Содержание к диссертации
Введение 4
1. Теоретико-методические основы стратегического планирования развития муниципальных образований в современных УСЛОВИЯХ : 14
1.1 Концепция саморазвития муниципальных образований 14
1.2 Содержание и особенности процесса стратегического планирования развития муниципальных образований в современных условиях 30
1.3 Нормативное обеспечение местного самоуправления в Российской Федерации 53
2. Системный анализ управления социально экономическим развитием муниципальных образований 69
2.1 Анализ и классификация проблем социально-экономического развития муниципальных образований 69
2.2 Зарубежный опыт ресурсного обеспечения развития муниципальных образований 90
2.3 Анализ и обобщение опыта реализации стратегического подхода в управлении муниципальными образованиями России 103
3. Методы формирования и эффективные механизмы реализации стратегии социально-экономического развития муниципального образования 119
3.1 Моделирование процесса стратегического планирования на муниципальном уровне 119
3.2 Методы оценки эффективности и мотивации реализации стратегии социально-экономического развития муниципальных образований 138
3.3 Привлечение дополнительных финансовых ресурсов для местного саморазвития посредством выпуска муниципальных ценных бумаг 154
Заключение 175
^{ Список литературы 187
Приложение А. Сравнительная характеристика текущего и стратегического планирования на муниципальном уровне 200
Приложение Б. Паспорт административно- территориальной единицы 202
Приложение В. Формы матриц-SWOT для проведения комплексного анализа среды муниципального образования 205
Приложение Г. Структура стартового социально-экономического потенциала муниципального образования 208
Приложение Д. Индикаторы успешности реализации стратегии муниципального образования 209
Приложение Е. Основные показатели социально-экономического развития муниципальных образований 211
Приложение Ж. Разработка схемы организации муниципального займа по строительству автомобильного моста в городе Орле 214
Введение к работе
Актуальность исследования. Проводимые в последнее десятилетие в России реформы по своей сути предполагают совершенствование систем управления и экономических механизмов, обеспечивающих целенаправленное и эффективное развитие страны, регионов, муниципальных образований и предприятий. Сегодня сохраняется ситуация, когда развитие современного местного самоуправления в РФ продолжает осуществляться «сверху». В таком состоянии оно фактически является продолжением вертикали государственного управления, что в корне противоречит его действительной сущности. Очень часто наблюдается пассивность органов местного самоуправления в решении основных социально-экономических проблем, таких как: развитие муниципальной промышленности, эффективное использование природных ресурсов, охрана здоровья населения территории, развитие малого предпринимательства, использование муниципальной собственности и т.д. Невозможность решения данных проблем собственными силами обусловлена отсутствием инициативы на местах, а также дефицитом различных видов ресурсов. Это вызвано тем, что в Российской Федерации пока не существует ни адекватного понимания достоинств и недостатков существующей системы муниципального управления (реальной модели), ни единой концепции развития местного самоуправления (идеальной модели), ни четких методов и рекомендаций по переходу от одной модели к другой.
Успех проводимых реформ во многом зависит от эффективности управления комплексным развитием муниципальных образований. На сегодняшний день местное самоуправление - это фундамент, на который должна опираться российская государственность. С другой стороны, оно обладает потенциалом саморазвития, использование которого предполагает активизацию местных органов власти в сфере стратегического управления жизнедеятельностью территорий. Целенаправленное, устойчивое комплексное развитие регионов и муниципальных образований Российской Федерации должно опираться на единые принципы и подходы, которые при этом будут учитывать специфику каждой отдельной территории.
Смысл местного самоуправления заключается в самостоятельном и под свою ответственность решении населением конкретной территории (муниципального образования) вопросов местного значения. Следовательно, существуют предпосылки для самостоятельной разработки и реализации стратегии муниципального развития. Поэтому, органы местного самоуправления должны воспользоваться правом формулировать стратегические и тактические цели развития конкретной территории, а также определять средства и методы их достижения.
Таким образом, особую актуальность в современных условиях приобретают вопросы разработки научно-методической базы управления социально-экономическим развитием муниципальных образований на основе s- стратегического планирования.
Степень научной разработанности проблемы. Различные аспекты стратегического управления и планирования социально-экономического развития регионов и муниципальных образований достаточно изучены в отечественной, а также зарубежной научной литературе.
Методологической основой исследования процесса стратегического управления и планирования являются труды И. Ансоффа, Р. Акоффа, М. Альберта, У. Кинга, М. Мескона, Ф. Хедоури, П. Холла.
В отечественной экономической литературе теоретические и практические аспекты применения стратегического планирования в рамках управления развитием территориальных образований (районов, городов, регионов) широко представлены в работах Л.И. Абалкина, П.Г. Бунина, Л.А. Велихова, А. Л. Гапоненко, А. А. Горбунова, Б.М. Гринчеля, А. А. Кияльникова, А.Е. Когута, B.C. Кулибанова, А.А. Румянцева, И.И. Сигова, Е.С. Строева, Б.М. Штульберга и др.
Весомый вклад в исследование проблем системного управления развитием регионов и муниципальных образований в период трансформации системы государственного устройства РФ внесли такие ученые-экономисты, как В.Н. Лексин, В.Я. Любовный, А.А. Мерцалов, Б.З. Мильнер, Б.Г. Преображенский, В.Г. Садков, А.А. Синягов.
В трудах названных представителей отечественной и зарубежной науки решены многие важные методологические и прикладные проблемы стратегического управления. Однако они не в полной мере отвечают специфике современного состояния местного самоуправления в РФ, сложности взаимоотношений между федеральным центром, субъектами Федерации и органами муниципального управления.
Актуальность и недостаточная изученность указанных вопросов, их практическая значимость для устойчивого развития России определили выбор темы диссертационного исследования, его цель, задачи и практическую направленность.
Объектом диссертационного исследования является система экономических и социальных отношений, складывающихся в процессе управления комплексным развитием регионов и муниципальных образований Российской Федерации.
Предметом исследования выступают управленческие процессы по формированию и реализации стратегии социально-экономического развития муниципальных образований.
Цель исследования состоит в построении системной модели управления социально-экономическим развитием муниципальных образований на основе стратегического планирования, а также разработке эффективных механизмов ее реализации.
Для достижения поставленной цели в диссертационном исследовании решаются следующие задачи:
исследования и выделения элементов муниципального образования как системы;
выявления особенностей стратегического планирования и регулирования местного саморазвития;
системного анализа проблем социально-экономического развития муниципальных образований РФ;
обобщения опыта реализации стратегического подхода в управлении муниципальными образованиями России;
моделирования процесса стратегического планирования на муниципальном уровне;
- разработки мотивационного механизма реализации социально экономических программ;
определения методов оценки эффективности функционирования муниципальных образований;
формулирования рекомендаций по привлечению дополнительных финансовых ресурсов комплексного развития территорий.
Теоретико-методологическую основу исследования составили научные труды признанных отечественных и зарубежных ученых и специалистов по макроэкономике, общему и специальному менеджменту, теорий сложных систем и управления проектами.
Нормативно-правовой базой явились законодательные и нормативные акты РФ и ее субъектов по вопросам местного самоуправления и рыночного развития.
Информационно-эмпирическую основу работы составили данные Государственного комитета РФ по статистике, материалы Управления экономики администрации Орловской области, собственные исследования автора, в т.ч. полученные в процессе работы научно-практического семинара Координационного совета Собрания руководителей представительных органов местного самоуправления городов России.
В процессе исследования использовались общенаучные методы: комплексного анализа, синтеза, дедукции, индукции, научной абстракции, экономико-математического моделирования, сравнительного анализа, экономико-статистический и эмпирический.
Рабочая гипотеза. Органы местного самоуправления по российскому законодательству вправе сами и под свою ответственность принимать решения по вопросам местного значения. Следовательно, они имеют право самостоятельно разрабатывать стратегию развития муниципального образования. Выработка данной стратегии и претворение ее в жизнь ставит органы местного самоуправления перед необходимостью изыскания новых эффективных форм привлечения дополнительных ресурсов.
Полученные научные результаты исследования позволили сформулировать положения, выносимые на защиту.
1. Комплексное исследование управления социально-экономическим развитием муниципальных образований невозможно без их системного представления. Муниципальное образование есть совокупность таких элементов, как территория, местное сообщество (население), различные виды ресурсов, муниципальные органы управления. При этом эффект развития муниципального образования должен постоянно расти. В этой связи саморазвитие муниципального образования - это процесс его целенаправленного функционирования на основе собственных и (или) привлеченных ресурсов, результаты которого превышают затраты.
2. Системообразующая основа и главный механизм саморазвития муниципального образования - это производственно-социальный комплекс, в рамках которого перерабатываются природные ресурсы. Однако, помимо природных ресурсов для его нормального функционирования необходимы и другие виды ресурсов (финансовые, трудовые, правовые и т.д.). Конечной целью данного процесса является повышение качества жизни населения и окружающей среды.
3. Важнейшим инструментом и функцией управления социально-экономическим развитием муниципальных образований является стратегическое планирование. Его можно представить как непрерывный процесс, позволяющий вырабатывать целевые ориентиры, планировать действия и ресурсы для достижения поставленных целей на основе комплексного анализа и прогноза тенденций развития. К настоящему времени складывается ситуация, когда многие муниципалитеты осознали преимущества стратегического планирования и готовы приступить к его осуществлению, однако возникает проблема отсутствия методических рекомендаций по его организации.
4. Результаты анализа накопленного опыта в сфере местного самоуправления обнаруживают наличие на этом уровне всех актуальных проблем современного российского общества. Их четкая классификация позволит более эффективно определять приоритетные направления совершенствования управления комплексным развитием муниципальных образований.
5. Исследование процесса перспективного планирования развития муниципальных образований позволяет утверждать, что существующая модель построена на позиции предвидения новых задач при разработке стратегий. Однако она не оправдывает себя в случае, когда необходимо реагировать на события, частично предсказуемые, но развивающиеся быстрее, чем система управления смогла бы вовремя принять необходимые решения. Таким образом, практика территориального планирования должна быть дополнена принципом своевременных решений (управление стратегическими задачами на основе их ранжирования), широко используемым в крупных корпорациях.
6. Для успешной реализации программ комплексного развития муниципального образования необходимо не только наличие различных видов ресурсов, но и механизмов мотивации участников данного процесса. На основе синтеза элементов технологии муниципального заказа и основных положений теории «внешних эффектов» Р. Коуза разработана схема, согласно которой внешние для предприятий социальные и экологические функции становятся имманентно присущими непосредственной их деятельности и делаются, по существу, их внутренними функциями. Задача муниципальных органов управления в данном случае состоит в установлении необходимых и достаточных размеров платежей за загрязнения окружающей среды, за пользование общими объектами инфраструктуры, благоустроенной территорией и т.д. Если эти размеры будут достаточно весомыми, то предприятия будут стремиться сами реализовывать экологические функции, благоустраивать окружающую территорию и т.д.
7. Одним из способов решения проблемы ресурсного обеспечения реализации стратегических программ является мобилизация финансовых ресурсов с помощью проведения муниципальных облигационных займов. Для их эффективной организации необходима кооперация муниципалитета и местных предприятий с целью реализации крупномасштабных проектов.
8. Для оценки эффективности реализации стратегии комплексного развития и, как следствие, функционирования муниципального образования наиболее конструктивной и актуальной является методология ресурсно-потенциального подхода. На основе этого эффективность определяется максимальным удовлетворением потребностей населения и наилучшим качеством окружающей среды на единицу задействованных ресурсов при минимальной разнице между имеющимся и фактически задействованным ресурсным потенциалом.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в разработке теоретико-методической базы формирования стратегии комплексного развития муниципальных образований и эффективных механизмов ее реализации. В частности: сформулирована концепция саморазвития и функционирования муниципальных образований, достоинством которой по сравнению с известными аналогами является определение саморазвития как самостоятельного формирования целей и ресурсной базы путем рационального сочетания собственных и заемных источников, обеспечивающего улучшение конечных результатов социально-экономического развития;
предложена классификация проблем развития муниципальных образований РФ, позволяющая системно представить приоритетные направления совершенствования управления на муниципальном уровне;
представлена модель процесса стратегического планирования развития муниципального образования, синтезирующая достоинства Л схем корпоративного и территориального управления;
разработан механизм мотивации предприятий, функционирующих на территории муниципального образования, к реализации экономических, социальных и экологических функций на основе теории «внешних эффектов»;
усовершенствована схема организации муниципальных облигационных займов как формы мобилизации дополнительных ресурсов для реализации стратегических программ; уточнена методика оценки эффективности реализации стратегии социально-экономического развития муниципальных образований с целью определения интегрального результата функционирования муниципального образования как социально-экономической системы. Практическая значимость исследования состоит в том, что его результаты позволяют использовать разработанные автором методики в управлении комплексным развитием муниципальных образований Российской Федерации. В частности, предложенная схема организации муниципальных облигационных займов позволяет формировать ресурсную базу реализации стратегических программ. Применение методики и индикаторов оценки реализации стратегии социально-экономического развития позволяет повысить эффективность процесса стратегического планирования комплексного развития муниципалитетов.
Апробация работы и публикации. Основные результаты исследования прошли апробацию в ходе межвузовских, региональных, международных научно-практических конференций: «Социально-экономические и политические проблемы: региональный аспект в условиях корректировки курса реформ» (Орел, ОКИ, 1999г.); «Финансовые основы местного самоуправления» (Орел, ОРАГС, 1999г.); «Экономика, общество, личность на рубеже XXI века» (Орел, ОКИ,2000г.); «Стратегия развития региона: социально-экономические и политико-правовые инновации» (Орел, ОРАГС, 2000г.); «Социальное согласие, политическая стабильность, экономическое созидание в оценках молодых ученых» (Орел, ОРАГС, 2002г.); «Государственность России и государственная служба: пути развития» (Москва, РАГС, 2002г.); международной научно-практической конференции «Человек и общество: на рубеже тысячелетий» (Воронеж, 2001); научно-практическом семинаре Координационного совета Собрания руководителей представительных органов местного самоуправления городов России «Управление муниципальными образованиями в современных условиях» (Орел, 2001).
Материалы диссертационного исследования также являются основой лекционных курсов по дисциплинам «Стратегический менеджмент», «Инновационный менеджмент», «Рынок ценных бумаг» в рамках обучения, переподготовки и повышения квалификации кадров государственных и муниципальных служащих.
Основные идеи диссертационного исследования опубликованы в 11 работах общим объемом 1,9 печатных листа.
Объем и структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы и приложений. Диссертация содержит 186 страниц основного текста, 19 рисунков, 4 таблицы, 7 приложений. Библиография включает 140 источников.
