Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретико-методологические основы экономи ческого исследования местного самоуправления - 7
1.1. Сущность, особенности и полномочия местного самоуправления в РФ 7
1.2. Типология муниципальных образований как объектов научного исследования и управления 15
1.3. Анализ зарубежной практики местного самоуправления (экономический аспект) 25
Глава 2. Формирование системы управления социально-экономическим развитием муниципального образования - 39
2.1. Организационно-управленческие основы становления муниципального образования 39
2.2. Концептуальные и методические основы разработки стратегии социально-экономического развития муниципального образования 53
Глава 3. Финансово-экономическое обеспечение муниципального образования 79
3.1. Формирование и реализация местной экономической политики 79
3.2. Формирование местного бюджета и межбюджетных отношений 104
Заключение 124
Список использованной литературы 128
Приложение 135
- Сущность, особенности и полномочия местного самоуправления в РФ
- Типология муниципальных образований как объектов научного исследования и управления
- Организационно-управленческие основы становления муниципального образования
- Формирование и реализация местной экономической политики
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Одной из важнейших задач, решаемых в процессе радикального реформирования российского общества, выступает задача формирования эффективной системы управления социально-экономическими процессами на всех уровнях организации федеративного государства. Трудности становления реального местного самоуправления в условиях перехода к рыночным отношениям усложняют решение данной задачи на муниципальном уровне, ограничивает возможности преодоления противоречий между органами власти субъекта РФ и органами местного самоуправления по поводу разграничения (распределения) функций и полномочий, собственности и бюджетных ресурсов.
В ряде субъектов РФ накапливается опыт сбалансированного преодоления противоречий в отдельных сферах управления. Поэтому очень важно критически проанализировать позитивные и негативные явления в системе управления социально-экономическим развитием муниципальных образований, теоретически осмыслить и обобщить формы, методы и результаты деятельности органов местного самоуправления.
После принятия рамочного федерального закона об основах организации местного самоуправления (1995 г.) активизировался законодательный процесс на уровне субъектов РФ по созданию нормативных правовых актов, касающихся образования институтов территориального самоуправления. Органы самоуправления были оформлены в 13,5 тыс. муниципальных образованиях (на 1 января 2000 г.), общая численность работников в них составила 415 тыс. человек, или 68,6% суммарной численности работников органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления1.
Многообразие муниципальных образований, определяемое особенностями территории, хозяйственной специализации, статуса и другими признаками, требует дифференцированного подхода к управлению социально-экономическими процессами в наукоградах и закрытых административно-территориальных образованиях (ЗАТО), в столицах и центрах субъектов РФ,
1 Россия в цифрах: Крат.стат. сб. / Госкомстат России. - М., 2000. - С. 47.
в районах и городах1. Муниципальные образования районного типа (таковых 1867) считаются наиболее сложным субъектом управления, учитывая рас-средоточенность населенных пунктов (систему расселения) и необходимость обеспечения территориального доступа населения к услугам социально-бытового характера и т.д. Этими соображениями, определяющими актуальность и практическую значимость проблемы, обусловлен выбор темы, объекта и предмета исследования.
Цель исследования состоит в научном обобщении практики и обосновании рекомендаций по совершенствованию управления социально-экономическим развитием муниципального образования районного типа.
В соответствии с поставленной целью сформулированы задачи, которые и предопределили логику и структуру исследования:
разработать типологию муниципальных образований, как объектов научного анализа и управления;
проанализировать зарубежную практику местного самоуправления в части, касающейся муниципального управления и финансового обеспечения;
раскрыть эволюцию организационно-управленческих основ местного самоуправления в условиях перехода к рыночным отношениям;
определить основные положения и инструменты экономической политики муниципального образования на современном этапе;
обосновать предложения по совершенствованию механизма формирования финансовой базы муниципального образования и межбюджетных отношений по схеме «субъект РФ - муниципальное образование».
Объектом исследования является муниципальное образование районного типа.
Предметом исследования - организационные формы, методы и механизмы управления социально-экономическим развитием муниципального образования.
Теоретическую и методологическую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых по проблемам территориаль-
1 В последние годы выполнены диссертационные исследования по малым городам, крупным городам (Москва, Санкт-Петербург, Екатеринбург), ЗАТО и др. (наименования работ и их авторы приводятся в библиографии).
ного управления социально-экономическим развитием. В процессе исследования автор опирался на Конституцию РФ, нормативные правовые акты РФ, Московской области, ряда субъектов федерации и органов местного самоуправления.
|| Теоретические положения и выводы диссертации базируются на диа-
лектическом методе познания, предполагающем единство логического и исторического подходов, функционального и структурного анализа.
Эмпирическую базу исследования составили официальные публика
ции Госкомстата России, материалы государственных органов управления
' экономикой и финансами Московской области, органов местного самоуправ-
ления.
Научная новизна диссертации. В результате проведенного исследования обоснованы выводы и предложения, представляющие элементы научной новизны:
усовершенствована типология муниципальных образований, включающая
традиционный функциональный и поселенческий признаки их классифика
ции и новые критерии - географический (близость к административному
центру, столице субъекта РФ) и финансовый (бюджетная обеспеченность);
выявлены и систематизированы особенности, усложняющие систему
»%fc управления муниципальным образованием районного типа;
раскрыт эволюционный характер трансформации организационного ме
ханизма управления социально-экономическим развитием муниципально
го образования, в рамках которого создание новых структур и реорганиза-
Ы ция старых обусловлены расширением и углублением полномочий, приня-
тых и осуществляемых исполнительным органом местного самоуправления. В результате формируется автономная система экономических ин-
I ститутов местного самоуправления, включающая новые муниципальные
институты - казначейство, налоговая инспекция, статистика, - а также му-
ниципальный банк;
предложена модель управления развитием муниципального образования,
основанную на концепции и программах социально-экономического разви
тия, механизмах их реализации;
раскрыто содержание местной экономической политики и обоснована необходимость ее формирования и реализации в рамках программы социально-экономического развития муниципального образования;
обоснованы предложения по совершенствованию межбюджетных отношений, минимизации числа дотационных муниципальных образований и встречных финансовых потоков, стимулированию зарабатывания доходов бюджета, в том числе в рамках т.н. бюджетного муниципализма (авторское понятие, вводимое в научный оборот).
Теоретическая и практическая значимость диссертации заключается в выводах и предложениях, сделанных по результатам проведенного исследования, и имеющих рекомендательное значение для муниципальных образований районного типа. Методологические подходы могут служить ориентирами для потенциальных исследователей - разработчиков концепции и программ социально-экономического развития муниципальных районов.
Основные положения диссертационного исследования, пополняя формирующийся потенциал научных знаний по проблемам управления социально-экономическим развитием муниципальных образований, могут быть использованы в практической деятельности органов местного самоуправления.
Апробация результатов исследования. Основные положения и результаты исследования докладывались на научной- практической конференции, проведенной Институтом экономики РАН и Администрацией Московской области (ноябрь 1999 г.), за «круглым столом» в ИЭ РАН (апрель 1999 г., 2000 г.), на Ученом совете Центра институциональных и микроэкономических исследований ИЭ РАН (1998 г.).
По материалам диссертации опубликовано 4 научные работы общим объемом 2 п.л.
Структура и объем диссертации. Диссертация состоит из введения,
трех глав, заключения и библиографии. Содержание работе изложено на
135 страницах и включает 1 схему. /
Сущность, особенности и полномочия местного самоуправления в РФ
Вопросы местного самоуправления, местного хозяйства служили предметом исследования юристов, экономистов, историков дореволюционной России и в советские 20-е годы. Понятие «местное самоуправление» вновь стало звучать у российских обществоведов с начала 90-х годов. В стадии формирования находится и категорийно-понятийный аппарат. Это побуждает ориентироваться на то содержание понятий и терминов, которое используется в отечественном законодательстве.
Источником и основой организации местного самоуправления выступает территориальное сообщество людей, т.е. исторически сложившаяся обновляемая устойчивая совокупность людей, которых объединяет не только место постоянного их проживания, но и определенная система отношений и взаимодействий на данной хозяйственно освоенной территории.
В рамках территориальной общности населения все члены сообщества прямо или косвенно взаимодействуют друг с другом, живут и воспроизводятся в конкретных административно-территориальных образованиях, которые представляют собой определенную целостность с точки зрения условий жизнедеятельности, самоорганизации и управления. Как правило, в пределах территориальной общности формируются, развиваются и в основном удовлетворяются потребности человека. В связи с этим важной особенностью местного самоуправления является создание условий для реализации местных интересов населения, совокупных потребностей данной территориальной общности. Реально осуществлять местное самоуправление могут только те территориальные сообщества, которые имеют конституционно-правовой статус. Благодаря возможности выбирать и контролировать власть, данное сообщество становится не только объектом, но, в известной мере, и субъектом управления. Если местные органы власти являются проводниками интересов государственных (региональных, федеральных) властных структур по переданным и собственным полномочиям, то здесь речь идет о местном самоуправлении.
Определение местного самоуправления, принятое Советом Европы 15 октября 1985 г., зафиксировано в Европейской хартии местного самоуправления (ратифицирован Российской Федерацией федеральным законом от 11.04.98 г. № 55-ФЗ): «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения»1.
Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает следующее нормативное определение: «Местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций»2. Данное определение базируется на нормах Конституции РФ, которыми признается и гарантируется местное самоуправление (ст. 12, ч. 2 ст. 130, ч. 1 ст, 131).
Местное самоуправление является самостоятельной и относительно обособленной системой, не входящей в систему государственной власти. Вместе с тем местное самоуправление взаимодействует с системой государственной власти, так как она не является и не может являться полностью изолированной и независимой системой.
Наряду с термином «местный» в отечественном законодательстве для характеристики самоуправления применяется также термин «муниципальный». Федеральным законом № 154-ФЗ в ст. 1, п.2 установлено следующее: «Термины «муниципальный» и «местный» и словосочетания с этими терминами применяются в отношении органов местного самоуправления, предприятии, учреждений и организаций, объектов собственности и других объектов, целевое назначение которых связано с осуществлением функций местного самоуправления, а также в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления». Из этой нормы следует, что термины «муниципальный» и «местный» не следует применять в правовых актах для характеристики объектов и отношений, не связанных с осуществлением местного самоуправления. Их применение в качестве синонимов возможно только на уровне местного самоуправления
Объектом местного самоуправления выступает местная часть общественных дел, вопросы местного значения, которые носят комплексный характер, так как представляют собой определенную часть совокупности общественных (экономических) отношений по поводу реализации территориальных интересов граждан данного сообщества в экономической и социально-культурной сферах местной жизни. Эта часть экономических отношений выражает также и совместную деятельность территориального сообщества по эффективному управлению, т.е. организации и координации действий граж- дан и хозяйствующих субъектов по обеспечению комплексного социально- экономического развития территорий, улучшению условий жизнедеятельно- сти населения.
Типология муниципальных образований как объектов научного исследования и управления
В Конституции РФ, принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 года, нет четкого определения базового уровня территории, на которой может осуществляться местное самоуправление. В ст. 131 Федерального закона от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с последующими дополнениями и изменениями) отмечено {п. 1): «муниципальное образование - городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления». В соответствии с таким расширительным определением на статус муниципального образования могут претендовать не только город, но и часть города (городской район), село или несколько сел (сельский район), поселок и город (район). Однако размеры муниципальной собственности, или хотя бы их минимальные значения, в федеральном законе не приводятся, что нередко приводит к коллизиям не только местного значения.
На протяжении последних 4-5 лет процесс оформления муниципальных образований сопровождается выделением (отпочкованием из числа уже действующих) новых муниципальных образований на основе местного референдума. Только в Московской области их число возросло с 58 до 73 на начало 2000 г, И это, видимо, не предел: по мере экономического развития отдельных поселений внутри муниципального образования «самоуправленческий зуд» руководящих чиновников территориальной администрации получает соответствующую подпитку.
Так, Законом Краснодарского края от 24 марта 1997 г. № 71-КЗ «О территориях муниципальных образований в Краснодарском крае, порядок их реорганизации или упразднения, установления и изменения их границ» введено понятие «первичное образование муниципальных образований» (ст. 2) и на этой основе приводится установленный перечень, включающий собственно города, города в административных границах данного города и одноименного района, собственно районы. Это не закрытый перечень, ибо в ст. 2 предусмотрено понятие «реорганизация муниципальных образований - результат слияния, присоединения, разделения, выделения муниципальных образований» .
Конституция Республики Алтай предусматривает создание и функционирование местных органов власти и управления только на уровне города, района (аймака)2. Более широкий перечень представлен Конституцией Кабардино-Балкарской Республики - не только города и районы, но и поселки, сельские поселения, несколько поселений, объединенных общей территорией, иная населенная территория.
В Уставе Красноярского края (ст. 108) не приводится перечень муни ципальных образований. Таковыми являются краевые города, районы, за крытые административно-территориальные образования, а также поселения, сельсоветы и районные города, которые объединяются в территориальном и административном отношении в районы .
Устав Хабаровского края отмечает, что территории местного самоуправления - районов, городов, поселков, сел (сельсоветов) и других муни ципальных образований устанавливаются краевыми законами. В Уставе Аст раханской области к муниципальным образованиям отнесены города, посел ки городского типа, сельские поселения, несколько поселений, часть поселения, иная населенная территория.
Законом Республики Коми «О муниципальных образованиях в Республике Коми» к муниципальным образованиям отнесены поселок, село, деревня, части городов районного и республиканского подчинения в границах жилых комплексов. Города, таким образом, выведены из-под системы местного самоуправления (Сыктывкар, Воркута, Ухта, Инта и др.)3.
В Законе Тюменской области «О местном самоуправлении» определено, что муниципальное образование - это городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория4. За образец была взята т.н. «поселенческая» модель, в соответствии с которой в Тюменской области на базе сел и рабочих поселков районов было образовано около 300 муниципальных единиц.
Для укрепления «поселенческой» модели самоуправления и доходной базы муниципальных бюджетов областные органы власти целевые средства, выделяемые на поддержку сельского хозяйства, направляют в эти бюджеты
Организационно-управленческие основы становления муниципального образования
Процесс становления рыночных отношений ставит перед органами власти на всех уровнях новые задачи по регулированию территориального развития с учетом изменившихся условий и системы хозяйствования. Все это актуализирует изучение практики экономического реформирования, механизма местного самоуправления на уровне муниципального образования и совершенствования системы управления его социально-экономическим развитием в современных условиях.
Система управления на муниципальном уровне помимо субъекта и объекта управления включает такие элементы, как механизм, структура и процесс управления.
Под механизмом управления понимают общие принципы, цели, методы, функции управления; структура управления включает органы управления, кадры и применяемые технические средства; процесс управления - это деятельность органов управления по достижению целей с помощью соответствующих методов - административных, экономических. Ключевым моментом процесса управления считается процесс принятия и реализации решений.
Переход к рыночному механизму хозяйствования предполагает существенное изменение объекта и субъекта территориальной системы управления. Он должен, с одной стороны, служить целям укрепления экономической самостоятельности муниципального образования (МО), комплексности его развития, создания благоприятных условий функционирования предприятиям всех форм собственности; а с другой - стимулировать увеличение вклада МО в решение территориальных проблем.
Переход к условиям рыночной экономики предполагает создание такого механизма, который позволит местным органам управления целенаправленно решать свои задачи на основе преимущественно экономических методов взаимодействия со всеми субъектами хозяйствования. Формирование такого механизма опирается на два взаимосвязанных принципа - самоуправления и самофинансирования.
Реализация принципа самоуправления предполагает, в частности, возможность принятия местными органами решений (в пределах своей компетенции) по вопросам разработки и практического проведения социально-экономической политики на подведомственной территории. 6 свою очередь, реализация принципа самофинансирования предполагает формирование в МО бюджетно-финансовой базы, обеспечивающей реальную возможность самоуправления.
Таким образом, в условиях действия нового механизма территориального хозяйствования сущность управления социально-экономическим развитием МО состоит в целенаправленном регулирующем воздействии местных органов самоуправления на все субъекты хозяйствования.
Из сущности механизма управления социально-экономическим развитием МО в новых условиях хозяйствования вытекает главная задача территориального управления, которая состоит в разработке и реализации социально-экономической политики, адекватной условиям и ресурсным возможностям МО и ориентированной на повышение уровня жизни населения. Другие задачи управления носят подчиненный, обеспечивающий характер по отношению к главной задаче. В числе их можно отметить следующие: налаживание эффективного межотраслевого взаимодействия предприятий различных форм собственности с целью наилучшего использования потенциала МО, природных и трудовых ресурсов; эффективное и рациональное использование экономической базы, в том числе муниципальной собственности; поддержка и регулирование процессов становления рыночных отношений (приватизации, создания рыночной инфраструктуры и т.п.); развитие производственной инфраструктуры территории.
Функционирование и развитие системы управления МО должно быть ориентировано на соблюдение следующих принципиальных положений: деятельность органов самоуправления осуществляется в рамках конституционных и законодательных норм с учетом приоритета интересов местных граждан и хозяйствующих на территории субъектов, и обеспечения муниципальных, региональных и федеральных экономических интересов; использование в качестве основной своей деятельности самостоятельной социально-экономической политики; использование программно-целевых методов в управлении социально-экономическим развитием территории; использование преимущественно экономических методов регулирования социально-экономических процессов на территории; повышение уровня экономической самостоятельности на основе укрепления и развития финансовой базы МО; координация действий различных органов власти и управления на территории; привлечение товаропроизводителей и предпринимателей, общественности к процессу управления; повышение профессионализма руководителей органов управления, основного состава муниципальных служащих; научное обеспечение процесса принятия решений, организации деятельности органов самоуправления.
Формирование и реализация местной экономической политики
Концепция социально-экономического развития муниципального образования это документ общего характера, в котором обосновываются принципиальные положения о стратегии и приоритетах развития территории на долгосрочную перспективу. Эти положения и приоритеты следует конкретизировать в программу социально-экономического развития муниципального образования. Такая программа представляет собою прогнозно-аналитический документ, содержащий совокупность увязанных по ресурсам, исполнителям и срокам мероприятий, направленных на достижение намеченных целей социально-экономического развития муниципального образования. Как документ организующего характера, программа способствует координации интересов ее участников, хозяйствующих на территории муниципального образования.
Программа социально-экономического развития муниципального образования наряду с локальными (местными) целями одновременно решает цели внешнего (внемуниципального) характера в рамках федеральных и региональных (своего субъекта РФ) программ.
Программа социально-экономического развития муниципального образования включает; систему конкретных целей и задач, решаемых на каждом этапе развития муниципального образования; систему мероприятий, увязанных по ресурсам, исполнителям и срокам, выполнение которых призвано обеспечить решение конкретных задач по достижению программных целей; механизм реализации программы.
При разработке программы социально-экономического развития муниципального образования опираются на принципы целенаправлен ф ности, комплексности и гласности. В соответствии с принципом целена правленности, исходным звеном составления программы является обоснование системы целей и задач, имеющих качественные и (или) количественные характеристики и разграниченных по этапам реализа ции программы. Учет принципа комплексности означает соблюдение ряда требований, призванных не допустить (нейтрализовать) возмож I ные последствия отрицательного характера в процессе социального, экономического, экологического развития муниципального образования. Одновременно комплексность программы означает соблюдение (достижение) сбалансированности интересов всех участников программных мероприятий.
Принцип гласности предусматривает обязательное информиро вание населения о ходе и результатах реализации программы, для чего ш привлекаются ученые и специалисты, представители общественности, способные дать объективную оценку процессов и программы социаль но-экономического развития муниципального образования. Ниже при водится примерная структура программы социально-экономического Ш развития муниципального образования (МО).
1. Общий раздел. 1.1.Анализ условий и предпосылок развития муниципального образования. 1.2.Стратегический выбор муниципального образования. 1.3.Стратегические цели и приоритеты социально-экономического развития муниципального образования. 1.4.Ресурсное обеспечение программы. 2. Повышение качества жизни населения. 2.1. Улучшение экологической обстановки. 2.2. Охрана здоровья населения. 2.3. Жилищное обеспечение населения. 2.4. Обеспечение занятости населения. 2.5. Социальная защита населения. 2.6. Развитие системы образования. 2.7. Развитие торгового и бытового обслуживания. 2.8. Развитие физической культуры и спорта. 2.9. Развитие культуры и искусства. 2.10. Транспортное обеспечение. 2.11. Развитие дорожного хозяйства и благоустройство территории. 2.12. Обеспечение общественного порядка. 3. Основные направления развития экономики муниципаль ного образования. 3.1. Поддержка структурных изменений в экономике. 3.2. Поддержка малого предпринимательства. 3.3. Развитие внемуниципальных экономических связей. 4. Основные направления развития системы местного само управления. 4.1. Совершенствование структуры управления муниципальным образованием и кадровое обеспечение органов управления. 4.2. Укрепление финансово-экономической базы местного самоуправления. 4.3. Нормативно-правовое и информационное обеспечение местного самоуправления.
Своевременное и качественное формирование программ социально-экономического развития МО во многом зависит от уровня организационного и информационного обеспечения процессов их разработки. Основные принципы регламентации процесса разработки программ развития предусматривают: социальную направленность целевых ориентиров и обеспечивающих мероприятий, составляющих содержание программ; преемственность, которая достигается использованием результатов анализа развития МО и документов, определяющих перспективы и приоритеты его социально-экономического развития; управляемость процесса разработки проекта программы, что обеспечивается созданием специального организационного аппарата и необходимых организационно-управленческих документов, закрепляющих технологическую процедуру и персональную ответственность участников разработки; гласность и открытость хода и результатов работ по формированию программ.
