Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена необходимостью решения ряда теоретических и практических задач, связанных с реализацией полномочий муниципальных образований и их межмуниципальным сотрудничеством в городской агломерации в контексте реализации региональной политики и реформы местного самоуправления в Российской Федерации.
В Стратегии социально-экономического развития Сибири до 2020 года1 предусмотрено формирование крупных городских агломераций, выполняющих функции транспортно-логистических, торгово-финансовых, научно-образовательных, культурных, инновационных и промышленных центров.
Перед муниципальными образованиями в городских агломерациях стоит непростая задача: с одной стороны, необходимо включаться в реализацию общегосударственной стратегии развития городских агломераций, а с другой стороны, необходимо решать текущие задачи обеспечения жизнедеятельности населения, повышать качество предоставления услуг жителям. Решение подобной задачи силами отдельных муниципальных образований затруднительно в виду ограниченности ресурсов. Наличие взаимосвязей между муниципальными образованиями в городских агломерациях обусловливает необходимость согласования действий органов местного самоуправления, выработки единой политики, объединения усилий при реализации своих полномочий, объединения материальных и финансовых ресурсов.
В контексте субъектного подхода, учитывающего наличие особых хозяйствующих субъектов в городских агломерациях - муниципальных образований, городские агломерации можно рассматривать в качестве особой формы межмуниципального сотрудничества. Это позволяет по-новому подходить к проблемам реализации полномочий муниципальных образований в городских агломерациях. Осуществление ими совместной деятельности в рамках межмуниципального сотрудничества может способствовать повышению эффективности использования ресурсов муниципальных образований при реализации их полномочий, что обеспечит увеличение объемов и повышение качества услуг, предоставляемых населению.
Анализ практического опыта показывает, что в большинстве городских агломераций межмуниципальное сотрудничество осуществляется слабо. Недостаточное научное обоснование организации межмуниципального сотрудничества в городских агломерациях выявлено и в теоретическом плане. Отсутствует единый подход к рассмотрению содержания межмуниципального сотрудничества, что не позволяет разграничить его со смежными понятиями. Отсутствует научное обоснование рассмотрения городской агломерации как особой формы межмуниципального сотрудничества. Не сложилось единого подхода к выделению способов реализации полномочий муниципальных образований. Имеющиеся методические рекомендации по организации межмуниципального сотрудничества практически не учитывают особенности реализации полномочий муниципальных образований в городских агломерациях.
Стратегия социально-экономического развития Сибири до 2020 года: распоряжение Правительства РФ от 05.07.2010 г. № 1120-р // Собр. законодательства РФ. - 2010. - 16 авг. -Ст. 4444.
Необходимость совершенствования методического обоснования форм и методов организации межмуниципального сотрудничества в городских агломерациях в целях повышения эффективности реализации полномочий муниципальных образований определяет актуальность темы диссертационного исследования.
Степень разработанности проблемы. Проведенное исследование проблем организации межмуниципального сотрудничества в России опирается на труды Ю.М. Алпатова, И.В. Бабичева, Р.В. Бабуна, Н.Ю. Власовой, А.Г. Воронина, В.Л. Глазычева, Е.В. Гриценко, М.В. Зинченко, О.В. Ирискиной, С.С. Исуповой, А.С. Кириленко, СМ. Киричука, И.А. Кокина, Е.А. Колодиной, Н.И. Мироновой, А.В. Негодуйко, Л.Г. Рагозиной, А.В. Самарухи, Л.Г. Соколовой, И.В. Стародубровской, О. А. Хоменко, Н.С. Шашиной, Е.М. Шереметьевой и др.
При изучении вопросов организации и развития межмуниципального сотрудничества в зарубежных странах в диссертации использованы труды Ю. Буссе, Э. Дюран, В.Б. Евдокимова, С.С. Исуповой, Г. Китчен, Э. Маркварта, Н.М. Миронова, X. Пиндта, Л.Г. Рагозиной, А.С. Серебренниковой, Б.А. Шаповалова и др.
Рассмотрение особенностей организации межмуниципального сотрудничества в городских агломерациях основано на работах Е.Г. Анимицы, С.С. Артоболевского, Э.Ю. Бозе, Д.И. Богорада, М.А. Винокурова, П.И. Дубровина, Н.В. Зуба-ревич, Г.М. Лаппо, 3.3. Муллагалеевой, Е.Н. Перцика, П.М. Поляна, А.С. Серебренниковой, А.А. Угрюмовой, В.А. Яковлева и др.
Разработанные методические рекомендации по организации межмуниципального сотрудничества при реализации полномочий муниципальных образований в городской агломерации опираются на работы И.В. Бабичева, Р.В. Бабуна, В.Л. Глазычева, С.С. Исуповой, С.А. Кирсанова, Л.Г. Рагозиной, Л.Г. Соколовой, И.В. Стародубровской, А.Г. Фомина, О.А. Хоменко.
В настоящее время в России сформировалась правовая основа организации межмуниципального сотрудничества, определенная федеральными законами России, законами субъектов РФ, муниципальными правовыми актами. Реализуется административная и бюджетная реформы государственного и муниципального управления, направленные, в том числе, на совершенствование реализации полномочий муниципальных образований.
В то же время Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепил лишь саму возможность осуществления межмуниципального сотрудничества, рамочно определив его основные формы. В научных исследованиях вопросы межмуниципального сотрудничества при реализации полномочий муниципальных образований в городской агломерации практически не отражены.
Недостаточная научная разработанность вопросов организации межмуниципального сотрудничества в городских агломерациях, необходимость теоретического обобщения уже накопленного опыта сотрудничества на местном уровне, как отечественного, так и зарубежного, и разработки соответствующих методических рекомендаций определили выбор темы, постановку цели, предмет, объект и задачи исследования.
Цель диссертационной работы состоит в развитии теоретических положений и разработке методических подходов к организации межмуниципального сотрудничества при реализации полномочий муниципальных образований в городской агломерации.
Для реализации цели были поставлены и решены следующие задачи:
раскрыть содержание понятия межмуниципального сотрудничества, определить отечественные и зарубежные организационные формы его осуществления;
выявить особенности организации межмуниципального сотрудничества в условиях городской агломерации;
систематизировать способы реализации полномочий местного самоуправления в городской агломерации;
оценить экономические возможности обеспечения реализации полномочий муниципальных образований в городской агломерации и обосновать необходимость организации межмуниципального сотрудничества на примере Иркутской агломерации;
определить направления организации межмуниципального сотрудничества в городской агломерации;
предложить формы организации межмуниципального сотрудничества при реализации полномочий муниципальных образований;
разработать и апробировать методику перераспределения финансовых ресурсов в результате межмуниципального сотрудничества для реализации полномочий муниципальных образований в городской агломерации.
Объект исследования - процесс организации межмуниципального сотрудничества муниципальных образований в городской агломерации.
Предмет исследования - методы и инструменты организации межмуниципального сотрудничества при реализации полномочий местного самоуправления в городской агломерации.
Рабочая гипотеза исследования основывается на предположении о том, что перспективы развития муниципальных образований связаны с налаживанием межмуниципального сотрудничества. Необходимы соответствующие методические разработки по организации различных форм межмуниципального сотрудничества, в том числе в городских агломерациях, и их системная реализация. Это обеспечит повышение эффективности реализации полномочий муниципальных образований и качества предоставляемых услуг населению.
Область исследования. Исследование проведено в рамках Паспорта специальности 08.00.05 «Экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика)», пункт 3.17 «Управление экономикой регионов. Формы и механизмы взаимодействия федеральной, региональной, муниципальной власти, бизнес-структур и структур гражданского общества. Функции и механизмы управления. Методическое обоснование и разработка организационных схем и механизмов управления экономикой регионов; оценка их эффективности».
Теоретической и методологической базой исследования являются труды отечественных и зарубежных ученых по проблемам межмуниципального сотрудничества и развития городских агломераций; материалы научных конференций в данной области. Исследование основывается на положениях региональной экономики, муниципальной экономики, муниципальном управлении, экономической теории, теории систем, методах управления территориальным развитием.
Методологическую основу исследования составили системный и институциональный подходы, методы статистического анализа, обобщения и синтеза, метод графического отображения результатов полученных исследований.
Информационную базу исследования составили нормативно-правовые акты Российской Федерации, Иркутской области, муниципальных образований Иркутской области; официальные статистические данные Федеральной службы государственной статистики Российской Федерации, Иркутскстата; официальные аналитические и отчетные материалы Правительства Иркутской области и муниципальных образований Иркутской области; материалы, представленные в сети Интернет на сайтах российских правительственных и неправительственных организаций, Фонда «Институт экономики города», Ассоциации сибирских и дальневосточных городов, Ассоциации муниципальных образований Иркутской области; материалы статей, опубликованных в научной и периодической печати, сборников научных трудов, монографических исследований отечественных и зарубежных ученых; а также результаты расчетов, полученные автором в процессе исследования с применением программных продуктов Microsoft Excel.
Наиболее существенные результаты диссертационного исследования, полученные автором:
-
Установлено соотношение понятий «межмуниципальное взаимодействие», «межмуниципальное сотрудничество», «межмуниципальная кооперация», «межмуниципальное объединение», что в отличие от сложившихся подходов, в которых указанные понятия не разграничены, позволяет структурировать возможные варианты взаимоотношений муниципальных образований и развивает положения теории межмуниципального сотрудничества.
-
Определены особенности организации межмуниципального сотрудничества в условиях городской агломерации, позволяющие рассматривать ее в современных условиях как особую форму межмуниципального сотрудничества, обеспечивающую сотрудничество муниципальных образований как в политической сфере (межмуниципальное объединение), так и в хозяйственной сфере (межмуниципальная кооперация). Это развивает положения теорий развития городских агломераций, становления местного самоуправления в современных условиях и межмуниципального сотрудничества в Российской Федерации.
-
Обоснована необходимость разграничения выполняемых функций и предоставляемых услуг муниципальными образованиями. Это позволило систематизировать способы реализации полномочий муниципальных образований, выделив в исполнении муниципальных функций предоставление административных услуг и определив участие органов местного самоуправления в предоставлении бюджетных и частных услуг. Полученные результаты развивают положения теории муниципального управления, а также административной и бюджетной реформы государственного и муниципального управления.
-
Показано на примере, что в настоящее время сложились неравные экономические возможности обеспечения реализации полномочий муниципальных образований в Иркутской агломерации. Это выражается в том, что финансовое обеспечение муниципальных функций и бюджетных услуг осуществляется непропорционально проживающему в муниципальных образованиях населению. Развитие внутриагломерационных связей (прежде всего, трудовых) еще больше углубляет территориальные диспропорции, что подтверждает необходимость организации межмуниципального сотрудничества в городской агломерации.
-
Выделены направления организации межмуниципального сотрудничества в городской агломерации и обоснованы формы сотрудничества при исполнении муниципальных функций (ассоциация муниципальных образований) и при пре-
доставлении бюджетных услуг (договоры на приобретение услуг одним муниципальным образованием у другого, хозяйственные общества (ООО, АО), фонды для финансирования строительства объектов). Это имеет теоретическую и практическую значимость в целях организации межмуниципального сотрудничества в городской агломерации.
Достоверность и обоснованность научных положений, выводов и рекомендаций, содержащихся в диссертации, подтверждается изучением и анализом значительного числа научных публикаций отечественных и зарубежных ученых по исследуемой проблеме, о чем имеются соответствующие ссылки в тексте диссертации, анализом официальных статистических показателей, методических материалов, отчетной информации, подготовленных на федеральном, региональном, муниципальном уровнях, изучением законодательных и иных правовых актов РФ, субъектов РФ, органов местного самоуправления.
Элементы научной новизны диссертационного исследования заключаются в следующем:
-
Уточнено понятие «межмуниципальное сотрудничество», которое рассматривается как совместная деятельность муниципальных образований, выражающаяся в специфических организационно-правовых формах, как в целях взаимодействия и защиты общих интересов муниципальных образований, так и в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения. В отличие от известных в научной литературе определений, это позволяет определить: 1) место межмуниципального сотрудничества в межмуниципальном взаимодействии; 2) виды межмуниципального сотрудничества - межмуниципальные объединения (в целях решения политических задач) и межмуниципальная кооперация (в целях решения хозяйственных задач муниципальных образований).
-
Расширено понятие «городская агломерация» как объединение территориально сближенных и экономически взаимосвязанных муниципальных образований в целях повышения эффективности и результативности решения вопросов местного значения. Предложенное определение дополняет известные в научной литературе, позволяя учесть наличие особых хозяйствующих субъектов в городских агломерациях - муниципальных образований, и рассматривать городскую агломерацию как особую форму межмуниципального сотрудничества, обеспечивающую сотрудничество как в политической сфере (межмуниципальное объединение), так и в хозяйственной сфере (межмуниципальная кооперация).
-
Предложена классификация способов реализации полномочий муниципальных образований, включающая исполнение муниципальных функций органами местного самоуправления и предоставление бюджетных и частных услуг различными организациями, что позволяет расширить перечень применяемых форм межмуниципального сотрудничества в городской агломерации и содержательно обосновать финансирование выполняемых полномочий.
-
Предложены и апробированы методика перераспределения финансовых ресурсов между муниципальными образованиями в городской агломерации в результате межмуниципального сотрудничества и критерии оценки эффективности такого сотрудничества. Методика позволяет перераспределить финансовые ресурсы в городской агломерации как между городскими округами и муниципальными районами, так и между входящими в районы поселениями, что позволяет решить задачу финансового обеспечения реализации полномочий муниципальных образований в городской агломерации.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения и результаты диссертационного исследования докладывались и обсуждались на научно-практических конференциях международного и российского уровня в период с 2007 по 2011 г.
Основные положения и выводы диссертационного исследования использованы Фондом регионального развития Иркутской области при разработке Концепции развития Иркутской агломерации (справка о внедрении), администрацией Иркутского районного муниципального образования при разработке «Порядка участия Иркутского районного муниципального образования в межмуниципальном сотрудничестве» и реализации административной и бюджетной реформы в части совершенствования реализуемых полномочий (справка о внедрении), Ассоциацией муниципальных образований Иркутской области при разработке «Методических рекомендаций по организации межмуниципального сотрудничества в сфере реализации расходных полномочий и решения вопросов местного значения» (справка о внедрении).
Теоретические положения и результаты исследования внедрены в учебный процесс ФГБОУ ВПО «Байкальский государственный университет экономики и права» при проведении учебных занятий по дисциплинам «Система муниципального управления», «Экономика и инфраструктура муниципального хозяйства», «Региональная экономика и управление» (справка о внедрении).
Публикации по теме диссертационного исследования. Автором опубликовано 20 научных работ общим объемом 22,23 п.л. (авт. - 18,97 п.л.), в том числе четыре статьи объемом 2,56 п.л. (авт. - 2,06 п.л.) в рецензируемых научных журналах, определенных ВАК Минобрнауки РФ, и коллективная монография объемом 14,0 п.л. (авт. - 11,5 п.л.).
Теоретическая и практическая значимость диссертационной работы. Теоретическая значимость положений и выводов, содержащихся в диссертационном исследовании, заключается в развитии теоретических положений организации межмуниципального сотрудничества при реализации полномочий муниципальных образований в городских агломерациях в условиях реформирования местного самоуправления и реализации региональной политики в Российской Федерации. Исследование теоретических основ межмуниципального сотрудничества в городских агломерациях расширяет представление о нем как о способе осуществления совместной деятельности муниципальных образований, о городской агломерации как особой форме межмуниципального сотрудничества, о способах реализации полномочий местного самоуправления в городских агломерациях, о направлениях межмуниципального сотрудничества при реализации полномочий муниципальных образований в городской агломерации.
Практическая значимость диссертационной работы заключается в разработке и обосновании методических подходов к организации межмуниципального сотрудничества при реализации полномочий муниципальных образований в городской агломерации в целях повышения эффективности и результативности решения вопросов местного значения. Внедрение методических разработок в практику работы местных органов власти позволит повысить эффективность использования ресурсов при реализации полномочий муниципальных образований, что обеспечит увеличение объемов и повышение качества предоставляемых населению услуг.
Материалы диссертационного исследования могут быть использованы в научной работе и при изучении дисциплин «Муниципальное управление и местное самоуправление», «Регламентация и стандартизация деятельности органов государственной и муниципальной власти», «Управление в социальной сфере», при разработке спецкурсов, полезны специалистам, занимающимся проблемами управления развитием городских агломераций, межмуниципального сотрудничества, а также при повышении квалификации и профессиональной переподготовке государственных и муниципальных служащих по направлению «Государственное и муниципальное управление».
