Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Объективные основы отраслевого управления 7
1. Понятие отрасли в экономической науке и хозяйственной практике 7
2. Формирование отраслевых систем управления на народнохозяйственном уровне 17
Глава II. Организация управления отраслями промышленности 32
1. Основные этапы развития системы управления промышленностью СССР 32
2. Система органов управления отраслью 44
Глава III. Развитие форм совершенствования управления отраслью промышленности 63
1. Разработка и реализация генеральных схем управления отраслями промышленности 63
2. Совершенствование" основного звена отраслевого управления 95
3. Планирование совершенствования отраслевого управления 114
Заключение 130
Библиография 139
- Понятие отрасли в экономической науке и хозяйственной практике
- Основные этапы развития системы управления промышленностью СССР
- Система органов управления отраслью
- Разработка и реализация генеральных схем управления отраслями промышленности
Понятие отрасли в экономической науке и хозяйственной практике
Анализ содержания значений понятия "отрасль промышленности", используемых в экономической науке и хозяйственной практике, в данном случае имеет целью определить возможность и границы применения их для изучения проблем отраслевого управления.
В настоящее время в экономической науке и хозяйственной практике сложилось несколько значений понятия "отрасль промышленности". В политической экономии отрасль рассматривается как вид хозяйственной деятельности, формируемый на базе прогрессирующего общественного разделения труда. Как известно, К.Маркс выделял три основных вида общественного разделения труда - общее, частное и единичное, которые являются, с одной стороны, историческими этапами формирования, а с другой, - логическими уровнями агрегирования многоотраслевой структуры народного хозяйства. Механизм общественного разделения труда расчленяет систему материального производства на специализированные виды деятельности. Этот процесс обусловлен, с одной стороны, нацеленностью экономической подсистемы общества на расширение объема производства в любой данный момент времени, диктуемое законом возвышающихся потребностей, а с другой,- стремлением затратить на это минимум ресурсов. Достижение данных целей осуществляется, в частности, посредством специализации производства.
Процесс формирования специализированной деятельности как отрасли народного хозяйства происходит в двух основных формах. В одном случае он осуществляется на базе последовательной дифференциации ранее синкретической деятельности на самостоятельные операции, которые постепенно, по мере роста их масштабов, обособляются в участки, цехи, предприятия и т.д. Во втором случае рассматриваемый процесс совершается на основе возникновения принципиально нового вида деятельности (нового продукта). Современная научно-техническая революция необычайно интенсифицирует оба пути формирования новых отраслей общественного производства: она неумолимо расщепляет производство на отдельные операции и в то же время ежегодно порождает тысячи новых продуктов.
Динамика образования новых отраслей определяется как результат процесса взаимодействия двух структур - структуры общественного производства и структуры общественных потребностей. Отношения между этими структурами чрезвычайно сложны и противоречивы. С одной стороны, принцип примата производства над потреблением означает, что состав и структура общественных потребностей определяется характером производства. С другой стороны, в любой данный момент времени реальная структура общественного цроизвдцства не соответствует в полной мере структуре общественных потребностей. Дри этом возможны два случая: I) объем производства превышает объем потребности; 2) объем потребности превышает объем производства. Второй случай является одной из движущих сил роста производства и появления в конечном итоге новых отраслей хозяйственной деятельности.
Постоянное усложнение структуры народного хозяйства на базе непрерывной дифференциации общественного производства на обособленные виды хозяйственной деятельности, а также необходимость осуществления целенаправленного воздействия на формирование пропорциональности между отдельными видами деятельности в масштабе народного хозяйства ставит задачу логически упорядоченного описания этой структуры. Одним из методов такого упорядочения является специальная классификация отраслей народного хозяйства, "которая цредставляет собой систематизированный перечень отраслей, отражающий структуру народного хозяйства, сложившуюся на базе общественного разделения труда" При разработке классификации приходится решать четыре основные группы проблем: I) на основе каких принципов следует разделять народное хозяйство на отдельные отрасли; 2) как решать проблемы агрегирования и дезагрегирования отраслей; 3) что следует рассматривать в качестве классификационной единицы; 4) на основе каких критериев следует относить к тем или иным отраслям выбранные в качестве классификационных единиц конкретные хозяйственные подразделения. марксистская политическая экономия делит народное хозяйство с точки зрения участия в производстве национального дохода на материальное производство и непроизводственную сферу. Данное положение разделяется в настоящее время большинством советских экономистов. Дискуссии ведутся главным образом вокруг конкретных границ каждой из этих сфер. Более или менее бесспорным является также выделение в классификации ряда крупных подразделений народного хозяйства, таких как промышленность, сельское хозяйство, строительство, транспорт, связь, торговля. Если, однако, разбиение народного хозяйства на сферы материального производства и непроизводственную сферу имеет четкий научный критерий, то выделение в рамках этих сфер отдельных отраслей такого критерия не имеет и происходит по существу на основе традиции и принципов здравого смысла (очевидности).
Основные этапы развития системы управления промышленностью СССР
Формирование системы планового управления экономикой СССР представляет собой непрерывный процесс совершенствования форм и методов руководства социалистическим хозяйством. Не останавливаясь детально на всех мероприятиях процесса хозяйственного строительства и создания системы государственного управления, выделим этапы, имевшие решающее значение с точки зрения возможностей обобщения и использования практического опыта для развития отраслевого управления промышленностью. С этих позиций весь исторический процесс развития теории и практики социалистического управления с определенной степенью условности можно разделить на три крупных этапа, которые включают в оебя относительно самостоятельные стадии развития хозяйственного механизма.
I. Первый этап охватывает период от момента установления Советской власти и до конца 20-х годов. Наиболее важными мероприятиями с указанных выше позиций можно считать следующие:
1. Образование на її Всероссийском съезде Советов центрального правительства - Совета Народных Комиссаров во главе с В.И.Лениным (GHK). В состав СНК вошли народные комиссариаты земледелия, труда, по делам торговли и промышленности, по делам продовольствия и др. Земля, ее недра, а также банки к этому моменту были национализированы.
2. Введение рабочего контроля (ноябрь 1917 г.) за производством и распределением продукции, а также над всей хозяйственной деятельностью крупных предприятий, которое стало важным шагом "снизу" на пути к плановому регулированию производства и управления народным хозяйством в масштабах страны, созданию системы органов управления промыпшенностью, а также явилось начальной школой управления для тысяч трудящихся.
3. Создание Высшего совета народного хозяйства (ВСНХ) при СНК в декабре 1917 г. - один из важнейших шагов "сверху" на пути формирования новой организационной структуры государственного управления всем народным хозяйством страны. На ВСНХ возлагались функции по организации и управлению национализированной промышленностью, а также государственными финансами. Постепенно в центральном аппарате ВСНХ были созданы главки (Главметалл, Главса-хар, Главтекстиль, Главэлектро, Главхим, Центромедь, Центроце-мент, Гдавкожа и др.), которые непосредственно регулировали производственную деятельность соответствующих отраслей. От разработки квартальных планов главки и центры постепенно перешли к годовому планированию. В 1920 г. в системе ВСНХ уже насчитывалось около 70 отраслевых промышленных главков и центров. Именно с деятельностью главков связано было усиление централизованного руководства промышленностью. В результате "главкизма" в промышленности сложилась система из отраслевых подразделений (вертикальных хозяйственных комплексов), которые лишь на уровне ВСНХ связывались в единый организм. На IX съезде партии (1920 г.) было решено, сохраняя и развивая эту вертикальную централизацию в организации управления промышленностью, сочетать ее с территориальными формами управления (были созданы совнархозы административных районов с одновременным перераспределением предприятий между ВСНХ и местными совнархозами). Таким образом, в рамках ВСНХ с первых же дней социалистического хозяйствования стало формироваться отраслевое управление через посредство его отделов, главков, центров, секторов.
4. После завершения гражданской войны был осуществлен переход от "военного коммунизма" и продовольственной разверстки к новой экономической политике (НЭЦу) с широким использованием товарно-денежных отношений с целью восстановления ведущих отраслей промышленности в короткие сроки. Значительная доля предприятий была сдана в аренду или закрыта. Наиболее значительные предприятия, оставшиеся в ведении ВСНХ, были в период 1921-22 гг. объединены в хозрасчетные тресты\ что привело к созданию трехзвен-ной системы управления промышленностью: ВСНХ (его главные управления) - тресты - предприятия. В связи с трестированием промышленности структура ВСНХ претерпела изменения: в ВСНХ создаются Главное экономическое управление по общему руководству, планированию и регулированию (ГЭУ) и Центральное управление государственной промышленности (ЦУТПРОМ) с директорами по отраслям, а также Главное управление военной промышленностью и научно-технический отдел. Весьма показательным является факт создания Государственной общеплановой комиссии (Госплана) именно в период перехода к НЭЦу в феврале 1921 г., первым планом которой явился продовольственный (1921 г.).
5. В связи с определением генеральной линии развития страны по пути социалистической индустриализации (ХІУ съезд партии, 1925 г.) в 1926 году в структуре ВСНХ вместо ГЭУ и ЦУГПРОМа были созданы главные управления по отраслям и комитеты ВСНХ СССР, которые начали руководить промышленными трестами и синдикатами общесоюзного значения и через СНХ союзных республик регулировать работу республиканских и местных трестов.
Система органов управления отраслью
Основной организационной формой управления отраслями промышленности является в настоящее время министерство. Промышленное министерство - это центральный орган управления, осуществляющий руководство одной отраслью или группой однородных отраслей. Согласно определению, данному Ю.И.Козловым, "Министерство СССР есть центральный штаб соответствующей отрасли, объединяющий, направляющий, регулирующий и координирующий все основные стороны развития подведомственной ему отрасли, для этого оно наделено необходимыми полномочиями государственно-властного характера. В виду того, что "характер организации всякого учреждения естественно и неизбежно определяется содержанием деятельности этого учреждения"; деятельность министерства выражается в его функциях, в их содержании. При этом следует отличать функции министерства как органа управления отраслью, от функций отраслевого управления в целом. Система функций отраслевого управления существует независимо от органов управления отраслями, она предопределяет их существование, является главной базой, определяющей их структуру и содержание деятельности. Распределение функций отраслевого управления между органами управления может быть произведено на основе различных принципов, В настоящее время преобладающую долю функций отраслевого управления выполняет министерство и органы его системы. Функции министерства являются производными от общих и специфических функций отраслевого управления, от целей и задач, которые ставит общество перед конкретной отраслью народного хозяйства и отражают наш знания и представления о содержании тех или иных функций управления, возможностях их практической реализации в конкретных условиях. От того, насколько полно выявлены функции управления и определен необходимый объем их выполнения, зависит решение задач управления и структура органов. Поэтому анализ функций должен осуществляться постоянно на всех уровнях для выявления новых и определения изменений в объеме и соотношениях уже сложившихся функций.
Государство как субъект управления не только создает те или иные органы управления, но и определяет их компетенцию, цели и задачи, закрепляя их в положениях, законах, уставах и т.п. В основе определения компетенции министерства лежит вопрос о разделении труда в сфере управления отраслью, то есть каждый орган управления должен быть специализирован на выполнении одной или группы управленческих функций, а система органов управления отраслью промышленности в целом должна охватывать весь объем деятельности по ее управлению.
Наличие общих функций отраслевого управления нашло свое отражение в Общем положении о министерстве и явилось основой единой правовой регламентации деятельности министерств. Это положение определяет основные задачи, функции, права и обязанности промышленных министерств, указывает принципиальные направления их работы в области планирования, науки и техники, капитального строительства, материально-технического снабжения, финансов и кредита, в области кадров, труда и заработной платы и т.д. Учет особенностей каждой конкретной отрасли как объекта управления осуществлен на основе положений о каждом министерстве в отдельности. В частности, в этих положениях определен состав подведомственных предприятий, организаций и учреждений, составляющих систему министерства, установлено правовое положение министра, коллегии, конкретизированы задачи министерства по руководству соответствующей отраслью. Например, в Положении о министерстве тяжелого, энергетического и транспортного машиностроения СССР указывается, что в области планирования в дополнение к Общему положению министерство обязано определять основные направления развития тяжелого, энергетического и транспортного машиностроения, рассматривать совместно с соответствующими министерствами и ведомствами и утверждать размерные ряды машин и оборудования, относящихся к его номенклатуре и т.д. Более подробно функции министерства конкретизируются в положениях о подразделениях министерства.
Разработка и реализация генеральных схем управления отраслями промышленности
Существенным вкладом в развитие теории и практики совершенствования отраслевого управления явилась единовременная разработка 22-мя промышленными министерствами проектов генеральных схем управления соответствующими отраслями производства. Как отмечено выше, исходной концепцией для генсхем послужили решения ХХІУ съезда КПСС и постановление ЦК КПСС и СМ СССР "О некоторых мероприятиях по дальнейшему совершенствованию управления промышленностью" . Комплекс работ по созданию и внедрению генсхем оп-ределил собой качественно новый этап в развитии отраслевых систем управления, отличительной особенностью которого явилась попытка с позиций комплексного подхода разработать и осуществить систему взаимосвязанных мероприятий, охватывающих все уровни отраслевых систем.
Целевая направленность мероприятий генсхем отвечает прежде всего задачам роста эффективности общественного производства и создания системы управления, адекватной современному уровню развития отраслей промышленности. Мероприятия, содержащиеся в ген-схемах, направлены на повышение уровня концентрации производства путем укрупнения предприятий, создания комбинатов,производственных и научно-производственных объединений; органическое соединение производства, научно-исследовательских и проектно-кон-структорских работ в единых хозяйственных комплексах; приближение органов управления к производству путем устранения многоступенчатости в управлении отраслями промышленности и перехода в основном к двух-трехзвенной системе управления; четкое определение задач, функций, прав и ответственности министерств, объединений, предприятий; подготовку и повышение квалификации кадров аппарата управления; внедрение экономико-математических методов на базе применения электронно-вычислительной техники.
Главные направления генсхем в области совершенствования структуры заключаются в основном в следующем: - создание и постепенное превращение производственных объединений в основное звено хозяйства; - создание в качестве среднего звена, отраслевого управле- ния (вместо главков) хозрасчетных объединений - всесоюзных (или республиканских) промышленных объединений (РПО); - сокращение звенности отраслевых систем на основе созда ния производственных объединений и совершенствование функций министерств и других органов отраслевого управления. Генеральные схемы управления отраслями промышленности содержат программы и мероприятия по созданию производственных и промышленных объединений, созданию и внедрению автоматизированных систем управления, по подготовке и повышению квалификации руководящих кадров и специалистов, структуру центрального аппарата министерства, типовые стрзгктуры аппаратов управления для ПО и ВЕЮ, экономические обоснования намечаемых мероприятий с указанием сроков их осуществления и другие материалы. Состав генеральных схем, комплексность намеченных мероприятий, адресность и временная определенность позволяют рассматривать их как программы по совершенотвованию управления для отраслей промышленности, основные положения которых могут и должны выражаться через систему показателей в планах развития конкретных отраслей и народного хозяйства в целом.
Для осуществления на практике создания взаимосвязанных систем программ и планов по совершенствованию управления, обеспечивающих планомерное развитие организационных форм управления, необходимо проанализировать и обобщить имеющийся серьезный опыт по разработке генсхем с точки зрения как организации этой работы, так и ее содержания. Поэтому прежде всего следует иметь вЬиду опыт тех министерств, которые наиболее творчески подошли к решению этих важных для народного хозяйства задач.
Важным моментом в организации работ по созданию проектов генсхем в отраслевых министерствах следует считать осуществленный в большинстве случаев подход с использованием матричных структур. Ключевыми пунктами в организации разработки проектов генсхем явились следующие: создание комиссии министерства, назначение руководителя комиссии и проекта в целом, выделение центральной рабочей группы в составе комиссии министерства, методическое обеспечение и определение научно- исследовательских организаций - ответственных исполнителей по отдельным разделам проекта, принцип декомпозиции целей проекта и в соответствии с ним планирование работы и ее организация.
Похожие диссертации на Организация и совершенствование отраслевого управления
