Содержание к диссертации
Введение
1 Теоретические аспекты исследования общественного сектора экономики 17
1.1 Общественный сектор экономики: сущность, масштабы, структура и механизмы, функционирования 17
1.2 Государственные институты как опорная структура общественного сектора экономики 37
1.3 Развитие некоммерческих структур в системе приоритетных направлений модернизации общественного сектора экономики 52
2 Инструменты бюджетного механизма управления общественным сектором экономики 76
2.1 Модели и инструменты бюджетирования в управлении экономическими системами 76
2.2 Программно-целевое бюджетирование в системе управления общественным сектором 89
2.3 Предпосылки и институциональные основы внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, в практику управления общественным сектором российской экономики 98
3 Алгоритм и условия реализации сервисной модели результативного бюджетирования в системе управления общественным сектором на локальном уровне 115
3.1 Анализ специфики развития общественного сектора на локальном уровне 115
3.2 Алгоритм внедрения метода бюджетирования, ориентированного на результат, в систему управления общественным сектором на локальном уровне 136
Заключение 162
Список использованных источников 169
Приложения 183
- Общественный сектор экономики: сущность, масштабы, структура и механизмы, функционирования
- Развитие некоммерческих структур в системе приоритетных направлений модернизации общественного сектора экономики
- Предпосылки и институциональные основы внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, в практику управления общественным сектором российской экономики
- Алгоритм внедрения метода бюджетирования, ориентированного на результат, в систему управления общественным сектором на локальном уровне
Введение к работе
Актуальность темы исследования. На рубеже XX-XXI вв. происходит рост производства социальных и общеэкономических благ, расширение сферы услуг и становление социально ориентированных принципов деятельности субъектов экономической системы, что дало мощный импульс формированию и развитию общественного сектора экономики, цель функционирования которого - обеспечить эффективное удовлетворение общественных потребностей.
Процессы рыночных преобразований, формирования рыночных институтов сопряжены со значительными изменениями роли общественного сектора в экономике. Однако вплоть до последнего времени проблематика общественного сектора рассматривалась преимущественно в контексте трансформации роли государственных структур в рыночной экономике в целом, без исследования его экономической сущности, функциональной значимости и специфичности структуры. В современных условиях в связи со стратегическими приоритетами роста качества жизни населения, в условиях интенсификации процессов накопления человеческого капитала и расширяющейся персонализации спроса на блага и услуги все большую актуальность приобретают вопросы эффективности управления общественным сектором, участвующим в экономических процессах с целью продуцирования общественных благ. Следует говорить о кардинальном изменении теоретико-методологических представлений о роли общественного сектора и разработке практико-прикладных аспектов повышения эффективности его функционирования.
Институциональным приоритетом развития общественного сектора, расширяющим его границы далеко за рамки институциональных форм общественных финансов, является возрастание участия некоммерческих организаций в системе продуцирования общественных благ, которые становятся мощной движущей силой развития экономического потенциала общественного сектора, обеспечивают повышение эффективности его функционирования и благосостояние общества в целом.
Развитие теории управления общественным сектором экономики неразрывно связано с поиском эффективных форм управления деятельностью организаций, входящих в его состав, а обоснованный выбор институциональных форм и эффективных механизмов функционирования организаций обществен-
ного сектора экономики предполагает адекватную и комплексную оценку результативности их деятельности. Сложившиеся в настоящее время походы к анализу эффективности деятельности таких организаций в большинстве случаев не адаптированы к специфике их функционирования, поскольку по традиции построены на детерминировании финансовых показателей и не позволяют измерить интегральную результативность деятельности. Как следствие, концептуальные исследования функциональной роли общественного сектора в национальной экономике, признавая социально-экономическую целенаправленность его деятельности, не снабжены действенным методическим инструментарием, позволяющим теоретически обосновать и эмпирически определить уровень эффективности различных организаций общественного сектора. Фрагментарность методологии исследования социально-экономической эффективности деятельности организаций общественного сектора, отсутствие инструментов ее оценки определили актуальность диссертационного исследования.
Степень разработанности проблемы. Основы современной теории общественного сектора экономики были разработаны на рубеже ХІХ-ХХ вв. в трудах В. де Витте, Р. Коуза, Г. Линдаля, Б. Мацоллы, Г. Мюрдаля, Б. Олина, В. Парето, А. Пигу. Весомый вклад в развитие теории общественного сектора экономики внесли ведущие зарубежные ученые XX в. Э. Аткинсон, Дж. Бьюкенен, Р. Масгрейв, Дж. Э. Стиглиц, К. Эрроу. Проблемы развития общественного сектора экономики рассматриваются также в трудах современных российских ученых Г. Ахинова, Р. Капелюшникова, О. Мамедова, Р. Нуреева, А. Олейника, В. Полтеровича, В. Тамбовцева, Е. Тарандо, А. Шаститко, Л. Якобсона.
Методологическую основу системного подхода в исследовании структуры и специфики функционирования общественного сектора экономики составили труды зарубежных ученых в области теории экономических систем А. Маршалла, В. Ойкена, Дж. Д. Сакса, П. Самуэльсона, А. Смита, Й. Шумпете-ра. Значительную роль в формировании теории экономических систем, исследовании их структуры и динамики сыграли такие отечественные исследователи, как Н. Кондратьев, В. Марцинкевич, И. Олейникова, А. Пороховский,
A. Сидорович, В. Спицнадель. Весомый вклад в изучение долгосрочных соци
ально-экономических параметров и институциональных приоритетов развития
российского общества внесли работы В. Автономова, Г. Богомазова,
B. Иноземцева, В. Радаева, В. Рязанова.
Теоретические и практические аспекты функционирования государственных институтов в системе продуцирования общественных благ и услуг, движения общественных финансов впервые были изложены в трудах Аристотеля и Платона. Широко привлекался методологический потенциал трудов зарубежных экономистов Т. Манна, А. Монкретьена, У. Петти, Д. Рикардо (XVI-XVIII вв.); Дж. Гэлбрейта, Дж. М. Кейнса, Дж. М. Кларка, У. Митчелла, Д. Норта, Ф. Перру, М. Фридмана, Ф. Хайека (XIX-XX вв.). При подготовке работы использовались результаты исследований в этой области ведущих российских ученых Л. Абалкина, Л. Велихова, С. Витте, В. Попова, М. Сажиной.
Деятельность некоммерческих структур, являющихся неотъемлемым элементом общественного сектора экономики на современном этапе, анализировались на основе научных выводов и результатов, изученных в исследованиях зарубежных ученых Г. Анхайера, Ф. Бэкона, Р. Дарендорфа, П. Котлера, С. Липсета, Л. Саламона, А. Томпсона, Й. Фримена, А. Ходкинсона и др. В процессе исследования были изучены работы современных отечественных авторов в области экономики некоммерческих структур, таких как А. Аузан, В. Белоусов, Е. Балацкий, Е. Жильцов, П. Игнатовский, В. Козак, В. Кондратов, С. Кордонский, В. Кушлин, В. Макаров, Т. Юрьева.
К наиболее значимым современным исследованиям зарубежных ученых в области бюджетных механизмов управления общественным сектором можно причислить работы Р. Бол, X. Мюллера, К. Третнера, Р. Уаттс. Развитие методологий различных моделей бюджетирования в управлении общественными финансами отражено в работах М. Гараджи, Е. Джурбиной, Б. Жихаревича, О. Ивановой, А. Игудина, Г. Клейнера, М. Клишиной, В. Лексина, Ю. Любимцева, Г. Поляка, В. Родионовой, Т. Романовой, И. Трунина, В. Христенко.
Существенный вклад в разработку теоретических проблем бюджетирования, ориентированного на результат, внесли ведущие зарубежные ученые И. Ансофф, А. де Грот, Ф. Мошер, Г. Пири. Весомыми, развивающими прикладной инструментарий программно-целевого бюджетирования выступают труды М. Афанасьева, А. Бараховского, В. Климанова, А. Кудрина, А. Лаврова, Г. Маклевой, Т. Нестеренко, А. Силуанова, А. Улюкаева и др.
Наличие фундаментальных подходов к раскрытию отдельных аспектов очерчиваемой в диссертации проблематики сочетается с практическим отсутствием системного исследования проблем трансформации институциональной
структуры общественного сектора экономики, обусловленных постиндустриальными тенденциями развития экономических систем и стратегическими приоритетами роста качества жизни, что вызывает необходимость комплексной разработки моделей и механизмов управления общественным сектором.
Дискуссионность проблематики, недостаточная разработанность концептуальных и методологических подходов, а также научная актуальность решения поставленных проблем обусловили выбор темы исследования, постановку цели и формулирование этапных задач.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является теоретико-методологическое обоснование институциональной структуры и функциональной специфики общественного сектора как самостоятельного элемента экономической системы и практико-прикладная разработка инструментария управления общественным сектором, основанного на модели эффективного бюджетирования.
Реализация цели диссертационного исследования предопределяет постановку и решение следующих основных задач:
раскрыть (на основе анализа и типологизации общественных благ) экономическую сущность общественного сектора, выявить его институциональную структуру, масштабы и механизмы функционирования;
концептуально обосновать роль государственных институтов (общественных финансов) как опорную структуру общественного сектора экономики;
системно исследовать особенности и закономерности развития некоммерческих институтов в контексте приоритетных направлений структурной модернизации общественного сектора экономики;
выявить бюджетные императивы управления общественным сектором экономики на современном этапе;
проанализировать проблемы адаптации методологии и инструментария программно-целевого бюджетирования к системе управления общественным сектором;
обосновать методические подходы к внедрению модели результативного бюджетирования, основанного на «сервисном» подходе, в систему управления общественным сектором на локальном уровне.
Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования выступает общественный сектор экономики, институциональные при-
оритеты его развития, направленные на эффективное предоставление общественных благ и услуг.
Предмет исследования - экономические условия и бюджетные механизмы управления общественным сектором, обеспечивающие эффективность общественных расходов в целях удовлетворения потребностей населения и достижения социально значимых результатов.
Теоретико-методологическую основу исследования составляют труды ведущих отечественных и зарубежных ученых по теории экономических систем, методологии общественного сектора экономики, системе управления общественными финансами; исследования современных ученых в области развития и организации деятельности некоммерческих организаций в системе предоставления общественных благ; разработки отечественных и зарубежных экономистов, исследовавших проблематику управленческого бюджетирования.
Инструментально-методический аппарат исследования. В процессе диссертационного исследования использовался системно-функциональный подход, позволяющий целостно охарактеризовать и декомпозировать объект исследования, а также категориальный, историко-генетический, компаративистский, субъектно-объектный анализ; общенаучные методы анализа и синтеза, индукции и дедукции, принципы единства исторического и логического, взаимосвязи количественных и качественных изменений; методы графического и экономико-статистического анализа.
Информационно-эмпирическая и нормативная база исследования формировалась на основе законодательных и нормативно-правовых документов Российской Федерации, официальных данных федеральных и региональных органов Росстата, материалов Министерства финансов Российской Федерации, аналитических обзоров научно-исследовательских институтов и центров, материалов научно-практических конференций и семинаров по изучаемой проблеме, официальных сайтов администраций субъектов Российской Федерации (Республик Карелия, Марий Эл, Мордовия, Хакасия, Чувашской Республики, Белгородской, Ленинградской, Нижегородской, Пензенской и Тюменской областей), программно-нормативных разработок администраций Ростовской области и г. Таганрога, а также материалов, опубликованных в специальной литературе и периодической печати.
Логика диссертационной работы заключается в исследовании свойств общественных благ и специфики формирования спроса на них, их классифика-
ции и обосновании на этой основе институциональной структуры общественного сектора, объединяющей в своем составе организации, финансируемые из бюджета, и некоммерческие структуры, продуцирующие общественные блага и услуги; в рассмотрении концептуальных подходов к определению эффективности общественных благ и услуг и адаптации совокупности моделей и механизмов результативного бюджетирования к управлению общественным сектором в условиях его децентрализации и расширения масштабов, а также последующей их апробации применительно к структурам общественного сектора, локализованным на муниципальном уровне.
Концепция диссертационного исследования базируется на совокупности теоретических положений, в соответствии с которыми общественный сектор экономики идентифицируется как относительно самостоятельный структурный элемент экономической системы, сущностной спецификой которого является продуцирование благ и услуг, направленных на удовлетворение общественных потребностей. Современная структурная трансформация общественного сектора заключается в расширении масштабов его деятельности и основывается на децентрализации управления общественными фондами финансовых ресурсов и развитии экономического потенциала некоммерческих организаций. Адекватная такой структурной модернизации система управления общественным сектором должна опираться на совокупность действенных механизмов результативного бюджетирования, дифференцированных применительно к общенациональному и локальному уровням общественного сектора.
Положения диссертации, выносимые на защиту. На защиту выносятся следующие основные положения, составившие содержание разработанной автором концепции:
1. В условиях становления социально ориентированных экономических систем инновационного типа, углубления процессов глобализации, расширения постиндустриальных основ накопления человеческого капитала и развития сферы услуг приоритетом становится модернизация секторов обеспечения современных условий жизнедеятельности, что расширяет и усложняет роль общественного сектора в динамике и структуре экономических систем (доля общественных расходов ВВП развитых стран составляет от 40 до 65 %), обусловливает возникновение зон, где институты общественного сектора в различных организационных формах сочетаются с институтами рынка. В этой связи возникает объективная необходимость формирования новой концепции управления
экономическими ресурсами общественного сектора, основанной на единой методологии исследования институтов общественной экономики, ее структурной целостности, обусловленной спецификой и расширяющимся многообразием общественных благ.
2. Институциональная структура общественного сектора, адекватная со
временным реалиям его развития, идентифицируется на основе классификации
общественных благ с учетом комбинации их экономических свойств, что по
зволяет объединить в составе общественного сектора институциональные еди
ницы, деятельность которых направлена на воспроизводство чистых и смешан
ных общественных благ, - государственные институты и негосударственные
некоммерческие организации. Государственные институты, осуществляющие
управление общественными финансами, составляют опорную базу функциони
рования общественного сектора, поскольку реализуют масштабное продуциро
вание общественных благ и (будучи организующей надэкономической структу
рой) монопольно располагают нормативно-экономическим инструментарием
формирования ресурсов общественного развития в форме распределения и пе
рераспределения первичных доходов субъектов экономики.
Развитие деятельности некоммерческих организаций общественного сектора создает возможности удовлетворения нестабильных нестандартных потребностей в смешанных благах (услуги в таких сферах, как социальная работа и защита, образование, наука и научное обслуживание, защита политических, экономических и социальных прав, досуг, туризм, спорт, благотворительность, культура и искусство, здравоохранение, охрана окружающей среды, бытовое обслуживание населения и др.), доля которых в условиях постиндустриального развития становится все более существенной (суммарный вклад некоммерческих организаций в ВВП 35 стран Европы, Азии, Северной Америки, Латинской Америки, Ближнего Востока и Африки составляет 1,3 трлн долларов или 5,1 %). В этой связи динамичное развитие некоммерческих структур общественного сектора рассматривается как приоритетное направление его структурной модернизации, соответствующей современному этапу развития экономических систем и расширению спроса на социально значимые блага и услуги, вовлеченные в воспроизводство человеческого капитала.
3. Новационная концепция управления общественным сектором, обу
словленная его структурной модернизаций, должна формироваться с учетом
расширения экономической основы этого сектора, объединяющей в своем со-
ставе как общественные финансы, так и экономические ресурсы некоммерческих организаций. Ядром этой концепции выступает адаптация методологии и инструментария бюджетирования, аккумулирующего потенциал управления по целям и результатам, к деятельности институциональных единиц общественного сектора. Приоритетность системы бюджетирования как управленческой финансовой технологии обоснована в процессе систематизации его моделей и механизмов в управлении финансово-хозяйственной деятельностью экономических субъектов. Расширение масштабов общественного сектора и возникновение зон, где его институты в различных организационных формах сочетаются с институтами рынка, развитие системы агентских отношений в процессе производства общественных благ и услуг предопределяют модернизацию бюджетирования прежде всего в сфере управления общественными финансами, реализуемую в формате бюджетирования, ориентированного на результат (БОР).
Исследование методологии бюджетирования, ориентированного на результат, позволяет типологизировать механизмы его реализации в рамках двух моделей - проблемно ориентированного и сервисного бюджетирования. Анализ основополагающих принципов построения и инструментария этих моделей выявил, что модель результативного бюджетирования, основанная на проблемно ориентированном подходе, целесообразно применять в рамках управления бюджетными ресурсами общенационального уровня, где ведомства формируют систему стратегических целей и приоритетов в пределах своей компетенции с учетом объемов бюджетных ассигнований, выделенных в рамках среднесрочного периода. А приоритетным направлением реформирования управления общественными финансами локального уровня становится практико-прикладное внедрение в деятельность организаций общественного сектора, финансируемых из бюджета, сервисной модели бюджетирования, идентифицирующей в качестве объекта ответственности бюджетную услугу и позволяющей оценить социально-экономическую и финансовую эффективность ее производства.
Интенсификация процессов развития общественного сектора на локальном уровне, обусловленная концентрацией именно на данном уровне потребностей населения в общественных благах и услугах, выражается, с одной стороны, в расширении спектра деятельности локальных некоммерческих организаций (география деятельности НКО в 1999 г. охватывала только 30% регионов РФ, а в 2008 г. - 62%), а с другой - в реформировании деятельности бюджетных учреждений локального уровня, направленном на упорядочение их со-
става и иерархии, урегулирование полномочий в соответствии с имеющимися экономическими ресурсами, преодоление недостатков системы сметно-бюджетного финансирования посредством развития практики бюджетирования. Внедрение метода БОР, основанного на «сервисном» подходе, коренным образом меняет концепцию управления общественными финансами на локальном уровне, поскольку обеспечивает соотнесение результатов с объемом и структурой финансирования производства общественных благ и услуг и, тем самым, увязку общественных расходов с достижением социально значимых результатов.
6. Анализ нормативно-экономических актов и опыта субнационального уровня (Республик Карелия, Марий Эл, Мордовия, Хакасия, Чувашской Республики, Белгородской, Нижегородской и Пензенской областей и др.) в сфере внедрения сервисной модели БОР позволил исследовать методические подходы к стандартизации бюджетных услуг как основы системы управления качеством продуцируемых общественных благ и разработать «паспорт» бюджетной услуги, рассматриваемый как универсальный методический инструментарий в практике бюджетирования общественных финансов, находящихся в распоряжении сети бюджетных организаций локального уровня. Разработка такого паспорта позволит сформулировать совокупность требований к уровню качества предоставления услуги и оценить ее эффективность на основе системы финансово-экономических индикаторов, таких как результативность услуги, финансовая и социально-экономическая эффективность расходования бюджетных средств. Паспортизация деятельности сети бюджетных учреждений общественного сектора на локальном уровне необходима в целях внедрения инструментов и методов управленческого учета в практику оказания бюджетных услуг, экономического обоснования объемов бюджетного финансирования, определения масштабов производства данных услуг и разработки методик расчета их стоимости, а также для совершенствования выявления и оценки результатов деятельности бюджетных учреждений.
Научная новизна исследования заключается в теоретико-методологическом обосновании факторов, критериев, институциональных приоритетов и структурных особенностей развития общественного сектора экономики и разработке действенных механизмов управленческого бюджетирования,
обеспечивающих повышение эффективности деятельности организаций общественного сектора.
Результаты диссертационного исследования, содержащие научную новизну, заключаются в следующем:
доказано, что общая социализация управления экономическими процессами, модернизация целеполагания развития экономических систем на постиндустриальном этапе, предполагающая накопление человеческого капитала и неуклонный рост уровня качества жизни, а также трансферт стандартов такого качества в условиях глобализации объективно формируют в экономике самостоятельный сектор - общественный; систематизированы факторы, обусловливающие развитие общественного сектора (формирование социальных институтов для сокращения трансакционных издержек, усложнение структуры средств производства, необходимость устранения диспропорций в защите интересов общества и т.д.), и критерии, определяющие его экономическую сущность;
определена институциональная структура общественного сектора, объединяющая в своем составе государственные институты и некоммерческие организации; обосновано, что экономические ресурсы государственных институтов (общественные финансы) составляют основу функционирования общественного сектора, поскольку обеспечивают удовлетворение потребностей граждан в общественных благах посредством их масштабного производства, и формируются в результате перераспределения доходов экономических субъектов с целью повышения благосостояния общества в целом; выявлено, что расширение деятельности некоммерческих организаций становится приоритетным направлением структурной модернизации общественного сектора экономики, обусловленным расширением сферы услуг, персонализацией и индивидуализацией спроса на общественные блага, накоплением человеческого капитала;
обосновано, что система бюджетирования как управленческая технология, ориентированная на достижение экономически значимого конечного результата, при условии адекватной адаптации применима в деятельности институциональных единиц общественного сектора; в управлении общественными финансами данная система реализуется в формате финансовой управленческой технологии бюджетирования, ориентированного на результат; для управления экономическими ресурсами некоммерческих организаций общественного сектора аргументирована целесообразность применения модели бюджетирования, основанной на принципах коммерческого финансового менеджмента;
предложена (на основе компаративистики зарубежных моделей управления общественными финансами) авторская интерпретация понятия «бюджетирование, ориентированное на результат», идентифицируемого как технология управления общественными финансами, применяемая общегосударственными, субнациональными и локальными органами управления в целях достижения общественно значимых результатов посредством реализации процесса составления, исполнения бюджета и контроля за эффективным расходованием бюджетных ресурсов в соответствии с приоритетами государственной (муниципальной) социально-экономической политики; в рамках развития понятийного аппарата БОР дана трактовка бюджетной услуги как продукта деятельности институциональных единиц общественного сектора, финансируемых из бюджета, предназначенного для удовлетворения потребностей населения и достижения социально значимых результатов;
установлено, что в системе управления общественными финансами бюджетирование, ориентированное на результат, реализуется в рамках двух моделей: проблемно ориентированной и сервисной; обосновано, что методологический и инструментальный потенциал проблемно ориентированной модели бюджетирования целесообразно применять в рамках управления фондами финансовых ресурсов общенационального уровня, а сервисная модель в наибольшей степени приближена к проблемам управления общественными расходами локального уровня, поскольку позволяет адаптировать к специфике организаций общественного сектора, финансируемых из бюджета, процедуры и методы финансового менеджмента;
впервые проанализирована и систематизирована практика субъектов РФ в сфере управления качеством бюджетных услуг, их стандартизации и паспортизации, определения параметров оценки эффективности; сформирован и содержательно интерпретирован макет паспорта бюджетной услуги, позволяющего идентифицировать услугу как с точки зрения ее содержания и технологии предоставления, так и экономической эффективности; разработана система финансово-экономической оценки эффективности бюджетных услуг, основанная на методологии мониторинга эффективности бюджетных расходов и включающая совокупность индикаторов, отражающих качество услуги, ее результативность, финансовую и социально-экономическую эффективность расходования бюджетных средств.
Теоретическая значимость работы определяется комплексным подходом к исследованию экономической сущности и функций общественного сектора экономики, обоснованию его институциональной структуры; критическим ретроспективным анализом зарубежных и российских исследований теории общественного сектора экономики и подсистемы его государственных институтов; обобщением мирового опыта разработки и реализации программно-целевого бюджетирования в системе управления общественным сектором и обоснованием моделей и механизмов его реализации. Методологические и теоретические положения, развиваемые автором, представляют научный интерес при разработке стратегий и программ эффективного управления общественным сектором российской экономики, в том числе на локальном уровне. Обоснование методологии «сервисного» метода бюджетирования развивает теорию управления общественными финансами в контексте оптимизации движения ограниченных ресурсов бюджета, повышения эффективности функционирования органов исполнительной власти и обеспечения качества предоставляемых услуг, контроля финансовых потоков бюджетных организаций локального уровня.
Практическая значимость диссертационного исследования. Сформулированные в процессе исследования практические выводы, методические и инструментальные разработки и рекомендации могут быть использованы в деятельности субнациональных и локальных органов управления при разработке методов и механизмов управления общественными финансами, деятельностью бюджетных организаций в целях обеспечения их социально-экономической эффективности и финансовой устойчивости отраслей социального блока в целом; в качестве информационно-аналитической основы, используемой для характеристики масштабов развития общественного сектора экономики и применения моделей и механизмов управленческого бюджетирования его развития -заинтересованными лицами (представительными и исполнительными органами власти, исследователями, руководителями бюджетных организаций).
Основные положения и результаты исследования могут быть использованы в высших учебных заведениях в процессе совершенствования программ ряда учебных дисциплин, таких как «Экономическая теория», «Экономика отраслевых рынков», «Финансы», «Финансы и кредит», «Государственные и муниципальные финансы», «Бюджет и бюджетная система Российской Федерации» и специальных курсов.
Материалы диссертации используются соискателем при проведении лекционных и практических занятий в рамках учебных дисциплин «Бюджетная система Российской Федерации», «Бюджетный учет и отчетность», «Финансы бюджетных организаций» и «Экономика общественного сектора» в НОУ ВПО «Таганрогский институт управления и экономики (ТИУиЭ)».
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации были изложены и обсуждены на международных, региональных и межвузовских научно-практических конференциях в городах Киров, Москва, Невин-номысск, Ростов-на-Дону, Санкт-Петербург, Таганрог. Автором диссертации опубликована 21 научная работа общим объемом 7,6 п.л. (авторских 7,1 п.л.), в том числе две работы в научных изданиях, рекомендуемых ВАК России.
Соискатель выступил в качестве ведущего разработчика хоздоговорной НИР по теме №13/094 «Оценка направлений и мероприятий реформы ЖКХ и возможных последствий ее реализации» (2007 г.), выполненной по заказу Научно-исследовательского института Счетной палаты РФ.
Логическая структура диссертации последовательно раскрывает цель и задачи исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения, списка использованных источников, насчитывающего 173 наименования, проиллюстрирована 28 рисунками, содержит 5 таблиц и 20 приложений.
Общественный сектор экономики: сущность, масштабы, структура и механизмы, функционирования
Индустриальная эпоха, зародившаяся на рубеже XVIII и XIX вв., положила- начало длительному историческому этапу приоритета частного интереса перед общественным, где деятельность государственных структур заключалась в поддержании интересов предпринимателей и чиновников с целью достижения экономического роста страны, а интересы общества ущемлялись. В дальнейшем реализация общественного интереса осуществлялась посредством государственных институтов. В конце XX — начале XXI в. происходит рост производства социальных и общеэкономических услуг, государственные институты становятся социально ориентированными субъектами экономики, что дало мощный импульс формированию и развитию общественного сектора экономики, становление которого обусловлено обобществлением социально-экономических отношений и неспособностью организаций производства на основе частной, капиталистической формы собственности обеспечить эффективное удовлетворение общественных потребностей.
Сегодня наблюдается тенденция углубления институционализации социальной жизни и экономики, возрастает роль институтов гражданского общества, общественно-добровольных структур, нацеленных на реализацию разнообразных общественно-полезных потребностей локального характера и функционирующих на некоммерческой основе. С развитием гражданского общества, с одной стороны, усиливается социальная ответственность частных структур, а с другой — идет интенсивный процесс гуманизации государственно-бюрократических структур путем децентрализации принятия решений. Дальнейшее развитие гражданского общества будет характеризоваться расширением самоуправляемых структур, что способствует повышению уровня гражданского самосознания, широкому развитию социальных технологий компромисса и достижению баланса прав и обязанностей членов гражданского общества и, как следствие, расширению границ функционирования общественного сектора экономики.
Новые проблемы, возникшие с институциализацией общества и экономики, связанны с развитием его гражданских начал, обогащают содержание экономики общественного сектора. Он не может сводиться только к государству и его институтам, данный сектор включает в себя прогрессивно развивающиеся добровольно-общественные некоммерческие структуры, занимающие промежуточное положение между государственными и общественными институтами, с одной стороны, общественными, и рыночными институтами - с другой. Следовательно, с развитием демократии гражданского общества структура общественного сектора усложняется.
Рассматривая в исторической ретроспективе процесс формирования общественного сектора (рис. 1.1.1), следует отметить, что понятие «смешанная рыночная экономика» точнее всего отражает природу современных общественно-экономических отношений. Ее суть можно определить как взаимообусловленное взаимодействие двух принципов построения и регулирования экономической жизни общества, таких как частное и общественное благо, рынок и социально-экономическая деятельность государственных институтов. К настоящему времени экономической наукой- выделены следующие концепции, обосновывающие формирование общественного сектора: теория провалов рынка; теория благосостояния; теория игр («дилемма заключенного»); теория прав собственности и трансакционных издержек; теория общественного блага.
В конце XIX в. экономистами рассматривается проблема общественного контроля и регулирования в связи с усилением роли общественных организаций в экономической жизни, где их объединяет одинаковая направленность деятельности — удовлетворение совместных потребностей людей. Провалы и несовершенство рынка делают общественный контроль составным элементом экономического порядка. Дж. М. Кларк и ряд других теоретиков общественно-экономической мысли конца XIX - первой половины XX в. отводили государственным институтам ограниченную роль, в этой связи они рассматривали другие компоненты общественного сектора, такие как рост коллективного сознания и добровольное применение принципов сотрудничества. Рассуждения Дж. М. Кларка об обществе и экономике явились в дальнейшем основой для разработки различных теорий, связанных с реализацией функций общественного сектора по распределению ресурсов общества и доходов.
В соответствии с теорией благосостояния общественный сектор появляется в экономике тогда, когда государственные структуры начинают заниматься перераспределением доходов, что увеличивает совокупное благосостояние общества и реализует принцип социальной справедливости. Необходимость общественного сектора с точки зрения теории игр, разработанной на базе «дилеммы заключенного», заключается в том, что согласованное кооперативное поведение людей дает большую выгоду, нежели индивидуальное, осуществляемое в личных интересах поведение каждого. Развитие цивилизации на основе социального сотрудничества людей предполагает и высокое чувство гражданственности, т.е. активное участие населения в решении задач как локальных сообществ, так и на общегосударственном уровне.
Теория прав, собственности рассматривает тенденции развития современной экономики общественного сектора с позиции двух категорий — «прав собственности» и «трансакционных издержек». Право собственности, по определению Р. Коуза, — это санкционированные обществом поведенческие отношения между людьми в связи с существованием редких благ и их использованием. Трансакционные издержки связаны с поддержанием функционирования экономической системы. Обмен правами собственности влечет за собой трансакционные издержки, снизить которые можно с помощью власти государственных структур либо с помощью создания сообществ, групп, ассоциаций, т.е. в обоих случаях при наличии общественного сектора.
Теория1 общественных благ, выдвинутая в середине XX в. П. Самуэльсоном, исходит из положения о наличии экономического пространства, где рынок не срабатывает, и для устранения его провалов необходим общественный сектор. Требуется он и для регулирования отрицательных последствий функционирования рыночных механизмов. Общественный сектор в экономике реализуется через систему общественных благ. Представители теории общественного блага разработали множество вариантов классификации благ в зависимости от различных комбинаций их свойств. Понимание сущности того или иного блага, его свойств, места в общей системе необходимо для эффективной организации производства, распределения и потребления как на локальных уровнях, так и в масштабах всего общества.
Обобщение фактов и концепций, обосновывающих формирование общественного сектора, позволяет сделать вывод о том, что результаты функционирования общественного сектора воплощаются в общественных благах, которые обладают двумя фундаментальными свойствами. Во-первых, это несоперничество, когда увеличение числа потребителей блага не влечет за собой снижение полезности, доставляемой каждому из них; во-вторых, неисключаемость, где ограничение доступа потребителей к такому благу практически невозможно. Наличие таких свойств, как конкурентность и неконкурентность, исключаемость и неисключаемость, позволяет провести границу между чистыми частными и чистыми общественными благами и с учетом этого предложить типологию общественных благ на основе комбинации их свойств (рис. 1.1.2).
Развитие некоммерческих структур в системе приоритетных направлений модернизации общественного сектора экономики
В процессе эволюции рыночной системы усиливается роль некоммерческих структур как фактора социализации экономических отношений. Некоммерческие структуры представляют собой совокупность некоммерческих организаций, основанных на различных формах негосударственной собственности. По отношению к ним часто используется термин «негосударственные некоммерческие организации». Отличительные признаки негосударственных некоммерческих организаций (НКО) следующие: добровольность образования, инновационный характер развития, экономия издержек производства при высоком качестве конечных результатов деятельности, эффективное использование возможной прибыли. Негосударственные НКО, основанные на частной форме собственности, действуют в общественных интересах, обеспечивают доступ к общечеловеческим ценностям, отстаивают принцип- плюрализма и равных возможностей для всех членов общества.
Современное значение негосударственных НКО сопряжено с их способностью удовлетворять разнообразный спрос на услуги, которые государственные институты не обеспечивают из-за громоздкой структуры устройства и неэффективных методов управления. Негосударственные НКО как субъекты экономики- посредством своей деятельности оказывают воздействие на понижение потребительских цен, тем самым поддерживают конкурентную среду и в период спадов играют роль социального амортизатора. Основные цели- функционирования некоммерческих институтов — предоставление общественных, смешанных и клубных благ потребителям, создание социально-экономической инфраструктуры. Институциональные единицы государственных структур в отличие от негосударственных НКО не могут обеспечивать производство смешанных благ, т.к. для этого нужна гибкая.маркетинговая стратегия, ориентированная на многообразие и1 специфику потребностей, различную степень готовности потребителей оплатить ту или иную услугу, а также учет индивидуальных и семейных доходов и динамику их потребительских предпочтений." Успехи негосударственных НКО демонстрируют ограниченность возможностей государственных институтов в социальной сфере, т.к. последние удовлетворяют потребности населения в общественных благах в большей степени на общенациональном, чем на локальном уровне. В результате ряд функций государственных институтов переходит к негосударственным НКО, которые способны выполнить их более эффективно. Таким образом, следует рассматривать функционирование негосударственных НКО не с точки зрения альтернативы создаваемых государственными институтами общественных благ, а, напротив, с точки зрения расширения их видов и иерархии, создания возможности для дополнительного альтернативного предоставления товаров и услуг потребителям: Деятельность некоммерческих структур способствует социальной стабильности, достижению нового качества экономического роста, развитию инновационных технологий, сохранению и приумножению образовательного, научного, духовного потенциала общества, защите прав потребителей, экологической безопасности, что влияет на социально-экономическое развитие общества.
Трансформации экономики и общества, ускорение научно-технического прогресса, интернационализация рынков способствовали развитию некоммерческих структур, формирование которых происходит при разделении общественного продукта на товары личного и общественного потребления. Значение некоммерческих структур возрастает наиболее активно после Второй мировой войны, что обусловлено ускорением технологического прогресса, развитием сектора услуг, расширением творческих возможностей человека.
В 60-е и 70-е годы XX в. исследования Д. Белла, Г. Кана, К. Томинаги, Р. Дарендорфа и многих других ученных привели к глубокому осознанию радикально изменившегося характера современного общества. Основу этих изменений большинство исследователей видели в повышении роли науки и беспрецедентных технологических сдвигах, что позволило им сформировать важнейшие методологические принципы теории постиндустриального общества - подразделение всего общественного производства на первичный (сельское хозяйство), вторичный (промышленность) и третичный (сфера услуг) секторы и положение о грядущем росте доли третичного сектора по сравнению с первичным и вторичным как в совокупной рабочей силе развитых стран, так и в структуре валового национального продукта. Основой концепции постиндустриального общества становится оценка нового социума, отличающегося от общества, господствовавшего на протяжении последних столетий. Исследователи отмечают, прежде всего, снижение роли материального производства и развитие сектора услуг и информации, иной характер человеческой деятельности, изменившиеся типы вовлекаемых в производство ресурсов, а также существенную модернизацию традиционной социальной структуры."
«Постиндустриальное общество, — пишет Д. Белл, — это общество, в экономике которого приоритет перешел от преимущественного производства товаров к производству услуг, проведению исследований, организации системы образования и повышению качества жизни; в котором класс технических специалистов стал основной-профессиональной группой и, что самое важное, в котором внедрение нововведений... во все большей степени зависит от достижений теоретического знания... Постиндустриальное общество... предполагает возникновение интеллектуального1 класса, представители которого на политическом уровне выступают в качестве консультантов, экспертов или технократов».
Конец XX столетия ознаменовался рождением и укреплением качественно новой тенденции — прогрессом информационного производства и характером постиндустриальной хозяйственной системы, зависящей от потребностей человека в самореализации — как в производстве, так и в потреблении. В этой связи в современных условиях социальное развитие определяется качествами человека именно как творческой личности -качествами, не имевшими ранее прямого отношения к хозяйственным закономерностям. Описывая современный социум, большинство сторонников постиндустриальной теории обращают внимание, во-первых, на процессы, приведшие к его возникновению; во-вторых, на сдвиги в производственной сфере; в-третьих, на изменение характера человеческой деятельности; в-четвертых, на совершенствование базовых социальных отношений и, в-пятых, на образование новых политических и социальных элит.
Несмотря на значительные различия в подходах к оценке нового общества и его характерных черт, подавляющее большинство сторонников постиндустриализма отмечают, что его наиболее фундаментальным внешним признаком является переориентация производства с создания материальных благ на предоставление услуг и выработку информации. Представители теории постиндустриализма особенно подчеркивают важность переструктуризации рабочей силы и роста занятости в сфере услуг, отмечая при этом, что наиболее интенсивно эти процессы идут не в тех отраслях, где предоставляются традиционные услуги (бытовые, транспортные или торговые), а в тех, где люди выступают как личности, где производство услуги и ее потребление неразрывно связаны.
Увеличение доли услуг в экономике опережающего развития производства уникальных благ, формирование адекватных новым условиям производственных структур создают объективные предпосылки для трансформации системы общественных ценностей, расширения хозяйственной и личной свободы. Современное производство обнаруживает все большую зависимость от творческого потенциала человека, впервые в истории хозяйственный и технологический прогресс воплощается уже не столько в наращивании объемов производства или совершенствовании выпускаемой продукции, сколько в изменяющемся отношении человека к самому себе и окружающему миру. Люди начинают изменять общество, изменяя самих себя: не отказываясь от развития своих способностей ради успехов конвейерного производства, а максимально совершенствуя их; не ограничивая себя ради дополнительных инвестиций, а потребляя все больше информационных благ и услуг ради увеличения интеллектуального капитала, что позволяет говорить о формировании такого фактора, как человеческий капитал, и расширении участия общественного сектора в его развитии.
Человеческий капитал - совокупность знаний, умений, навыков, используемых для удовлетворения многообразных потребностей человека и общества в целом.
Предпосылки и институциональные основы внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, в практику управления общественным сектором российской экономики
В настоящее время возрастает роль эффективного использования бюджетных ресурсов для достижения целей и приоритетов государственной политики, поскольку современное общество нуждается в более качественных и доступных общественных услугах и повышении эффективности системы управления общественным сектором экономики. Как было доказано, государственные институты общегосударственного, субнационального и локального уровней выступают опорной базой в финансовом обеспечении общественного сектора, и происходит это непосредственно через финансирование затрат на содержание организаций данного сектора, закупок товаров и услуг, субсидирования предприятий, поставляющих продукцию на рынок, а также денежных выплат лицам, охваченным программами социальной помощи.
Один из основных факторов, влияющих на социально-экономическое развитие государственных институтов и систему управления общественными финансами, — межбюджетные отношения. От того, насколько эффективно и целесообразно распределены обязанности и финансовые ресурсы для их выполнения бюджетами, зависит возможность государственных институтов выполнять свои функции, а для населения — быть обеспеченным бюджетными услугами. Длительное время основной акцент в сфере межбюджетных отношений делался на перераспределение финансовых ресурсов между различными уровнями бюджетной системы. В условиях современных экономических реалий эффективная система межбюджетных отношений должна быть направлена на достижение трех основных целей, где на первом месте стоит повышение уровня жизни, обеспечение социальной защищенности и равного доступа населения к общественным (бюджетным) услугам и социальным гарантиям на всей территории страны. Вторая цель — обеспечение устойчивого экономического развития при оптимальном использовании налогового и ресурсного потенциала отдельных территорий и страны в целом. Третья — упрочение государственного устройства и территориальной целостности страны, создание предпосылок для становления гражданского общества.
Совокупность межбюджетных отношений базируется на бюджетном федерализме, т.е. системе управления общественными финансами, основанной на разграничении между различными уровнями власти бюджетных прав и полномочий в области формирования и расходования бюджетных средств при сочетании интересов участников бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы страны и интересов общества в целом. Бюджетный федерализм представляет собой систему отношений (политико-правовых, экономических, финансовых), направленных на поиск баланса интересов общегосударственного, субнационального и локальных уровней в целях достижения устойчивого территориального развития, обеспечения доступности потребления основных общественных благ населением с помощью трех составляющих: разграничения расходных полномочий по уровням власти; разграничения налогов и других доходов в соответствии с распределенными расходами; перераспределения финансовой помощи (межбюджетных трансфертов) для сбалансированности бюджетов.62
Распределение расходных полномочий в процессе управления общественными финансами осуществляется исходя из стандартов, ориентированных на сопоставимый уровень потребления общественных благ населением на всей территории страны независимо от места проживания. В соответствии с Конституцией страны и федеральными законами государство обеспечивает каждого гражданина определенным набором социальных гарантий или общественных благ в сфере образования, здравоохранения, безопасности, экологической, правовой защиты и т.д. Для характеристики стоимости этих услуг существует показатель душевой бюджетной обеспеченности, характеризующий величину расходов бюджетной системы ; на одного человека и показывающий, какое- количество общественных (бюджетных) услуг может получить гражданин1. С помощью финансовых инструментов, производится выравнивание уровней бюджетной обеспеченности, территориальных бюджетов-для того, чтобы предоставить любому гражданину страны независимо от проживания: сопоставимый набор; общественных (бюджетных) услуг. Бюджетный федерализм следует рассматривать как комплекс механизмов управления/. (регулирования) бюджетной; системы по вертикали; и горизонтали в целях обеспечения ее сбалансированности при производстве и финансировании общественных благ. Жри вертикальном управлении? бюджетной системой: реализуется процесс устранения несоответствия, между объемом обязательств: каждого уровня: власти, (общегосударственный — субнациоанальный - локальный) по расходам и доходам: В случае если потенциальные возможности по обеспечению доходной части на; нижестоящем уровне недостаточны для выполнения возложенных на него функций; вышестоящий уровень власти обязан предоставить данному органу власти недостающие бюджетные ресурсы. Таким образом, целью вертикал ьн о го принципа управления сбалансированностью бюджетов,является, обеспечение финансовой базы для реализации расходных полномочий различных: уровней власти при производстве общественных благ.
Горизонтальный принцип управления направлен на обеспечение стандартного, сопоставимого-, уровня. потребления общественных услуг гражданами страны независимо от отличий в доходной обеспеченности территории проживания, ее особых инфраструктурных, климатических и других объективных факторов. Существенное воздействие на предоставление каждому гражданину социальных стандартов, гарантированных государством, оказывают рыночные процессы, неустойчивое экономическое развитие, отказ предприятий от социальных затрат и содержания объектов социально-бытовой! сферы, а также собственная позиция органов власти управления по отношению к рыночным изменениям. Горизонтальный принцип управления реализуется, через межбюджетное выравнивание, которое может быть определено как система оказания помощи общенациональным и локальным уровням управления общественными финансами.
Следует сделать вывод, что бюджетный федерализм как механизм управления общественными финансами занимает центральное место в распределении бюджетных ресурсов и перераспределении функций по продуцированию общественных благ между общегосударственным, субнациональным и локальным уровнями. При этом используются вертикальные и горизонтальные принципы регулирования бюджетной системы, которые предполагают использование таких инструментов, как налоги и межбюджетные трансферты, и в этом смысле составляют среду формирования модели бюджетирования.
В основе реформы бюджетной сферы Российской Федерации лежит совершенствование системы управления общественными финансами и внедрение новых принципов бюджетирования с целью повышения качества предоставляемых обществу бюджетных услуг. В условиях глобализации экономики эффективное и ответственное управление общественными финансами имеет фундаментальное значение для страны с точки зрения обеспечения устойчивости национальной бюджетной системы, а также общей финансовой безопасности и обеспечения экономического роста. К базовым принципам (компонентам) эффективного и ответственного управления общественными финансами следует отнести:
— финансовую (налогово-бюджетную) прозрачность;
— стабильность и долгосрочную устойчивость бюджетов;
— эффективную и справедливую систему межбюджетных отношений;
— среднесрочное финансовое планирование;
— бюджетирование, ориентированное на результат;
— эффективный финансовый контроль, отчетность и мониторинг.
Ретроспективный анализ реформирования системы управления общественными финансами РФ (прил. 9) позволяет выделить следующие три ключевых подхода, определяющих содержание эффективного и ответственного управления общественными финансами:
1. Прозрачность бюджетно-налоговой сферы, которая предполагает открытость для общественности информации о структуре и функциях органов управления; распределении между ними ответственности, характере воздействия правительства на функционирование экономики, задачах бюджетно-налоговой политики, финансовой отчетности государственных институтов и прогнозируемых бюджетно-налоговых показателях.
2. Стабильность и устойчивость системы общественных финансов, как в среднесрочном аспекте, так и в более отдаленной перспективе, предполагает применение эффективных механизмов управления межбюджетными отношениями, управление потенциальными рисками, достижение эффективности систем бюджетного и финансового контроля.
3. Эффективность и результативность бюджетной политики, что означает эффективность распределения ресурсов, эффективность деятельности органов управления государственной власти с точки зрения достижения намеченных результатов, механизмы, обеспечивающие ответственность за результаты деятельности, а также использование мониторинга, оценки и аудита для извлечения уроков на будущее в целях дальнейшего повышения эффективности использования бюджетных средств.
Алгоритм внедрения метода бюджетирования, ориентированного на результат, в систему управления общественным сектором на локальном уровне
Актуальность внедрения эффективной модели бюджетирования общественных финансов на-локальном уровне обусловлена необходимостью модернизации существующих подходов к планированию . и функционированию; организаций-общественного сектора, финансируемых из бюджета, в контексте происходящих изменений в экономике и социальной сфере. Реформирование бюджетной сферы локального уровня предопределено рядом причину Во-первых, традиционные методы повышения эффективности расходов бюджета (в первую очередь открытые конкурсы, усиление: финансовой дисциплины и казначейские технологии) практически исчерпали себя ш не могут . решить проблем несбалансированности; бюджета или недостаточно высокого качества бюджетных услуг. Во-вторых, необходимы радикальные меры по сокращению расходов ; при одновременном удержании прежних позиций в части достигнутого1 уровня-оказания бюджетных услуг. В-третьих, бюджет перестал быть полноценным инструментом управления: Одним из существенных факторов; отрицательно влияющих на эффективность системы управления общественными ресурсами локального уровня общественного сектора, является: используемая в настоящее время традиционная (затратная) модель бюджетирования.
В этой связи стратегическим направлением реформирования системы управления общественными; финансами становится переход организаций общественного сектора локального уровня к программно-целевому бюджетированию, связывающему расходование бюджетных средств, выделяемых таким организациям, с четко определенными целями и задачами политики администраций локального уровня, с предоставлением им самостоятельности оперативного управления, с созданием стимулов для экономии средств. Исходным моментом при планировании деятельности становится обоснование приоритетов и ожидаемых результатов через расчеты их результативности.
При планировании общественных расходов и разработке общественных программ должны быть определены результаты и эффект, ожидаемые от планируемой деятельности, количественные показатели и методы их измерения. Для каждого вида бюджетных услуг и программ должны быть установлены ключевые показатели, характеризующие их качество, результаты и ожидаемый эффект, которые используются для мониторинга реализации поставленных целей и задач. Процесс бюджетирования общественных финансов локального уровня в рамках БОР должен состоять из четырех этапов, схематично представленных на рис. 3.2.1.
Использование программно-целевых методов в процессе бюджетирования общественных финансов локального уровня, ориентированного на результат, является отражением практики управления общественными расходами. Следовательно, большинство изменений, возникающих в процессе планирования и исполнения бюджета в связи с переходом на систему БОР, направлено не только на совершенствование технической стороны процесса бюджетирования, но и на повышение эффективности финансирования предоставляемых организациями общественного сектора локального уровня социальных услуг. БОР позволит субъектам бюджетного планирования данного уровня преодолеть практику затратного финансирования и выбрать приоритетные расходные направления в соответствии с поставленными целями и задачами, заложенными в стратегическом плане развития определенной территории локального уровня. Поскольку основа среднесрочного результативного бюджетирования едина - это обременение бюджетных расходов определенными целевыми показателями, на практике бюджетирование по результатам может реализоваться по-разному. Первая модель - сервисная, где результативное бюджетирование идентифицирует услугу как единицу ответственности субъекта планирования. Вторая модель определяет в качестве единицы ответственности субъектов планирования решение социальной проблемы (проблемно ориентированный подход). Модель БОР, основанная на «сервисном» подходе, может быть изложена следующим образом (рис. 3.2.2). Общая характеристика основных этапов бюджетирования, основанного на «сервисном» подходе представлена в прил. 14.
Модель результативного бюджетирования, основанная на проблемно ориентированном подходе, предполагает, что каждое ведомство в пределах своей сферы ведения и в рамках доведенных до него среднесрочных объемов бюджетных ассигнований формирует набор своих стратегических целей и приоритетов (рис. 3.2.3), которые формируются исходя из проблем, стоящих в области, курируемой данным ведомством, и должны напрямую следовать или коррелировать с приоритетами и целями соответствующего уровня управления (общенациональным, субнациональными, локальными). Каждая стратегическая цель ведомства декомпозируется в ряд тактических задач, с помощью которых предполагается достичь стратегической цели. Соответственно, каждая тактическая задача становится основой для ведомственной программы, составляемой на среднесрочную перспективу. Ведомственная программа содержит показатели результатов, отражающие степень решения поставленной тактической задачи.
На сегодняшний день наиболее развитой, с точки зрения подходов к реализации системы реформирования бюджетирования общественных финансов в Российской Федерации, является модель проблемно ориентированного БОР. Она в большей мере адаптирована к общенациональному уровню и тем целям и задачам, реализация которых, передана субнациональному уровню. Специфика общенационального уровня в том, что он не организует непосредственно оказание услуг населению, а решает общие социальные проблемы и задачи. Перечень полномочий и предметов ведения для! общенационального уровня власти также не является до конца определенным и закрытым. Как следствие, на данном уровне был принят за основу проблемно ориентированный подход к построению системы результативного бюджетирования. Єледует отметить, что предметы ведения и полномочия администраций локальных уровней власти до недавнего времени были нечеткими, постоянно изменяющимися. Это привело к распространению и закреплению точки зрения, что органы власти отвечают за все происходящее на их территории, а не только за те вопросы и услуги, которые предписаны им законодательно. В ситуации «ответственности за все» и ангажированности социальной ответственности власти, естественным и понятным выбором становится акцент на решение насущных и актуальных проблем. Таким образом, методологический и инструментальный потенциал проблемно ориентированной модели бюджетирования целесообразно применять в рамках управления фондами финансовых ресурсов общенационального уровня, а сервисная модель в наибольшей степени приближена к проблемам управления расходами бюджетов локального уровня, поскольку позволяет адаптировать к специфике организаций общественного сектора, финансируемых из бюджета, процедуры и методы финансового менеджмента.
Внедрение сервисной модели бюджетирования обладает потенциалом эффективного развития именно на локальном уровне. Это обусловлено еще и тем, что имеется ряд недостатков, присущих проблемно ориентированному подходу. Во-первых, ведомственные программы. Как правило, социальная проблема требует к себе комплексного подхода и действий со стороны различных ведомств. Так, например, проблема наркомании зависит не только от работы наркологических диспансеров (сфера здравоохранения), но и от соответствующих мероприятий в школах и вузах (сфера образования), формирования здорового образа жизни (сфера спорта), соответствующего культурного воспитания (сфера культуры) и т.д. В результате межведомственный характер социальных проблем вступает в противоречие с главным принципом БОР, предусматривающим персональную (адресную) ответственность за результат. Во-вторых, социальные проблемы часто выходят не только за рамки одного ведомства, но и в целом за границы полномочий соответствующего уровня власти и его возможностей. Зачастую решение какой-либо проблемы, упирается в необходимость осуществления определенных действий на вышестоящих уровнях. Следует также отметить, что решение «проблем» лишь отчасти зависит от деятельности органов власти и может в большей мере определяться внешними, автономными факторами — конъюнктурой мировых рынков, демографическими процессами и т.д. В-третьих, формирование бюджета в разрезе ведомственных программ, направленных на решение определенных тактических задач, оставляет неохваченными расходы на оказание услуг, которые в настоящий момент не проблематизированы, тем самым создавая проблемы по их учету. В-четвертых, политическая конъюнктурность и временный характер проблем могут поставить под сомнение устойчивость и надежность среднесрочного финансового планирования в части распределения бюджетных ассигнований между ведомствами.
Помимо вышеперечисленного, модель БОР, основанная на «сервисном» подходе, имеет собственные сильные стороны. В первую очередь, это устойчивость: перечень бюджетных услуг в отличие от перечня социальных проблем не подвергается существенным изменениям, что позволяет создать прочную базу для применения техники результативного бюджетирования. Кроме того, результативное бюджетирование услуг обусловливает прямую ответственность органов власти перед населением, выступающим потребителем этих услуг и имеющим возможность самым непосредственным образом оценить их качество. Наконец, данная модель БОР создает основу для мониторинга себестоимости бюджетных услуг. К недостаткам «сервисного» подхода следует отнести усложнение механизмов решения социальных проблем (особенно если решение данных проблем входит в политическую программу руководителя территории), а также сложность внедрения нового понимания управления общественными финансами в среду служащих администрации локального уровня.
