоретико-модельных представлений о системе бюджетных закупок как рыночном механизме удовлетворения общественных потребностей в национальной обороне и государственной безопасности, оценке особенностей институциональной структуры рынка оборонных закупок и разработке концепции модернизации организационно-экономического механизма реализации государственной макроэкономической политики в сфере оборонных закупок.
Реализация поставленной цели обусловила необходимость решения следующих задач:
- на основе анализа функций государственной экономической политики выявить место и роль бюджетных закупок в системе макроэкономического регулирования национальной экономики;
- классифицировать структурные элементы института бюджетных закупок для нужд обороны страны и безопасности государства как целостной многоуровневой системы;
- идентифицировать этапы институционализации рыночных механизмов распределения бюджетного заказа в трансформационной экономике России;
- на основе межстранового сопоставления, обобщения и систематизации опыта государственного регулирования системы оборонных закупок в развитых странах оценить их эффективность, адаптивность и определить возможности их импорта в Россию;
- проанализировать институционально-правовые инструменты организационно-экономического механизма регулирования государственных закупок на макроуровне;
- выявить содержание, направления и формы рыночной трансформации механизма удовлетворения макроэкономических потребностей общества в национальной обороне и общественной безопасности;
- проанализировать мировой опыт организации системы оборонных закупок;
- выявить адекватность практики рыночной трансформации системы распределения гособоронзаказа теоретическим основам функционирования системы государственных закупок;
- выявить направления модернизации государственной политики размещения оборонного заказа в условиях посткризисного развития;
- предложить типовую модель организационно-экономического механизма федеральной контрактно-закупочной системы и адаптировать её к экономическим условиям южного региона России на основе разработки конкретных инструментов управления закупками;
- разработать предложения по повышению эффективности региональных закупок для нужд обороны и безопасности (на примере Северо-Кавказского военного округа).
Объектом диссертационного исследования являются государственные закупки товаров, работ и услуг для обеспечения нужд обороны и безопасности.
Предметом исследования выступают организационно-экономические отношения по поводу реализации государственной политики в сфере оборонных закупок в условиях достигнутой макроэкономической стабилизации.
Теоретико-методологическую основу исследования составляют фундаментальные концепции, представленные в классических и современных трудах отечественных и зарубежных ученых в области макроэкономики, теории переходной экономики, институциональной экономики, раскрывающие общие закономерности функционирования и развития рыночного механизма расходования бюджетных средств, рациональных способов осуществления бюджетных закупок, обеспечивающих повышение их эффективности и снижение коррупции, отражающие базовые тренды институционально-экономического анализа макроэкономических систем, а также программно-прогнозные разработки органов государственной власти Российской Федерации.
Инструментарно-методический аппарат работы. В ходе исследования государственной политики в области управления оборонными закупками и организационно-экономического механизма её реализации в рамках общего системно-функционального подхода были использованы методы эмпирического, историко-генетического, экономико-статистического, сравнительного анализа, программно-целевой и структурно-функциональный методы изучения экономических явлений и процессов. При обосновании выводов диссертационной работы применялись общенаучные методы единства исторического и логического, анализа и синтеза, методы прогнозирования экономических процессов и экспертных оценок.
Информационно-эмпирическую базу исследования составляют официальные данные Министерства экономического развития и торговли РФ, Министерства обороны РФ, Федеральной службы государственной статистики, Федеральной службы по оборонному заказу, Федеральной антимонопольной службы, экспертные оценки независимых исследователей, а также информаци онно-аналитические материалы СКВО, разработанные с участием автора.
Нормативно-правовую базу исследования составляют федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, отраслевые нормативные акты федеральных министерств и ведомств, регулирующие отношения в сфере осуществления закупок продукции для государственных, прежде всего, оборонных нужд.
Концепция диссертационного исследования базируется на совокупности теоретических положений, в соответствии с которыми эффективная реализация государственной политики в сфере закупок для нужд обороны и безопасности требует более широкого применения рыночных механизмов (как базового вектора её модернизации), позволяющих, с одной стороны, обеспечить конкурентность рынка оборонных закупок через формирование механизмов доступа гражданских предприятий к гособоронзаказу, а с другой, разработать и реализовать типовую модель организационно-экономического механизма размещения оборонных заказов, способствующую повышению эффективности использования бюджетных средств, снижению коррупции в органах государственной власти и обеспечивающую высокий мультипликационный эффект развития сопряженных отраслей народного хозяйства Основные положения диссертационного исследования, выносимые на защиту:
- Финализация процессов рыночной трансформации российской экономики и её демилитаризация обусловливает необходимость оптимизации и рационализации, с одной стороны, структуры и объёма потребностей общества в обороне страны и безопасности государства, а с другой - выделенных бюджетных ресурсов для их удовлетворения. Решение этой задачи обеспечивается формированием адекватного рыночным императивам организационно-экономического механизма реализации государственной политики в сфере оборонных закупок - федеральной контрактно-закупочной системы как важной компоненты механизма государственного регулирования макроэкономического развития и оборонно-промышленной политики.
- Федеральная контрактно-закупочная система размещения оборонных заказов представляет собой макроэкономическую подсистему управления производством, поставками и закупками продукции для удовлетворения общественных потребностей в национальной обороне и государственной безопасности путём проведения торгов (конкурсов, аукционов). Этот организационно-экономический механизм позволяет гарантировать рациональное, качественное и экономичное управление оборонными заказами, а также обеспечить оптимальное сочетание плановых и рыночных рычагов, эффективно балансирующих интересы госзаказчиков и поставщиков, организуя их взаимоотношения на рыночной основе при солидарной экономической ответственности и заинтересованности в обязательности и соблюдении сроков поставок и характеристик продукции.
- Формирование рыночного механизма конкурентного размещения оборонного заказа в посткризисной экономике детерминирует трансформацию старых и формирование новых рыночных институтов: поставщиков, консультантов, специализированных информационно-аналитических изданий, а также отдельных институтов инфорсмента госконтрактов, финансово-бюджетного контроля, подготовки специалистов, обеспечения государственной тайны, безопасности и др. Эффективная реализация силовыми ведомствами своих функций, максимально полное удовлетворение общественных потребностей в обороне и безопасности, повышение эффективности расходования средств федерального бюджета и преодоление коррупции обеспечиваются функционированием целостного институционального механизма государственного управления системой оборонных закупок, представляющего собой комплекс формальных и неформальных институтов и способов их взаимодействия и включающего военно-политическую, бюджетно-финансовую, организационно-правовую и информационно-аналитическую составляющие.
- Формирование организационно-экономического механизма государственного управления развитием макроэкономической системы бюджетных закупок детерминируется отраслевой и ведомственной спецификой общественных потребностей в обороне страны и безопасности государства. В силу этого сложившийся организационно-экономический механизм размещения государственного оборонного заказа характеризуется: несовершенством системы планирования и прогнозирования, низкой степенью централизации закупок однотипных товаров, дублированием ассортимента продукции для разных силовых ведомств, несвоевременностью и неполным финансированием гособоронзаказа, преобладанием неконкурентных способов закупок, нарушениями в организации и проведении закупок, ограниченностью информирования поставщиков о проводимых торгах в связи с чрезмерной секретностью и др.
- Причинами, снижающими эффективность системы оборонных закупок, являются: несовершенство правовой основы механизма размещения оборонного заказа, недостаток информации у заказчика о конъюнктуре рынка закупаемой продукции, отсутствие заинтересованности госзаказчиков, склонность чиновников к извлечению ренты, неэффективность контроля за формированием и размещением гособоронзаказа, отсутствие квалифицированных специалистов, знаний и опыта участия в конкурсах и аукционах у поставщиков, неразвитость институтов рыночной экономики и конкурентной среды, нескоординирован-ность деятельности по организации закупок различных силовых ведомств. В связи с этим формирование эффективной макроэкономической системы управления оборонными закупками обеспечивается путём:
- последовательной реализации политики повышения конкурентности рынка госзакупок;
- предотвращением коррупции и рентноориентированного поведения чи новников и производителей;
- модернизации организационно-экономического механизма управления оборонным заказом с четким разграничением полномочий участников;
- эффективного финансового планирования, своевременного финансирования, стимулирования экономии бюджетных средств, организации финансового инфорсмента;
- развития информационной среды (создание Интернет-портала и выпуск специализированного издания по оборонным закупкам).
Научная новизна результатов диссертационного исследования состоит в разработке авторской модели модернизации организационно-экономического механизма реализации государственной политики в сфере оборонных закупок, позволяющего рационально, экономно и эффективно обеспечить удовлетворение потребностей общества в обороне и безопасности в соответствии с выделенными бюджетными средствами. В итоге получены самостоятельные результаты, обладающие элементами научной новизны:
- Проанализированы базовые элементы макроэкономической системы бюджетных закупок и её подсистемы - федеральной контрактно-закупочной системы размещения оборонных заказов. Это позволило дополнительно обосновать высокую значимость бюджетных закупок в системе национального хозяйства как рыночного механизма эффективного использования средств федерального бюджета, рационального обеспечения потребностей общества в обороне и безопасности и как фактора, стимулирующего развитие российской экономики посредством предоставления отечественным товаропроизводителям гарантированного канала реализации оборонной, специальной и гражданской продукции.
- Определены основные проблемы формирования эффективной рыночно- ориентированной системы оборонных закупок (несовершенство институционально-правовой основы размещения гособоронзаказа, неэффективность кон троля за его формированием и размещением, неразвитость институтов рыночной экономики и конкурентной среды, незаинтересованность госзаказчиков в экономии бюджетных средств, склонность чиновников к извлечению ренты, отсутствие квалифицированных специалистов, нескоординированность деятельности силовых ведомств по организации закупок). Это позволило обосновать приоритетные направления модернизации организационно-экономического механизма реализации государственной политики в сфере оборонных закупок: повышение конкурентности рынка гособоронзаказа, развитие информационной среды, борьба с коррупцией, модернизация организационной структуры управления гособоронзаказом, организация финансового инфорсмента.
- Проведено межстрановое сравнение макроэкономических подсистем размещения оборонньж заказов, что позволило систематизировать мировой опыт государственного регулирования системы оборонных закупок и оценить возможность его адаптации и локализации в России (создание единого органа по оборонным закупкам в подчинении министра обороны, усиление транспарентности финансовой сферы оружейных сделок, обеспечение общественного и парламентского контроля за размещением гособоронзаказа).
- Выявлены факторы, определяющие специфику рынка оборонных закупок и снижающие эффективность конкурентной системы размещения госзаказа (секретность, длительный цикл разработки и внедрения продукции, значительные затраты на исследования, предопределяющие монополизацию рынка вооружений и военной техники, и др.), что позволило обосновать необходимость модернизации контрактно-закупочной системы размещения оборонного заказа, способствующей развитию рыночных отношений в оборонно-промышленной сфере, снижению социальной напряженности, стимулирующей развитие производства и противодействующей коррупции.
- Обоснованы направления модернизации мезоуровневых элементов макроэкономической системы заказов и поставок продукции, техники и услуг, функционирующей в интересах всей военной организации государства и отвечающей требованиям административной реформы. На этой основе определена оптимальная организационно-штатная структура отделов заказов и поставок материальных и технических средств в военном округе, позволяющая повысить степень централизации закупок продукции территориальными органами силовых ведомств.
Теоретическая значимость работы состоит в определении концептуальных подходов к разработке организационно-экономического механизма реализации государственной политики в сфере оборонных закупок и теоретическом анализе процесса трансформации инфраструктуры федеральной контрактно-закупочной системы. Теоретические выводы и предложения, сформулированные в диссертации, вытекают из логики макроэкономического анализа системы госзакупок, обобщения значительной базы статистических данных, практического опыта автора по организации оборонных закупок в интересах Министерства обороны РФ. Теоретические выводы и предложения, сформулированные в диссертации, могут быть использованы в учебном процессе при разработке программ учебных курсов по макроэкономике, государственному регулированию и экономической политике, специальных теоретических курсов «Государственный оборонный заказ», лекций в рамках повышения квалификации госзаказчиков по программе «Управление закупками продукции для государственных и муниципальных нужд».
Практическая значимость исследования определяется представленной в диссертации моделью организационно-экономического механизма реализации государственной политики в сфере оборонных закупок, а также конкретными предложениями по модернизации региональной системы распределения оборонного заказа. Разработанная в диссертации концептуальная модель, выводы и предложения по модернизации механизма управления системой оборонных за купок носят универсальный характер и могут использоваться на всей территории России.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные теоретические и практические результаты диссертационного исследования были представлены на ряде научных и научно-практических конференций, проводимых в 2005-006 гг. в г. Ростов-на-Дону. Практические предложения автора по обоснованию численности персонала отдела закупок СКВО приняты к внедрению.
Публикации. По теме диссертации опубликовано 6 научных работ, общим объемом 2,4 п.л.
Структура диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, 6 параграфов, объединенных в три главы, заключения, списка использованных источников и приложений.
