Содержание к диссертации
ВВЕДЕНИЕ 5-14
1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ
РЕГУЛИРОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ 15-42
1.1. Экономическое содержание земельных ресурсов
как объекта собственности и хозяйствования 15-21
1.2. Зсфубежный опыт управления земельными ресурсами 21-33
1.3. Практика регулирования земельных
отношений в России 33-40
1.4. Выводы 40-42
2. КОМПЛЕКСНЫЙ АНАЛИЗ СИТУАЦИИ В СФЕРЕ
УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ
(НА ПРИМЕРЕ НИЖЕГОРОДСКОЙ ОБЛАСТИ) 43-79
2.1. Оценка состояния земельного фонда и динамики его изменения 43-51
2.2. Анализ процессов трансформации правоотношений
на землю 51-54
2.3. Анализ состояния информационного обеспечения управления
2.4. Анализ правовой базы управления
2.5. Анализ региональной системы управления
земельными ресурсами
2.6. Исследование кадрового обеспечения управления
2.7. Выводы
3. КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ
УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ
НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ 80-129
3.1. Методология организации управления на региональном уровне
3.2. Совершенствование системы землеустройства
3.3. Создание государственного земельного кадастра
3.4. Формирование системы государственной оценки земель
3.5. Развитие арендных отношений на землю
3.6. Стимулирование приватизационных и инвестиционных процессов в сфере земельных отношений
3.7. Выводы
4. ОРГАНИЗАЦИОННОЕ, ПРАВОВОЕ, КАДРОВОЕ.
ИНФОРМАЦИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ УПРАВЛЕНИЯ
ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ 130-167
4.1. Развитие инфраструктуры земельного рынка 130-141
4.2. Совершенствование системы государственного
земельного контроля 141-146
4.3. Информатизация системы управления
земельными ресурсами 146-157
4.4. Кадровое обеспечение управления 158-166
4.5. Выводы 166-167
5. РАЦИОНАЛЬНЫЕ МОДЕЛИ УПРАВЛЕНИЯ
ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ 168-227
5.1. Рационализация системы управления 168-178
5.2. Эффективные подходы к созданию госземкадастра 178-186
5.3. Рациональные модели регулирования арендных отношений на землю в региональной системе
управления недвижимостью 186-206
5.4. Организационные и методические подходы
к оценке земель 206-215
5.5. Модели государственного регулирования
земельного рынка 215-224
5.6. Выводы 225-227
6. АПРОБАЦИЯ ФУНКЦИОНАЛЬНЫХ МОДЕЛЕЙ
УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ 228-242
6.1. Оценка эффективности моделей организации
процесса формирования земельного кадастра 228-231
6.2. Результаты внедрения системной практики
управления землеустройством 231-233
6.3. Анализ эффективности моделей рационализации
системы регулирования арендных отношений 233-237
6.4. Реализация форм преобразования системы управления,
ее методического и кадрового обеспечения 237-240
6.5. Выводы 240-242
7. ЗАКЛЮЧЕНИЕ 243-249
8. СПИСОК ЛИТЕРАТУРНЫХ ИСТОЧНИКОВ 250-262
9. ПРИЛОЖЕНИЯ 263-285
9.1. Технология создания государственного
земельного кадастра 263-270
9.2. Алгоритм оценки земель населенных пунктов
Введение к работе
Масштабные экономические преобразования в России обусловили не вполне удачную, но реальную трансформацию государственной экономики в многоукладную, возникновение института прав собственности и развитие рыночных процессов практически во всех сферах национальной экономики [116, 126].
Особую значимость последовательное и целенаправленное решение задач экономического реформирования приобретает в сфере земельных отношений. В немалой степени это определяется особой ролью земель в структуре материальных ресурсов страны. При рациональной организации государственного регулирования экономических процессов земельные ресурсы традиционно рассматриваются не только как производственный фактор, средство воспроизводства материальных благ, но и как основа налогообложения, социально-экономического развития территории и объект инвестирования.
Анализ процессов реформирования правоотношений на землю в различных регионах России позволяет констатировать, что с точки зрения количественных показателей становление института прав собственности на землю как базиса развития рыночных процессов в сфере земельных отношений в значительной мере состоялось.
Тем не менее, углубленный предметный анализ отечественной и зарубежной практики регулирования земельных отношений, состояния земельного фонда, сформировавшейся структуры правоотношений на землю и динамики ее трансформации, организации и принципов функционирования системы государственного управления земельными ресурсами позволяет выявить ряд глобальных проблем, требующих неотложного разрешения.
Прежде всего, до сих пор отсутствует рациональное разграничение земель по уровням собственности, что существенно сдерживает эффективное управление земельными ресурсами. ограничивает
полноценное применение экономико-правовых мер реализации прав и интересов Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований в земельной политике.
Вне формирования обоснованной с позиций науки экономической и правовой платформы, учета накопленного мирового опыта не могут быть решены важнейшие проблемы регулирования земельных отношений -установление рационального баланса различных вещных прав на землю, выработка условий и механизмов отчуждения земель различных категорий из государственной собственности, контроль за их целевым и эффективным использованием, управления государственными землями.
Тесно связанной с вышеуказанными задачами, но все же отдельной проблемой следует считать нестабильное состояние и стагнацию земельного рынка в большинстве регионов, что проявляется в низком уровне развития арендных отношений на землю, неразвитости процессов приватизации земель, инвестирования, а также таких важнейших рыночных инструментариев, как ипотека и оборот земельных ценных бумаг. Далека от совершенства и инфраструктура обеспечения земельного рынка; представляется необходимым введение обоснованных принципов и методов государственного регулирования и стимулирования землеустроительной, оценочной, риэлтерской и страховой деятельности.
Неуклонно развиваются негативные явления, ухудшающие качественное состояние и эксплуатационные свойства земельного фонда. В их числе прежде всего следует указать зарастание и заболачивание сельскохозяйственных угодий, истощение почвенного покрова, процессы эрозии и загрязнения почв химическими и радиоактивными веществами. Поэтому необходима выработка действенных мер по реанимации земель, восстановлению их производительных свойств и экономической ценности.
Одной из фундаментальных задач является создание государственного земельного кадастра как основы государственного управления земельными ресурсами и экономического регулирования
земельных отношений. В настоящее время налицо крайне низкий уровень обеспеченности системы управления достоверными картографическими материалами и иными кадастровыми данными, поэтому на передний план по праву выходит необходимость проведения плановой инвентаризации недвижимости, упорядочения бюджетно-финансовых процессов в этой сфере.
Неотъемлемой составляющей задачи повышения эффективности управления земельными ресурсами является проблема совершенствования основ налогообложения земель, включающая организацию системы государственной оценки земель, разработку нормативного и методического обеспечения.
Наконец, необходимо преобразование структуры системы государственного управления земельными ресурсами. введение рационального разграничения полномочий и компетенции органов государственной власти и местного самоуправления, организаций всех форм собственности, вовлеченных в единый управленческий процесс.
Стратегией экономических исследований в этом направлении является создание обоснованной методологической платформы организации управленческого процесса - концепции управления земельными ресурсами как отдельной сферы регулирования национальной экономики. Данная концепция должна базироваться на системном подходе к организации эффективного управления земельными ресурсами и реализовываться в рамках комплексной управленческой программы, определяющей конкретные экономические модели и механизмы регулирования экономических процессов в сфере земельных отношений.
Не подлежит сомнению, что научно-практические исследования в этой области необходимо осуществлять в четкой и прозрачной взаимосвязи с тематическими федеральными и региональными программами и проектами. В числе таких первостепенных документов - Программа Правительства Российской Федерации "Структурная перестройка и
экономический рост в 1997-2000 годах", Федеральная целевая программа стабилизации и развития АПК в Российской Федерации на 1996-2000 годы, Федеральная целевая программа развития крестьянских (фермерских) хозяйств и кооперативов на 1996-2000 годы. Федеральная целевая программа "Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра".
Поскольку в диссертации использован опыт реформирования земельных отношений в Нижегородской области, автором привлечены также материалы регионального доклада о состоянии и использовании земель в Нижегородской области и программы социально-экономического развития Нижегородской области в 1998-2001 годах.
Серьезнейшим с методологической точки зрения аспектом, который учтен в диссертации при разработке форм совершенствования регулирования земельных отношений, является их связь с задачами управления собственностью и привлечения инвестиций в региональную
экономику [107, 116, 126].
По убеждению автора, именно такие принципы и подходы к организации научно-практических исследований вопроса повышения эффективности управления земельными ресурсами на региональном уровне способны обеспечить достижение реальных результатов, стать основой поступательного развития земельной реформы в России и внести свой вклад в стабилизацию и подъем национальной экономики.
В условиях глубокого правового вакуума, низкого уровня системности и неполноты федерального законодательства практически по всем ключевым вопросам управления земельными ресурсами [1-12]. обсуждению проблем управления земельными ресурсами в последнее время стало уделяться все большее внимание.
В частности, фундаментальные исследования задач регулирования земельных отношений содержатся в трудах целого ряда отечественных и
зарубежных экономистов [68, 71, 73, 77, 78, 82-84, 92, 93, 100, 102, 103, 107, 122, 124, 125].
Серьезный интерес стал проявляться к системно-прикладным исследованиям управленческих задач, разработке проблемно-ориентированных экономико-правовых моделей управления на региональном уровне [52-56, 66, 67, 69, 70, 95, 97-99, 105, 109, 111,112, 114], их законодательной реализации на региональном уровне [13-51, 63].
Вопросы управления земельными ресурсами стали темой публикаций в научных журналах, периодической печати, выступлений в средствах массовой информации [57-59,61,62,123], им посвящены крупные межрегиональные научно-практические конференции и семинары [101, 108, 118].
И все же, несмотря на активизацию научно-практических исследований в области обеспечения поступательного развития земельной реформы в России, вопросы создания концепции управления земельными ресурсами и разработки конкретных управленческих моделей проработаны еще не в достаточной мере. Заполнить сложившийся экономико-правовой вакуум и призвана настоящая работа, посвященная выработке целостной концепции управления земельными ресурсами и механизмов ее реализации в масштабах крупного региона России - субъекта РФ.
Целью диссертации является научное обоснование структуры, функций, способов организации и построение на этой основе региональной системы управления земельными ресурсами и регулирования земельного рынка, обеспечивающей формирование и реализацию экономически эффективной земельной политики.
В соответствии с этой целью в диссертации поставлены следующие основные задачи:
• изучение экономического содержания управления земельными ресурсами как средством производства, российского и зарубежного опыта решения ключевых вопросов земельной политики - регулирования
правоотношений на земли различных категорий, формирования земельного кадастра и оценки земель как основы управления землей;
• анализ и систематизация процессов структуризации регионального земельного фонда и преобразования системы правоотношений на землю;
• определение путей и способов формирования оптимальной структуры управления земельными ресурсами и регулирования земельного рынка, развития подсистем обеспечения функционирования системы управления;
• разработка методологической основы и экономико-математических моделей управления земельными ресурсами на региональном уровне в части:
-создания государственного земельного кадастра и ведения
мониторинга земель;
-формирования системы государственной оценки земель;
-регулирования арендных отношений на землю;
-стимулирования приватизационных и инвестиционных процессов;
-развития инфраструктуры и инструментариев обеспечения
земельного рынка;
-совершенствования методов государственного контроля за
использованием земель;
• установление принципов и форм реализации региональной стратегии управления;
• апробирование предложенной методологии на примере регулирования земельных отношений в Нижегородской области.
Научная новизна проведенного исследования предопределяется отсутствием в настоящее время целостной методологии регионального управления многообразными видами земельных ресурсов в условиях перехода к рыночным методам хозяйствования.
В процессе формирования принципиально новой системы управления земельными ресурсами приходится радикально обновлять методическое.
информационное, организационное обеспечение такой системы. Именно эти материалы, представленные личные разработки автора, положенные в основу диссертационной работы, составляют определяющую часть ее содержания. Таким образом, к числу новых автор относит выработку общих принципов, формирование функциональных и обеспечивающих подсистем, разработку методологии решения задач управления земельными ресурсами на региональном уровне.
К основным положениям диссертационной работы, воплощающим научную новизну и вклад автора диссертации в решение поставленных проблем, относятся:
-установление и обоснование ключевых направлений системного преобразования регионального управления земельными ресурсами во всем их комплексе в условиях становления в России смешанной экономики;
-научное обоснование рациональной стратегии осуществления земельной политики на региональном уровне;
-разработка концепции реорганизации системы управления земельными ресурсами, устанавливающей порядок и условия распределения функций и полномочий в сфере регулирования земельных отношений и управления землеустройством;
-разработка методических подходов к информатизации системы управления земельными ресурсами региона, определяющих принципы и формы ее информационного и программно-технического обеспечения;
-формирование системно организованного государственного земельного кадастра Нижегородской области как информационной основы управления земельными ресурсами, обеспечивающей эффективную технологию и рациональную организацию кадастрового учета земель, принципы и формы его финансирования;
-разработка новой экономико-математической модели кадастровой оценки земель городов и поселений, основанной на применении строгой математической процедуры определения факторов, влияющих на стоимость
земель, и их моделирования на основе анализа реального состояния
регионального рынка недвижимости;
-выработка нового эффективного подхода к организации государственного регулирования арендных отношений на землю на региональном уровне, предусматривающего централизацию ключевых управленческих функций в земельных комитетах как специализированных органах управления земельными ресурсами и автоматизацию процесса управления арендными отношениями. В рамках этого подхода используется дифференцированный порядок предоставления земель в аренду на основе социальных приоритетов;
-новая методики определения размеров арендной платы за землю с учетом реального состояния земельного рынка, стандартных показателей финансово-экономического состояния отраслей экономики,
местоположения и видов использования земельных участков;
-разработка экономико-правовой модели регулирования
инвестиционной деятельности, определяющей порядок и условия привлечения инвестиций в стратегические отрасли региональной экономики и оформления земельных отношений;
-установление механизмов капитализации и реструктуризации земельных участков предприятий различных форм собственности, порядка их использования с учетом региональной промышленной политики.
-предложение о конкретных способах повышения эффективности земельных торгов, порядке и условиях продажи земель сельскохозяйственного назначения с привлечением инвестиций в сельхозпроизводство на основе льготного кредитования;
-разработка методов развития государственного земельного контроля на основе сочетания производственного и общественного контроля, совершенствования санкций за нарушение земельного законодательства, упорядочения финансирования земельного контроля как формы регулирования земельных отношений.
Объектом исследования выступает региональная система государственного управления земельными ресурсами, подсистемы обеспечения ее функционирования и инфраструктура регулирования экономических процессов в сфере земельных отношений и рынка недвижимости.
Предметом исследования являются методология и экономические механизмы государственного управления земельными ресурсами и регулирования земельного рынка, комплекс методических и организационных мер их реализации, нормативно-правовая база управления.
Методологическую и информационную основу проводимых исследований составили труды отечественных и зарубежных ученых, посвященные роли земельных ресурсов как производственного и экологического фактора, теории управления экономикой, оценке недвижимости, проблемам земельной собственности, моделям управления ресурсами, автоматизации управления. В диссертации использованы законодательные и нормативные правовые акты Российской Федерации и Нижегородской области по вопросам собственности, приватизации и государственного регулирования земельных отношений.
Для решения конкретных задач исследования применялись методы теории управления, системного анализа, статистического,
социологического и экономического моделирования и прогнозирования, математической статистики и обработки экономических рядов, а также системы управления базами данных. Необходимые расчеты выполнялись с применением ПЭВМ.
Статистическая база исследований формировалась на основе данных Нижегородского областного комитета государственной статистики. Комитета по управлению государственным имуществом Нижегородской области. Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Нижегородской области.
Результаты исследований предназначены для использования при разработке концепции управления земельными ресурсами на федеральном
уровне, а также законодательства и инструктивно-методических
материалов по вопросам государственного регулирования земельных отношений, что призвано обеспечить более глубокое и проблемно- ориентированное формулирование механизмов создания земельного кадастра, организации и ведения землеустройства, госземконтроля, мониторинга и оценки земель, регулирования арендных отношений на Mfe землю, развития приватизационных и инвестиционных процессов в сфере
управления недвижимостью.
Разработанная в диссертации методология пригодна для применения в практической деятельности Госкомзема РФ и его территориальных органов, а также других органов государственной власти и местного самоуправления в задачах регулирования земельных отношений. Данная методология формирует основу экономико-оптимального управления
земельными ресурсами в условиях развития земельной реформы и способна стать отправной точкой формирования единой системы управления собственностью на региональном уровне.
Теоретические и практические положения и выводы исследованиймогут быть использованы в учебном процессе при подготовке и повышении квалификации государственных служащих в региональных академиях
государственной службы и других высших учебных заведениях.
