Содержание к диссертации
Введение 3
Глава 1. Теоретическое исследование основного объекта муниципального
менеджмента - муниципального образования 11
1.1. Системный и ситуационный подходы к рассмотрению
муниципального образования как объекта муниципального
менеджмента 11
1.2. Типология муниципальных образований для целей
муниципального менеджмента 25
1.3. Опыт муниципального менеджмента и местного самоуправления в
развитых странах мира и возможность его применения в
РФ 32
Глава 2. Исследование процесса формирования муниципального
менеджмента на основе реинжиниринга 41
Нормативно-правовые предпосылки формирования муниципального менеджмента 41
Концептуальные основы муниципального менеджмента 50
Реинжиниринг как инструмент формирования муниципального
менеджмента 66
Глава 3. Прикладные аспекты применения муниципального
менеджмента в результате реинжиниринга административных
процессов (на примере городского округа Юрга Кемеровской
области) 83
Анализ социально-экономического потенциала муниципального образования «Городской округ Юрга» 83
Реинжиниринговые аспекты реализации задач мониторинга и стратегического муниципального менеджмента 91
3.3. Реализация реинжиниринговых задач совершенствования
организационной структуры Администрации городского округа Юрга 110
3.4. Обучение муниципальных служащих как задача реинжиниринга
административных процессов муниципального менеджмента 131
Заключение 139
Библиографический список 154
Приложение 167
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Российская Федерация в современных условиях переживает свойственные рыночным отношениям процессы децентрализации управления, увеличения числа частных собственников, и, что особенно важно, переживает этап административной реформы и формирования системы местного самоуправления, в связи с чем возникает ситуация неопределенности, в которой на уровне отдельных регионов, муниципальных образований становится необходимым поворот от формализации и алгоритмизации управления к искусству принятия решений, к работе в команде, от чисто субъектно-объектного подхода к партнерству, от патернализма к самоорганизации.
Для эффективного функционирования муниципальных образований в условиях рыночных отношений и разных форм собственности требуется иная, нежели применявшаяся при плановой экономике концепция управления на местном уровне. Если раньше основным субъектом управления являлось государство, то в ближайшей перспективе на местном уровне предполагается слияние субъекта и объекта управления. В современных условиях меняется само содержание управления на местном уровне, следовательно, в соответствии с диалектикой формы и содержания, меняется и его форма, под которой в философском смысле понимаются связи элементов внутри системы. Следует вспомнить, что оптимальность развития любой системы достигается только при взаимном соответствии содержания и формы.
Сегодня становится все более очевидным, что реально идея формирования системы местного самоуправления в его истинном смысле в России пока не воплотилась. Причин тому много, среди которых можно выделить инертность муниципальных властей, особую ментальность населения и др.
Кроме того, к основным проблемам становления местного самоуправления следует отнести:
- экономическую - Эту проблему можно обозначить как пока еще сильную зависимость обеспечения деятельности местного самоуправления и формирования бюджета муниципального образования от бюджета вышестоящего, то есть проблему приближения к самообеспечению.
социологическую - Для того, чтобы ощущать свою сопричастность к муниципальному сообществу, быть его членом, не достаточно проживания на соответствующей территории. Нужны определенные социально-психологические и иные условия, которые бы делали каждого жителя муниципального образования активным и ответственным членом социора (социальных организаций);
организационно - процессуальную - Организационная структура и технология деятельности администрации муниципального образования должны быть максимально рациональны и вводить население в процессы властных отношений.
Это основные предпосылки формирования системы муниципального
менеджмента, который, прежде всего, предполагает отношения партнерства
между всеми участниками социально-экономических отношений на
муниципальном уровне. То есть муниципальный менеджмент - это новый
уровень взаимоотношений, организационной культуры в рамках
организации местного самоуправления, в то время как в практике государственного управления на местном уровне в России лидировал патернализм с сильным культом единоначалия.
Становится все более очевидным, что в современных условиях требуется коренное переосмысление административных процессов, то есть реинжиниринговый подход к решению задач формирования муниципального менеджмента, что позволит рационализовать не только сами административные процессы, но и сформирует определенное видение своей роли, значимости выполняемых функций у муниципальных служащих и
5 населения муниципального образования в целом. Кроме того, муниципальный менеджмент призван усилить конкурентные преимущества муниципального образования.
Стратегический курс реформирования местного самоуправления в масштабах государства выдвигает на первый план поиск новых теоретических подходов формирования муниципального менеджмента. В данных условиях становится все более очевидной настоятельная необходимость формирования научных основ его разработки. Особую роль в этом процессе играют наряду с представительными органами и муниципальные служащие, численность которых после начала реформы по общей оценке должна возрасти. На них возложена основная нагрузка по решению указанных выше проблем и по претворению в жизнь Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», вступившего в силу с 01/01/2006 года. Кроме того, приняты важные для муниципальных образований новая редакция Бюджетного кодекса РФ, новая редакция Градостроительного кодекса РФ, новый Жилищный кодекс РФ.
Особенностью сложных социально-экономических систем является то, что не всегда удается четко выразить обратные связи, которые в них, как правило, длинные, проходят целый ряд промежуточных звеньев и их детальный просмотр затруднен. Поэтому формы и процедуры участия населения в местном самоуправлении, прописанные в законодательных актах, с точки зрения получения обратной связи, проще апробировать в малых и средних городах, где немногочисленное население проживает компактно. При общности идеи механизмы их применения в крупном и малом городе существенно разнятся. Поэтому не случайно для данного исследования выбран городской округ Юрга Кемеровской области, основными отличительными признаками которого является высокая степень общественной активности населения, что обусловливается высоким уровнем качества труда, сохраняющимися традициями, относительно высоким
6 культурным уровнем населения; относительное экологическое благополучие, машиностроительная специализация.
Таким образом, тема исследования является актуальной в силу наличия противоречия между идеей проводимых реформ и неподготовленностью социально-экономических систем к масштабным инновациям.
Состояние и степень научной разработанности проблемы.
Различным аспектам региональной экономики посвящены исследования М.К.Бандмана, В.И.Бувальцевой, А.Г.Гранберга, А.М.Лаврова, Н.И.Лексина, В.В.Михайлова, В.С.Сурнина, С.А.Суспицина, Ю.А.Фридмана, Р.И.Шнипера и др.
В рамках рассмотрения вопросов социально-экономического развития муниципальных образований были изучены работы Р.В.Бабуна, Е.Бухвальда, А.Г.Гладышева, Б.С.Жихаревича, В.Б.Зотова, В.Н.Иванова, Л.Л.Парцикова, О.М.Роя, В.Г.Чуркина, В.А Шабашева и др.
Проблематикой реинжиниринга занимались в разное время такие ученые как Н.А.Забулонов, И.В.Кремлева, С.И.Риб, В.А.Ириков, М.Хаммер, Дж.Чампи, Т.Давенпорт, Т.Хесс и др.
Системные аспекты менеджмента отражены в трудах Л.Андреева, В.В.Глущенко, Е.П.Голубкова, Г.Кунца, С.Доннела, Д.А.Новикова, А.И.Радченко и др.
Нами выявлено, что в работах большинства указанных авторов концепции реинжиниринга и менеджмента рассматриваются параллельно, то есть реинжиниринг рассматривается как инновации, касающиеся конкретного бизнес-процесса, а менеджмент - как управление по вертикали. С такой формулировкой мы не совсем согласны, так как считаем, что менеджмент в большей мере является системой матричного, сетевого руководства. Таким образом, попыток применить реинжиниринг к муниципальному менеджменту и местному самоуправлению пока не предпринималось. Кроме того, в научных работах не приводится
7 рекомендаций по практическому применению реинжиниринга к рассмотрению административных процессов муниципального менеджмента. Лишь немногие авторы предпринимают попытки системного анализа взаимосвязей реинжиниринга и менеджмента (В.Баринов, П.И.Журавлев, Н.А.Забулонов).
Таким образом, обзор отечественных и зарубежных научных трудов в данном исследовании позволяет сделать вывод о том, что незаслуженно мало внимания уделяется вопросам целесообразности отказа от эпизодического применения реинжиниринга в пользу его непрерывности при осуществлении муниципального менеджмента.
Цель и задачи диссертационного исследования.
Целью данного диссертационного исследования является исследование проблем и противоречий современного этапа трансформации системы муниципального управления в систему местного самоуправления и муниципального менеджмента посредством реинжиниринга, а так же разработка теоретических и практических рекомендаций по совершенствованию административных процессов муниципального менеджмента.
Для достижения поставленной цели были решены следующие задачи:
Обобщены и систематизированы теоретические основы системного анализа функционирования муниципального образования и управления его развитием.
Определены предпосылки и инструментарий процесса формирования муниципального менеджмента.
Выявлены и проанализированы противоречия между существующей формой и новым содержанием местного самоуправления и муниципального менеджмента.
Оценен совокупный социально-экономический потенциал муниципального образования «Городской округ Юрга» Кемеровской области.
Сформулирована постановка реинжиниринговых задач мониторинга и стратегического муниципального менеджмента, разработаны рекомендации по их реализации.
Предложена более рациональная организационная структура администрации муниципального образования, разработана карта административных процессов.
Разработаны рекомендации по реализации реинжиниринговых задач обучения муниципальных служащих городского округа Юрга.
Объектом исследования являются административные процессы муниципального менеджмента (на примере городского округа Юрга).
Предметом исследования является реинжиниринг этих процессов.
Теоретические и методологические основы исследования.
Исследование базируется на сочетании системно-компонентного, системно-структурного, системно-функционального, ситуационного и программно-целевого подходов к рассмотрению системы муниципального менеджмента. Кроме того, в работе использованы общие методы научного познания: наблюдение, сравнение, логико-смысловой анализ, SWOT - анализ и пр. Информационной базой исследования послужили нормативные и законодательные акты, сводные отчеты о социально-экономическом развитии городского округа Юрга, материалы российских и зарубежных исследований.
Научная новизна исследования состоит в том, что теоретически обоснованы и методически проработаны концептуальные основы реинжиниринга административных процессов муниципального менеджмента (на примере городского округа Юрга Кемеровской области), которые раскрыты посредством следующих элементов:
1. Уточнены теоретические положения системного рассмотрения муниципального менеджмента. Расширено определение понятия «муниципальное образование» на базе системного подхода; исходя из приведенной типологии систем, описаны принципы, функции и
9 характеристики открытой сложной социально-экономической системы -муниципального образования.
Вскрыты предпосылки и сформулированы задачи формирования системы муниципального менеджмента. Предложено выделять три подсистемы муниципального менеджмента (организационно-распорядительную, информационно-пропагандистскую, подсистему самоорганизации и саморазвития), обозначены их элементы. Разработана и представлена схема муниципального менеджмента, включающая функции, методы, формы воздействия, регуляторы и стимуляторы муниципального менеджмента, а также функции муниципальных органов исполнительной власти.
Определено понятие «реинжиниринг административных процессов». Обосновано положение о том, что реинжиниринг административных процессов — это непрерывный результирующий процесс муниципального менеджмента. Дана сравнительная характеристика преимуществ и недостатков трех вариантов реинжиниринга, на основе чего подчеркнута приемлемость третьего (адаптивного) варианта реинжиниринга.
Предложены методика мониторинга и система показателей оценки результатов реализации стратегии социально-экономического развития муниципального образования, включающая не только расчетные показатели, но и социологические индикаторы «социального самочувствия» его населения.
Обоснована необходимость принципиальных изменений действующей организационной структуры управления администрацией муниципального образования на основе реинжиниринга. С учетом положений Закона № 131-ФЗ разработана организационная структура управления Администрации городского округа Юрга, приобретающая функционально-командную, процессную ориентацию. Разработана карта административных процессов на муниципальном уровне (на примере городского округа Юрга), описаны ее составляющие. Разработан
примерный регламент функционального и технологического разделения
труда с позиций муниципального менеджмента. 6. В рамках реализации реинжиниринговых задач обучения муниципальных
служащих городского округа Юрга предложена последовательность
разработки системы обучения муниципальных служащих на уровне
муниципального образования.
Практическая и теоретическая значимость работы заключается в
возможности использования основных положений, рекомендаций и выводов
автора работы как основы дальнейших теоретических исследований
реинжиниринга административных процессов муниципального
менеджмента; в качестве рекомендаций исполнительным органам власти на уровне муниципального образования; а также для подготовки учебно-методической базы и применения в учебном процессе при чтении дисциплин. «Региональная экономика», «Стратегический менеджмент» и других дисциплин по специальности «Государственное и муниципальное управление».
