Содержание к диссертации
Введение
Раздел 1. Анализ процессов структурного регулирования естественных монополий на федеральном и региональных уровнях государственного управления в условиях реформ 14
Глава 1. Структурное регулирование российских естественных монополий в условиях реформ: исходные условия и направления трансформации 14
1.1. Классификация мероприятий, охватываемых структурным регулированием естественных монополий 14
1.2. Факторы, определяющие ход российских структурных реформ в отраслях естественной монополии на федеральном уровне и их дифференциацию по регионам 17
1.3. Индикаторы интенсивности структурных преобразований и структурной политики в отраслях естественной монополии: дескриптивные оценки 24
Глава 2. Российское законодательство о естественных монополиях в процессе структурных реформ: федеральный и региональный уровень 37
2.1.Хронология структурных реформ российских естественных монополий с позиций становления институциональных основ регулирования на федеральном и региональных уровнях 37
2.2. Ключевые положения федерального законодательства о естественных монополиях и представления современной экономической теории 42
2.3.Законодательные положения о тарифообразовании на услуги естественных монополий в процессе структурных реформ 56
Глава 3. Направления структурного регулирования естественных монополий на федеральном и региональном уровнях: зарубежный опыт реформ 61
3.1.Практика регулирования/дерегулирования естественных монополий за рубежом: от сферы телекоммуникаций до железных дорог 61
3.2. Особенности процессов реформирования локальных естественных монополий за рубежом 79
З.З.Межстрановый (межрегиональный) анализ интенсивности динамики структурных преобразований естественных монополий (на примере железнодорожного транспорта) 80
Раздел 2. Методологические основы структурного регулирования естественных монополий на федеральном и региональном уровнях государственного управления в условиях реформ 91
Птава 4. Концептуальные положения по анализу процессов структурного регулирования естественных монополий 91
4.1. Ключевые идеи и направления экономической мысли, определяющие философию анализа естественной монополии . 91
4.2. Интуитивное, технологическое и системное представление естественной монополии как объекта регулирования 95
4.3.Методологические принципы обоснования мероприятий по структурному регулированию естественных монополий 107
Глава 5. Теоретические схемы структурного регулирования естественных монополий на федеральном и региональном уровнях государственного управления в условиях реформ 116
5.1.Постановка задачи стратегического планирования естественных монополий 116
5.2.Характеристика основных этапов построения стратегии реформ естественных монополий 118
5.3.Формирование вариантов стратегий реформ естественных монополий 126
Глава 6. Возможности мезоэкономических обоснований процессов структурного регулирования естественных монополий на федеральном и региональном уровне 130
6.1. Теоретические модели анализа процессов структурного регулирования естественных монополий: постановка задачи 130
6.2.Типология рыночных сред и примеры теоретических моделей по анализу специальных конкурентных сред, совместимых с естественной монополией 136
6.3. Теоретические модели и результаты оценки мероприятий по регулированию/дерегулированию естественных монополий за рубежом 155
Раздел 3. Структурное регулирование естественных монополий как элемент государственной региональной политики 175
Глава 7. Преобразования отношений собственности российских естественно-монопольных корпораций и участие федеральных и региональных органов государственной власти 175
7.1.Взаимодействие бизнеса, действующего на естественно-монопольных рынках, и власти в рамках управления территориального развития 175
7.2.Теоретические аспекты анализа отношений собственности инфраструктурных предприятий, работающих на естественно-монопольных рынках... 184
7.3. Проблемы государственного регулирования отношений собственности российских естественных монополий 197
Глава 8. Экономические механизмы согласования мероприятий по структурному и ценовому регулированию естественных монополий при формировании государственной региональной политики 202
8.1.Требования к механизмам согласования структурного и ценового регулирования естественных монополий 202
8.2. Процедуры формирования согласованной системы параметров структурного и ценового регулирования естественных монополий 204
8.3. Формирование ценовых альтернатив на услуги естественных монополий...206 CLASS Глава 9. Экономические механизмы согласования мероприятий по структурному и контрактному регулированию естественных монополий при формировании государственной региональной политики 218 CLASS
9.1.Характеристика элементов институциональной среды, ориентированных на учет общественного характера инфраструктурных
услуг на естественно-монопольных рынках 218
9.2.Виды стимулирующих контрактных схем взаимодействия регулятора и естественно-монопольных компаний 220
9.3.Использование стоимостных агрегированных параметров контрактных схем для согласования структурного и контрактного регулирования естественных монополий 224
Глава 10. Система социально-экономических индикаторов оценки эффективности структурных преобразований естественных монополий в рамках формирования государственной региональной политики 228
10.1. Включение естественно-монопольной составляющей в систему индикаторов государственной региональной политики 228
10.2. Структурное регулирование деятельности бизнеса в регионе с использованием представлений теории естественной монополии 231
10.3.Формирование территориальных аналогов технологических детерминант при оценке эффективности структурных преобразований 233
Заключение 235
Литература
- Классификация мероприятий, охватываемых структурным регулированием естественных монополий
- Ключевые положения федерального законодательства о естественных монополиях и представления современной экономической теории
- Особенности процессов реформирования локальных естественных монополий за рубежом
- Интуитивное, технологическое и системное представление естественной монополии как объекта регулирования
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Осуществляемые в России на протяжении уже более десяти лет реформы естественных монополий - как правило, инициируемые на федеральном уровне - и по наименованию, и по содержанию в значительной мере определяются как структурные реформы на транспорте, связи, в электроэнергетике.1 В большинстве случаев (с допущением возможностей различных разночтений) эти реформы связывают с институциональными изменениями, мероприятиями по вертикальному и горизонтальному расщеплению, изменениями организационных форм хозяйствующих на естественно-монопольном рынке субъектов.
Актуальность изучения региональных особенностей процессов структурного регулирования естественных монополий в российской экономике в значительной мере определяется тем, что именно региональные аспекты - в дополнение к исключительно федеральным - все в большей мере становятся предметом активного государственного регулирования. Однако, и на федеральном, и на региональном уровне ход реформ отечественных естественных монополий зачастую вынуждает принимать управленческие решения без построения необходимой системы экономических обоснований, что усиливает негативные тенденции, связанные с дифференциацией регионов по уровню инфраструктурной обеспеченности.
В течение всего периода реформ в значительной мере остается невостребованным потенциал, накопленный в мире по анализу и обоснованию рекомендуемых мер структурного регулирования естественных монополий. Многие важные современные подходы к управлению, обоснованию мер государственного мезоэкономического регулирования (с учетом специфики естественно-монопольных отраслевых и региональных рынков) применяются явно недостаточно, имеет место пренебрежение интересами регионов при проведении реформ естественных монополий «сверху», отсутствует системное представление о возможностях соответствующих инструментов и механизмов управленческого воздействия для условий трансформируемой российской экономики.
Целый ряд вопросов государственного регулирования отечественных естественных монополий, отвечающего условиям их инновационного развития, включая выбор эффективных форм организации отраслевых и региональных естественно-монопольных рынков, приобретают
Начиная от мер, регламентируемых такими законодательными документами, как: "Основные положения о структурной реформе в сферах естественных монополий" (Указ Президента РФ от 28.04.1997, №426); Программа мер по структурной перестройке, приватизации и усилению контроля в сферах естественных монополий (утв. постановлением. Правительства РФ от 7.08.1997, №987, с изм. от 25.05.1998); "О совершенствовании структуры железнодорожного транспорта Российской Федерации" (Указ Президента РФ от 8.11.1997, №1201); "Концепция структурной реформы федерального железнодорожного транспорта" от 15.05.1998, №448; «Программа структурной реформы железнодорожного транспорта на 2001-2010гг.» (постановление Правительства РФ от 18.05.2001г. №384).
новое содержание по мере проведения структурных преобразований и во многих отношениях продолжают оставаться дискуссионными. К этим вопросам относятся, прежде всего, следующие:
возможные и целесообразные способы экономической оценки для определения статуса хозяйствующих субъектов, действующих на федеральном и региональных естественно-монопольных рынках;
возможности формирования в системе государственного регулирования правил, регламентирующих поведение естественных монополистов (создание «игрового поля» участников на федеральном и региональном уровнях);
приоритеты государственного регулирования по использованию ценовых и неценовых методов на различных сегментах федерального и региональных естественно-монопольных рынков;
допустимость и целесообразность использования в сферах естественной монополии обычных типов конкуренции, определение границ и возможностей введения на сегментах федерального и региональных естественно-монопольных рынков специальных конкурентных сред, совместимых с естественной монополией.
На современном этапе реформ необходима - в рамках системы обоснований мероприятий по структурным преобразованиям - разработка теоретической базы государственного регулирования в рассматриваемой области, аккумулирующая мировой опыт и ориентированная на учет специфики отечественных естественных монополий.
Цель настоящей работы - создание методологии анализа и обоснования процессов структурного регулирования российских естественных монополий на федеральном и региональном уровнях государственного управления.
Для достижения указанной цели в работе были поставлены и решены следующие основные задачи:
- определить содержание структурного регулирования естествен
ных монополий, разработать методы выбора его эффективных направ
лений на федеральном и региональном уровнях;
проанализировать с позиций соответствия теоретическим представлениям об адекватных методах экономической оценки положения федерального законодательства РФ о естественных монополиях;
оценить развитие институциональных основ государственного структурного регулирования естественных монополий с позиций разграничения федеральных и региональных полномочий;
разработать методологические принципы анализа и обоснования процессов структурного регулирования естественных монополий в системе государственного управления;
разработать теоретические схемы структурного регулирования естественных монополий, реализующие предлагаемые принципы;
исследовать возможности и ограничения использования специальных типов конкуренции на региональных сегментах естественно-монопольных рынков в процессе структурных реформ;
выявить проблемы и противоречия преобразований отношений собственности российских естественных монополий и участия федеральных и региональных органов государственной власти:
разработать экономические механизмы эффективного государственного управления при проведении мероприятий по структурному, ценовому и контрактному регулированию естественных монополий;
- разработать систему социально-экономических индикаторов
оценки эффективности структурных преобразований естественных мо
нополий в рамках формирования государственной региональной поли
тики.
Объект изучения - естественные монополии на федеральном и региональном уровнях государственного управления.
Предмет исследования - процессы структурного регулирования естественных монополий с использованием системы мезоэкономиче-ских обоснований.
Теоретическая и методологическая основа - методология системного анализа, современная теория естественной монополии и государственного регулирования инфраструктурных отраслей, методология новой экономической географии, теории реформ.
Наибольшее влияние на формирование замысла и результатов настоящей работы оказали исследования:
о в области методологии системного анализа - Берталанфи П., Блауберга И.В., Гвишиани Д.М., Емельянова СВ., Костюка В.Н., Лившица В.Н., Месаровича М., Мирского Э.М., Садовского В.Н., Юдина Э.Г. и
ДР-;
о в области теории естественной монополии - Амстронга
М., Баумоля У., Бэйрона Д., Брока У., Брютигама Р., Буато М., Викерса Дж., Виллига Р., Гильберта Р., Демсеца Г., Кирцнера И., Панзара Дж., Рамсея Ф., Тироля Ж., Шарки У. и др.;
о в области теории и практики государственного регулирования отраслей производственной инфраструктуры и естественных монополий - Варнавского В.Г., Гольденберга И.А„ Гольца Г.А., Громова Н.Н., Кинэ Э., Лаффонта Ж.-Ж., Лившица В.Н., Орешина В.П., Панова С.А., Персианова В.А., Позамантира Э.И., Саакяна Ю.З. , Сувиоши Т., Терентьева В.Г., Тироля Ж., Трэйна К., Уинстона С, Фридландер А., Хекмана С, ЭвансаД., и др.;
о в области теории корпоративного строительства, стратегического планирования и управления российскими корпорациями периода реформ - Авдашевой СБ., Долгопятовой Т.Г., Клейнера Г.Б., Ла-пидуса Б.М., Радыгина А.Д., Рудашевского В.Д., Устюжаниной Е.В., Шас-титко А.Е., Яковлева А.А., Ясина Е.Г. и др.;
о в области теории социально-экономических преобразований
переходной экономики - Аузана А.А., Бухвальда Е.М., Гринберга Р.С, Завельского М.Г., Лексина В.Н., Полтеровича В.М., Рубинштейна А.Я., Тамбовцева В.П., Швецова А.Н. и др.;
о в области методологии новой экономической географии и системной регионалистики - Венаблса Т., Гранберга А.Г., Гришиной И.В., Кузнецовой О.В., Кругмана П., Лексина В.Н., Мелица М., Селиверстова В.Е., Фуджита М., Швецова А.Н. и др.
Степень разработанности проблемы - Применительно к экономике развитого рынка, методы государственного регулирования естественных монополий сформированы в рамках неоклассических и институциональных подходов и находят применение при оценке мероприятий по реформированию в рассматриваемой сфере.
Для условий экономики нашей страны в силу неразвитости рынка требуется разработка специальной методологии для анализа и обоснования процессов структурного регулирования российских естественных монополий с учетом как отраслевого, так и регионального аспекта.
Методы исследования - современная экономическая теория, методы прикладного системного анализа, методы социально-экономической статистики, дескриптивного и нормативного моделирования характеристик деятельности отраслевых и региональных производственных систем.
Информационное обеспечение - данные официальной статистики, содержащиеся в базе данных Госкомстата РФ; данные международных статистических организаций; справочно-статистические и аналитические материалы ряда федеральных министерств и ведомств - Госкомстата РФ, Минэкономразвития РФ, Минфина РФ, Минтранса РФ, Бюро экономического анализа при Президенте РФ, Центра экономической конъюнктуры при Правительстве РФ; материалы Института проблем естественных монополий; открытые аналитические материалы естественно-монопольных корпораций; материалы законодательной базы РФ в сфере естественной монополии (Федеральные законы, Постановления Правительства и др.).
Научная новизна результатов работы. В диссертационной работе получены следующие выносимые на защиту результаты, отвечающие требованиям научной новизны.
1. Введено определение структурного регулирования естественных монополий через оценку совокупных затрат, связанных с обособлением (объединением) видов деятельности естественных монополий на отраслевых и региональных рынках. Данное определение допускает анализ управленческих мероприятий по изменению организационно-правовых форм хозяйствующих субъектов, форм собственности, материально-вещественных активов. Для операционализации введенного понятия на различных иерархических уровнях предложена система индикаторов анализа и обоснования мероприятий по структурному регулированию естественных монополий на федеральном уровне с учетом
их региональной опосредованности.
-
Предложена новая постановка задачи анализа и обоснования мероприятий по структурному регулированию естественных монополий с использованием многопродуктовой функции издержек, отражающей диверсификацию видов деятельности в рамках определенной территории. Показано, что при наличии свойства субаддитивности издержек, анализируемый хозяйствующий субъект сохраняет статус естественной монополии. Показано также, что при развитии и диверсификации новых альтернативных технологий, оцениваемых как перспективные направления бизнеса, инфраструктурные отрасли могут терять естественно-монопольные свойства, и эффективным способом организации естественно-монопольного рынка, обеспечивающим минимизацию совокупных издержек, становится формирование вполне конкурентной рыночной среды (в т.ч. олигопольной).
-
Выявлены и систематизированы факторы, определяющие ход российских структурных реформ в отраслях естественной монополии на федеральном уровне и их дифференциацию по регионам. Показано, что возможности преодоления сложившихся негативных тенденций в значительной мере связаны с разработкой и проведением эффективной структурной политики в сфере естественной монополии, использованием необходимых обоснований, методов и механизмов.
4.Выявлены - на основе критического анализа пакета законодательных и исполнительных документов по структурной реформе на транспорте, связи, электроэнергетике, газовой отрасли - противоречия ряда положений российского законодательства по естественным монополиям с современными теоретическими представлениями о методах экономической оценки (в части определения объекта регулирования, установления границ естественной монополии, уровня регулируемых тарифов т.п.). Дана оценка положений российского федерального законодательства о естественных монополиях с позиций совместного ведения и разграничения полномочий федеральных и региональных органов власти.
-
Разработана методология анализа и обоснования структурных мероприятий, включая методологические принципы; теоретические схемы структурного регулирования естественных монополий, реализующие предлагаемые принципы; методы мезоэкономических (отраслевых и региональных) обоснований структурных реформ естественных монополий. Методы базируются на теоретических моделях анализа и оценки с использованием технологических детерминант и многопродуктовых функций совокупных издержек.
-
Показано, что первоочередная проблема структурного регулирования естественных монополий - это включение в процессы принятия решений процедур идентификации, игнорируемых существующей управленческой практикой - и на федеральном, и региональном уровнях (в рамках их компетенций). Процедуры идентификации позволяют
установить факт наличия или отсутствия естественной монополии на основе оценки специальных экономических индикаторов.
7. Уточнены и расширены теоретические рамки концепции государственного экономического регулирования естественных монополий в условиях российских реформ в направлении развития специальных рыночных сред, совместимых с естественной монополией. Предложена новая типология рыночных сред, которая базируется на идее сочетания реальной и потенциальной конкуренции и включает конкурентоспособные рынки типа "contestable" и конкуренцию по Г.Демсецу за право доступа на естественно-монопольные рынки.
8.Разработана адаптивная - с учетом степени «продвинутое» реформ и возможностей согласования различных направлений государственного регулирования (структурного, ценового, контрактного) -теоретическая схема построения стратегии реформирования естественных монополий, направленная на формирование вариантов стратегий с различной степенью детализации параметров структурных преобразований.
9. Обоснована - в рамках подходов к формированию государственной региональной политики и построению системы социально-экономических индикаторов стратегий реформирования - целесообразность включения характеристик эффективности структурных преобразований естественных монополий с учетом пространственного фактора. Предложена расширенная постановка задачи развития и размещения бизнеса на территории с использованием подходов, развиваемых в современной теории естественной монополии. Показано, что при определенных условиях бизнес (предприятие, корпорацию) целесообразно представлять как производственно-транспортную естественную монополию, ориентированную на снижение совокупных издержек, что позволяет формировать эффективные - с позиций регионального развития -варианты мероприятий по структурному регулированию. Предложены также подходы к построению территориальных аналогов отраслевых технологических детерминант (типа пространственной экономии от масштаба), учитывающих различия в размерах территории, уровне ее инфраструктурного обустройства и т.п.
Практическая значимость диссертационной работы заключается в возможности использования полученных результатов при обосновании принимаемых управленческих решений по структурному регулированию естественных монополий на федеральном и региональном уровнях государственного управления. Отдельные результаты работы были представлены - применительно к ОАО «РЖД» как акционерному обществу со 100% участием государства в капитале - при разработке методологии построения функциональных стратегий естественно-монопольных корпоративных компаний, оценке их рыночных позиций, формировании предложений по повышению конкурентоспособности. Соответствующие предложения были внесены в Правительство РФ,
кроме того, ряд положений диссертации, прежде всего по развитию конкурентных отношений в рассматриваемой сфере, отвечают проблематике работы Экспертного совета по железнодорожному транспорту при Федеральной антимонопольной службе России, а также плану мероприятий Правительства РФ по реализации Программы структурной реформы на железнодорожном транспорте на 2006-201 Огг.
Результаты работы также могут быть использованы в системе государственного регулирования - федеральными и региональными органами исполнительной и законодательной власти - при формировании стратегии и тактики проведения реформ в сфере отечественных естественных монополий, в том числе при оценке и обосновании подходов к сегментации отраслевых рынков (на естественно-монопольные, конкурентные и потенциально-конкурентные сегменты), совершенствовании нормативно-правовой базы по развитию конкурентных сред, совместимых с естественной монополией, согласовании механизмов структурного, ценового и контрактного регулирования.
Материалы диссертационного исследования используются в учебном процессе Московского института экономики, политики и права (МИ-ЭПП) и Московского физико-технического института (Государственного университета) в преподавании курсов «Социально-экономическая статистика», «Бюджетная система РФ», «Экономика и организация отраслевых рынков», «Теоретические основы финансового менеджмента», «Финансовый менеджмент».
Результаты диссертационного исследования могут быть включены в программы учебных курсов «Государственное регулирование экономики», а также спецкурсов по проблемам развития конкуренции, формирования конкурентных стратегий естественно-монопольных компаний.
Апробация работы. Основные теоретические положения и выводы диссертации, а также ее практические рекомендации неоднократно на протяжении ряда лет представлялись автором на российских и международных конференциях, симпозиумах, семинарах, «круглых столах» и других публичных научно-практических мероприятиях. В частности, на Международных школах-семинарах им. акад. С.С.Шаталина «Системное моделирование социально-экономических процессов» (Воронеж, октябрь 2008; Руза, сентябрь 2007; Воронеж, октябрь 2006; Н.Новгород, октябрь 2005; Орел, октябрь 2004; Королев, май 2002; Воронеж, май 2001; Дивноморск, июнь 2000; Старый Оскол, июнь 1999; Воронеж, май 1998); на ежегодных Всероссийских симпозиумах «Стратегическое планирование и развитие предприятий» (М., ЦЭМИ РАН, апрель 2004 - 2009гг.); на Международных научных конференциях «Производственная инфраструктура в стационарной и нестационарной экономике» (Дубна, сентябрь 2008; Санкт-Петербург, сентябрь 2003; пос. «Юность», Московская обл., сентябрь 2000); на Международной научно-практической конференции «Стратегии динамического развития России:
единство самоорганизации и управления» (М., РАГС при Президенте РФ, июнь 2004); на Международном конгрессе по математическому моделированию (Н.Новгород, сентябрь 2004); на Международных конференциях «Системный анализ и информационные технологии» (СА-ИТ-1, Переславль-Залесский, сентябрь 2005; САИТ-2, Обнинск, сентябрь 2007); на 6-й Международной конференции факультета государственного управления МГУ им. М.В.Ломоносова «Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации» (Москва, май 2008г.); на Международной школе-симпозиуме «Анализ, моделирование, управление, развитие экономических систем» (Севастополь, сентябрь 2008); на Международной конференции «Россия: ключевые проблемы и решения» (М., ИНИОН, декабрь 2008).
Публикации. Основные теоретические и прикладные результаты диссертации опубликованы автором лично и в соавторстве в 5 монографиях (разделах монографий), в 70 статьях и научных периодических изданиях, в том числе, в 18 изданиях, рекомендованных ВАК России. Общий объем опубликованных по теме диссертации работ - 85 п.л., в том числе лично диссертанта - 45 п.л.
Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, 10 глав, объединенных в три раздела (включая 12 схем, 4 рисунка, 6 таблиц), заключения, списка литературы, содержащего 252 наименования, 3 приложений. Общий объем работы - 265с.
Классификация мероприятий, охватываемых структурным регулированием естественных монополий
Российские естественные монополии играют важную роль в экономике страны как производители инфраструктурных услуг и их сетевые составляющие (транспортные, энергетические, коммуникационные) являются ключевым системообразующим фактором территориального развития. Вместе с тем, естественные монополии представляют собой весьма своеобразный экономический объект государственного управления. Так, структурная целостность естественной монополии позволяет обеспечить экономию совокупных народнохозяйственных издержек на производство инфраструктурных услуг - в сравнении с ситуацией, когда тот же объем спроса удовлетворяется не одним предприятием, а несколькими организационно обособленными. Естественной монополии по природе свойственна ценовая неустойчивость, под которой (в соответствии с современной теорией естественной монополии по У.Баумолю1) будем понимать возможность в течение некоторого периода при сохранении целостности завышать цены (тарифы) на услуги и превращаться в монополию, характеризующуюся рентоориентированным поведением - вопреки интересам общества. Другими словами, естественная монополия устойчива (в ценовом отношении), если она решает задачу повышения прибыльности путем совершенствования хозяйственной деятельности без злоупотребления своим монопольным положением; в противном случае она становится обычной монополией «де-факто», хотя «де-юре» она может продолжать считаться естественной монополией.2 Это связано с двойственной природой естественной монополии. С одной стороны, она должна быть ориентирована на достижение максимальной общественной полезности в рамках решения конкретных инфраструктурных задач. С другой стороны, она представляет собой монополию, ориентированную на максимизацию прибыли.
Этой двойственностью во многом объясняется и сложность государственного регулирования таким экономическим объектом, в том числе, структурного, выбора адекватных методов экономической оценки проводимых мероприятий.
В данной работе под структурным регулированием естественных монополий понимается выработка управленческих решений и проведение соответствующих им мероприятий по обособлению (объединению) видов деятельности естественных монополий на отраслевых и региональных рынках. Речь идет о мероприятиях, относящихся к изменению организационно-правовых форм хозяйствующих субъектов, форм собственности, материально-вещественных активов. Так, выведение непрофильных видов деятельности, передача части имущества, находит отражение в снижении условно-постоянных издержек, уменьшении невозмещаемых затрат. В конечном счете, вследствие выбора более эффективных способов организации производства естественно-монопольных рынков в рамках разработки региональных разделов структурной политики в отраслях естественной монополии, формирования сбалансированных по региональным срезам стратегий развития естественно-монопольных корпораций - возможно повышение конкурентоспособности отдельных территорий (в рамках многоуровневой системы) и всей национальной экономики.
В более общем смысле под устойчивостью понимается стабильность, способность системы, обладающей достаточно сложным поведением, сохранять некоторые свойства и характеристики неизменными - см., например [ Экономико-. ., 2003, с.557]. Поиску некоторых устойчивых механизмов взаимодействия социально-экономических территориальных систем (на примере транспорта и расселения), соответствующих констант (статистических характеристик поведения) посвящены работы Г.А.Гольца ([Гольц, 1981] и др.). Уровень рассмотрения территории - по субъектам РФ (группам смежных субъектов РФ и транзитным территориям), муниципальным образованиям, федеральным округам, территориальным зонам, выбор которых обусловлен размещением сетевых инфраструктурных объектов в границах тех или иных территорий (не обязательно совпадающих с административно-территориальными границами) - определяет спектр оценочных характеристик мероприятий по структурному регулированию естественных монополий. Речь идет об учете особенностей территории, в рамках которой естественно-монопольные корпорации осуществляют свою хозяйственную деятельность, территориальной опосредованности взаимодействия власти и бизнеса. Так, региональные власти заинтересованы в положительном влиянии хозяйственной деятельности и проводимых структурных преобразований естественных монополий на ВРП; они могут оказывать друг другу различные взаимные услуги, предоставлять некоторые льготы и т.п. Муниципальные власти должны следить за соблюдением экологических норм, заставлять естественных монополистов принимать участие в благоустройстве территории, положительно влиять на занятость и т.п.
Все это должно находить соответствующее отражение в системе индикаторов структурных преобразований естественных монополий, ориентированных на конкретный уровень территориального рассмотрения. Но в любом случае - независимо от уровня территориальной иерархии - при анализе и обосновании мероприятий по структурному регулированию естественных монополий центральное место занимают характеристики эффективности, измеряемые через изменение совокупных издержек - с «привязкой» к соответствующим видам деятельности и территории. Предлагаемое в работе определение структурного регулирования естественных монополий позволяет - прежде всего, через операционализацию вызванных структурными преобразованиями издержек - дать конструктивные оценки широкого круга управленческих мероприятий, связанных с обособлением (объединением) видов деятельности естественных монополий. Они могут рассматриваться соответственно как мероприятия по структурному дерегулированию (как правило, связанного с обособлением) или - ререгу-лированию (возврату к традиционным методам регулирования чаще всего отвечающим тенденциям объединения) в рамках определенной территории.
В обобщенном виде классификация мероприятий, охватываемых структурным регулированием естественных монополий, представлена на Схеме 1.
Некоторые гипотетические примеры «цепочек» по обособлению/объединению видов деятельности в процессе структурного регулирования естественных монополий, приведены в Приложении 1. На их основе могут быть построены варианты стратегий реформирования, детализированные по мерам структурных преобразований, фрагменты возможных направлений структурных преобразований, в соответствии с классификаторами видов экономической деятельности (ОКВЭД).
Ключевые положения федерального законодательства о естественных монополиях и представления современной экономической теории
Анализ законодательных документов, в том числе, относящихся к естественной монополии, можно проводить как с позиций практики, так и теории [Белоусова и др., 1999; Белоусова и др., 2001а]. Оценка с позиций практики может рассматриваться как реакция потребителя на проявления «естественного монополизма». С этой точки зрения потребитель (юридическое или физическое лицо) эмоционально не может не поддерживать предусмотренные законодательными и исполнительными актами меры, например, по ограничению роста тарифов на услуги, ослаблению монопольной власти (в частности, путем расщепления ряда отраслевых конгломератов), не слишком заботясь о том, какое влияние окажет реализация этих положений на благосостояние общества в целом. К тому же, такая реакция нередко имеет сиюминутный характер, хотя осуществление шагов по реформированию естественных монополий (как правило, крупномасштабных) в большинстве случаев имеет далеко идущие последствия для хозяйственной практики.
Оценка с позиций теории предполагает анализ логики процесса реформирования, обоснованности конкретных действий, выбора их последовательности и поэтапного осуществления. Естественно, что указанная оценка должна проводиться с позиций системного подхода и, в конечном счете, ориентироваться на поиск таких решений, которые позволили бы максимизировать эффективность проводимых реформ (с учетом возникающих при этом внутренних и внешних синергических эффектов). В этих целях важно использовать методы не только качественного, но и количественного анализа, привлекать различные средства и способы моделирования. Вместе с тем, при поиске эффективных для России стратегий реформирования заметно ощущается недостаток хорошей, адекватной реальным условиям и задачам проведения реформ теории, в том числе в сфере естественной монополии.
Принятие в расчет действительно весьма существенных особенностей, присущих переходной российской экономике, тем не менее не умаляет полезности учета для решения этих задач - как в методологическом, так и методическом отношении - результатов, полученных за два-три последних десятилетия в рамках современной теории естественной монополии9 и широко используемых в мировой хозяйственной практике (например, в США, Канаде, Франции, Германии, Японии, Австралии и других странах) для анализа и оценки проводимых ими реформ в рассматриваемой сфере.
Анализ более, чем за десятилетний период институционального аспекта структурных реформ отечественных естественных монополий предполагает рассмотрение, прежде всего, Федерального закона «О естественных монополиях» и основополагающих официальных документов, непосредственно связанных с проведением структурных реформ в сферах естественных монополий и регламентацией этой сферы деятельности в рамках системы государственного регулирования10, па 9 Речь идет, прежде всего, об основополагающих работах документов как законодательного, так и исполнительного характера, определяющих формирование Реестров субъектов естественных монополий11, направления и способы ценового регулирования12, проведения процедур несостоятельности (банкротства) субъектов естественных монополий13 и т.п.
На основе указанных документов в течение последних лет осуществляется регламентация деятельности субъектов естественных монополий, проведение процессов реформирования отраслевых естественно-монопольных структур. Критический анализ - преимущественно, с позиций современной экономической теории - законодательства, моделей и механизмов регулирования естественных монополий в России позволяет выявить их недостатки, связанные со способами описания объекта регулирования, установления границ, определения мер структурного регулирования, характеристик конкурентных сред, схем ценового регулирования и т.п.
Результаты анализа российского законодательства по естественным монополиям (прежде всего, Федерального закона о естественных монополиях) и связанных с ним механизмов регулирования - с позиций одного из направлений современной экономической теории, опирающегося на представления о субаддитивности функций издержек, конкурентоспособных рынках и т.п. (а также мировой практики - развиваемых в русле этих положений усилий по реформированию естественных монополий за рубежом) - могут быть сформулированы в виде следующих положений.
Представление о естественной монополии как объекте регулирования крайне упрощено, причем до такой степени, что перестает быть корректным по сути и может приводить к принятию неверных управленческих решений. Само определение естественной монополии, сформулированное в Федеральном законе «О естественных монополиях» (даже с учетом его последних поправок), допускает неоднозначную трактовку, не вполне соответствует современным теоретическим представлениям об объекте и нуждается в доработке и уточнении.
Согласно ст. 3 Федерального закона, "естественная монополия -состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства), а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на данном товарном рынке на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров".
Само это определение, хотя и не бесспорное с позиций современной теории естественной монополии, вполне отражало сложившиеся в нашей стране ко времени выхода закона представления о монополии - как "естественной", так и "неестественной". Так, в качестве важнейшей характеристики для отнесения рынка к естественно - монопольному указано на существенное понижение по мере роста выпуска средних издержек производства. Такой характеристики, как показывает теория, недостаточно для идентификации естественной монополии. Со снижением средних издержек связано, как известно, существование экономии от масштаба. Но корректный анализ ее динамики, который основывается на соизмерении средних и предельных издержек, показывает, что экономия от масштаба может расти, а средние издержки - не обязательно падать при определенных объемах выпуска. Более того, в теории показано, что даже наличие растущей экономии от масштаба (когда темп прироста объема выпуска опережает темп прироста затрат на его производство, или когда эластичность затрат по выпуску не превосходит единицы) не является ни необходимым, ни достаточным условием идентификации естественной монополии. Причем, это утверждение распространяется на общий случай, когда может производиться не только один продукт, но и несколько (при соответствующих корректировках основных понятий, связанных с учетом многопродуктовости).
Особенности процессов реформирования локальных естественных монополий за рубежом
На подобный характер динамики оказывает воздействие и такая группа факторов, проявление которых серьезно различается по рассматриваемым странам. Так, сказывается роль железнодорожного транспорта в территориальной организации национального хозяйства, доля этого вида транспорта в структуре перевозок, степень участия в транзитных перевозках и т.п., что, в конечном счете, влияет на точность сравнительных оценок, их обоснованность.
Попытка сравнительного анализа грузоемкости ВВП (по данным Табл. 5-6) с целью выявления прогрессивных тенденций изменения этого показателя, (прежде всего, на основе информации по странам со стационарной рыночной экономикой) - важных для выработки ориентиров транспортных стратегий России - показывает, что, в основном, имеет место понижательная тенденция (причем, за весь рассматриваемый период 1990-2003гг.).
При этом, как видно из Табл. 5-6, масштабы снижения грузоемкости ВВП (в части железнодорожного транспорта) для стран переходной экономики весьма значительны и на этапе спада экономики, и на этапе подъема. На этапе спада наиболее значительное (в среднегодовом измерении) снижение грузоемкости (порядка 10-20%) наблюдалось в бывших советских республиках - таких как Украина, Азербайджан, Казахстан, Киргизия, Армения. На этапе подъема экономики речь относительно большинства этих стран идет скорее об ослаблении (в диапазоне 0,3-4,2% среднегодового темпа снижения), чем о переломе понижательной тенденции в изменении грузоемкости. Примеры стран с растущей грузоемкостью в 1998-2003гг. -Азербайджан и Украина (среднегодовые темпы прироста, соответственно - 0,1 и 1,5%). Для таких стран с переходной экономикой, как Болгария, Венгрия, Польша, Румыния, относительно которых, как отмечено ранее, снижение грузооборота железнодорожного транспорта продолжилось и на этапе подъема, понижательная тенденция грузоемкости оказалась сквозной для всего рассматриваемого периода (причем в Болгарии и Польше даже с двукратным усилением).
Сравнительный анализ (также по данным Табл. 5-6) динамики и тенденций изменения грузоемкости ВВП (в части железнодорожного транспорта) в странах со стационарной рыночной экономикой (Бельгии, Италии, Финляндии, Франции и т.п.) и России показывает, что масштабы снижения грузоемкости (по среднегодовому темпу изменения) в этих странах (до 4,2%) соизмеримы с масштабами роста этого показателя в России (до 4%), т.е. можно говорить о разнонаправленное динамики.
Вместе с тем, наблюдаются и другие тенденции изменения грузоемкости, например, в США - стране, сопоставимой с Россией по таким параметрам, как масштабы территории и дальность перевозок, относительно высокая значимость железнодорожного транспорта - доля в грузообороте 40% против российских 60% и т.п. В США на протяжении рассматриваемого периода грузоемкость растет, правда с небольшими среднегодовыми темпами, которые к тому же уменьшаются по под-периодам: до 1998г. среднегодовой темп прироста - 0,5, а после 1998г. - 0,3%.
Иллюстрация соотношений динамики показателей грузоемкости и грузооборота железнодорожного транспорта по периодам (1990-1998гг. и 1998-2003гг.) и группам стран с развитой рыночной и переходной экономикой - в сравнении с Россией приведена на Рис. 1-4.
С позиций международных сопоставлений также важно представлять уровни и динамику показателей интенсивности перевозок грузов и пассажиров. В самом деле, на протяжении нескольких десятилетий складывалась ситуация, когда интенсивность перевозок грузов, например, по железнодорожной сети нашей страны была в несколько раз большей, чем в развитых зарубежных странах. Так, в 80-х гг.ХХ века грузонапряженность (густота) перевозок грузов на отечественном железнодорожном транспорте составляла 28-29 млн. ткм на 1км длины путей общего пользования, что почти в 5 раз превышало уровень этого показателя по США. Отметим к тому же, что применительно к условиям нашей страны имела место значительная неравномерность распределения грузопотоков по сети: уровень загрузки основных направлений, на которые приходилось более половины объема перевозок, превышал среднесетевой в 2-4 раза (см, например, [Артемьев и ДР., 1989]).
Густота перевозок грузов (грузонапряженность) по видам путей сообщения за период 1990-1998гг. существенно снизилась, хотя по отдельным видам магистрального транспорта все еще превышает уровни грузонапряженности многих развитых стран. В 1998-2003гг. грузонапряженность вновь стала расти, прежде всего по таким видам путей сообщения, как железнодорожные пути общего пользования, а также магистральные трубопроводы, однако в 2003г. оставалась много меньше по сравнению с уровнем 1990г. Так, по железнодорожным путям общего пользования грузонапряженность в 2003г. составила 19,5, а в 1990г. - 29,0 млн. ткм /км; по магистральным трубопроводам -соответственно 10,4 и 12,3 млн. ткм /км (снижение уровня грузонапряженности по магистральным трубопроводам отмечено, начиная с первой половины 80-х гг. - в 1980г. он составлял 20,3 млн. ткм /км, причем без учета транспорта газа).
Интуитивное, технологическое и системное представление естественной монополии как объекта регулирования
Не исключена ситуация, когда в результате подобного сужения отраслевой структуры не удается выделить естественно-монопольного ядра. Это означает (с точностью до степени детализации многопродуктового представления и мощности применяемого инструментария проверки субаддитивности), что рассматриваемый отраслевой рынок не относится к сфере естественной монополии. Последующий анализ таких отраслевых структур и разработка возможных мер управляющего воздействия, в сущности, выходит за рамки данной схемы.
Кроме нормативного аспекта идентификации естественной монополии в схеме предусмотрено рассмотрение поведенческого аспекта этой проблемы и разработка соответствующего инструментария (см. блок 1.2 на Схемах 4-5). Заметим, что блок 1.2, так же, как и блок 1.1, имеет сложную структуру и предполагает решение широкого круга теоретических задач, использование целого ряда специальных моделей и методов.
Анализ поведенческого аспекта идентификации естественной монополии на базе концепции устойчивости позволяет выявить следующие ситуации. Первая характеризуется положительным ответом на вопрос, существует ли вектор устойчивых цен для выделенного естественно-монопольного ядра. При диагностике этой ситуации ни одно из необходимых условий устойчивости, сформулированных в теории, не должно быть нарушено, а также должно быть выполнено хотя бы одно из достаточных условий. Вторая ситуация характеризуется отрицательным ответом на вопрос о существовании вектора устойчивых цен для выделенного естественно монопольного ядра. Этот факт можно констатировать в случае нарушения хотя бы одного из необходимых условий устойчивости. Система необходимых и достаточных условий в концепции устойчивости (применительно к рынкам типа contestable) построена таким образом, что допускается и третья ситуация - неопределенная - в которой не нарушено ни одно из необходимых условий устойчивости, и не соблюдено ни одно из достаточных, сформулированных в теории, условий.
Для рынков типа contestable установлено, что отсутствие устойчивых цен, скорее всего, связано с высокой степенью взаимозаменяемости выпускаемых отраслью продуктов и услуг, слабой степенью их взаимодополняемости, высоким уровнем специфической экономии от масштаба [Baumol, et alM 1982].
Для неустойчивых естественно-монопольных структур (т.е. при отсутствии устойчивых цен) рекомендуется проведение мер структурного регулирования по расщеплению вертикальных цепочек - разделение целостного технологического процесса по отдельным его стадиям. Такой прием (осуществляемый, возможно, по итеративной процедуре) позволяет в отрасли естественной монополии отделить монопольные виды деятельности от потенциально конкурентных и, тем самым, попытаться выйти на устойчивую естественно-монопольную структуру. Соответственно, может потребоваться корректировка цен на промежуточные и конечные продукты в направлении повышения устойчивости естественно-монопольной структуры.
Каждой из указанных выше ситуаций устойчивости и неустойчивости может соответствовать свой набор стратегий реформ естественных монополий.
В целом обоснование мер структурного регулирования естественных монополий с использованием процедур идентификации, представленных на теоретических схемах, направлено на: а) анализ существующей структуры многопродуктового рынка, оценку технологических детерминант на основе многопродуктовой функции издержек и проверки условия субаддитивности, т.е. выявле ние того, насколько естественно-монопольная структура эффективна с позиций минимизации совокупных затрат; б) сегментацию отраслевого рынка с целью выделения естест венно-монопольного ядра; в) анализ поведения фирмы-монополиста, проверку жизнеспо собности выделенного естественно-монопольного ядра в моделируе мых рыночных средах; г) принятие (в рамках принятой теории) суждения об устойчиво сти или неустойчивости естественно-монопольной структуры. Решение второй ключевой проблемы - оптимизации стратегии реформирования естественной монополии - предусматривается на основе анализа результатов идентификации в блоке 2.0 Схемы 4.
Управляющие параметры формирования стратегии либо полностью находятся в руках государства (например, через жесткое установление уровня тарифов по той или иной системе ценообразования), либо создаются условия для дерегулирования естественной монополии с помощью специальной конкурентной среды в рамках установленных государством правил рыночного поведения.
Применительно к устойчивой естественно-монопольной структуре (для которой не только доказано существование вектора устойчивых цен, но и возможность их алгоритмического построения) формирование вариантов базируется на сочетании мер государственного регулирования и дерегулирования, в которых естественно-монопольное ядро функционирует в определенной рыночной среде. Когда не удается найти вектор устойчивых цен (либо он вовсе не существует), выделенное естественно-монопольное ядро нуждается в серьезной государственной поддержке. Меры государственной поддержки предпола 125 гают введение явных экономических барьеров входа фирм-новичков на естественно-монопольный рынок, установление цен на определенном уровне (в том числе, дискриминационных), выделение дополнительных бюджетных средств на обеспечение финансовой поддержки проводимых управленческих решений и т.п.
И для тех, и для других ситуаций с той или иной степенью государственного участия весьма существенным является введение таких мер, которые при реализации стратегии реформ будут побуждать фирмы строить свое поведение в соответствии с задаваемой государством системой экономических стимулов (в частности, в рамках контрактного регулирования). На этапе оптимизации стратегии реформ естественных монополий предполагается: а) конкретизация типов рыночных сред, совместимых с выде ленным естественной монополией; создание условий введения для определенных сегментов естественно-монопольного рынка специаль ных типов конкуренции, повышающих ценовую устойчивость естест венной монополии, соответственно - анализ возможностей включения в стратегию элементов саморегулирования; б) построение нормативных ценовых альтернатив, ориентиро ванных на получение социально желаемых результатов деятельности естественной монополии; построение стратегий, обеспечивающих достижение цен на уровне не ниже точки безубыточности или, если возможно, - предельных издержек; в) формирование стимулирующих схем регулирования естест венной монополии той или иной степени жесткости и масштаба госу дарственного вмешательства, учитывающие поведение хозяйствую щих субъектов, действующих на естественно-монопольном рынке, от вет на меры управляющего воздействия со стороны государства.
