Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Социально-экономические основы развития земельных отношений в условиях переходной экономики
1.1. Сущность и содержание земельных отношений 16
1.2. Исторический опыт развития земельных отношений в России и возможности его использования в современных условиях 35
1.3. Основные направления и современные тенденции регулирования земельных отношений в зарубежных странах 53
Глава 2. Земельные преобразования и институциональные изменения в системе земельных отношений
2.1. Правовая основа земельных преобразований и ее развитие 61
2.2. Структурные изменения в региональном земельном фонде 72
2.3. Формирование новой структуры земельной собственности и становление основ многоукладного земельного строя 90
2.4. Аналитическая оценка институциональных изменений в системе земельных отношений 1 1 1
Глава 3. Концептуально-методологические основы и организационное обеспечение развития земельных преобразований
3.1. Методологические основы формирования стратегии развития земельных преобразований в регионе 141
3.2. Концептуально-программная основа развития преобразований 152
3.3. Межотраслевое распределение земельных ресурсов и регулирование земельных отношений 167
3.4. Основные направления совершенствования структуры земельной собственности и организационно-правовых форм сельскохозяйственных предприятий 193
3.5. Организационно-экономические основы формирования многоукладной системы сельскохозяйственного землевладения и землепользования 210
Глава 4. Совершенствование экономических механизмов регулирования земельных отношений
4.1. Объективные основы и проблемы совфшенствования платного землепользования 227
4.2. Основные принципы и направления развития системы платного землепользования 237
4.3. Проблемные аспекты налоговой политики в области землепользования и основные направления их решения 246
Глава 5. Институциональное обеспечение развития земельного рынка и его инфраструктуры
5.1. Современные тенденции и формы развития земельного рынка, факторы ценообразования на землю 258
5.2. Организационно-экономические и правовые основы формирования земельного рынка 276
5.3. Развитие институциональной основы земельного рынка 294
5.4. Концептуальные основы развития ипотечного кредитования 302
5.5. Формирование организационной инфраструктуры земельного рынка...309
Выводы и предложения 320
Список использованной литературы 331
- Сущность и содержание земельных отношений
- Правовая основа земельных преобразований и ее развитие
- Методологические основы формирования стратегии развития земельных преобразований в регионе
- Объективные основы и проблемы совфшенствования платного землепользования
Введение к работе
Происходящее в России радикальное преобразование социально-экономических отношений определяет необходимость развития нового научного понимания проблем взаимодействия экономики и политики, государства и рынка, права и экономической свободы, централизации и децентрализации. Экономика и социально-экономические отношения в России находятся в переходном состоянии от административно-командной системы к рыночным отношениям, от монополии государственной собственности на землю к многоукладности ее форм. В результате реформирования производственных и экономических отношений и перехода к новым земельным отношениям в аграрном секторе стала складываться многоукладная экономика. Законодательно закреплено многообразие форм земельной собственности. На базе реорганизованных хозяйств начали создаваться новые организационно-правовые формы организации производства, формируется сектор индивидуального предпринимательства в форме крестьянских (фермерских) хозяйств. Однако процесс перехода аграрной экономики к рыночным отношениям сложен и противоречив в силу крайней запущенности проблем, корни которых уходят в глубь истории социально-экономических и других общественных отношений нашего государства. Радикальная либерализация экономики на начальном этапе преобразований и неоправданный отказ от регулирующей роли государства, разрушение, а не конструктивная замена управленческой, финансово-кредитной, ценовой, налоговой и других жизненно важных систем привели к обострению старых и появлению новых проблем. Однако ни одна из них не является столь острой, как земельный вопрос.
Во-первых, Россия обладает значительными по площади и разнообразными по качественному состоянию и целевому назначению земельными ресурсами. Вместе с тем, доля земель, пригодных для сельскохозяйственного использования составляет всего около 13% земельного фонда страны. Основная часть этой категории земель находится в сложных природно-климатических условиях, в связи с чем их продуктивное хозяйственное использование сопряжено с неизмеримо большими общественно необходимыми затратами, чем в странах с благоприятными природными условиями. Кризисные явления в экономике привели к существенной утрате как производственного, так и трудового потенциала в сельском хозяйстве и оказали негативное влияние на экономическое поведение хозяйствующих субъектов, выразившееся в потере интереса к мотивации труда и интенсификации производства. Это, в свою очередь, привело к снижению эффективности использования земельных ресурсов в сельском хозяйстве. Поэтому организация их эффективного и рационального использования является важнейшей государственной задачей.
Во-вторых, земельные отношения, сформировавшиеся на первом этапе земельной реформы, пока не в состоянии обеспечить эффективность использования земельных ресурсов в сельском хозяйстве и переход земли к эффективно хозяйствующим субъектам. Отдельные положительные изменения в системе земельных отношений в аграрном секторе имеют ограниченный, преимущественно региональный характер и главным образом - на уровне отдельных хозяйств. Регрессия сельского хозяйства и стагнация земельных отношений, помимо просчетов в стратегии и тактике аграрного реформирования, наравне с отсутствием эффективной государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей, обоснованной ценовой, финансово-кредитной и налоговой политики и т.д., во многом обусловлены противоречивостью и непоследовательностью подходов к разгосударствлению собственности на землю и ее приватизации, ускоренной реорганизацией даже эффективно работающих предприятий, не подкрепленной организационно, материально и финансово, ориентацией на преимущественное развитие мелкого индивидуального предпринимательства. Сказывается и недостаточная теоретическая и методологическая недоработка механизмов аграрного реформирования, особенно в их привязке к зональным и региональным условиям сельскохозяйственного производства, природным, социально-экономическим и национальным особенностям. В результате новые формы собственности и хозяйствования не стали в полной мере альтернативной заменой ранее сложившихся производственных и экономических отношений. Наоборот, в агропромышленном производстве получили развитие процессы, которые можно отнести не столько к кризисным, сколько к деградационным и разрушительным. Отсутствие стимулов рационального использования и охраны земель привело к чрезвычайно низкой эффективности использования земельных ресурсов в сельском хозяйстве. Десятки миллионов гектаров сельскохозяйственных угодий выведены из хозяйственного использования. Прогрессирующими темпами нарастают процессы необратимой деградации земель и снижения плодородия почв.
Десятилетняя практика земельных преобразований подтверждает, что формирование и реализация региональной земельной политики, обеспечивающей создание соответствующей особенностям региона системы земельных отношений и их регулирования представляет собой сложную проблему, и требует соответствующего теоретического и методологического обеспечения. В настоящее время целостные разработки такого характера отсутствуют, поскольку сама постановка вопроса в региональном аспекте возникла лишь в процессе осмысления и аналитической оценки первого этапа земельной реформы.
Поэтому, происходящие в агропромышленном производстве процессы нуждаются в осмыслении и разработке более совершенной концепции государственного управления и регулирования ими, применения новых подходов при осуществлении земельных преобразований, углублении и развитии теоретических и методологических основ формирования земельной политики и совершенствования земельных отношений.
Актуальность исследования. Россия располагает огромным земельным фондом. Но это национальное богатство страны используется крайне нерационально и неэффективно. Начатые в 1991 году земельные преобразования не доведены до логического конца. Несмотря на отдельные положительные моменты, в целом процесс преобразований из-за отсутствия на государственном уровне четкой и обоснованной концепции и программы реализации земельной политики протекал непоследовательно, бессистемно и противоречиво.
Земельная реформа в аграрном секторе осуществлялась без должного учета специфики этой социально и экономически важнейшей для обеспечения жизнедеятельности общества области хозяйственной деятельности, в отрыве от реформирования производственных и экономических отношений. Практически остались не решенными проблемы повышения эффективности использования земель и их охраны, развития агропромышленного производства. Существующие механизмы владения, пользования и распоряжения землей ограничивают возможность перераспределения земельных ресурсов в сельском хозяйстве и переход их к эффективно хозяйствующим субъектам. В результате, значительная площадь приватизированных сельскохозяйственных земель перешла к лицам, не принимающим непосредственного участия в ее обработке. Десятки миллионов гектаров сельскохозяйственных угодий выведены из хозяйственного использования. Нарастающими темпами усиливаются процессы деградации почв. Система земельных платежей несовершенна, а их доля в доходной части бюджетов всех уровней незначительна. Земельный рынок и его инфраструктура находятся в начальной стадии развития. Не создан механизм разграничения государственной собственности на землю между уровнями власти, что не позволяет органам местного самоуправления сформировать собственную налоговую базу. Складывающиеся в аграрном секторе земельные отношения характеризуются крайней политизированостью.
Вместе с тем, исторический опыт убедительно свидетельствует, что земельный вопрос является основой аграрной политики и его неразрешенность, благодаря присущей ему социальной остроте, способна на длительный срок вытеснить из общественного внимания все остальные проблемы, связанные с преобразованиями в аграрной сфере, эффективным приложением к земле труда и капитала. В связи с этим, перед Россией стоит масштабная и во всех отношениях чрезвычайно сложная задача завершения земельных преобразований и создания соответствующей национальным интересам системы многоукладного сельскохозяйственного землепользования, способного обеспечить эффективное использование земли и превращение ее в самостоятельный фактор экономического роста. Именно этим и определяется стратегическая цель, политическая и социально-экономическая значимость реформирования земельных отношений в аграрном секторе.
Поэтому дальнейшее развитие агропромышленного комплекса страны непосредственно зависит от того, насколько быстро, последовательно и полно удастся завершить формирование соответствующей новым экономическим условиям организационно-экономической основы земельных отношений в этом секторе экономики. При переходе к рыночной экономике, принципиальное значение приобретают вопросы разработки основных принципов государственной земельной политики и реализации стратегических и тактических задач по развитию земельных преобразований, стабилизации отношений собственности на землю, усиления нормативного правового и экономического регулирования в сфере земельных отношений и управления земельными ресурсами. Необходимо ускорить формирование организационно-экономических механизмов функционирования рынка земли и другой недвижимости, отвечающих требованиям структурных и институциональных преобразований, системы ипотечного кредитования и соответствующей им инфраструктуры. Достижение стратегической цели земельных преобразований во многом зависит от надежности научного обоснования целого ряда проблем, характерных для переходной экономики. В их числе наибольшую актуальность приобретает создание организационно- экономической основы земельных преобразований и механизмов регулирования земельных отношений в региональном аспекте. Практика реформирования показала, что роль регионов в формировании самостоятельной аграрной, в том числе и земельной политики, соответствующей уровню их социально-экономического развития, природным, историческим и национальным особенностям, будет усиливаться. В настоящее время комплексные разработки в этой области практически отсутствуют, поскольку сама проблема регионального регулирования земельных отношений возникла сравнительно недавно в процессе аналитической оценки начального этапа земельной реформы.
Дискуссионный характер и актуальность проблемы повышения эффективности использования земельных ресурсов, недостаточная изученность ее теоретических и практических аспектов на региональном уровне и ее значимость в обеспечении продовольственной безопасности страны определили выбор темы диссертационной работы и рассматриваемый в ней широкий круг вопросов.
С ояви туз&вао( п_про6л ты Теоретические и методологические основы развития аграрных и в их числе земельных преобразований постоянно являлись предметом изучения аграрной экономической науки, особенно в последнее десятилетие.
Теоретические, методологические и практические аспекты исследования проблем аграрного реформирования и функционирования возникающих при этом земельных отношений, совершенствования экономического и организационных механизмов их регулирования в условиях становления многоукладной экономики рассматриваются в работах отечественных ведущих ученых экономистов-аграрников В.П. Арашукова, И.Н. Буздалова, В.Р. Беленького, А.М. Емельянова, А.Г. Зельднера, Э.Н. Крылатых, В.А. Клюкача, П.Ф. Лойко, В.В. Милосердова, А.А. Никонова, В.И. Назаренко, А.В. Петрикова, Б.И. Пошкуса, А.Ф. Серкова, И.Г. Ушачева, В.Я. Узуна, Г.И. Шмелева, А.А. Шутькова и других.
Теоретическая разработанность этих вопросов достаточно глубока. Однако далеко не завершено создание методологической основы формирования земельных отношений и конкретных административно-правовых и организационных механизмов их регулирования и управления земельными ресурсами. В целях дальнейшего развития земельных преобразований в желаемом направлении требуется углубленное изучение и теоретическое обоснование сущности и содержания земельных отношений, их места и роли в общей системе общественных отношений и их специфики применительно к сфере аграрного производства. Требуют более тщательного обоснования вопросы развития новых организационно-правовых форм организации хозяйственной деятельности, их адаптации к рыночным условиям и формирования соответствующей им эффективной системы сельскохозяйственного землепользования. Практически не изучены проблемы межотраслевого распределения земельных ресурсов и регулирования, возникающих при этом земельных отношений.
Мало исследованными остаются вопросы формирования и функционирования такой сложной и динамичной экономической системы, как рынок земли и другой недвижимости. Не в полной мере разработаны теоретико-методологические проблемы соотношения государственного регулирования и рыночных методов хозяйствования в этой сфере общественных отношений, рыночных и внерыночных механизмов регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения. Необходимо специальное комплексное и углубленное изучение теоретических и методологических аспектов осуществления земельных преобразований на региональном уровне. Много не решенных проблем остается в области совершенствования системы платного землепользования.
Цель и задачи исследования. Целью настоящего исследования является разработка и развитие теоретических (научных) и методологических основ земельных отношений, принципов, методов и форм их регулирования, концептуально-методологических положений формирования экономико-организационной основы развития земельных преобразований в аграрном секторе в условиях переходной экономики.
В соответствии с указанной целью были поставлены следующие задачи:
уточнить и развить теоретические (научные) основы земельных отношений, раскрыть их социально-экономическую сущность и содержание в условиях переходной экономики;
дать оценку современного состояния земельных отношений, раскрыть причины, сдерживающие развитие земельных преобразований и исследовать теоретико-методологические проблемы, закономерности и тенденции их развития в аграрном секторе с учетом региональной специфики;
выполнить анализ отечественного и зарубежного опыта регулирования земельных отношений и управления земельными ресурсами, оценить возможность и условия его использования в условиях России;
разработать концептуально-методологические положения и обосновать приоритетные направления формирования межотраслевого многоукладного землепользования;
на основе системного методологического подхода к осуществлению земельных преобразований разработать и обосновать организационные, экономические, правовые и институциональные направления их развития в условиях переходной экономики;
разработать и обосновать экономико-организационный механизм формирования и функционирования рынка земли и другой недвижимости и развития его инфраструктуры.
Для исследования послужили труды отечественных и зарубежных ученых по проблемам аграрного реформирования и совершенствования земельных отношений, управления земельными ресурсами и организации рационального их использования, научные отчеты и публикации по вопросам аграрной экономики и ее реформирования. В качестве исходной информации использованы нормативные правовые акты Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, законы Московской области в области реформирования аграрного сектора и земельных отношений, статистические данные Госкомстата России, данные годовых отчетов сельскохозяйственных организаций Московской области. При подготовке диссертации в зависимости от поставленных задач применялись монографический, абстрактно-логический, экономико-статистический, расчетно-конструктивный методы и метод экспертных оценок. Информационную базу составили монографические исследования, разработки российских и зарубежных ученых, отчеты атташе и советников по сельскому хозяйству посольств Российской Федерации в зарубежных странах, результаты деятельности ведущих научных учреждений аграрного профиля, представленные на международных, Всероссийских и региональных научно-практических конференциях, собственные наблюдения и исследования автора.
Научная новизна диссертационного исследования. К основным результатам исследования, содержащим новизну относятся следующие:
1. На основе системного подхода разработана авторская концепция и теоретически развиты научные основы земельных отношений. Исследована их сущность и содержание, роль и место в общей системе общественных отношений. Теоретически обосновано и сформулировано понятие земельных отношений как специфической подсистемы общественных отношений, выполняющей особую целевую функцию.
2. Выявлены закономерности и особенности земельных преобразований, обусловленные региональной спецификой состояния и функционирования аграрного производства, которая определяется особым режимом природопользования, многофункциональностью земель сельскохозяйственного назначения, уровнем землеобеспеченности, различиями в обустройстве территории производственной и социальной инфраструктурой, диспропорциями в уровне хозяйственного освоения территории и рядом других факторов.
3. На основе анализа начального этапа земельной реформы и имеющегося опыта ранжирования комплексных задач применительно к переходному периоду разработаны и обоснованы концептуальные положения стратегического и поэтапного развития земельных преобразований, сформулирована принципиальная логическая схема их дальнейшего развития, краткосрочные, среднесрочные и долгосрочные (стратегические) целевые установки и определена, соответствующая им поэтапная последовательность решения приоритетных задач.
4. Разработаны экономико-организационная основа дальнейшего развития земельных преобразований и система административно-правового и экономического регулирования земельных отношений, включающая согласованное применение государственных и рыночных методов и механизмов регулирования. Основой системы является экономический механизм, дополняемый правовым механизмом и механизмом административного управления. Функционирование системы обеспечивается подсистемами правового, научно- методического, информационно-аналитического и организационно-технического обеспечения.
5. Теоретически и методологически разработана и апробирована на Московской области методика правового функционального зонирования территории, обеспечивающая комплексный подход к правовому регулированию земельных отношений, оптимизацию межотраслевого распределения земельных ресурсов в ходе земельных преобразований, рациональное их использование и формирование эффективного межотраслевого многоукладного землепользования.
6. Предложены направления использования системы эколого-хозяйственного и функционального зонирования при разработке стратегических целевых установок и этапов развития земельных преобразований, позволяющие на научной основе: разрабатывать дифференцированные по отдельным территориям, темпам и срокам комплексные программы институциональных и земельных преобразований; определить направления оптимизации крупного сельскохозяйственного производства, развития индивидуального предпринимательства, приоритеты развития тех или иных организационно-правовых форм организации производства; оптимизировать структуру земельной собственности в зависимости от функционального назначения конкретных территорий, разрешенного использования, природных и социально-экономических особенностей.
7. С позиций системного подхода исследованы проблемы развития платного землепользования и предложены меры по его совершенствованию.
8. Разработана концепция и сформулированы основные направления и особенности развития земельного рынка и его организационной инфраструктуры как одного из основных условий повышения эффективности использования земельных ресурсов. Предложен организационно-экономический механизм формирования и функционирования рынка земли и другой недвижимости. Разработаны предложения по созданию его инфраструктуры. Определены экономико-правовые проблемы и организационно-экономические предпосылки развития оборота земель сельскохозяйственного назначения.
Шавдичкад Аачд результаты, полученные в диссертации, направлены на создание научной и методологической основы совершенствования процесса происходящих в стране земельных преобразований, обеспечивающей достижение стратегической целевой установки земельной реформы и совершенствование методов регулирования земельных отношений на основе эффективного сочетания рыночных и внерыночных методов воздействия на все их элементы с учетом региональной специфики.
Теоретические положения и практические выводы, сформулированные в диссертации позволяют на более высоком научно-методическом уровне решать задачи повышения эффективности использования земельных ресурсов. Результаты исследований уже частично использованы и в дальнейшем могут быть применены при разработке государственной земельной политики, региональных комплексных программ, подготовке нормативных правовых актов как на федеральном, так и на региональном уровнях в соответствии с местными природно-экономическими, национальными и иными условиями.
Обобщение отечественного и зарубежного опыта развития и регулирования земельных отношений в аграрном секторе экономики, разработанные в диссертации предложения и рекомендации являются информационной базой для принятия управленческих решений при проведении земельных преобразований.
Разработанные автором положения использованы при подготовке ряда федеральных законов в области регулирования земельных отношений, федеральной целевой программы "Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999-2002 годы", проекта областной целевой программы "Развитие земельной реформы в Московской области на 1999-2005 годы", ряда нормативных правовых актов Московской области.
Апробация результатов исследований. Основные положения и результаты диссертационного исследования являются итогом многолетней работы автора по данной проблеме и изложены в докладах на международных и Всероссийских научно-практических конференциях по проблемам аграрного реформирования, неоднократно докладывались на "круглых столах", семинарах и совещаниях.
Автор непосредственно участвовал в подготовке и проведении двух конференций и четырех "круглых столов" Совета Федерации по проблемам аграрной и земельной реформы, более 40 информационно-аналитических материалов, а также ряда практических рекомендаций и предложений по проблемам земельных отношений для федеральных и областных органов государственной власти.
По результатам исследований автором опубликовано 40 печатных работ общим объемом 39,3 п.л., в том числе 33,9 п.л. авторского текста.
Схр ЯЩфА_и_оДъ.е_м дб.оты Диссертация содержит 330 страниц текста и состоит из введения, пяти глав, выводов и предложений, списка использованной литературы, включающего 135 наименований и приложения. В работе имеется 33 таблицы, 6 рисунков, 4 схемы.
Во введении обоснована актуальность темы, состояние ее изученности, сформулированы цели и задачи исследования, раскрывается научная новизна диссертационной работы, ее практическая значимость.
В первой главе "Социально-экономические основы развития земельных отношений в условиях переходной экономики" исследованы теоретические проблемы реформирования земельных отношений. Рассмотрены экономико-социальные и правовые аспекты современных земельных отношений. Раскрыты их социально-экономическая сущность и содержание. В развитие теории земельных отношений уточнено и сформулировано понятие земельных отношений, соответствующее новым условиям. Рассмотрена сложившаяся в процессе земельных преобразований система земельных отношений и механизмы их формирования в условиях переходной экономики. Исследованы исторический опыт развития земельных отношений в России, основные направления и современные тенденции их регулирования в зарубежных странах. Проанализированы возможности использования как отечественного, так и зарубежного опыта в современных условиях.
Во второй главе "Региональные особенности институциональных преобразований в системе земельных отношений" дается анализ развития региональной нормативной правовой базы в сфере регулирования земельных отношений и ее особенностей в сравнении с федеральной законодательной базой. Рассматриваются структурные, количественные и качественные изменения в региональном земельном фонде, произошедшие в процессе земельных преобразований, формирования новой структуры земельной собственности и становления основ многоукладного земельного строя. Анализируются позитивные и негативные результаты земельных преобразований. Обосновывается необходимость учета региональной специфики при проведении земельных преобразований и регулировании земельных отношений.
В_ даеть й_главе_нОрганизационно-экономические основы формирования земельных отношений в условиях рыночной трансформации" рассматриваются методологические основы формирования стратегии развития земельных преобразований в стране и регионе. На основе анализа начального этапа реформы обоснована концептуально-программная основа и сформулирована принципиальная логическая схема дальнейшего развития земельных преобразований, краткосрочные, среднесрочные и долгосрочные (стратегические) целевые установки, приоритетные задачи и этапы земельных преобразований. Рассмотрена теоретико-методологическая основа правового функционального зонирования территории региона, обеспечивающая переход к комплексному правовому регулированию земельных отношений, оптимизацию межотраслевого перераспределения земельных ресурсов, рациональное их использование и формирование эффективного межотраслевого многоукладного землепользования. Предложены направления использования системы зонирования при принятии управленческих решений. Исследованы проблемы оптимизации структуры земельной собственности и организационно-правовых форм сельскохозяйственных организаций. Особое внимание уделено организационно-экономическим основам формирования многоукладной системы сельскохозяйственного землевладения и землепользования, оптимизации крупного сельскохозяйственного производства, перспективам развития крестьянских (фермерских) хозяйств, личных подсобных хозяйств.
В четвертой главе "Совершенствование экономических механизмов регулирования земельных отношений и системы платного землепользования" рассмотрены объективные основы совершенствования системы платного землепользования, проблемы совершенствования системы налогообложения и иных форм платного землепользования, разработаны конкретные предложения по ее развитию в соответствии с новыми экономическими условиями.
В_цжшй1хлаве "Формирование институциональной основы земельного рынка и его инфраструктуры" исследованы закономерности развития земельного рынка, факторы ценообразования, экономико-правовые проблемы, перспективы, основные направления и особенности регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения, формирования земельного рынка, касающиеся ценовой и инвестиционной политики, развития инфраструктуры рынка земли и другой недвижимости и включающие как общие меры повышения эффективности государственного регулирования и развития рыночных институтов, так и целевые меры, направленные на стимулирование процесса оборота земель. С учетом зарубежного опыта и отечественных условий предложен и обоснован организационно-экономический механизм формирования организационной инфраструктуры рынка земли и его институтов.
Сущность и содержание земельных отношений
Исходным принципиальным моментом при определении сущности и содержания любого вида общественных отношений является то, что вкладывается в само понятие этих отношений. Из этого вытекают конкретные принципы, содержание и направленность их развития, методы регулирования.
В силу различий природных свойств земли и неодинакового хозяйственного ее использования могут возникать самые разнообразные отношения. Одни складываются в аграрном секторе. Другие - при использовании земель в промышленности, транспорте, третьи - в лесном хозяйстве и т.д. Все они имеют свой объект и свои субъекты отношений, свое экономическое, социальное и правовое содержание. Особой сложностью и актуальностью отличаются земельные отношения в аграрной сфере, где они являются основой функционирования различных форм хозяйствования. Острота и актуальность земельных отношений обусловлены самой их сутью и содержанием как специфической составляющей общественных отношений и особой социально-экономической категорией, включенной в общественный воспроизводственный процесс как его фундаментальное системообразующее основание. Особая социально-экономическая роль земельных отношений в этом процессе определяется следующими принципиальными соображениями. В фокусе земельных отношений находится уникальный объект -земля. В нем сходятся интересы всех без исключения членов общества. Земля в ее территориально-пространственном и природном отношении представляет собой универсальный и необходимый фактор жизнеобеспечения общества -предмет и средство производства. Взаимосвязь и взаимодействие общества с землей обусловливают различные функции земли. Как природный ресурс, существующий независимо от воли людей, земля выполняет экологическую
функцию; как место и необходимое условие жизни человека - социальную; как объект хозяйствования - экономическую. В связи с этим земельная собственность представляет собой сложный узел общественных и индивидуальных интересов, возникающих по поводу распределения и перераспределения земельных ресурсов, их рационального использования и охраны. В современных условиях есть еще одна особенность, определяющая своеобразие содержания общественных интересов: это - двойственность состояния земельных ресурсов, выступающих в воспроизводственном процессе одновременно и как природное тело, и как товар.
Без преувеличения можно утверждать, что в основе аграрной политики любого государства лежит земельная политика. Аграрная же политика является составной частью общей экономической политики государства. Действенность этой политики определяется тем, насколько она согласована с действием объективных экономических законов, определяющих развитие производственных и связанных с ними социальных отношений и насколько она соответствует интересам членов общества, участвующих в производственном процессе.
Исторический опыт свидетельствует, что земельные отношения приобретают особую остроту, когда в сложившейся системе землевладения и землепользования достигнут определенный предел эффективности использования земельных ресурсов. Начатая в начале 90-х годов земельная реформа в России обусловлена, прежде всего тем, что сложившиеся к этому времени земельные отношения оказались неспособными обеспечить дельнейшее повышение экономической эффективности использования земельных ресурсов в сельском хозяйстве.
Нараставшие противоречия и прогрессирующая деформация в экономике страны привели к значительной, если не катастрофической утрате трудового потенциала села и оказали существенное негативное влияние на экономическое поведение хозяйствующих субъектов, выразившееся в ослаблении мотивации к труду и интенсификации производства, что, в свою очередь, привело к резкому снижению эффективности использования земельных ресурсов в сельском хозяйстве.
С середины 70-х годов стало наблюдаться снижение темпов роста объемов продукции сельского хозяйства, при том, что в эти годы поставки сельскохозяйственной техники, минеральных удобрений и рост капитальных вложений в отрасли агропромышленного комплекса имели тенденцию к увеличению. В силу административных ограничений, сковывавших инициативу сельскохозяйственных товаропроизводителей, последние не смогли вписаться в систему развивающихся рыночных отношений. Все более очевидным становилось несовершенство слишком централизованной по форме и командно-административной по содержанию системы хозяйствования, экономических механизмов мотивации труда, рационального использования земельных ресурсов, материальных и финансовых средств.
Не последнюю роль в этом сыграла политика индустриализации сельского хозяйства, проводимая без должного учета особенностей земли как главного средства производства в отрасли. Интенсификация производства приобрела преимущественно техногенную направленность. Предпринятая в середине 80-х годов попытка перехода к адаптивным системам земледелия не дала должных результатов, хотя общее направление научно-технической революции в земледелии было выбрано правильно. В результате отказа от территориального принципа внутрихозяйственной организации производства и перехода к цеховой структуре управления в крупных предприятиях с большой расчлененностью землепользовании, создания крупных и сверхкрупных животноводческих комплексов ухудшились пространственные условия для эффективного использования земли. В результате оказалось нарушенным естественное для сельского хозяйства сочетание земли, основных и оборотных средств и рабочей силы. Использование земли все более обезличивалось. Немаловажным явилось и то обстоятельство, что в 80-х годах, в связи с ухудшением продовольственного обеспечения населения, возросла потребность в земельных участках для ведения личного подсобного хозяйства, коллективного садоводства и огородничества.
Правовая основа земельных преобразований и ее развитие
Переход России к рыночной экономике потребовал создания нового земельного строя, способного обеспечить многообразие и равенство форм собственности, равноправное развитие всех форм хозяйствования на земле, формирование многоукладной экономики в аграрном секторе. Одной из главных задач проводимых в стране земельных преобразований является улучшение использования земли как важнейшего природного ресурса, создание правовых, организационно-экономических и технологических предпосылок для воспроизводства и повышения плодородия почв и сохранения сельскохозяйственных земель.
Таким образом, земельные преобразования непосредственно связаны с изменением всей системы сложившихся земельных отношений и ориентированы на переход к правовым и экономическим методам их регулирования и управления земельными ресурсами, экологизацию землевладения и землепользования.
Признание в Конституции Российской Федерации многообразия форм собственности на землю и появление в начале 90-х годов большого количества землевладельцев потребовали принципиального изменения всей системы земельного законодательства. Перед государственной властью возникла сложная и масштабная задача обеспечения эффективного использования земель в условиях многообразия форм собственности, защиты прав собственников, владельцев и пользователей земли, изменения налоговой политики, юридического закрепления новых земельных отношений и создания правового механизма земельного оборота.
Как известно, начало земельной реформы в России связано с принятием в ноябре 1990 года Законов РСФСР "О земельной реформе" и "О крестьянском (фермерском) хозяйстве", определивших стратегию земельных преобразований на первоначальном этапе. Закон РСФСР "О земельной реформе" установил равноправие всех форм хозяйствования - колхозов, совхозов, крестьянских (фермерских) хозяйств, их объединений и ассоциаций, утвердил равенство государственной, колхозно-кооперативной, частной, коллективно-долевой и других форм собственности на землю. Ввел частную собственность граждан на землю, продекларировал бесплатное предоставление земли крестьянам для ведения крестьянского хозяйства и возможность передачи земли в собственность негосударственных сельскохозяйственных предприятий (колхозов, кооперативов, акционерных обществ). Этим было положено начало устранению монополии государственной собственности на землю. Правда, частная собственность юридического лица выступала в скрытой форме - форме коллективно-долевой собственности граждан. Закон четко определил цели земельной реформы перераспределение земель в целях создания условий для равноправного развития различных форм хозяйствования на земле и формирования многоукладной аграрной экономики. По большому счету указанный Закон был направлен, главным образом, на создание многочисленного слоя фермеров, на которых делалась ставка как на основных товаропроизводителей. Второй Закон признавал право работников на выход из состава предприятия с земельным и имущественным паем. Однако главный недостаток обоих законов - их чрезмерная политизированность и отсутствие конкретных механизмов перераспределения земли и имущества.
В апреле 1991 года был принят Земельный кодекс РСФСР, который стал основой правовой базы земельной реформы в 1991-1992 годах. Для того времени это был достаточно прогрессивный правовой акт, внесший в область земельных отношений коренные изменения. Впервые в новейшей истории отечественного земельного права законодательно были закреплены сущность и юридический статус различных форм собственности на землю, владения и пользования ею. Кроме государственной, закреплялась частная собственность граждан, а также колхозно-кооперативная и коллективно-долевая формы собственности на землю. Бьши введены платность землепользования и механизмы экономического стимулирования использования земель, многие другие правовые институты, позволявшие вести последовательное преобразование земельных отношений в стране.
Вместе с тем, практическое применение норм Кодекса высветило множество проблем, требовавших безотлагательного решения. Так, с одной стороны, земельные угодья колхозов находились как бы в колхозно-кооперативной собственности, с другой же, они могли быть переданы в коллективно-долевую или коллективную совместную собственность. Эта неопределенность привела к неясности смысла последних двух форм собственности. В случае совместной собственности земельная доля определялась условно. В то же время при выходе работника из состава предприятия хтя ведения самостоятельного хозяйства он имел право на выделение земельной доли в натуре. Но как и в первых двух законах механизм этой процедуры не был определен. Совершенно не проработанным остался вопрос относительно совхозов. Хотя первые два закона и установили, что их коллективы наделяются правом раздела земель на доли, но Земельный кодекс не включил государственные предприятия в число субъектов права собственности на землю. В связи с этим в декабре 1991 года был принят Указ Президента Российской Федерации «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР», в соответствии с которым все сельскохозяйственные предприятия обязывались до 1 марта 1992 года принять решение о переходе к частной, коллективно-долевой и иным формам собственности. Этим было заложено первое противоречие с Земельным Кодексом, так как Указом устанавливалось право государственных предприятий передавать закрепленные за ними земли в собственность их работников. Были введены положения, дававшие хотя и не полные, но все-таки гарантии получения земли и имущества для создания крестьянских (фермерских) хозяйств. Был установлен срок - один год. Но при отсутствии опять-таки конкретных механизмов перераспределения земель, методики расчета и других мер этот срок оказался нереальным. Реорганизация хозяйств приобрела черты кампанейщины и формализма, что парализовало работу большинства сельскохозяйственных предприятий и отрицательно сказалось на всем ходе земельных преобразований. Был подорван основной принцип производственной деятельности в сельском хозяйстве - стабильность, которая особенно необходима в переходный период: при инфляции, разрыве хозяйственных связей, диспаритете цен на сельскохозяйственную и промышленную продукцию, монополизме обслуживающих отраслей и т.д.
Методологические основы формирования стратегии развития земельных преобразований в регионе
Земельная реформа в Российской Федерации призвана создать условия для утверждения многоукладное в экономике и землепользовании, социально справедливого и эффективного перераспределения земель, улучшения использования земельных угодий в отраслях и особенно в сельском хозяйстве, нормализации экологической обстановки.
Итоги первого этапа реформы показали, что, несмотря на трудности как объективного, так и субъективного характера, в системе земельных отношений наметились определенные сдвиги. Российское земельное законодательство, несмотря на его неупорядоченность и противоречивость, отсутствие по ряду важнейших положений механизма их реализации, все же создало хотя и несовершенную, определенную правовую основу для реформирования земельных отношений и положило начало формированию механизма реализации земельной реформы. Однако земельная реформа сопровождалась существенными просчетами - декларативностью целей и правовых норм, постановкой нереальных задач и непоследовательностью в выборе методов их достижения.
Указанные просчеты и недостатки, как отмечалось ранее, вызваны:
во-первых, отсутствием с самого начала реформы и по настоящее время соответствующей концепции земельных и экономических преобразований в аграрной сфере;
во-вторых, отсутствием четких критериев, определяющих смысл намечаемых и достигаемых в процессе реформы целей;
в-третьих, жесткой централизацией управления этим процессом по единообразной схеме без учета сложившихся в регионах России природных, социально-экономических, национальных и других особенностей.
Региональная практика проведения земельной реформы показала, что правовая и методическая ее обеспеченность на федеральном уровне крайне недостаточна для учета региональных особенностей. Многие просчеты и недостатки, оказавшие существенное влияние на дестабилизацию землепользования и экономику хозяйств в целом, связаны именно с этим обстоятельством. Не останавливаясь на детальном анализе недостатков весьма неудовлетворительного хода реформы, отметим, что время показало, что подавляющее число совхозов и колхозов - основные хозяйствующие субъекты не стремятся кардинально изменить мотивацию своей производственной деятельности, базирующейся, как и ранее, на дотациях бюджета. Отсюда аморфность их организационно-правовых форм. Прошел лишь процедурный этап реорганизации, а содержательная сторона их деятельности затронута в незначительной степени. Основная масса работников еще не осознала своего положения, как собственника земли и средств производства в силу психологической неподготовленности и ряда других условий.
Отрицательную роль сыграла и определенная поспешность в осуществлении реорганизации, недоучет специфики условий, характерных только для сельского хозяйства Подмосковья. За годы своего существования оно саккумулировало в себе мощные финансовые, материальные и интеллектуальные ресурсы, превратившись в систему, которая занимает обособленное место во всей производственной структуре страны и к которой не подходят унифицированные методы разгосударствления. Дальнейшее развитие реформы требует разработки своей областной оригинальной концепции хозяйственной политики с проработкой вопросов соотношения и приоритетности форм собственности, приоритетных направлений развития сельскохозяйственного производства, перспективной структуры аграрного сектора и т.д. Исходя из специфики области, земельная реформа может иметь три уровня осуществления: межотраслевой и межзональный; межхозяйственный и межселенный; внутрихозяйственный и внутриселенный, которые органически взаимосвязаны между собой. Реформирование земельных отношений и землепользования должно осуществляться комплексно и одновременно в определенной последовательности. В соответствии с этим задачи проведения земельной реформы подразделяются на общие и региональные. Первые - адекватны общероссийским, вторые -учитывают специфику региона.
К региональным задачам земельной реформы относятся: - комплексное реформирование земельных отношений с учетом многоцелевого использования земель -сельскохозяйственного, лесохозяйственного, градостроительного, промышленного, рекреационного, природоохранного и иного; - мобилизация природного и экономического потенциала отдельных территорий за счет правильного зонального ранжирования приоритетов преобразования и выбора форм землепользования; - утверждение экологического приоритета в использовании земельных ресурсов перед хозяйственной выгодой; - создание дифференцированных по административным районам научно обоснованных систем землепользования с различным сочетанием форм собственности на землю и хозяйствования в зависимости от агроэкологического состояния и функционального предназначения территории; - выделение областных фондов земель (для перераспределения, рекреационного, природоохранного и других видов использования), разработка внутриобластной переселенческой политики; - создание эффективного механизма регулирования земельных отношений на основе экономических регуляторов, как составной части управления экономикой и природопользованием; - формирование рынка земли, отвечающего целям активизации земельных отношений, сокращения земельного дефицита, экономии земель в отраслях, не связанных с производством сельскохозяйственной продукции, повышения продуктивной отдачи земли.
Объективные основы и проблемы совфшенствования платного землепользования
Из всего многообразия задач второго этапа на первый план выдвигается задача перехода к экономическим методам регулирования земельных отношений, способным реализовать принцип экономической заинтересованности и ответственности землевладельцев и землепользователей за рациональное использование земель и их качественное состояние. Первоосновой этого регулирования являются платность землепользования и рыночные механизмы вторичного перераспределения земель. В этом контексте рассмотрим состояние и роль указанных факторов в становлении и развитии новых земельных отношений.
Платное землепользование в России введено с 1992 года Законом Российской Федерации "О плате на землю". Формами платы выступают -земельный налог, арендная плата, нормативная (базовая) цена земли и цена земли при ее купле-продаже (свободная или рыночная цена). Указанным Законом и последующими изменениями и дополнениями к нему установлена средняя ставка земельного налога за сельскохозяйственные земли, а также порядок централизации средств от платы за землю. С введением в действие указанного Закона бюджеты всех уровней стали ежегодно получать целевые средства на улучшение земель, обустройство территории, проведение землеустройства, мониторинга земель, ведение земельного кадастра и другие цели, связанные с улучшением использования и охраны земельных ресурсов. Земельный налог фактически является местным налогом с незначительной долей централизации в федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации. На долю федерального бюджета приходится в среднем 15-20%, бюджеты субъектов Федерации - около 15%, местные бюджеты - 65-70%. В федеральных налоговых доходах от использования природных ресурсов, доля земельного налога (без арендной платы) составляет 35% от всей суммы платежей, а с учетом арендной платы - более 70%. В 1999 году в консолидированный и федеральный бюджеты поступило 18,1 млрд. рублей, что в 10,6 раза больше, чем в 1994 году и в 1,6 раза, чем в 1998 году. В общем объеме поступлений доля средств от земельного налога составила 60,3%, арендной платы - 39,7%. Однако, как и в предыдущие годы, основная часть доходов от земельных платежей в консолидированный (83,5%) и федеральный бюджеты (96,0%) формируется за счет городских и поселковых земель. От использования земель сельскохозяйственного назначения в 1999 году поступило всего 1,2 млрд. рублей (6,4% от общей массы платежей), других категорий земель - 1,8 млрд. рублей (10,1%). За последние 2 года поступления в федеральный бюджет значительно увеличились. Если в 1996 году в федеральный бюджет поступило 8,5% от всей суммы земельных платежей, в 1997 году - 11,3%, то в 1998 году на долю федерального бюджета приходилось уже 13,3%, а в 1999 году - 20,8%. Вместе с тем при явном увеличении поступлений в федеральный бюджет по-прежнему не выполняются показатели, ежегодно устанавливаемые законами о федеральном бюджете. В 1996 году в федеральный бюджет поступило 41,5% от запланированных бюджетных поступлений, в 1997 - 44,2%, в 1998 - 56,4%, в 1999 - 70,0%.
Структура земельных платежей в регионах устанавливается в соответствии с Федеральным законом "О плате за землю". В соответствии с требованиями Закона проведена дифференциация средних ставок земельного налога в зависимости от местоположения земель и их рекреационной ценности, качественного состояния и других факторов. Например, Московская область разделена на четыре оценочных (экономических) пояса, внутри которых ставки земельного налога для земель сельскохозяйственного назначения дифференцируются по видам угодий и классам продуктивности. Разница между ставками земельного налога, установленным для лучших земель и отдаленных малопродуктивных угодий достигает для пашни 8, сенокосов и пастбищ соответственно - 24 и 18 кратной величины. Причем значения ставок по фактору удаленности от центра имеют более значительные различия, чем по классам продуктивности. Ставки земельного налога по продуктивным землям являются базовыми для установления земельного налога по сельскохозяйственным предприятиям. Земельный налог за земли садоводческих товариществ, коллективных огородов, личных подсобных хозяйств рассчитывается исходя из среднерайонной ставки для сельскохозяйственных земель. В городах и поселках базовая ставка устанавливается в соответствии с Законом "О плате за землю". Это приводит к резким различиям параметров ставок земельного налога в зависимости от местонахождения земельного участка. Как правило, ставки земельного налога в пределах городской или поселковой черты в 100-120 раз выше, чем за ее пределами или в сельских населенных пунктах. Анализ размеров платы за землю для основных категорий владельцев и землепользователей свидетельствует о тенденции роста платы за городские земли. Сегодня уровень платы за земли сельскохозяйственного назначения составляет от 0,001 до 0,06 от ставки для городских земель, против 0,25% в предыдущие годы. Относительный уровень налогообложения земель, используемых для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства и т.д. вне городской и поселковой черты снизился с 0,25% до 0,04-0,05%.
По учету Управления Министерства по налогам и сборам Российской Федерации по Московской области количество плательщиков земельного налога и арендной платы за землю по состоянию на 1999 год составляло 46954 юридических лиц и 1538 тыс. граждан, имеющих в собственности, пользовании или владении земельные участки в садоводческих организациях (товариществах), которым исчисление земельного производится индивидуально, и 48 тыс. физических лиц - арендаторов земельных участков.
Динамика поступлений в бюджеты разных уровней средств от уплаты земельного налога и арендной платы свидетельствует, что земельные платежи постепенно становятся все более реальным источником пополнения бюджета. Если в 1996 году в целом по области эти поступления составляли 383,8 млрд. рублей, что в 1,5 раза больше, чем в 1995 году, то в 1997 году эти поступления составили уже 711,6 млрд. рублей (неденоминированных). В 1998 году было собрано 774 млн. рублей земельного налога и 191 млн. рублей арендной платы. В 1999 - 1340 млн. рублей земельного налога и 374 млн. рублей арендной платы (27,9% всех земельных платежей). Однако, как и в предыдущие годы, почти 90% этих средств получены с городских земель. Доля платежей за земли сельскохозяйственного назначения составляет 4,2% (56 млн. руб.). В областной бюджет в 1999 году поступило 198,3 млн. рублей, в том числе по земельному налогу 144,4 млн. рублей или 72,8%, по арендной плате 53,9 млн. рублей или 27,2% от всей суммы поступлений.
