Содержание к диссертации
Введение
1. Формирование архитектуры системы публичного управления социально-экономическим развитием территории и оценка эффективности ее функционирования: теоретические и концептуальные аспекты 12
1.1. Система публичного управления социально-экономическим развитием территории: сущность, структура и направления ее развития 12
1.2. Теоретико-методологические подходы к трансформации архитектоники в стратегическую архитектуру системы публичного управления социально-экономическим развитием территории 35
1.3. Обоснование концептуальной модели оценки эффективности функционирования стратегической архитектуры системы публичного управления социально-экономическим развитием территории 61
2. Методическое обеспечение оценки эффективности стратегической архитектуры системы публичного управления социально-экономическим развитием территории 73
2.1. Анализ и обобщение подходов к оценке эффективности функционирования системы публичного управления 73
2.2. Принципы и подходы к обоснованию структуры методического обеспечения оценки эффективности функционирования стратегической архитектуры системы публичного управления 93
2.3. Методика интегральной оценки эффективности функционирования стратегической архитектуры системы публичного управления 102
3. Реализация методических подходов к формированию стратегической архитектуры системы публичного управления социлъно-экономическим развитием территории и оценке эффективности ее функционирования (на примере Кемеровской области и других регионов Сибирского федерального округа) 112
3.1. Оценка эффективности функционирования архитектуры системы публичного управления и стратегического соответствия интересам ее субъектов 112
3.2. Разработка рамочного стандарта стратегической архитектуры системы публичного управления социально-экономическим развитием территории на основе бенчмаркинга и с учетом интересов заинтересованных сторон 123
3.3. Формирование системы профессиональных компетенций субъектов публичного управления в целях повышения эффективности функционирования механизма многоконтурных обратных связей между ее субъектами и обеспечения устойчивого социально-экономического развития территории (на примере Кемеровской области) 137
Заключение 155
Список литературы 158
- Система публичного управления социально-экономическим развитием территории: сущность, структура и направления ее развития
- Обоснование концептуальной модели оценки эффективности функционирования стратегической архитектуры системы публичного управления социально-экономическим развитием территории
- Методика интегральной оценки эффективности функционирования стратегической архитектуры системы публичного управления
- Формирование системы профессиональных компетенций субъектов публичного управления в целях повышения эффективности функционирования механизма многоконтурных обратных связей между ее субъектами и обеспечения устойчивого социально-экономического развития территории (на примере Кемеровской области)
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Отличительной особенностью современного этапа развития России в условиях становления информационного общества является активизация процессов формирования системы публичного управления (СПУ), обеспечивающей равноправное участие в выработке управляющих воздействий всех заинтересованных сторон – власти, бизнеса, гражданского общества. Вместе с тем, консервативность структуры управления (архитектоники) экономическими и социальными процессами на мезоуровне обусловливает обострение комплекса проблем, в числе которых наиболее существенной, по мнению экспертов и научного сообщества, является низкая эффективность реализации стратегии социально-экономического развития территории (СЭРТ), несмотря на изменения институциональных условий (указы Президента РФ от 07.05.2012 г. №№ 594–601, Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации, стратегии долгосрочного социально-экономического развития федеральных округов и субъектов РФ и др.), предопределивших модернизацию процессов стандартизации деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.
В этих условиях возникает острая необходимость формирования принципиально новых концептуальных моделей СПУ СЭРТ, обеспечивающих в условиях высокой скорости изменчивости внутренних и внешних факторов устойчивое развитие территории за счет гибкости и оперативности принятия решений не только как реакции на возникающие угрозы, но, прежде всего, как принятие своевременных мер по использованию появляющихся возможностей. Практически отсутствуют адекватные принципам стратегического управления методические подходы к оценке эффективности функционирования СПУ СЭРТ и ее стратегической архитектуры, что и предопределило актуальность выбранной темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности проблемы. Среди зарубежных ученых значительный вклад в развитие теории государственного управления внесли Д. Райт, Дж. Стиглиц, Г.Д. Фредериксон, А. Шаркански, Г.Т. Эллисон и др.
Теоретические воззрения и методологические подходы к исследованию вопросов становления публичного управления и оценки его эффективности представлены в научных трудах И.В. Барановой, О.В. Глушаковой, Я.Я. Кайля, В.В. Михайлова, В.Н. Некрасова, Л.Е. Никифоровой, Н.В. Фадейкиной и др.
Исследованиями различных аспектов управленческой деятельности в системе государственного управления занимались А.М. Барнашов,
И.Н. Барыгин, В.А. Гага, Н.М. Добрынин, В.В. Казаков, В.Н. Лексин, Л.В. Сморгунов, А.Н. Швецов, В.Н. Якимец и др.
Основные положения теории стратегического менеджмента отражены в работах зарубежных авторов И. Ансоффа, А.Дж. Стрикленда, А.А. Томпсона и др., а также отечественных ученых Л.Е. Никифоровой, Ю.М. Цыгалова и др.
Содержательному обоснованию основных положений теории организации посвящены работы Дж. Вудворд, Г. Кунца, Дж. Лорша, П. Лоуренса, Т. Парсонса, Р. Стогдилла, Дж. Томпсона, А. Чандлера, Г. Шермана и др.
Развитию теоретико-методологических подходов к построению структуры управления процессами СЭРТ посвящены труды А.А. Бычкова, Л.А. Гринкевич, Д.В. Кузьмина, А.А. Пискунова, В.В. Ященко и др.
Однако без должного внимания остались проблемы формирования СПУ СЭРТ (в том числе архитектоники) и оценки эффективности ее функционирования, разработки структуры компетенций субъектов публичного управления (ПУ), что и предопределяет необходимость дальнейшего развития теории и методического инструментария построения стратегической архитектуры СПУ на основе процессного и ситуационного подходов.
Цель диссертационного исследования – развитие теоретических и разработка методических подходов к формированию стратегической архитектуры системы публичного управления на мезоуровне, обеспечивающей устойчивое СЭРТ в условиях изменчивости внутренних и внешних факторов, и оценке эффективности ее функционирования.
Достижение заявленной цели обусловило решение следующих задач:
– обобщение научных взглядов на сущность публичного управления и формирование его нормативно-методического обеспечения в условиях развития информационного общества;
– обоснование необходимости совершенствования структуры системы стратегического управления социально-экономическими процессами на основе концепции заинтересованных сторон;
– анализ и обобщение методических подходов к оценке эффективности функционирования СПУ СЭРТ;
– формирование концептуальной модели оценки эффективности функционирования стратегической архитектуры СПУ СЭРТ;
– разработка организационно-методического обеспечения процессов функционирования стратегической архитектуры СПУ СЭРТ на ме-зоуровне.
Объект исследования – система органов и институтов публичного управления и механизмы их функционирования.
Предмет исследования – управленческие отношения, возникающие в процессе формирования и оценки эффективности архитектуры системы публичного управления социально-экономическим развитием территории на основе принципов стратегического соответствия.
Методологическая, теоретическая и информационная база исследования. Методологическую основу исследования составляет диалектический метод. В диссертации использовались общенаучные методы познания – индукция, дедукция, анализ, синтез. Исследование базируется на ситуационном и процессном подходах к формированию стратегической архитектуры СПУ СЭРТ на основе концепции взаимодействия с заинтересованными сторонами. Исследование также опирается на системный, структурный, пространственный, субъектно-объектный и другие методологические подходы. Теоретическую основу исследования составляют научные положения, отраженные в фундаментальных трудах ведущих зарубежных и отечественных ученых в области теорий государственного управления, организационных систем, публичного управления и др.
В качестве парадигмы исследования принята триада «информационное общество – система публичного управления – устойчивое социально-экономическое развитие территории».
Информационную базу исследования составили стандарты Global Reporting Initiative (GRI), международные документы ООН, данные World Bank и международных рейтингов Transparency International; нормативные правовые акты РФ и субъектов РФ и предметная информация, размещенная на их официальных сайтах; информационно-аналитические материалы Росстата, Минэкономразвития РФ, Минрегионразвития РФ; Независимого института социальной политики; фактологические и эмпирические материалы, содержащиеся в трудах зарубежных и отечественных экономистов и др.; результаты исследований, проводимых автором в процессе анализа и оценки эффективности функционирования СПУ СЭРТ (на примере субъектов РФ, входящих в СФО) в 2010–2013 гг.
Соответствие диссертации паспорту научной специальности.
Система публичного управления социально-экономическим развитием территории: сущность, структура и направления ее развития
Одним из необходимых условий устойчивого и сбалансированного СЭР российского государства является модернизация существующей СПУ. Это определяется тем, что высокое качество жизни каждого человека и всего общества возможно обеспечить исключительно за счет эффективного ПУ совокупностью процессов в социально-экономических системах (СЭС) - экономических, социальных, экологических и др.
В научных трудах нет универсального, общепризнанного определения управлению. И.А. Азовкин справедливо заметил, что «...трудно найти другое понятие, которое толковалось бы столь различно» [1, с. 11].
Тем не менее, главные цели и ценности управления остаются неизменны - создание и сохранение порядка в социуме, преодоление хаоса в человеческих отношениях, во взаимоотношении общества и природы [162, с. 6].
В практике государственного управления все чаще употребляется термин «публичный» применительно к управленческой деятельности органов государственной власти (местного самоуправления). Государственное управление приобретает новые черты, наполняется принципиально иным качественным содержанием. В то же время, анализ научных трудов в области управленческой мысли позволяет увидеть, что наряду с понятиями «государственное управление» и «публичное управление», ученые оперируют понятием «управление социальное».
В этой связи, возникает объективная необходимость выявить сущность и содержание указанных понятий, выделить в них общее и особенное, а также установить их соотношение.
Понятие «государственное управление» органически связано с понятием «государственная власть», которую В.Е. Чиркин рассматривает как особое явление, состояние и отношение [189, с. 17]. Подчеркивая статичность власти, он отмечает, что «...для того, чтобы стать активным отношением, направленным на определенный объект, она должна быть применена» [189, с. 21].
Являясь исторически сложившейся формой реализации государственной власти, государственное управление ориентировано на удовлетворение потребностей общества с целью обеспечения его жизнедеятельности.
В научной среде дискуссии относительно поиска наиболее эффективных форм управления длятся столетиями. Еще Конфуций в VI-V в. до н.э. искал пути и средства к идеальному управлению государством.
Концепция идеального государства была предложена древнегреческим мыслителем Платоном, в котором запрещалась частная собственность, а управление осуществляли философы, ибо, по убеждению Платона, «...только мудрые могут нести заботу о правильном образе жизни всех граждан» [140].
Отметим, что не всякое государственное управление является эффективным и представляет собой безусловную ценность для общества.
Ретроспективный анализ ранних этапов государственного управления показал, что при усилении власти управленческого аппарата одновременно наблюдалось снижение влияния народа на принятие государственных решений. Результатом идеализации в глазах народа правящей «верхушки» стала власть, не имеющая ограничений, основанная на принуждении и насилии.
С течением времени развитие общества сопровождалось изменениями в используемой в процессе производства товаров и услуг технике, технологиях (в том числе ИКТ). Параллельно с позитивными изменениями происходило и зарождение значимых проблем как результата человеческой деятельности, к глобальным в числе которых относятся проблемы экологического характера. Взаимосвязь и взаимообусловленность экономических, экологических, социальных процессов не только на внутригосударственном, но и на межгосударственном уровне также оказали существенное влияние на формирование новых концепций управления государством.
Отличительная особенность современного государственного управления - создание новых социально-правовых институтов, ориентированных на удовлетворение интересов и потребностей общества, разграничение компетенций между органами государственной власти (местного самоуправления), формирование высоко квалифицированного бюрократического аппарата.
Современное государственное управление обеспечивает наиболее эффективную организацию и устойчивость СЭС. В то же время, содержание процесса государственного управления, используемые субъектами управления формы и методы во многом определяются историческими, культурными особенностями развития сообществ, проживающих на определенной территории.
Система государственного управления, как отмечает Н.М. Добрынин, это неотъемлемый элемент культуры страны, детерминированный историческими и географическими факторами, что и определяет ее специфические черты [35, с. 129]. Справедливым представляется мнение А.Н. Митина о том, что культура управления столь же стабильна, как и гены. Ее значительно труднее изменить, чем по-новому сформировать министерства и ведомства, перераспределить между ними набор функций. Здесь важно добиться преобразования человека, сформировать его гуманистический менталитет, проявляющийся на иррациональном уровне [65]. Ментальные ограничения, по нашему убеждению, во многом определяют как состояние общества, его готовность к изменениям, так и характер его взаимодействия с властью. Данную точку зрения разделяют многие ученые [см., например 159].
A.M. Барнашов рассматривает управление как активно-организованную деятельность управляющих органов, процесс реализации, функционирования власти, ее естественное состояние» [10, с. 10]. Очевидно, что государственное управление подразумевает наличие у субъектов управления властных полномочий, регламентированных институтами законодательно-правового характера.
Сущность управления, по мнению A.M. Барнашова, заключается в «...способности определять, детерминировать волевую целенаправленную деятельность людей, подчинять поведение каждого участника управленческих отношений единым авторитетным началам в целях сознательного регулирования многообразных сторон общественной жизни, а в конечном счете - для обеспечения прав человека» [10, с. 11]. Однако необходимо отметить, что история знает множество примеров, когда деятельность субъектов управления противоречила идеям гуманизма и не была направлена на обеспечение прав и свобод граждан.
Практика управления во многих странах доказывает возможность эффективного управления совокупностью процессов в СЭС. Учет ожиданий и потребностей общества субъектами государственного управления приводит к общему знаменателю многоаспектные проявления управленческой деятельности, обеспечивает сохранение общественного порядка, расширение прав, свобод и возможностей граждан, повышение качества их жизни. Подтверждением тому могут служить результаты развития таких стран как Швеция, Финляндия, Германия, Норвегия, Австралия и др.
Л.В. Сморгунов, А.П. Альгин, И.Н. Барыгин и др. определяют государственное управление как специфический вид профессиональной политической деятельности правительства, основанный на легитимном принуждении и подчинении, в целях организации и удовлетворения общественных интересов и потребностей [162, с. 4].
Заметим, что профессиональная политическая деятельность правительства может быть ориентирована на удовлетворение общественных интересов и потребностей только в том случае, если на всех уровнях управления не только формально присутствуют, но эффективно функционируют институты, призванные обеспечить обратную связь между субъектами управления и обществом с целью выявления общественных потребностей и интересов и оценки уровня их удовлетворения.
Однако, зачастую, выражая интересы отдельных политических групп, обладающих властными полномочиями, цели и задачи государственного управления не совпадают с волей и мнением народа, поскольку управление государством осуществляется государственным аппаратом, состоящим из определенных должностных лиц. Не случайно Быокенен, яркий представитель теории общественного выбора, рассматривал деятельность людей, действующих в политической сфере, с точки зрения реализации ими своих личных интересов, ибо, по его убеждению «...нет никакой непроходимой грани между политикой и бизнесом» [цит. по: 75, с. 6].
Взаимоотношения между обществом и государством являются наиболее существенным фактором развития государственного управления.
Хотелось бы подчеркнуть, что государству, как общественному институту, свойственна двойственная природа. С одной стороны, оно выступает как политический институт, а с другой - как институт управления развитием общества. Тем не менее, история отрицает возможность полного подчинения общественного развития государству. Свидетельством тому служат примеры возникновения, развития и падения тоталитарных режимов, инициированных такими политическими деятелями как Бенито Муссолини (Италия), Мао Цзе-дун (Китай), Адольф Гитлер (Германия), Иосиф Сталин (СССР), Ким Чен Ир (Северная Корея) и др.
Изложенное позволяет автору уточнить понятие государственного управления, под которым понимается целенаправленная специфическая деятельность субъектов управления, обладающих политической властью, регламентируемая формальными нормами права, основанная на легитимном подчинении и принужденна, направленная на управление совокупностью процессов в СЭС государства с целью сохранения ее целостности, обеспечения устойчивого развития и удовлетворения общественных потребностей.
Обоснование концептуальной модели оценки эффективности функционирования стратегической архитектуры системы публичного управления социально-экономическим развитием территории
Рассмотренные в параграфе 1.2 теоретические основы формирования стратегической архитектуры СПУ СЭРТ позволяют подойти к обоснованию концептуальной модели оценки ее эффективности.
По убеждению автора, к оценке эффективности стратегической архитектуры СПУ необходимо подходить с учетом специфики объекта управления, в качестве которого выступает СЭРТ, как результат реализации СПУ интеграционного социально-экономического процесса.
В качестве критериев эффективности стратегической архитектуры СПУ СЭРТ в условиях изменчивости внешних и внутренних факторов автором рассматривается уровень и направленность развития социальных и экономических процессов в сопоставлении с временным и затратным критериями (скорость реакции совокупности социальных и экономических процессов 11110 на управляющее воздействие), а также сбалансированность указанных процессов. Стало быть, к оценке эффективности стратегической архитектуры СПУ необходимо подходить через измерение состояния объекта управления и его изменения.
СЭРТ как результат деятельности ОГВ (ОМСУ) уже в течение многих лет выступает объектом пристального внимания как со стороны научного сообщества, так и непосредственно со стороны самих властных структур. В условиях переходной экономики по вполне объективным причинам внимание было сосредоточено на экономической составляющей развития территорий, а в качестве инструмента для сглаживания социальных диспропорций в основном использовались пассивные формы социальной политики (дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, предоставление межбюджетных трансфертов отдельным категориям граждан и др.). В деятельности ОГВ (ОМСУ) в тот период времени акцент делался в основном на экстенсивном подходе к управленческой деятельности в целях обеспечения экономического роста за счет реализации социально-экономической политики, направленной на вовлечение в процесс общественного производства все большего количества всех видов ресурсов.
Предпосылкой перехода СПУ к методам государственного стратегиро-вания послужило принятие федерального закона от 20.07.1995 г. № 115-ФЗ о государственном прогнозировании и программах СЭР РФ [79]. Проблема развития профессиональных компетенций в структуре человеческого капитала, ориентированного на достижение стратегических целей и задач и выступающих основным элементом стратегической архитектуры СПУ и основополагающим фактором устойчивого СЭР, в начале становления в России рыночных отношений органами власти и управления не поднималась и не рассматривалась.
В законах о федеральном бюджете на 1995 и 1996 гг. фигурировали такие понятия, как «нуждающиеся» и «особо нуждающиеся» регионы с точки зрения их бюджетной обеспеченности, что демонстрировало узость управленческого подхода к решению проблемы неравномерности СЭРТ.
В программе «Реформы и развитие российской экономики в 1995— 1997 гг.» [95] были сформулированы критерии и определена система показателей, позволяющая оценивать уровень СЭР ППО субфедерального уровня, и тем самым, относить их к депрессивным и кризисным. К депрессивным были отнесены 11110, обладающие достаточным экономическим потенциалом, но в результате структурного кризиса характеризующиеся устойчивым снижением производства и реальных доходов населения, растущей безработицей. Регионы, отличающиеся экстремальным характером экономических, социально-политических и экоприродных процессов (остановка подавляющей части промышленных предприятий, межэтнические конфликты, последствия природных катаклизмов), были отнесены к кризисным. Указанная программа была ориентирована на краткосрочную перспективу, что не позволяло в рамках предусмотренной в ней системы показателей обеспечить эффективный мониторинг уровня развития СЭР и реакцию социальных и экономических процессов на управляющее воздействие со стороны ОГВ (ОМСУ). Кроме того, уровень СЭРТ предлагалось измерять в целом.
В программно-прогнозных материалах Министерства экономики РФ, разработанных в конце 1996 г., к измерению уровня СЭР подходили с позиции выделения территорий «с относительно высоким уровнем развития», «выше среднего», «со средним», «ниже среднего», «с низким» и «с крайне низким» [55]. Недостаток подхода состоял в том, что в основу комплексной оценки были положены показатели, характеризующие как социальные процессы, так и экономические (производство ВРП на душу населения; индекс производства за период 1991—1995 гг.; доля населения, имеющая доходы ниже прожиточного минимума; уровень безработицы; обеспеченность жильем; обеспеченность детскими дошкольными учреждениями; обеспеченность образовательными учреждениями; обеспеченность нестационарными и стационарными лечебными учреждениями). На основе указанных показателей рассчитывался интегральный индекс, при этом дифференциация показателей отдельно на социальные и экономические не производилась, что в конечном итоге «затушевывало» не только социальные, но и экономические проблемы территориального развития. В результате оставалась открытой и проблема оценки степени сбалансированности социальных и экономических процессов, а таюке скорости реакции указанных процессов на управляющее воздействие со стороны органов власти и управления.
В докладе «О ситуации в экономике, финансово-банковской и социальной сферах субъектов РФ в январе-апреле 2012 года» Министерство регионального развития РФ использовало обширный круг показателей, характеризующих процессы в НПО субфедерального уровня (бюджетные, инвестиционные, распределительные, занятости и безработицы и др.), однако их дифференцированная оценка не позволяла оценить соответствие действующей архитектоники СПУ стратегическим параметрам, а стало быть понять причины различий в уровне устойчивости СЭРТ [129].
К измерению СЭРТ как результата деятельности ОГВ (ОМСУ) в основном подходят с позиции измерения социально-экономических или экономических процессов. При этом в систему индикаторов для проведения оценки, как правило, включают показатели, характеризующие не только экономические процессы, но и социальные. Подобный подход не позволяет сформировать объективную картину об эффективности и результативности деятельности органов ПУ, и главное - оценить сбалансированность социальных и экономических процессов, протекающих на территории НПО.
Независимым институтом социальной политики при оценке уровня экономического развития субъектов РФ, в качестве базовых дифференцирующих признаков были выбраны показатели, характеризующие экономическое положение домохозяйств (душевой ВРП, отношение денежных доходов к прожиточному минимуму, уровень бедности) и освоенность территории [131]. Использование данного подхода, по нашему убеждению, не позволяет подойти к оценке эффективности функционирования СПУ с позиции обозначенных нами критериев и понять причины территориальных диспропорций в уровне экономического развития, в том числе в контексте указанных показателей.
По мнению Л.Н. Булгаковой, при формировании системы показателей для анализа функционирования экономической системы на уровне субъекта федерации необходимо соблюдать ряд принципов построения динамического критерия, поскольку любые объемные характеристики территориальной экономической системы (выпуск продукции, ВРП, численность занятых и др.), взятые изолированно, всего лишь отражают состояние системы в определенный момент времени. Предлагается сведение показателей в упорядоченную систему, где каждому из них должно быть отведено четко определенное место. Другими словами, показатели должны друг с другом определенным образом соотноситься [14]. Позитивно, что к измерению процессов автор подходит с позиции динамического критерия, при этом подчеркивая важность соотнесения показателей друг с другом. Однако автор, при формировании системы показателей в целях оценки социально-экономического потенциала субъекта РФ, социальные и экономические процессы не дифференцирует, и систему показателей для их измерения определяет в целом.
Игнорирование на протяжении многих лет органами ПУ необходимости развития социальной сферы, использование преимущественно пассивных форм реализации социальной политики, перманентное урезание расходов по таким значимым направлениям с точки зрения развития человеческого капитала как образование и наука, здравоохранение, спорт, культура, искусство привели к снижению его качества, в то время как мировое научное сообщество определяет человеческий капитал главным фактором производства, составляющим основу труда, капитала, национального богатства и выступающим фактором-детерминантом экономического роста [141, с. 3].
Ф. Фукуяма отмечает рост значимости таких факторов как знания и квалификация людей [184, с. 129]. В свою очередь, В. Роик совершенно справедливо отмечает: «Отрасли социальной, образовательной и научной сфер, где воспроизводится человеческий капитал и генерируется интеллектуальный потенциал страны, всё более не соответствуют вызовам времени» [147, с. 9].
Подчеркивая важность исследования проблем территориального развития В. May и В. Ступин отмечают, что традиционный анализ необходимо дополнить методами, которые позволят изучать экономические, социальные и политические процессы в их взаимодействии и совокупности [62, с. 30], поскольку именно такой подход, по мнению авторов, дает возможность оценить перспективы территориального развития.
Методика интегральной оценки эффективности функционирования стратегической архитектуры системы публичного управления
Изучение экономической литературы, посвященной оценке эффективности публичного управления СЭРТ позволяет сделать вывод о том, что указанное понятие обладает значительной емкостью, поэтому к измерению уровня СЭРТ необходимо подходить с позиции проведения интегральной оценки системы показателей, характеризующих уровень и направленность развития социальных и экономических процессов, протекающих на территории публично-правового образования. Как уже отмечалось ранее, уровень СЭРТ рассматривается автором как результат реализации субъектами СПУ интеграционного социально-экономического процесса.
Обоснованная в главе 1 концептуальная модель оценки эффективности функционирования СПУ СЭРТ с учетом анализа и обобщения существующих подходов и сформулированные на этой основе принципы построения методического обеспечения позволяют предложить авторскую методику интегральной оценки эффективности функционирования стратегической архитектуры СПУ.
В основу авторской методики положен расчет компонентных подиндексов и интегрального индекса, позволяющих оценить уровень развития, степень сбалансированности и скорость реакции социальных и экономических процессов на управляющее воздействие, а следовательно, установить уровень соответствия архитектуры СПУ интересам ее субъектов.
Анализ практики измерения уровня СЭР ППО как результата деятельности ОГВ (ОМСУ) показал, что невозможно создание универсальной методики оценки стратегической архитектуры СПУ СЭРТ в силу существенной дифференциации ППО по уровню СЭР. Кроме того, стратегические возможности СПУ в том или ином ППО тоже существенно разнятся. В этой связи, можно лишь говорить о методических подходах к проведению оценки эффективности функционирования СПУ.
Отметим, что предлагаемый концептуальный подход, обоснованный в параграфе 1.3, по нашему мнению, позволяет не только установить степень соответствия архитектуры СПУ стратегическим параметрам, но и выявить негативные тенденции развития, а стало быть - обеспечить более высокий уровень управляемости социальными и экономическими процессами, протекающими на территории ППО в условиях изменчивости внешних и внутренних факторов.
К оценке эффективности стратегической архитектуры СПУ СЭРТ необходимо подходить с учетом ее соответствия критериям эффективности, в качестве которых, как уже было отмечено выше, автор рассматривает уровень развития, степень сбалансированности и скорость реакции социальных и экономических процессов, протекающих на территории ППО, на управляющее воздействие с учетом внутрисистемных и межсистемных горизонтальных и вертикальных взаимодействий, а также взаимодействий с внешней средой.
Для оценки эффективности стратегической архитектуры СПУ СЭРТ по мнению автора необходимо использовать официальные показатели государственного статистического наблюдения, что позволяет обеспечить оценку и мониторинг эффективности функционирования СПУ на регулярной основе. Кроме того, использование официальных показателей не требует значительного привлечения всех видов ресурсов, что в условиях действующих ресурсных ограничений представляется особенно ценным. В то же время, объективности ради, нельзя не отметить сознательное искажение органами государственного статистического наблюдения некоторых показателей в силу их высокой политизированности.
Обоснование системы показателей СЭРТ, положенных в основу расчета компонентных подиндексов, отражающих эффективность СПУ социальными и экономическими процессами территории, представлено в таблицах 4 и 5.
Проблема выбора весовых коэффициентов при расчете компонентных подиндексов и интегрального индекса остается сложно разрешимой. Проведенный автором социологический опрос респондентов показал разнообразие взглядов на значимость уровня развития совокупности социальных и экономических процессов для каждого конкретного индивида с точки зрения их влияния на СЭРТ, а стало быть, и на качество жизни. Большинство респондентов отдало предпочтение уровню развития именно экономических процессов, продемонстрировав, тем самым, потребительский подход к восприятию качества жизни и источников его повышения, без взаимосвязи с уровнем развития и качеством человеческого капитала. Безусловно, данный вопрос требует углубленного изучения, однако ясно одно, что анализ общественного мнения о приоритетности уровня развития совокупности социальных и экономических процессов не позволит получить объективную картину в силу различий мировоззренческих позиций и жизненных приоритетов респондентов.
Следует отметить, что использование только интегрального показателя не позволяет установить соответствие архитектуры СПУ стратегическим параметрам. Для этого необходимо сравнение полученных значений компонентных подиндексов Г и U для определенной территории, что позволяет оценить степень сбалансированности социальных и экономических процессов. Например, если Т U, то социальные процессы более развиты на исследуемой территории, а разница в значениях показателей помогает оценить насколько.
В целях выявления стратегического соответствия архитектуры СПУ интересам ее субъектов необходимо также установить динамическую сопоставимость и соподчиненность подиндексов Т и U (сопоставить темпы роста указанных подиндексов). Как уже было отмечено выше, по нашему мнению, более высокими темпами должны развиваться социальные процессы по сравнению с экономическими, поскольку они определяют уровень развития человеческого капитала субъектов ПУ.
Снижение темпов роста компонентных подиндексов и интегрального индекса в целом означает замедление СЭРТ, а стало быть, снижение эффективности функционирования СПУ, в свою очередь, ускорение - повышение эффективности функционирования СПУ. Кроме того, сопоставление значений Т и U, позволяет увидеть, какая составляющая (экономическая или социальная) вносит определяющий вклад в общий уровень СЭРТ, а следовательно, результаты оценки эффективности СПУ.
В свою очередь, скорость реакции социальных и экономических процессов на управляющее воздействие СПУ более наглядно демонстрируют темпы прироста компонентных подиндексов. Их сопоставление позволяет увидеть, насколько быстрее (медленнее) социальные и экономические процессы реагируют на управляющее воздействие в отчетном периоде по сравнению с предыдущим.
Результатом оценки эффективности стратегической архитектуры СПУ СЭРТ служит авторский подход к типологизации СПУ в контексте ее соответствия признакам эффективности.
Обоснованные в главе 1 критерии эффективности стратегической архитектуры СПУ, в качестве которых автором рассматриваются уровень СЭРТ, сбалансированность социальных и экономических процессов и скорость реакции указанных процессов на управляющее воздействие, позволяют оценить соответствие архитектуры СПУ СЭРТ стратегическим параметрам:
1) полное несоответствие действующей архитектоники СПУ СЭРТ стратегической в рамках обоснованных критериев эффективности;
2) частичное соответствие действующей архитектоники СПУ СЭРТ стратегической в рамках обоснованных критериев эффективности;
3) полное соответствие действующей архитектоники СПУ СЭРТ стратегической в рамках обоснованных критериев эффективности.
Формирование системы профессиональных компетенций субъектов публичного управления в целях повышения эффективности функционирования механизма многоконтурных обратных связей между ее субъектами и обеспечения устойчивого социально-экономического развития территории (на примере Кемеровской области)
В современных условиях усиление процессов централизации власти, не всегда эффективное делегирование полномочий на нижние уровни управления, бюрократизм в сочетании с уровнем профессионализма, зачастую не отвечающим тем требованиям, которые предъявляются на современном этапе развития к качеству управленческой деятельности породили массу проблем в СПУ. Усиление процессов глобализации, нестабильность политических режимов, высокая зависимость параметров СЭРТ от внешнеэкономической конъюнктуры объективно требуют повышения эффективности деятельности субъектов ПУ.
В условиях формирования стратегической архитектуры СПУ возникает необходимость в обосновании системы профессиональных компетенций субъектов ПУ в лице власти, бизнеса, и структур гражданского общества, поскольку от степени и качества их непосредственного участия в процессе управления зависят результаты реализации интеграционного социально-экономического процесса СПУ, в качестве которого мы рассматриваем уровень, направленность СЭРТ и сбалансированность протекающих на его территории социальных и экономических процессов.
Сложность обоснования системы профессиональных компетенций субъектов ПУ состоит в том, что к каждому субъекту ПУ предъявляются различные требования с точки зрения содержательного наполнения указанных компетенций, что обусловлено спецификой их деятельности и той ролью и местом, которые субъекты ПУ занимают в СПУ СЭРТ.
В настоящее время субъекты ПУ в лице государственных и муниципальных служащих, бизнес-сообщества, структур гражданского общества проявляют весьма низкую заинтересованность в инновационном СЭРТ, повышении продуктивности своей работы и эффективном управлении социальными и экономическими процессами, протекающими на территории НПО.
Другой важной причиной, обусловливающей необходимость формирования системы профессиональных компетенций субъектов ПУ является усиление дифференциации СЭРТ, что, по нашему мнению, непосредственно связано с недостатками и противоречиями в существующей СПУ, слабым развитием отдельных элементов профессиональных компетенций в структуре человеческого капитала. В условиях изменчивости внешних и внутренних факторов, наращивание в структуре человеческого капитала субъектов ПУ профессиональных компетенций с точки зрения их качества, по нашему убеждению, будет способствовать развитию стратегических возможностей СПУ СЭРТ, ее умению адаптироваться к изменениям во внешнем окружении, что в конечном итоге и определяет устойчивость СЭРТ.
Одна из наиболее серьезных проблем, выявленных в результате проведения административной реформы 2003-2011 гг. - недостаточно высокий уровень профессионализма субъектов ПУ в лице государственных и муниципальных служащих, что, по сути, означает отсутствие стратегического соответствия между многообразием субъекта и объекта ПУ. В сочетании с такими антисоциальными явлениями как коррупция, взяточничество, лоббирование интересов представителей отдельных бизнес-структур, сопровождающиеся безразличием (в лучшем случае формальной заинтересованностью) к интересам общества, государства и граждан, в конечном итоге обусловливают результаты СЭРТ. Мы поддерживаем точку зрения И.А. Давидюк в том, что «...более широкое признание влияния государственных служащих на качество нашей жизни - вот одно из тех ключевых изменений, в которых нуждается наше общество» [33, с. 3].
В 2005 г. Институтом социологии РАН [153] было проведено исследование, направленное на анализ оценки эффективности бюрократии, в результате которого выяснилось, что 57,1 % населения считает деятельность российской бюрократии неэффективной и лишь только 9,6 % оценивает ее положительно.
Необходимо отметить, что многие проблемы СПУ, определяющие результаты ее функционирования, связаны с трансформацией системы власти от командно-административной к публичной. Этой точки зрения придерживаются многие ученые [25]. Однако привнесенные из командно-административной системы формы, методы государственного управления получили новый импульс к дальнейшему развитию в эпоху рыночных преобразований, подтверждением чему может служить позиции России в международных рейтингах, проводимых Transparency International, World Bank и др.
Необходимость формирования системы профессиональных компетенций субъектов ПУ связана с фактом делегирования основной ответственности за внедрение новых принципов государственного стратегического менеджмента в области СЭРТ в противовес политике государственного администрирования.
В целях решения обозначенных проблем Указом Президента РФ от 10.03.2009 г. № 261 (ред. 10.08.2012 г.) [181] была утверждена федеральная программа на 2009-2013 гг. ориентированная на формирование высококвалифицированного кадрового состава государственных служащих, обеспечивающего эффективное государственное управление, а также развитие гражданского общества и инновационной экономики. Программой предусмотрены разработка и внедрение индивидуальных планов профессионального развития государственных служащих, создание и внедрение системы показателей результативности их профессиональной служебной деятельности, дифференцированных по направлениям деятельности ОГВ.
К государственным служащим в соответствии с действующим законодательством [78] предъявляются определенные квалификационные требования, в числе которых требования к уровню профессионального образования, стажу гражданской службы (и/или иных видов службы) или опыту работы по специальности, направлению подготовки, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, которые в условиях практической деятельности трансформируются в профессиональные качества государственного служащего, в конечном итоге определяющие уровень его профессионализма.
Под профессионализмом государственного служащего понимается приобретенное качество способностей личности, которые соответствуют профессиональным требованиям или превосходят их. Речь идет о глубоких, всесторонних знаниях и владении практическими навыками в соответствующей области государственной деятельности [177, с. 43].
Необходимо различать понятия компетенция и компетентность.
Компетентность, по мнению К.В. Турняка и М.А. Шакиной, это «...показатель, характеризующий профессиональные знания, осведомленность и способности государственного служащего к их эффективной реализации в своей служебной деятельности» [177, с. 44].
В свою очередь, компетенция определяется «...профессиональными качествами государственного служащего, то есть способностью применять знания, умения, навыки и личностные качества для успешной деятельности в различных проблемных профессиональных ситуациях. Иными словами, компетенции - это некоторые внутренние, потенциальные, сокрытые психологические новообразования (знания, представления, программы действий, системы ценностей и отношений), которые обнаруживают себя, затем выявляются в компетентностях человека как актуальных, деятельностных проявлениях» [177, с. 44].
Заметим, что в условиях действующей архитектоники СПУ компетенции по объективным причинам не всегда могут раскрыться в пределах выделенных субъекту ПУ в лице государственного (муниципального) служащего полномочий и круга обязанностей.
В тоже время под компетенцией Н.В. Фадейкина и коллектив авторов понимают «...знания, умения, навыки в той или иной сфере, а также круг полномочий, представленных законом, уставом, нормативно-правовыми актами или иными актами конкретному органу или должностному лицу» [180, с. 210], где мало учитываются личностные качества субъекта, которые порой могут сыграть значительную роль в исполнении менеджериальных функций.
А.Ф. Галямов, Д.В. Попов под профессиональной компетенцией подразумевают способность применять соответствующие знания и умения (навыки) при решении задач профессионального рода деятельности, связанных с принятием решений в условиях неопределённости [20]. Позитивно, что авторы концентрируют свое внимание на неопределенности внешней среды.
Применительно к анализу качества деятельности государственных служащих идея компетентного подхода зародилась давно. Наибольшее развитие она получила в Великобритании после выхода фундаментального труда Дж. Равена [146]. Система государственной службы в Великобритании взяла на вооружение компетентный подход в том виде, в котором он развивался во всем королевстве, а именно — как интегральную систему требований к должностям, описываемую поведенческими характеристиками. Комплекс PSG (Professional Skills for Government) [125], принятый в 2003 году, определил перечень компетенций государственных служащих всех уровней - от министров до рядовых чиновников на местах. Комплекс позволил определить не только систему требований к конкретной должности, но и индивидуальный потенциал карьерного продвижения. Примечательно, что в соответствии с PSG стратегическое мышление является одной из наиболее значимых компетенций для чиновников.
