Содержание к диссертации
Введение 3
Глава 1. Бюджетная система Российской Федерации и 15 обеспечение ее безопасного функционирования
1.1. Теоретические основы обеспечения безопасности 15
бюджетной системы государства
Основные методологические подходы к характеристике 40 механизма обеспечения безопасного функционирования бюджетной системы государства
Обеспечение экономической безопасности бюджетной 54 системы как фактор эффективного и ответственного управления общественными финансами страны
Глава 2. Анализ закономерностей и тенденций безопасного 70 функционирования бюджетной системы России
Анализ современных тенденций развития межбюджетных 70 отношений
Анализ угроз безопасного функционирования налоговой 87 системы как основы формирования доходной части бюджета Российской Федерации
2.3 Систематизация внутренних угроз в процессе работы со 96 средствами бюджетной системы
Глава 3. Комплексное обеспечение безопасного 108
функционирования бюджетной системы России
Меры противодействия конфликтности и сепаратизму в 109 межбюджетных отношениях в Российской Федерации
Совершенствование налоговой политики России с позиции 120 критериев и показателей экономической безопасности.
3.3.Совершенствование системы безопасного 131
функционирования и управления бюджетной системой России
Заключение 139
Библиографический список 151
Приложения
Введение к работе
Создание нового типа экономики и проведение структурных реформ,
обеспечивающих- повышение качества' жизни в условиях созданных за
последние годы в России основ рыночной экономики требует, оценки
ресурсного потенциала в достижении поставленных целей. Важнейшим
показателем, отражающим как финансовое обеспечение, так и роль
государства в экономике, и взаимодействие государства и бизнеса, является
налоговая нагрузка и результативность государственных расходов. Наряду с
другими полномочиями и инструментами экономической политики
бюджетная политика является основным инструментом достижения
намеченного результата. В этих условиях механизм обеспечения
экономической безопасности бюджетной системы выступает одним из
инструментов не только бюджетной политики, но и всей экономической
политики, направленной на обеспечение национальной безопасности4,
стабильности в обществе. -
За последние годы предприняты значительные меры в направлении; повышения финансовой стабильности государства посредством укрепления бюджетной системы, принятия и дальнейшего совершенствования бюджетного и налогового - кодексов, упорядочения и увеличения? уровня собираемости налогов. Обеспечение безопасного функционирования бюджетной системы продолжает оставаться насущной государственной проблемой. Государственный бюджет, являясь главным средством мобилизации и расходования ресурсов государства, дает политической власти реальную возможность воздействовать на экономику, финансировать ее структурную перестройку, стимулировать развитие приоритетных секторов экономики, обеспечивать социальную поддержку наименее защищенным слоям населения.
Очевидно, что успех экономического реформирования в нашей стране в большой степени зависит от того, в каких направлениях пойдет преобразование финансовой системы общества, насколько бюджетная
система государства будет отвечать требованиям времени. Финансовую стабилизацию нельзя рассматривать как нечто изолированное, самодовлеющее. Она не только предпосылка экономического роста, но и в не
.-'.''і"
меньшей степени результат оживления производства. Не может быть здоровых финансов при больной экономике, так же как и здоровая экономика немыслима при хронических пороках финансовой, в том числе бюджетной, системы. Финансовая стабилизация, хотя и имеет важнейшее значение, сама по себе не может обеспечить экономический рост и благоприятное развитие страны и, следовательно, обеспечить экономическую безопасность. Как показал опыт наших реформ, если такая стабилизация не подпирается реальным экономическим ростом, то она оказывается неустойчивой и ведет к возврату в начальную точку реформ, но уже на более низком уровне экономического развития, отягощенном новыми проблемами.
Исчерпание запасов прочности в экономике и обществе, балансирование на последних рубежах зоны экономической безопасности требуют более строгой и непредвзятой оценки происходящих процессов, известной переоценки проводимой экономической политики, адекватности принимаемых политических и управленческих решений.
Между тем проблемы обеспечения безопасности бюджетной системы лежат в основе более общей и фундаментальной категории — финансовой безопасности, а последняя в условиях рыночных отношений представляет стержневую часть экономической безопасности страны и составляющих ее регионов - субъектов Российской Федерации.
Безопасность бюджетной системы предусматривает осуществление такой бюджетной политики, которая ориентировалась бы прежде всего на реализацию национальных экономических интересов страны. Такими интересами считаются: обеспечение устойчивого экономического роста, аккумуляция в руках государства необходимого уровня инвестиций, позволяющих развивать производительные силы страны в долгосрочном периоде, поддержка ' и защита национальных производителей,
стимулирование развития наукоемких отраслей экономики, проведение социальной политики, ориентирующейся на повышение уровня жизни населения,.обеспечение основных социальных запросов и потребностей.
Масштабы угроз и даже реальный урон, нанесенный экономической безопасности страны, выдвигают эту проблему на авансцену общественной жизни. Здесь недопустимы легкомыслие и попытки приуменьшить грозящие опасности. Речь, естественно, идет не просто о различного рода классификациях опасностей - внешних и внутренних, долговременных и текущих. Принципиально важно раскрыть саму суть экономического, правового, организационного механизмов обеспечения экономической безопасности бюджетной системы и их влияние на состояние национальной безопасности, а также определить экономические проблемы совершенствования бюджетной системы.
Исследование проблем экономической безопасности России по праву заняло в> настоящее время ведущее место в работе российских научно-исследовательских и аналитических центров. Этой теме посвящается значительное , число авторских статей, монографий, коллективных исследований. В сущности; современное ' социально-экономическое положение России таково; что какое бы исследование в той или иной сфере ни предпринимали российские экономисты, они не могут не затронуть проблем экономической безопасности страны. Проведенное исследование показало, что в настоящее время активно ведется научный и прикладной поиск более совершенных форм организации управления бюджетной системой страны, сбора налогов и контроля над соблюдением бюджетного и налогового законодательства.
В связи с этим> актуальность исследования обусловливается объективной необходимостью поиска путей сокращения и нейтрализации экономических угроз в условиях устойчивой тенденции к расширению сфер проявления ряда бюджетных рисков, а также недостаточной разработанностью теории и
6 методологии исследования механизмов обеспечения экономической безопасности в контексте бюджетных процессов в стране.
Особенностью научного познания процессов обеспечения национальной безопасности через укрепление бюджетной составляющей является опосредованность ее рассмотрения в современной литературе, как правило, в рамках общей теории экономической безопасности. В частности, до настоящего времени недостаточно полно раскрыты методы и модели управления элементами бюджетной системы в целях повышения устойчивости бюджетного процесса, не решена проблема оценки и учета специфических угроз этой сферы, не рассмотрены основополагающие моменты в вопросах дефинирования ключевых категорий теории обеспечения безопасности бюджетной системы. Отдельные вопросы бюджетной системы и процессов, влияющих на экономическую безопасность, рассматриваются в научных трудах Л.И. Абалкина, А.И. Архипова, С.А. Асалиевой, A.M. Бабич, В.А. Богомолова, К.А. Бутаева, С. Ю. Глазьева, А.А. Горшкова, Л.А. Дробозиной, В.В. Ковалева, Г. А. Константинова, Г.В. Новикова, Г.Б. Поляка, С.А. Сабитовой, В.К. Сенчагова, В.Б. Христенко и др.
Следует выделить также работы и публикации отечественных и* зарубежных экономистов, посвященные общим вопросам развития систем экономической и финансовой безопасности, в частности, К.Л. Астапова, Э. Аткинсона, С.А. Афонцева, П.Я. Бакланова, Е.В. Балацкого, В.В. Бурцева, А.Н. Илларионова, Д. Кидуэлла, Г.В. Коржова, Г.М. Донской, Г. Молла, Г. Моргентау, К. Мюрдоха, А.Г. Немцова, Е.А. Олейникова, Р. Петерсона, А.А. Прохожева, Д. Риккардо, А.В. Третьяка, Г.Ю. Трофимова, Дж. Ферпоссона, Г.Г. Фетисова, Е.Г. Ясина и др.
Правовые, социальные, политические вопросы обеспечения национальной и экономической безопасности рассматривались в трудах И.А. Аксенова, А.С. Александрова, А.И. Васильева, В.К. Бабаева, В.М. Баранова, П.П. Баранова, О. А. Белькова, А.П. Герасимова,
Д.Н. Демичева, В.М. Егоршина, Р.Ф. Идрисова, В.Я. Кикотя, В.В. Кириллова, А.Н. Коваленко, О.А. Колобова, Н.А. Колоколова, А.П. Кузнецова, В.В. Лаврова, Б.Н. Макеева, П.Н. Панченко, М.П. Полякова, Р.А. Ромашова, В.П. Сальникова, СВ. Степашина, К.А. Стрельникова, СВ. Тимофеева, А.В. Федулова, В.Л. Шульца и др. Однако изучение научных работ, в которых затронуты проблемы экономической безопасности, не позволяет сделать вывод о комплексном подходе к исследованию вопросов совершенствования механизма обеспечения экономической безопасности бюджетной системы, его организационно-экономических и правовых рычагов предотвращения угроз, категориального аппарата и поэтому представляют интерес для исследования.
Недостаточная разработанность указанных проблем, фрагментарный характер исследований, не затрагивающих многих важных теоретических и практических аспектов формирования и функционирования организационно-экономического механизма обеспечения экономической безопасности бюджетной системы, делает данное направление одним из перспективных объектов научных разработок, обусловливает необходимость дальнейшего изучения, определяет цель и задачи диссертационной работы.
Объектом исследования является бюджетная, система Российской Федерации.
Предмет диссертационного исследования — управленческие и организационно-экономические отношения, возникающие в процессе безопасного функционирования бюджетной системы страны.
Цель диссертационного исследования заключается в том, чтобы на основе общих принципов управления и системного анализа бюджетной системы Российской Федерации разработать конкретные направления и механизмы обеспечения ее безопасного функционирования, которые позволят не только более эффективно регулировать экономических процессы в стране, но и решать задачи, связанные с усилением социальной стабильности и безопасности общества.
В соответствии с вышеуказанной целью в работе поставлены следующие задачи:
-уточнить понятие, содержание и структуру организационно-экономического механизма обеспечения экономической безопасности бюджетной системы;
-рассмотреть и определить взаимное влияние организационно-экономического механизма обеспечения экономической безопасности бюджетной системы страны, ключевых аспектов и принципов эффективного и ответственного управления общественными финансами;
провести анализ состояния экономической безопасности межбюджетных отношений с точки зрения выявления основных противоречий и возникновения угроз бюджетной системе страны;
исследовать основные проблемы обеспечения экономической безопасности государства в налоговой сфере с целью определения угроз планирования и исполнения доходной части государственного бюджета;
обобщить и систематизировать меры противодействия конфликтности и сепаратизму в межбюджетных отношениях в Российской Федерации как фактора, снижающего угрозы безопасности бюджетной системы страны;
определить основные направления совершенствования налоговой политики России с позиции критериев и показателей экономической безопасности;
систематизировать внутренние угрозы, которые могут повлечь причинение ущерба государству при работе со средствами бюджетной системы.
Теоретической и методологической основой исследования явились общие законы и тенденции, отражающие процессы социально-экономической, институциональной и управленческой деятельности в сфере бюджетных отношений в стране. Исследовательский базис диссертации составили теоретические концепции и постулаты политической экономии, институциональной экономики, науки управления, а также юриспруденции.
Широкое применение в работе нашли положения и выводы теории менеджмента, экономической психологии, экономической социологии, политологии и других общественных дисциплин. Источником фактического материала явились официальные данные, отраженные в действующем законодательстве, а также в статистических сборниках. В ходе работы над диссертацией использовались методы системного, ретроспективного, качественного и количественного анализа, прогнозирования, экономико-математического моделирования, социологические методы и другие традиционные методы научного анализа.
Научная новизна диссертации заключается в разработке и обосновании ряда новых научных положений и практических рекомендаций по выявлению, систематизации и снижению угроз, связанных с безопасным функционированием бюджетной системы России в современных социально-экономических условиях.
На защиту выносятся следующие положения.
1. Предложено авторское определение понятия «организационно-экономический механизм обеспечения экономической безопасности бюджетной системы». Оно трактуется как разноуровневая иерархическая система основных взаимосвязанных между собой организационных и экономических элементов и их типовых групп (субъектов, объектов, принципов, методов и инструментов и т.п.) бюджетного процесса, а также способов их взаимодействия, включая исполнение консолидированного бюджета страны, в ходе и под влиянием которых гармонизируются экономические отношения (интересы) государства, его субъектов, кредиторов, финансовых учреждений и общества. Это послужило основанием для предложения расширительной трактовки категории «безопасность бюджетной системы». В широком смысле слова она понимается как состояние защищенности жизненно важных интересов финансовой системы государства и российских регионов от внутренних и внешних угроз в области бюджетной и налоговой деятельности и связанных с
ней отношений. В более узком смысле безопасность бюджетной системы представляет достижение и поддержание устойчивого, сбалансированного по доходам и расходам, федерального и консолидированных региональных бюджетов, способность бюджетной системы обеспечить удовлетворение потребностей в финансовых ресурсах за счет налоговых и других поступлений в бюджеты разных уровней.
» 2. Дана авторская оценка определяющего влияния организационно-
экономического механизма обеспечения экономической безопасности бюджетной системы на эффективное и ответственное управление общественными финансами. Подтверждается реализуемость и актуальность применения в бюджетной политике принятых финансовыми органами Российской Федерации системы базовых принципов эффективного и
і - ответственного управления общественными финансами: финансовая
(налогово-бюджетная) прозрачность; стабильность и долгосрочная
устойчивость бюджетов; эффективная и справедливая система
межбюджетных отношений; консолидация бюджета и бюджетного процесса;
среднесрочное финансовое планирование; бюджетирование,
ориентированное на результаты; эффективный финансовый контроль, отчетность и« мониторинг. Эти принципы следует рассматривать в рамках единой системы управления общественными финансами, требующей постоянного развития и адаптации к меняющимся условиям и возникающим новым задачам.
3. Осуществлен анализ состояния экономической безопасности межбюджетных отношений в Российской Федерации, с точки зрения выявления основных противоречий и возникновения угроз бюджетной системе страны. В связи с этим рассмотрены ключевые противоречия в межбюджетных отношениях, представляющие собой угрозу безопасного функционирования бюджетной системы страны. В правовом и властном отношении в основе потенциальной слабости и нестабильности российской бюджетной системы лежит конституционная неопределенность доходов
11 бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов и их бюджетных полномочий; противоречия, заложенные в самой системе вертикали исполнительной власти. В экономическом И' финансовом отношении потенциальная нестабильность, конфликтность и возможность своего рода экономических, бюджетных и налоговых «войн» заложена в неопределенности отношений собственности на землю и недра, которые потенциально все более становятся экономической основой доходов бюджетной системы и внебюджетных фондов как на федеральном, так и на региональных уровнях. Важнейшей причиной обострения межбюджетных отношений и одновременно их следствием является снижение доли федерального бюджета как «фундамента» бюджетного федерализма, конфликт между регионами-«донорами» и регионами-«реципиентами».
Дана характеристика основных проблем обеспечения экономической безопасности государства в налоговой сфере с целью определения угроз , планирования и исполнения доходной части государственного бюджета. Исследование показало, что организационно-экономический механизм , обеспечения экономической безопасности в бюджетно-налоговой сфере представляет собой как систему экономических стимулов и рычагов, таю и набор законодательно-нормативных актов и наличие институциональных структур, которые своевременно предупреждают о возникновении угроз экономической безопасности в бюджетно-налоговой сфере, снижают уровень их воздействия или полностью ликвидируют возможность их возникновения. Кроме того, этот механизм должен иметь инструменты нейтрализации коррупции при бюджетном и налоговом администрировании.
Обоснованы основные направления совершенствования налоговой политики России с позиции критериев и показателей экономической безопасности. К ним следует отнести: повышение эффективности налогового администрирования, направленного на стимулирование инновационной, инвестиционной и структурной перестройки экономики; создание эффективной системы налогообложения; систематизацию и сокращение
имеющегося в настоящее время множества налоговых и неналоговых платежей в бюджет и внебюджетные фонды; совершенствование налогообложения операций с ценными: бумагами; сокращение масштабов использования специальных налоговых режимов в налоговой системе, являющихся исключением из общих правил налогообложения.
6. Автором осуществлена систематизация экономико-правовой
составляющей внутренних угроз причинения ущерба государству при работе со средствами бюджетной системы. При этом угрозы сгруппированы как с экономической точки зрения, так и организационно-правовой. Особо выделены основные группы бюджетных правонарушений. Анализ законодательных актов, а также методических материалов по вопросам организации бюджетного процессам Российской Федерации позволил автору классифицировать последствия допущения участниками бюджетного процесса внутренних угроз причинения ущерба, государству. В свою очередь анализ различных нарушений в сфере нецелевого использования средств бюджетной системы и иных нарушений бюджетного законодательства, а также выделение указанных категорий угроз, безопасности бюджетной системы» позволило выделить и сгруппировать внутренние угрозы: экономической безопасности бюджетной системы, представляющие собой нарушения; и недостатки, допускаемые участниками; бюджетного, процесса в Российской Федерации: угрозы при исполнении бюджетов — получении» средств в бюджеты и возмещении средств из бюджетов, при; предоставлении бюджетных средств; а также в ходе расходования бюджетных средств; угрозы, безопасности бюджетной системы, вызванные нарушениями.учета и отчетности; угрозы при планировании получения и использования государственных (муниципальных) средств — подготовке, представлении и рассмотрении проекта: бюджета, подготовке и утверждении смет доходов и расходов государственных и муниципальных организаций, подготовке, утверждении и актуализации целевых программ.
Теоретическое и научно-практическое значение диссертационного исследования.
Теоретическое значение диссертации заключается в том, что исследование развивает и дополняет положения теории экономической безопасности, расширяет и конкретизирует понятия и закономерности этой теории применительно к управленческим аспектам в сфере бюджетной деятельности. Реализация положений и выводов диссертации обеспечивает формирование адекватного современным экономическим условиям механизма обеспечения безопасного функционирования бюджетной системы страны.
Научно-практическое значение проведенного исследования заключается в следующем.
Во-первых, методически выверенный междисциплинарный подход к исследованию проблемы обеспечения безопасного функционирования бюджетной системы позволяет применить его и для решения других социально-экономических задач. В частности, уточненный автором системный подход' исследования организационно-экономического механизма обеспечения безопасного функционирования бюджетной системы применим для анализа любых финансово-экономических систем.
Во-вторых, положения диссертации- способствуют активизации практической деятельности государства по стимулированию бюджетных взаимоотношений в обществе. Возникающие при этом адресность и предметность стимулирования конкретизируются в требованиях человека как члена общества обеспечить ему необходимую социально-экономическую поддержку и защиту.
В-третьих, теоретические выводы и рекомендации могут служить элементом научного обоснования разработки эффективной политики государства в области обеспечения действенного финансового контроля.
Апробация и внедрение результатов исследования.
Научно-практические результаты исследования получили апробацию,
реализованы как при решении научных задач, так и в практической деятельности ряда государственных контролирующих органов. Основные положения* и результаты исследования были, изложены и обсуждены на следующих конференциях и семинарах: 2-я ежегодная научно-практическая межвузовская конференция слушателей, студентов, курсантов, адъюнктов и аспирантов на тему: «Актуальные проблемы обеспечения экономической безопасности России» в докладе «Безопасность бюджетной системы Российской Федерации в современных условиях» (Академия ФСБ России; Москва, 2008); межведомственном научно-практическом семинаре на тему: «Актуальные проблемы экономической безопасности и пути ее обеспечения» в докладе «Обеспечение безопасности бюджетной системы России» (Тульский филиал Московского университета МВД России; Тула, 2009).
Результаты исследования нашли практическое применение в Счетной палате Российской федерации, где используются в направлении по контролю расходов федерального бюджета на обеспечение национальной обороны, при проведении контроля формирования и исполнения федерального бюджета; в Департаменте экономической безопасности МВД России, Головинской межрайонной ' прокуратуре г. Москвы, где используются в практической деятельности, а также при проведении занятий по профессиональной подготовке с сотрудниками данных подразделений.
Материалы исследования используются кафедрой экономического анализа, финансов и статистики Московского университета МВД России при проведении занятий по дисциплинам «Финансы», «Финансово-кредитная система». Внедрение результатов исследования в указанных организациях подтверждено соответствующими документами.
Структура диссертации. Структура- диссертации обусловлена целью, задачами и логикой исследования. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка и приложений.
