Введение к работе
Актуальность темы исследования в части разработки теоретических, методических и прикладных аспектов межмуниципального взаимодействия в развитии территории обусловлена рядом российских и мировых тенденций в сфере совершенствования местного самоуправления, а также региональными особенностями Южного Приамурья, как полигона исследования.
Реформа местного самоуправления, начало которой положил Федеральный закон №131-Ф3 от 6.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», внесла множество нововведений в деятельность местных органов власти. Следствием этого явилось выделение различных типов муниципальных образований в Российской Федерации, рост числа муниципалитетов и изменение их размеров. В результате сформировалась ситуация, когда из-за территориальной раздробленности собственные ресурсы муниципальных образований оказались недостаточными для решения тех или иных местных проблем. Как следствие, на региональном уровне в настоящее время преобладает тенденция передачи полномочий наверх (по вертикали власти), а возможности межмуниципального взаимодействия для решения вопросов местного значения недооцениваются и используются недостаточно.
В то же время мировым сообществом для решения многих возникающих
на местах социально-экономических проблем и повышения эффективности
использования совокупного потенциала территорий накоплен опыт применения
новых форм управления, базирующихся на принципах взаимодействия,
сотрудничества и кооперации. Право местных сообществ на сотрудничество
зафиксировано в Европейской хартии местного самоуправления, а развитие
механизмов межмуниципального взаимодействия поддерживается
национальными органами власти многих стран, а также Европейским союзом. Подчеркивается, что сотрудничество между органами местного самоуправления может стать важным фактором выживания и конкурентоспособности территорий в нестабильных экономических условиях. На этом фоне особо выделяются удачные примеры межмуниципального взаимодействия не просто различных муниципальных образований одной страны, а межмуниципальных образований стран-соседей .
В настоящее время в России интерес к межмуниципальному взаимодействию стимулируется в основном политическими и организационно-экономическими причинами и носит общероссийский и межрегиональный характер. Укреплению хозяйственных связей муниципальных образований в регионе, развитию взаимодействия между ними, экономической интеграции не уделяется должного внимания, хотя именно между муниципальными
После завершения строительства соединяющего датский Копенгаген и шведский Мальме моста через пролив Эресунн эти два города фактически образовали единый муниципалитет. К этому Данию и Швецию подтолкнула конкуренция за инвестиции с новым европейским мегаполисом -Берлином (см. Управление развитием муниципальных образований. М.: АНХ. 2007, с. 11).
образованиями одного субъекта Федерации могут сложиться более тесные взаимосвязи, что обусловлено их функционированием в границах единой социально-экономической системы субъекта РФ. Исходя из этого, следует содействовать развитию межмуниципального экономического взаимодействия в субъектах Российской Федерации, выявлять и обобщать передовую практику организации межмуниципального взаимодействия.
Проблемы межмуниципального взаимодействия акцентируются в Посланиях Президента России, занимают видное место в повестках дня исполнительных и законодательных органов власти Российской Федерации всех уровней.
Для Южного Приамурья данные аспекты имеют большое значение, что связано с его региональными особенностями как полигона исследования. Южное Приамурье - приграничная, наиболее освоенная и заселенная часть российского Дальнего Востока, включающая муниципальные образования двух дальневосточных субъектов Федерации (Хабаровского края и Еврейской автономной области (ЕАО) и имеющая крупные, перспективные для реализации хозяйственные проекты, могущие оказать неоднозначное влияние на социально-экономическое развитие всего Дальнего Востока России. При оценке перспектив развития Южного Приамурья следует учитывать близкое географическое размещение, сложные и достаточно плотные хозяйственные связи, сложившиеся между муниципалитетами в регионе на протяжении последних десятилетий.
Несмотря на появление в последнее время значительного числа работ, посвященных проблемам межмуниципального взаимодействия, многие теоретические, методические и прикладные вопросы подобного взаимодействия остаются недостаточно проработанными, что и определяет актуальность выполненного исследования.
Степень научной разработанности проблемы. Общие проблемы деятельности интеграционных образований в Российской Федерации и за рубежом исследуются в работах Р.В. Бабуна, Н.Н. Волкова, П.А. Минакира, Т.В. Сахно, С.А. Суспицына, М.А. Эскиндарова и других ученых.
Различные аспекты межрегионального экономического взаимодействия анализируются в работах С.С. Артоболевского, Г.В. Былова, С.Д. Валентея, Г. Вилкенс, А.Г. Гранберга, О.В. Грицая, А.Н. Демьяненко, А.А. Замотаева, В.Б. Зотова, В.В. Климанова, Б.Л. Корсунского, Е.А. Колодиной, В.В. Котилко, О.В. Кузнецовой, A.M. Лаврова, С.Н. Леонова, П.А. Минакира, Н.Н. Михеевой, В.Ю. Рогова, Л.Г. Соколовой, А.И. Трейвиша и других исследователей.
Проблемы межмуниципального взаимодействия и сотрудничества рассматривают такие ученые, как Т.Т. Авдеева, Ю.М. Алпатов, Р.В. Бабун, О.И. Вендина, Б.М. Гринчель, С.Ф. Жилкин, К.Н. Знаменская, О.П. Литовка, А.С. Новоселов, Л.Г. Рагозина, В.Е. Рохчин, О.М. Рой, А.А. Сапожников, Ю.В. Филиппов, А.Н. Швецов и другие.
Среди зарубежных авторов, занимающихся вопросами
межмуниципального взаимодействия, совершенствования управления развитием
городских агломераций следует отметить труды О. Алдрете-Санчеса, Е. Бауэра (Е. Bauer), Т. Бьерна (T.Byrne), П. Друкера (P.F. Drucker), П. Ньюмана (P. Newman), Дж. Кенуорти (J. Kenworthy), Дж. Эдди, К. Эйклунда и других ученых и практиков.
Исследованию городской политики и различным аспектам стратегического планирования муниципальных образований и регионов посвящены труды А.Г. Бреусовой, М.А. Винокурова, А.Г. Воронина, Б.М. Гринчеля, Б.С. Жихаревич, Н.Е. Костылевой, В.А. Лапина, Н.И. Лариной, В.Н. Лексина, А.С. Новоселова, А.В. Пенюгаловой, А.Н. Пилясова, О.С. Пчелинцева, В.И. Самарухи, А.Н. Швецова, А.Ф. Шуплецова и ряда других исследователей.
В настоящее время в России сформировалась правовая основа межмуниципальной интеграции, изложенная федеральных законах России, законах субъектов РФ. В то же время Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепил лишь саму возможность осуществления межмуниципального взаимодействия по различным направлениям, рамочно определив его основные формы.
Остаются не до конца проработанными теоретические и научно-методические аспекты формирования механизмов межмуниципального взаимодействия. Проблемам изучения современного состояния, тенденций развития, роли и форм межмуниципального экономического взаимодействия на региональном уровне и посвящена данная работа.
Цель исследования заключается в обосновании теоретических положений и методических рекомендаций формирования межмуниципального взаимодействия как фактора повышения результативности долгосрочного развития локальных территориальных систем.
В рамках достижения обозначенной цели были поставлены и последовательно решены следующие задачи:
- систематизировать и изложить имеющиеся представления и концепции о
межмуниципальном взаимодействии, уточнить понятие «межмуниципальное
взаимодействие» в контексте долгосрочного развития территории;
выполнить анализ российского и зарубежного опыта межмуниципального взаимодействия;
дать определение понятию и разработать методический подход к оценке потенциалов межмуниципального взаимодействия муниципальных образований;
выявить потенциал и ограничения реализации альтернативных сценариев развития Южного Приамурья как полигона межмуниципального взаимодействия;
- разработать методический подход к оценке эффектов реализации
механизма межмуниципального взаимодействия в регионе;
обосновать направления совершенствования механизма межмуниципального экономического взаимодействия в Южном Приамурье.
Объектом диссертационного исследования выступает группа
муниципальных образований Южного Приамурья, в пространстве которых
разворачиваются процессы межмуниципального экономического
взаимодействия.
Предмет диссертационного исследования - система социально-экономических отношений, складывающаяся между органами местного самоуправления и другими заинтересованными участниками при формировании и развитии механизмов межмуниципального взаимодействия в процессе развития территориальных систем.
Область исследования и соответствие диссертации Паспорту научной специальности. Содержание диссертации соответствует области исследования Паспорта специальности 08.00.05 «Экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика)» (п.3.17 «Управление экономикой регионов. Формы и механизмы взаимодействия федеральной, региональной, муниципальной власти, бизнес-структур и структур гражданского общества. Функции и механизмы управления. Методическое обоснование и разработка организационных схем и механизмов управления экономикой регионов; оценка их эффективности»).
Рабочая гипотеза диссертационного исследования состоит в предположении о возможности повышения уровня социально-экономического развития муниципальных образований как результата рационализации местного управления в ходе межмуниципального взаимодействия и основывается на понимании того, что муниципальные образования выступают одновременно как самостоятельные субъекты экономических отношений и как взаимосвязанные, взаимозависимые участники процесса пространственного развития. При этом межмуниципальное взаимодействие может возникать в границах экономического пространства, не совпадающего с административными границами субъекта Федерации, что вызывает необходимость выделения «ареалов (мезорайонов)», располагающих максимальным потенциалом межмуниципального взаимодействия.
Теоретическую и методологическую базу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых в области регионального и муниципального управления, муниципального экономического развития, пространственной экономики, а также работы, раскрывающие вопросы теории и практики формирования и развития механизмов межмуниципального экономического взаимодействия. Методологическую основу исследования составил системный подход с использованием приемов экспертных оценок, статистического анализа, метода обобщения и синтеза.
Информационная база диссертационного исследования сформирована из нескольких типов источников: 1) законодательные, нормативно-правовые документы Российской Федерации, субъектов РФ, органов местного самоуправления, регулирующие вопросы развития межмуниципального
взаимодействия; 2) официальные данные государственной и муниципальной статистики Госкомстата; 3) аналитические материалы Государственной Думы Российской Федерации, Министерства регионального развития РФ, материалы исследований экспертных институтов и отдельных авторов; 4) первичные данные, самостоятельно собранные и обработанные автором, результаты социологических опросов и экспертные оценки.
Наиболее существенные результаты диссертационного исследования, полученные автором:
систематизированы существующие представления и научные взгляды на межмуниципальное взаимодействие, уточнено содержание понятия «межмуниципальное взаимодействие», которое, в отличие от существующих трактовок, более достоверно отражает содержание межмуниципального взаимодействия за счет указания на необходимость учета как горизонтальных, так и вертикальных связей, возникающих в межрегиональной деятельности муниципальных образований;
выявлено на основе сравнительного анализа российского и зарубежного опыта наличие трех групп стимулов к развитию межмуниципального взаимодействия: политических, организационно-экономических и пространственно-деятельностных. Показано, что в отличие от зарубежных стран, в России стремление к межмуниципальному сотрудничеству базируется в основном на политических и организационно-экономических стимулах;
разработан и апробирован методический подход к оценке потенциалов межмуниципального взаимодействия, позволивший локализовать на территории Приамурья два мезорайона с максимальными возможностями к межмуниципальному взаимодействию (Хабаровский и Комсомольский);
- выявлены потенциальные возможности и ограничения реализации
альтернативных сценариев развития Южного Приамурья как полигона
межмуниципального взаимодействия. Показано, что транспортный сценарий
имеет исторические ограничения, вызванные запаздыванием вступления
Хабаровска в широкомасштабную приграничную торговлю, а комплексный
сценарий стимулирует те направления в отношениях между Россией и Китаем,
которые имеют высокий потенциал взаимодействия (рекреация, туризм, бизнес
центры, транспортно-логистическая деятельность);
дополнен конкретными направлениями и формами механизм реализации межмуниципального взаимодействия в пространстве муниципальных образований и субъекта РФ, что позволяет повысить результативность функционирования региональных хозяйственных систем;
разработан и на примере Южного Приамурья апробирован методический подход к расчету эффекта реализации механизма межмуниципального взаимодействия, базирующийся на рекомендуемой ООН системе индикаторов количественной оценки условий развития населенных мест.
Обоснованность и достоверность научных положений, выводов и рекомендаций, содержащихся в работе, подтверждается изучением и
использованием положений научных трудов отечественных и зарубежных ученых по исследуемой проблематике, анализом официальных статистических показателей, методических материалов, подготовленных на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, изучением законодательных и иных правовых актов России и субъектов Российской Федерации. В ходе исследования использовались методы системного анализа, статистические методы измерения данных и картографические методы описания социально-экономических процессов. Исследование эволюции взглядов по поводу развития межмуниципальных отношений позволило научно обосновать понятийный аппарат диссертации.
Элементы научной новизны диссертационного исследования заключаются:
- в уточнении содержания понятия «межмуниципальное взаимодействие»,
которое, в отличие от существующих трактовок, расширяет область применения
межмуниципального взаимодействия не только для решения вопросов местного
значения (горизонтальный срез), но и для представительства интересов
муниципальных образований на всех уровнях государственной власти с целью
социально-экономического развития территории в целом (вертикальный срез);
в обосновании критериальных характеристик потенциала
межмуниципального взаимодействия, учитывающих уровень социально -
экономического развития муниципалитетов, транспортную доступность,
плотность населения и позволяющих выделять на территории региона
мезорайоны, обладающие максимальными возможностями к
межмуниципальному взаимодействию;
- в обосновании индексного метода учета изменения параметров
состояния муниципальных систем, измеряемых с помощью уточненной системы
показателей ООН по устойчивому развитию населенных мест, что позволило
количественно оценить результаты реализации механизма межмуниципального
взаимодействия в регионе.
Апробация и внедрение результатов диссертационного исследования. Основные положения и выводы диссертации были использованы Министерством экономического развития и внешнеэкономических связей Хабаровского края при разработке «Методики оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления края» и Правительством Еврейской автономной области в процессе совершенствования механизмов взаимодействия муниципальных образований ЕАО и Хабаровского края.
Теоретические положения и результаты исследования внедрены в учебный процесс в ФГБОУ ВПО «Хабаровская государственная академия экономики и права».
Основные теоретические положения, методологические и практические результаты работы получили апробацию в докладах и выступлениях на всероссийских межрегиональных и региональных научно-практических
конференциях: Биробиджан (2007, 2008, 2011), Братск (2009, 2010), Москва (2009), Хабаровск (2007, 2008, 2010).
Публикации автора. Основные положения диссертационной работы нашли отражение в 14 научных публикациях общим объемом 5,2 авторских п.л. Публикации включают 7 статей в рецензируемых научных журналах, определенных ВАК Минобрнауки РФ, общим объемом 2,3 авторских п.л.
Теоретическая и практическая значимость диссертационной работы состоит в том, что полученные результаты развивают и дополняют теоретический и методический аппарат по разработке механизмов стратегического развития локальных территорий на основе механизмов межмуниципального взаимодействия.
Отдельные положения диссертации могут быть использованы региональными органами власти при разработке программ стратегического развития территории; органами местного самоуправления при разработке и реализации политики социально-экономического развития муниципальных образований и формирования механизмов межмуниципального экономического взаимодействия; высшими учебными заведения при подготовке и переподготовке специалистов по региональной и муниципальной экономике, государственному и муниципальному управлению.
