Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретические основы обоснования стратегии социально-экономического развития города в современных условиях
1.1. Эволюция подходов к проблеме планирования территориального развития 10
1.2. Сущность стратегического планирования развития социально-экономических систем 20
1.3. Методология и логика обоснования стратегии развития города 30
Глава II. Мировая и российская практика стратегического планирования развития городов
2.1. Зарубежный опыт в области планирования территориального развития 40
2.2. Особенности территориального развития и планирования в России 48
2.3. Анализ практики выбора стратегий развития российских городов 57
Глава III. Направления совершенствования методических основ формирования стратегии развития города
3.1. Разработка методических рекомендаций по формированию стратегии развития города 72
3.2. Выделение структурных составляющих при обосновании стратегии развития города 80
3.3. Подходы к оценке эффективности стратегии развития города 97
Заключение 108
Список литературы 111
Приложение 120
- Сущность стратегического планирования развития социально-экономических систем
- Особенности территориального развития и планирования в России
- Анализ практики выбора стратегий развития российских городов
- Выделение структурных составляющих при обосновании стратегии развития города
Введение к работе
Актуальностьтемы диссертации.
С разрушением командно-административной системы и началом проведения в 90-х гг. XX века либеральных реформ Россию охватили преобразования экономической, социальной и политической сфер жизни. Особая роль в формировании новой системы отношений принадлежит местному самоуправлению, в частности методам самоуправления городов, выступающих в качестве пространственных центров социально-экономической трансформации и «локомотивов» общественного прогресса. Однако, многие города, особенно моноспециализированные, находятся сегодня в состоянии социально-экономического кризиса. В этих условиях большое значение приобретает разработка и применение методов и инструментов городской политики, способных смягчить негативные последствия социально-экономических преобразований. Важным здесь является использование как накопленного в советской науке опыта управления социально-экономическим развитием территорий, адаптированного к современным условиям, так и достижений зарубежных стран в этой сфере.
Последние десятилетия в городах развитых европейских стран, США и Канады усиливался интерес к стратегическому планированию развития как средству объединения усилий частного и общественного секторов в достижении определенных целей. Многие города стали разрабатывать социально-экономические планы, видя в них эффективный инструмент управления развитием.
В настоящее время стратегическое планирование комплексного социально-экономического развития осуществляется также и в большинстве городов России, однако это часто не дает ожидаемых результатов. Несмотря на содержащиеся в научной литературе предложения о целесообразности разработки на уровне местного самоуправления концепций и программ социально-экономического развития, процессы их формирования методически слабо обеспечены. В результате стратегические документы носят преимущественно декларативный характер, не содержат механизмов реализации и постоянного обновления. Отмечаются трудности и в постановке количественных целей развития, выборе перспективной специализации города, повышении его конкурентоспособности, оценке эффективности стратегии, разработке программ городского развития.
Без научно-методического обеспечения планов социально-экономического развития городов невозможно рассчитывать на успешное решение задач развития местного самоуправления и демократизацию общественных связей. На наш взгляд, существенным фактором, тормозящим процесс широкого использования методов
РОС НАЦИОНАЛЬНА* |
БИБЛИОТЕКА 1
стратегического управления на уровне города, является недостаточность системных теоретических разработок, характеризующих развитие городского хозяйства в современных условиях, а также слабость методологического и методического обеспечения разработки стратегических документов. Необходимость дальнейшего совершенствования системы муниципального управления и стратегического планирования обуславливает актуальность темы диссертации.
Степень научной разработанности проблемы.
Проблемам планирования и стратегического управления развитием социально-экономических систем различных уровней посвящены исследования многих отечественных и зарубежных ученых. К числу классических относятся работы Л.И. Абалкина, Р. Акоффа, И. Ансоффа, А.И. Анчишпкина, Р.А Белоусова, Л.Я. Берри, Л.А. Велихова, В.В. Ивантера, Л. Йохансена, О.С. Пчслинцева, Ю.М. Швыркова, Ю.В. Яременко и др.
Исследования У. Айзарда, М.К. Бандмана, АХ. Гранберга, Н.Н. Колосовского, Н.Н. Некрасова, B.C. Немчинова, А.Е. Пробста, Ю.Г. Саушкина, Е.Г. Чистякова, Р.И. Шнипера и др. ученых внесли вклад в теорию территориального разделения труда, производственной специализации регионов и их комплексного развития, формирования территориально-производственных комплексов, систем расселения, разработку схем и прогнозов развития и размещения производительных сил и т.д.
Вопросы регионального и муниципального менеджмента в современных условиях, в том числе проблемы разработки методических основ обоснования стратегий развития городов, нашли свое отражение в работах Е.Г. Анимицы, Г.Ю. Ветрова, Б.М. Гринчеля, Б.С. Жихаревича, А.Е. Когута, В.Н. Лексина, В.Я. Любовного, В.П. Орешина, Л.В. Потапова, В.Е. Рохчина, А.И. Татаркинаидр.
В сфере прикладных аспектов большое практическое значение имеет накопленный опыт моделирования динамики социально-экономических процессов, развивающихся на уровне города, и применения системного подхода. Набирают силу процессы адаптации методов, используемых для управления другими видами социально-экономических систем, например, применение корпоративных методов управления для решения проблем городского развития, использование технологий маркетинга города и т.д. Эти вопросы освещены в работах А.Н. Алисова, А.Г. Воронина, АЛ. Гапоненко, СБ. Мельникова, АП. Панкрухина, Е.В. Песоцкой, А.Н. Петрова, С. А Суспицына и др.
Несмотря на активизацию интереса к вопросам управления социально-экономического развития городов, ряд теоретических и практических вопросов пока не получил отражения в литературе. В настоящее время большего внимания заслу-
живают вопросы, связанные с разработкой важнейших направлений стратегий развития городов в трансформирующейся экономике (включая финансовую, инвестиционную, инновационную, пространственно-функциональную политику города). Недостаточно внимания уделяется выявлению специфики управления социально-экономическим развитием малых и средних городов, в том числе моноспециализированных. Недостаточно разработаны методические основы формирования страте гии развития города, в том числе реализации, мониторинга и оценки эффективности-стратегии.
Цель и задачи исследования.
Цель диссертационной работы заключается в разработке путей совершенствования теоретических и методических основ обоснования стратегии социально-экономического развития города.
Для достижения указанной цели были поставлены и решены следующие задачи:
изучить эволюцию подходов к проблеме планирования территориального развития, обобщить зарубежный опыт в области стратегического планирования развития города;
провести анализ практики российских городов по выбору стратегий развития и на этой основе выявить специфику современного стратегического развития городов России;
выявить недостатки и особенности разработки стратегических планов развития городов, сформулировать предложения по совершенствованию технологии формирования стратегии;
разработать методический подход к обоснованию стратегии развития города;
разработать подход к оценке эффективности стратегии развития города.
Объектом исследования данной работы является процесс обоснования стратегии социально-экономического развития города.
Проблемы развития экономики и социальной сферы рассмотрены на примере малых и средних городов.
Предметом исследования являются управленческие, социальные и экономические отношения, возникающие в процессе формирования стратегии социально-экономического развития города.
Теоретической и методологической основой диссертации явились научные исследования отечественных и зарубежных ученых в области управления развитием
социально-экономических систем; работы, в которых получили освещение вопросы стратегического планирования социально-экономического развития, а также отдельные вопросы регионального и муниципального менеджмента и др.
В ходе исследования автором применялся системный подход, а также методы сравнительного, логического и статистического анализа, синтеза, элементы факторного и функционального подходов.
Информационной базой исследования явились нормативно-правовые акты федеральных и региональных органов государственного управления Российской Федерации; материалы, опубликованные в научных монографиях, посвященных исследуемой проблеме, периодической и текущей печати. Использовались материалы на учных конференций, стратегические документы (концепции, стратегические планы,-программы социально-экономического развития) различных городов РФ, данные Госкомстата РФ, Паспорта социально-экономического развития городов РФ.
Новые научные результаты, полученные лично автором в результате исследования, состоят в следующем:
Уточнены теоретические положения, характеризующие стратегическое развитие города на основе системного подхода. В частности, показано, что в современных условиях необходим переход от стратегического планирования как процедуры по обоснованию перспектив развития города к стратегическому управлению, включающему в себя не только выбор стратегии, но и комплексные действия по ее реализации и оценке эффективности. В связи с этим введено понятие уровня социального благополучия населения как основного критерия оценки эффективности стратегического развития города. Под социальным благополучием понимается состояние субъектов общественного процесса, характеризующееся гармонией между потребностями и возможностями для их удовлетворения.
Выявлена специфика стратегического развития городов РФ. Она заключается в том, что наиболее сложная социально-экономическая ситуация сложилась сегодня в малых моноспециализированных городах, и им особенно необходима разработка стратегии, направленная на поиск новых полюсов роста и развитие потенциала. В качестве основных особенностей развития малых средних городов по сравнению с регионами и городскими агломерациями выделены более тесная связь с интересами населения, существование жестких ресурсных ограничений, недостаток квалифицированных управленческих кадров, большее внимание к социальным аспектам.
3. Предложены направления совершенствования процедуры формирования
стратегии социально-экономического развития города. Основными из них являются
необходимость осуществления анализа ошибок, допущенных в ходе предшествующих преобразовании; обоснования миссии города; разработки количественно определенных целей развития; выбора профильных производств с учетом постиндустриальных и экологических факторов развития; повышения социальной направленности стратегии; оценки эффективности разработанной стратегии; построения механизма стратегического управления городом.
Разработан методический подход к обоснованию стратегии развития города. Его сущность состоит в выделении центростремительной (обеспечивающей устойчивость функционирования города) и центробежной (учитывающей динамизм в развитии города) структурных составляющих. При разработке центростремительной стратегии основным является применение современных технологий реформирования производственной и социальной инфраструктуры в рамках системного подхода. Для формирования центробежной стратегии необходим выбор перспективной специализации города и его полюсов роста с учетом тенденций постиндустриального развития.
Разработана методика расчета интегрального показателя уровня социального благополучия населения. Он вычисляется как отношение между показателем уровня жизни и здоровья населения, характеризующим уровень здоровья и степень обеспеченности населения какими-либо благами, и показателем уровня социальных противоречий, характеризующим степень недостаточности этой обеспеченности. Их расчет осуществляется на основе частных статистических показателей социально-экономического развития города. Сравнение фактических значений показателя социального благополучия и его структурных составляющих с количественно определенными целями, заложенными в стратегии, дает возможность судить об ее эффек тивности.-
Практическая значимость результатов диссертационного исследования заключается в том, что автором разработаны методические рекомендации по совершенствованию технологии стратегического планирования и предложены подходы к обоснованию и оценке эффективности стратегии социально-экономического развития города.
Разработанная автором методика расчета показателя уровня социального благополучия может использоваться для территориально дифференцированной оценки эффективности социально-экономических преобразований в ходе реализации стратегий развития, при оценке управленческих решений и деятельности муниципальных предприятий, при экспертизе нормативно-правовых актов органов местного самоуправления. Расчет показателя уровня социального благополучия и анализ его
динамики позволяет установить пороговые значения индикаторов социальных и экономических процессов, выход за пределы которых означает возникновение угрозы экономической безопасности города.
Проведенные автором расчеты показателя уровня социального благополучия населения городов ряда регионов РФ могут использоваться муниципальными властями при анализе социально-экономической ситуации, обосновании стратегий развития, построении городской системы мониторинга уровня жизни и социальных противоречий.
Положения и рекомендации, выработанные в ходе проведенного исследования, могут быть использованы:
муниципальными и региональными органами власти в качестве методического инструмента повышения эффективности стратегического управления;
научными учреждениями для дальнейшей разработки проблем стратегического управления в городах России;
в системе подготовки и переподготовки муниципальных и государственных служащих;
в преподавании учебных курсов по региональной экономике, местному самоуправлению, государственному 5Тфавлению, макроэкономическому регулированию и планированию.
Апробация работы. Основное содержание и выводы диссертации обсуждались на заседаниях кафедры макроэкономического регулирования и планирования экономического факультета МГУ им. MB. Ломоносова.
Итоги исследования были доложены на конференциях «Ломоносов» и «Ломоносовские чтения» в МГУ им. М.В. Ломоносова (2001, 2002 и 2003 гг.); «Управление технологическим потенциалом промышленного производства региона» в Вологодском государственном техническом университете (2002 г.); «Московское законодательство в период 1994-2003 гг. Становление и развитие» в Московском городском институте управления Правительства Москвы (2003 г.) и др.
Проведена апробация разработанной автором методики расчета показателя уровня социального благополучия населения на основе данных, характеризующих социально-экономическое развитие городов Вологодской области и г. Кирова.
Основные положения диссертации опубликованы в 12 работах общим объемом 3,6 п.л.
Логика и структура диссертации. В соответствии с целью и задачами диссертационной работы была принята следующая логика исследования. Вначале рассмат-
ривается эволюция подходов к проблеме планирования территориального развития, опыт нашей страны в этой сфере, а также теоретические аспекты, методология и логика стратегического планирования развития города. Затем излагается зарубежный опыт территориального планирования и применения инструментов стратегического управления к решению социально-экономических проблем. Рассматриваются особенности и проблемы территориального развития и стратегического планирования в современной России. Далее анализируется современная практика разработки страте гий развития российских городов. На этой основе вырабатываются рекомендации по-совершенствованию процесса формирования стратегии и разрабатывается методи ческий подход к выбору стратегии социально-экономического развития города. В-заключение обосновывается критерий оценки эффективности стратегии развития города, разрабатывается методика его расчета и производится его апробация на основе социально-экономического развития городов Вологодской области и г. Кирова. Логика исследования определила следующую структуру диссертационной работы: Введение
Сущность стратегического планирования развития социально-экономических систем
Главные усилия поиска эффективной социально-экономической политики должны быть направлены на достижение координации и сотрудничества между органами управления и субъектами экономической жизни, а также на усиление конкурентоспособности регионов и городов как экономических агентов рынка. Реализация такого подхода основана на идеях стратегического менеджмента, которые уже много лет используются крупными зарубежными корпорациями, а в практическую деятельность региональных и городских властей начали активно внедряться с 80-90-х гг. XX века.
Стратегическое планирование в общем виде представляет собой систематизированный и логический процесс по разработке и реализации стратегии развития социально-экономической системы. При этом под стратегией понимается «определение основных долгосрочных целей и задач ... и утверждение курса действий и распределение ресурсов, необходимых для достижения этих целей»18.
В ходе формирования стратегии нельзя предвидеть все возможности, которые откроются при составлении проекта конкретных мероприятий. Поэтому приходится пользоваться сильно обобщенной и неполной информацией о различных альтернативах.
При появлении более точной информации может быть поставлена под сомнение обоснованность первоначальной стратегии. Поэтому необходима обратная связь, позволяющая обеспечить своевременное переформулирование стратегии.
Исторически стратегическое планирование является логическим развитием идей долгосрочного планирования. Основанное на экстраполяции тенденций прошлого на будущее, последнее в течение многих десятилетий являлось основным методом разработки планов на длительную перспективу. Существенные изменения в социально-экономической системе в 60-90 гг. XX века, а именно переход к скачкообразному революционному экономическому развитию за счет «технологических прорывов» и усиление конкурентной борьбы на рынках потребления товаров и услуг, потребовали пересмотра основ концепции долгосрочного планирования. Вместо инерционного подхода ведущим в перспективном планировании становится нормативный, нашедший свое выражение в разработке и реализации стратегий социально-экономического развития. При реализации же стратегии наиболее адекватным подходом является программно-целевой.
Стратегическое планирование не отрицает долгосрочное планирование, а поглощает последнее, позволяя на основе тенденции развития социально-экономических систем решать существенные для субъекта управления задачи и тем самым обеспечивать повышение эффективности функционирования социально-экономических систем. Важным здесь становится не только этап разработки плана, но и его реализации, поэтому в последнее время чаще всего вместо понятия «стратегическое планирование» используется более широкое - «стратегическое управление».
Мы считаем, что в целях повышения действенности стратегического подхода к регулированию социально-экономических процессов необходим переход от стратегического планирования как процедуры по научному обоснованию будущего развития города к стратегическому управлению, включающему в себя не только научное обоснование перспектив развития, но и целенаправленные действия по их достижению.
В современной экономической литературе приводятся следующие определения основных понятий в сфере планирования и управления. Планирование - один из экономических методов управления, заключающийся в разработке и практическом осуществлении планов, определяющих будущее состояние экономической системы, путей, способов и средств его достижения20.
Стратегическое планирование - набор действий и решений, предпринятых руководством, которые ведут к разработке конкретных стратегий, предназначенных для того, чтобы помочь организации достичь своих перспективных целей21.
Стратегия в управлении — способ использования средств и ресурсов, направленных на достижение поставленных главных целей; генеральная программа действий, выявляющая приоритеты проблем и ресурсов для достижения целей .
Согласно современному подходу, «.стратегическоеуправление представляет собой особый вид деятельности хозяйствующих субъектов, территориальных органов исполнительной и законодательной власти (муниципалитетов, отдельных регионов, региональных ассоциаций) субъектов федерации, федеральных органов исполнительной и законодательной власти государства в целом, состоящей в подготовке проектов стратегических решений с представлением в виде прогнозов на сроки от нескольких лет и более, программ и планов, предусматривающих выдвижение таких целей и стратегий поведения соответствующих объектов управления, реализация которых обеспечивает их эффективное функционирование в долгосрочной перспективе с учетом имеющихся ресурсов и изменяющихся условий внешней среды»23.
В современной экономической литературе регион рассматривается как территориальное социально-экономическое образование, основой которого являются общность населения и пространственная организация производительных сил, характеризующаяся единством и целостностью воспроизводственного процесса, который развивается на собственной экономической базе (субъект федерации, т.е. область, край, республика)24.
Под «регионом» можно также понимать административную единицу государства с ее представительными и исполнительными органами власти, то есть как субъект федерации, так и его административное подразделение (например, район, город)23.
Город — населенный пункт, жители которого заняты преимущественно несельскохозяйственным трудом и работают в основном на предприятиях, располо Большой экономический словарь женных на его территории . Для отнесения населенного пункта к категории «город» применяется целый комплекс различных признаков, основным из которых является ценз людности (в некоторых странах этот ценз составляет свыше 5 тыс. человек, в других - свыше 10 тыс.)27.
Федеральный закон «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития в Российской Федерации»28 поставил в центр работ по стратегическому управлению социально-экономическим развитием страны, отдельных субъектов Российской Федерации формирование долгосрочных концепций их развития. Закон определяет концепцию как систему представлений о стратегических целях и приоритетах социально-экономической политики, важнейших направлениях и средствах реализации указанных целей,
Между категориями «стратегия» и «концепция» прослеживается взаимосвязь части и целого, то есть концепция комплексного социально-экономического развития города должна включать в себя, в качестве составляющей, основные положения его стратегии29.
Анализ опыта разработки долгосрочных концепций социально-экономического развития городов и регионов показывает, что структуру концепции можно представить состоящей из следующих четырех основных разделов: I. Стартовые условия и оценка исходной социально-экономической ситуации; 2. Выбор стратегии развития города; 3. Основные направления городской социально-экономической политики; 4. Ресурсы для реализации стратегии города и механизм их использования.
Особенности территориального развития и планирования в России
Реформа местного самоуправления является особенно важной для городских поселений, поскольку здесь сосредоточена большая часть населения страны. От процессов, происходящих в городах, в определяющей степени зависит не только развитие местных сообществ, но и страны в целом. В 1970 г. американский ученый Ч. Гаррис начал книгу о городах СССР с фразы: «Это страна больших городов»66. По сравнению с 1917 г. их число и население возросло в 6-8 раз (рис. 2.16 ), породив множество проблем. Плановые показатели роста населения опережались, несмотря на жесткие меры регулирования. Черта городов часто расширялась, что давно нетипично для развитых стран, Однако с 1991 г. городское население России начало сокращаться, сельское при этом увеличивалось. Это было вызвано естественной убылью, спадом миграции, сменой статуса некоторых поселений. Тем самым численность городского населения снизилась на 800 тыс. человек, число городов с убылью населения возросло втрое (приложение 2). За 1990-1997 гг. из 170 больших городов 77 сократили население в сумме на 1, 7 млн. человек. Раньше, набрав 250-300 тыс. жителей, город рос дальше, ныне же это не гарантировано. Тем не менее, более 80 растущих городов (Тольятти, Череповец, Сургут, Махачкала, Ульяновск и др.) добавили 0,9 млн. человек, наполовину снизив общие потери. В настоящее время наиболее урбанизированными районами являются Северо-Западный, Центральный, Северный, Уральский районы и Калининградская область. Эти территории являются сложившимися центрами промышленности. Особое место в системе городских поселений России занимают крупные города. Их функционирование и развитие обеспечивают территориально-хозяйственную интеграцию страны, укрепляют ее экономическую целостность. Большие города являются крупными центрами социально-экономического и научно-технического развития. На долю 165 городов России с численностью свыше 100 тыс. человек приходится около 70% ее городского населения68. Однако 90% от 66 Harris Ch.D. Cities of the Soviet Union, Studies of their functions, size, density, and growth. - Chicago, 1970. Mo непрофильные города и социообразующие предпритяия России / Экспертный институт Российского союза промышленников и предпринимателей. - М., 2001. 6 Основы местного самоуправления в городах России / Под ред. А.Е, Когута. — СПб., 1995. общего числа городов - это малые города (с численностью населения менее 50 тыс. жителей). Многие из них относятся к типу моноспециализированных городов, что порождает множество экономических и социальных проблем. Однако именно в малых и средних городах в настоящее время имеется мощный, но не в полной мере реализованный потенциал социально-экономического развития, здесь скрыты те полюса роста, которые ищут и ученые, и практики. Это обстоятельство необходимо учитывать при решении проблем стратегического развития России.
Кривая 2 Кривая Кривая Долевые показатели в %: Кривая 1 - городское население от его общей численности; Кривая 2 -то же, в больших городах (более 100 тыс. жителей); Кривая 3 - занятые в промышленности и строительстве от общего числа занятых; Кривая 4 — то же, в третичной сфере (транспорт, торговля, услуги); Кривая 5 - доля промышленности в стоимости продукции отраслей материального производства. Распределение городов с различной численностью по территории России представлено в приложении 4. В соответствии с приведенной группировкой можно выделить три типа территорий: 1) регионы, в которых более 70% представляют малые города — Калининград ская обл., Северный, Северо-Западный, Центрально-Черноземный и Дальне восточный районы; 2) лидеры по доле мегаполисов — Поволжский, Уральский, Западно Сибирский районы; 3) промежуточное положение занимают Северо-Кавказский и Восточно-Сибирский районы. По данным статистики эксперты оценили вдоровье» 62 городов - «ключей» в 30 регионах Европейской России (8 экономических районов) по состоянию ведущих предприятий, малого бизнеса, уровню зарплаты и ее задержкам, уровню безработицы и т.п. Выборка (7%) скошена в пользу больших городов, но Москва и Санкт-Петербург в нее не вошли (приложение 3). Социально-экономическое благополучие города в незначительной степени зависит от его размера или статуса, хотя региональные столицы концентрируют в среднем 43% доходов муниципальных бюджетов на 31% от общей численности г населения всех городов . В наихудшем положении находятся малые моноспециализированные города. Несмотря на распространенность феномена городской моноспециализации, сегодня сложно оценить его количественные масштабы в связи с отсутствием единых критериев выделения моногородов и градообразующих предприятий. В частности, Экспертный институт Российского союза промышленников и предпринимателей отнес к этой категории 467 городов и 332 поселка городского типа, где проживает почти 25 млн, человек70. По данным Научно-методического центра «Города России», моноспециализированными являются 500 городов и 720 поселков городского типа, где проживает около 16 млн. человек71. Наиболее крупными моногородами являются Тольятти, Набережные Челны, Липецк, Нижний Тагил, Череповец, Дзержинск, Прокопьевск, Сургут, Северодвинск, Рыбинск. Регионы с наибольшей долей моногородов - это Чукотский АО, Республика Хакассия, Республика Карелия, Ивановская обл., Свердловская обл., Кемеровская обл., Нижегородская обл. Наибольшее число моногородов находится в Центральном экономическом районе72. Влияние отраслевого профиля на социально-экономическое положение города может быть оценено на основе анализа статистических связей между принадлежностью предприятий города к определенной отрасли и характеристиками их экономического состояния. Исходные данные представлены в приложениях 5,6,7. Наибольшее число градообразующих предприятий, оказывающих решающее влияние на формирование условий жизни в монопрофильных населенных пунктах Проблемы городов переходных экономик / Фонд «Институт экономики города». — М., 2000, с.5. Монопрофильные города и социообразующие предприятия России / Экспертный институт Российского союза промышленников и предпринимателей. - М\, 2001. Экспертный институт. - М., 2000. в России, в настоящее время принадлежат к четырем отраслям: лесной промышленности, машиностроению, пищевой и топливной промышленности. На долю этих отраслей приходится 64% от общего числа градообразующих предприятий или отраслевых комплексов монопрофильных городов, они обеспечивают занятость более чем 2 млн. человек. Вклад различных отраслей в занятость населения не пропорционален количеству предприятий. Это объясняется отраслевыми различиями в численности промышленно-производственного персонала. Наибольшее число занятых привлекают предприятия топливной промышленности, машиностроения, цветной металлургии и химической промышленности. Эти отрасли обеспечивают занятость 81% работников, трудящихся на градообразующих предприятиях моногородов. При этом некоторые градообразующие предприятия реально формируют занятость в границах более широких, чем официальные рамки городов, в которых они расположены. Критерием деления предприятий на финансово благополучные и финансово неблагополучные является величина рентабельности, оцененная по чистой прибыли, не ниже чем 10%. Такой уровень рентабельности позволяет предприятию реально принимать участие в формировании бюджета города, развитии и эксплуатации его социальной инфраструктуры. Анализируя приложение 7, можно понять, что лишь в электроэнергетике существует примерное равенство числа финансово благополучных и финансово неблагополучных градообразующих предприятий. Во всех остальных отраслях число финансово неблагополучных предприятий существенно превосходит число предприятий, добивающихся рентабельности продаж на уровне не ниже 10% (по чистой прибыли) и потому имеющих некоторый запас средств для собственного развития и содействия реорганизации того моногорода, где они расположены. При этом наиболее неблагоприятная картина складывается в топливной, легкой, лесной промышленности и машиностроении. При оценке размеров добавленной стоимости, создаваемой в моногородах РФ, анализировался 331 город. При этом положительная добавленная стоимость наблюдалась в 45 городах. Ее величина колебалась от 44,26 до 0,003 тыс. руб. на человека в год. Это означает, что в этих городах производится больший объем общественного продукта (оцененного в ценах фактической реализации), чем потребляется его жителями.
Анализ практики выбора стратегий развития российских городов
В последние годы многие российские города, опираясь на обширный опыт нашей страны в сфере территориального планирования, а также мировой опыт стратегического управления, стали разрабатывать комплексные документы, систематически рассматривающие цели, задачи, направления развития города. В разных городах такие документы имеют несколько различающиеся названия: стратегия социально-экономического развития, экономическая стратегия, стратегический план, концепция социально-экономического развития и т.п.
Нами был проведен анализ стратегических документов социально-экономического развития ряда городов: Вологда, Гатчина Ленинградской обл., Ивангород Ленинградской обл., Ижевск, Киров, Копейск Челябинской обл., Ломо носов Ленинградской обл., Москва, Санкт-Петербург, Тольятти Самарской обл., Хабаровск, Череповец Вологодской обл., Якутск и других городов80. Кроме того, по материалам научной и периодической печати анализировалась информация о стратегическом управлении в различных городах: Владимир, Екатеринбург, Иркутск, Киржач Владимирской обл., Нижний Новгород, Новосибирск, Окуловка Новгородской обл., Саратов, Сургут Тюменской обл., Тверь, Ярославль и др. На основе анализа обоснованы методологические рекомендации по формированию стратегии социально-экономического развития города.
Осознавая остроту современных социально-экономических проблем, власти городов приходят к пониманию необходимости разработки стратегий, ориентированных на решение социально-экономических проблем городов. В качестве целей разработки стратегии обычно называют следующие: определение направления развития социально-экономического комплекса города; содействие субъектам экономической политики в принятии ими конкретных решений, позволяющих повысить целенаправленность и ско-ординированность действий; выработка общего понимания происходящих в экономике изменений и единой позиции по отношению к ним; расширение участия жителей в управлении городом, осознание ими своей ответственности за ситуацию в городе; укрепление имиджа города и репутации городских властей как открытых для диалога и сотрудничества; создание общих рамок для совместной работы по укреплению экономического потенциала жителей города.
Среди мотивов формулирования стратегии преобладает потребность в лучшей координации и нацеленности действий различных субъектов, работающих в сфере экономической политики. С одной стороны, стратегия должна помочь местному бизнесу получить представление о деятельности властей в сфере экономики, приоритетных направления, которые будут поддерживаться и стимулироваться. С другой стороны, стратегия должна нацелить работу органов власти, занятых реализацией экономической политики. То есть стратегия рассматривается как средство координации усилий и достижения взаимопонимания.
Разработка российскими городами стратегических планов пока не подкреплена хорошо отработанной методической базой. Процесс научных и методологических разработок идет параллельно с практикой создания проектов стратегий, поэтому местные власти испытывают большие трудности в реализации основных этапов подготовки плана. Иногда процесс затягивается (г. Омск) и даже остается незавершенным (г. Н.Новгород).
Для разработки стратегий власти городов используют схожие подходы, перенимая друг у друга схемы их построения. Некоторые стратегии выделяются методической последовательностью и применением научных методов при разработке. Выделяются и стратегии вторичные по идеям, построенные по образцу лидеров (около 70% всех стратегий). Большинство стратегий разрабатывается по следующей схеме: фиксируются цели и задачи; проводится СВОТ-анализ для определения перспектив развития города; определяются важнейшие секторы экономики и общие условия развития (полюса развития); проводится анкетирование и опросы среди целевых групп - населения, представителей бизнеса, туристов и т.д.; формируется стратегический план социально-экономического развития; стратегический план дополняется планами практических действий или планами мероприятий, которые могут подразделяться на отраслевые планы; осуществляется мониторинг результатов реализации плана и корректировка целевых установок.
Анализ стратегий городов России показал, что методические подходы в основном охватывают процесс разработки стратегических планов, а не их реализацию, т.к. этот процесс проходит период становления. Поэтому разработка и обобщение методов реализации стратегических планов основывается на их экспериментальном апробировании. В приложении 15 показаны особенности методических подходов к разработке и реализации стратегий различных городов России,
В некоторых городах в последние годы растет популярность подходов, основанных на применении к управлению городом методов управления предприятия ми. Города рассматриваются как сложные предприятия, в управлении которыми применимы те же инструменты менеджмента, что и в частном секторе. Соответственно стратегии развития города строятся по образцам стратегий бизнеса.
При разработке стратегий некоторые муниципалитеты прибегают к помощи зарубежных консультантов (г. Дзержинск Нижегородской обл., г. Череповец Вологодской обл., г. Тверь и др.); некоторые организуют разработку стратегических документов различными научными организациями на конкурсной, альтернативной основе (г. Н.Новгород). Города также могут привлекать к работам ученых российских научно-исследовательских организаций или ВУЗов в качестве соразработчи-ков проектов (г. Владимир, г. Новосибирск, г. Тольятти Самарской обл. и др.), либо как экспертов (г. Гатчина Ленинградской обл., г. Ярославль и др.).
Стратегические планы, планы мероприятий и отраслевые планы должны гибко реагировать на меняющиеся условия и максимально учитывать интересы всех участников. Поэтому процесс планирования, установления целей и анализа необходимо организовать так, чтобы привлечь как можно более широкий круг лиц и организаций. Для этого необходима активная позиция города как лидера и координатора,
Выделение структурных составляющих при обосновании стратегии развития города
Процесс выбора стратегии социально-экономического развития города сложно поддается унификации, поскольку стратегии разрабатываются для конкретного объекта и являются производными от его специфики. Вместе с тем, как мы отмечали выше, в настоящее время в рамках методологии стратегического планирования развития города существует методический подход, основанный на применении к управлению городом методов управления предприятиями. Стратегии развития города строятся по образцам стратегий бизнеса, а подходом, применяемым при обосновании стратегии развития, является разработка планов стратегических зон хозяйствования (СЗХ) (концепция СЗХ была предложена И. Ансоффом83). Актуальной проблемой практики стратегического управления городами является поиск и разработка нового методического подхода к формированию стратегии развития города, который можно было бы использовать в современных условиях.
Ансофф И. Стратегическое управление. - М., 1989. Несколько лет назад учеными Санкт-Петербурга была предложена идея выделения центробежной и центростремительной альтернатив в развитии любого объекта (по аналогии из физики)84. Однако в практике стратегического планирования городов этот подход в настоящее время не применяется. Кроме того, центробежная и центростремительная составляющие развития не являются альтернативными, а в структуре стратегии города они присутствуют обе, выполняя различные функции. Мы предлагаем использовать методический подход к формированию стратегии развития города, основанный на выделении структурных составляющих. На наш взгляд, это позволит более обоснованно подходить к выбору перспектив его развития,
Исходя их предлагаемого подхода, можно определить две стратегические составляющие развития города, сбалансированная совокупность которых представляет собой стратегию его развития. Одна из них должна обеспечивать стабильность функционирования социально-экономической системы, то есть относиться к воспроизводственным процессам (центростремительная стратегия). Вторая стратегическая составляющая должна способствовать приращению потенциала города, то есть направлена на расширение производственной деятельности в рамках социально-экономической системы (центробежная стратегия). То есть в рамках подхода существует возможность учета как устойчивости (стабильности), так и динамизма в развитии города.
Центростремительная стратегическая составляющая развития города охватывает комплекс служб городского хозяйства и обеспечивает устойчивость функционирования городской инфраструктуры с постоянно повышающимся качеством обслуживания. Основой для разработки этой стратегической составляющей являются условия существования города: возможности для работы, жилья, использование свободного времени, обеспеченность продуктами питания, транспортные возможности, возможности получения образования и медицинского обслуживания и т.д. К основным аспектам центростремительной стратегии относятся также исходные данные, касающиеся природных условий: наличие воды, воздуха, зеленых насаждений, экологическая ситуация.
Элементами центростремительной стратегической составляющей является производственная и социальная инфраструктура. К производственной инфраструктуре города относятся энерго-, газо- и водоснабжение, обеспечение отоплением, транспортные предприятия, дорожное строительство, функционирование канализации, уборка мусора, очистка улиц и т.д. К элементам социальной инфраструктуры города относятся социальное обеспечение (осуществляется совместно с другими уровнями управления), образование, здравоохранение, учреждения культуры, спортивные сооружения, зеленые насаждения и т.д.
Центростремительная стратегическая составляющая существует при развитии любого города вне зависимости от общественно-политического строя. Однако рыночные отношения позволяют реализовать данную стратегию более полно и разнообразно, используя предприятия с различной формой собственности, а также обеспечивая регулирование данной сферы жизнедеятельности города прямыми и косвенными методами. Предприятия производственной и социальной инфраструктуры чаще всего относятся к муниципальным предприятиям. Это позволяет добиваться большей стабильности функционирования городского хозяйства и тем самым способствовать успешному формированию и реализации центробежной стратегии. При этом основными экономическими регуляторами во взаимоотношениях между городской администрацией и другими субъектами города являются цены и тарифы на предоставляемые городом услуги производственной и социальной инфраструктуры.
Как мы отмечали выше, управление любым объектом можно представить как управление функционированием и управление развитием. На наш взгляд, центростремительная стратегия больше относится к сфере управления функционированием.
При разработке этой составляющей стратегии основным мы считаем применение системного подхода. Его применение означает: 1) построение в сфере функционирования социальной и производственной инфраструктуры единой логики, согласно которой выбор любого решения отталкивается от определения общей стратегической цели; 2) подчинения достижению стратегической цели деятельности всех подсистем этого блока. В результате будет обеспечиваться комплексность всех мероприятий и стабильное функционирование служб ЖКХ, системы социального обеспечения и т.д. Системный подход к центростремительной стратегии позволит обеспечить для города максимальный синергетический эффект от ее разработки и реализации.
Несмотря на то, что менеджменту функционирования по сравнению с менеджментом развития во всем мире все больше отводится второстепенная роль, мы считаем, что в условиях российских городов центростремительная стратегия играет большую роль, поскольку именно здесь сосредоточена значительная часть факторов, формирующих баланс интересов государства, субъектов РФ, муниципалитетов и населения. Грамотная разработка центростремительной страте гии очень важна, о чем свидетельствует необходимость решения многочисленных проблем городов в сферах ЖКХ, здравоохранения, социального обеспечения и т.д. При разработке стратегии г. Кирова городское хозяйство и социальная сфера были выбраны в качестве одних из основных макроподсистем развития и достижению целевых показателей в этих сферах отводится в стратегическом плане важное место (приложения 12,13,23).
Трудности формирования и реализации центростремительной стратегии обусловлены последствиями функционирования ее элементов в социалистической системе хозяйствования. Мы считаем, что разработка эффективной центростремительной стратегии, способной переломить негативные тенденции в этой сфере, в настоящее время диктует необходимость решения следующих актуальных задач: переориентация с рассмотрения человека как «помехи» в деятельности на рассмотрение его как клиента и потребителя услуг, чьи интересы приоритетны; проведение институциональных преобразований; снижение стоимости, повышение эффективности и качества муниципальных услуг; формирование механизмов, обеспечивающих доступность муниципальных услуг для всех слоев населения; поиски механизмов предотвращения проблем вместо борьбы с проблемами; демонополизация сферы услуг, формирование рынка услуг, конкуренция в предоставлении услуг; внедрение системы общественного контроля в сфере предоставления муниципальных услуг. Центробежная стратегическая составляющая направлена на развитие промышленного и интеллектуального потенциала города путем поддержки предпринимательства, создания новых рабочих мест, развития производств, наиболее приемлемых с точки зрения исторических и геополитических особенностей города в регионе и России. Основными компонентами данной стратегии являются поддержка инноваций, местного бизнеса, помощь создаваемым фирмам, привлечение компаний со стороны и т.д. В основу данной концепции положены идеи немецкого экономиста Г. Хоера85
