Содержание к диссертации
Введение
1. Содержание и ход проведения реформы жилищного хозяйства в крупных городах страны 11
1.1. Анализ достигнутого уровня развития жилищного хозяйства крупного города и объективная необходимостьпроведения реформы 11
1.2. Сущность и основные принципы реформы жилищной сферы 30
1.3. Проблемы реформирования жилищного хозяйства 49
2. Обоснование целей и направлений реформирования жилищного хозяйства административного района крупного города 68
2.1 . Теоретические основы формирования целей реформы 68
2.2. Методические положения по разработке программы реформирования жилищного хозяйства административного района крупного города 92
2.3. Основные направления и важнейшие мероприятия реформы жилищного хозяйства на районном уровне 116
3. Формирование системы управления жилищной сферой административного района крупного города 139
3.1. Экономико-организационные основы построения системы управления жилищной сферой административного района крупного города 139
3.2. Методические положения по организации мониторинга жилищного хозяйства 158
3.3. Научно-методическое и кадровое обеспечение системы управления жилищным хозяйством на районном уровне 170
Заключение 183
Список литературы 195
Приложения 207
- Анализ достигнутого уровня развития жилищного хозяйства крупного города и объективная необходимостьпроведения реформы
- Сущность и основные принципы реформы жилищной сферы
- Теоретические основы формирования целей реформы
- Экономико-организационные основы построения системы управления жилищной сферой административного района крупного города
Введение к работе
Одним из важнейших направлений социально-экономических преобразований в стране является реформирование жилищной сферы, создающей необходимые условия для проживания и жизнедеятельности человека. Ведущей отраслью в составе данной сферы является жилищное хозяйство, которое призвано выполнять комплекс работ и услуг по содержанию и ремонту жилищного фонда, а также по доведению основных видов коммунального обслуживания до непосредственных потребителей. Однако, в большинстве городов страны, особенно крупных, уровень развития жилищного хозяйства остаётся низким и не соответствует предъявляемым требованиям; возложенные на него задачи выполняются далеко не в полной мере, что в значительной степени влияет на снижение качества жизни населения. Жилищное хозяйство испытывает значительные трудности, связанные с острым дефицитом финансов, слабой материально-технической базой, недостаточной квалификацией кадров, отсутствием продуманной социальной политики в данной области и недостаточной проработанностью целого ряда правовых аспектов деятельности жилищных организаций в части их взаимоотношений с потребителями. В то же время жилищное хозяйство, наряду с другими коммунальными службами города, остаётся дотационным, содержание его ложится тяжёлым бременем на городской бюджет, для него характерны ведомственный монополизм, низкое качество предоставляемых услуг и неэффективное управление. Всё это и определяет необходимость реформирования жилищной системы путём её демонополизации, перевода в режим безубыточности и ориентации на повышение качества работы и предоставляемых услуг потребителям.
Проблемы содержания и ремонта жилищного фонда возникли не сегодня. Они были известны в течение длительного времени, но не находили удовлетворительного решения, так как жилищная сфера и, в частности, жилищное хозяйство, считалось второстепенной отраслью, не заслуживающей особого внимания и надлежащего ресурсообеспечения. Такая ситуация была характерна для советского периода и сохранилась в первые годы рыночных преобразований. Только в самое последнее время на различных уровнях руководства, включая федеральный, была осознана важность и необходимость развития данной сферы жизнедеятельности человека, что выразилось в принятии целого ряда нормативно-правовых актов, стандартов, программ, положений, инструкций. Так на федеральном уровне в течение трёх последних лет были приняты соответствующие федеральные законы, указы Президента и постановления правительства Российской Федерации. Особую значимость среди них имеет Указ Президента «О реформе жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации» № 425 от 28.04.97, которым была одобрена концепция и дан старт реформе жилищно-коммунальной сферы. [97]
Первостепенное значение имеет проведение реформы жилищной системы в крупных городах, так как в них сосредоточен огромный жилищный фонд, концентрированно проживает значительная часть населения страны, сосредоточены основные мощности жилищно-коммунальных предприятий. Именно здесь наиболее ярко проявились коренные негативные черты жилищной сферы, о которых шла речь выше: абсолютный монополизм, чрезмерная ведомственность, недостаточная квалификация кадров, техническая и технологическая отсталость и, как результат, неудовлетворительный уровень работы, игнорирование интересов населения и низкое качество предоставляемых услуг потребителям. В первую очередь это касается жилищного хозяйства, как ведущей отрасли ЖКХ, которая непосредственно связана с населением и является по сути ведущей в технологической цепочке жилищно-коммунального обслуживания населения. Поэтому первоочередной этап реформы оказался направленным на повышение эффективности и реструктуризацию жилищной системы.
Соглашаясь с общей концепцией и направлениями жилищно-коммунальной реформы, следует отметить целый ряд проблем, связанных с её проведением и реализацией в крупном городе. Эти проблемы имеют как объективную, так и субъективную природу. Объективные трудности связаны с низким стартовым уровнем развития жилищного хозяйства в предреформенный период, с постоянным дефицитом ресурсов, с неудовлетворительным состоянием жилищного фонда во многих городах страны и с необходимостью проведения громадного объема ремонтных работ при отсутствии необходимых средств, с наличием громоздкой и бюрократической системы управления жилищным хозяйством города, не соответствующей требованиям рыночной экономики. Эти объективные трудности особенно характерны для С-Петербурга, где сосредоточен самый большой в стране капитальный жилищный фонд старой постройки, а действующая система управления жилищным хозяйством далека от совершенства. Субъективные причины возникающих проблем обусловлены неумением или нежеланием многих региональных и местных руководителей проводить радикальные преобразования в данной сфере и формировать принципиально новую систему управления, адекватно соответствующую действующим условиям хозяйствования. Отсюда следует нерешительность, неполнота и неэффективность принимаемых управленческих решений в данной области, некомплексность и непроработанность соответствующих нормативно-правовых материалов на городском уровне, а также игнорирование районного звена управления и хозяйствования, на которое падает основная нагрузка по проведению принимаемых решений. Поэтому возникает необходимость продолжить работу по обоснованию мероприятий реформы с учётом более точного определения социально-экономических приоритетов и последствий от их реализации. Особую значимость имеет снижение уровня централизма в управлении данной сферой и передача значительной части прав и полномочий на районный уровень, что позволит районным структурам повысить эффективность проводимых мероприятий и добиться реальных результатов по реформированию с учётом интересов широких слоев населения города.
Проблемы разработки теории реформ, вопросы совершенствования управления в современных условиях, пути повышения эффективности принимаемых управленческих решений глубоко рассмотрены в трудах Бунича П.Г.[7], Карлофа Б.[28], Корнай Я.[32], Гринчеля Б.М.[38], Петрова А.Н.[41,45], Рохчина В.Е.[83], Когута А.Е.[109] и др.
Исследованиям по обоснованию и проведению жилищно- коммунальной реформы и совершенствованию управления в жилищной сфере посвящены работы целого ряда учёных и специалистов: Боголюбова B.C., Васильевой Н.В., Иохведова Ф.М.[5], Вогачева В.Н.[10], Крупицкого Л.М.[33], Чекалина B.C.[40,41], Чернышова Л.Щ106Д07], и ряда других ученых и специалистов. Тем не менее, целый ряд важных аспектов жилищной реформы остаются недостаточно обоснованы или исследованы. К их числу относятся вопросы взаимоувязки мероприятий реформы с формированием и развитием системы местного самоуправления, задачи ресурсообеспечения мер по содержанию и ремонту жилья в новых условиях хозяйствования, проблемы налогообложения ремонтно- эксплуатационных жилищных организаций, задачи обоснования и проведения единой политики содержания, капитального ремонта и реконструкции жилищного фонда старой застройки, вопросы организационно-правового положения жилищных организаций в новых условиях и ряд других. Особо следует отметить отсутствие серьёзных разработок проведения реформы жилищной системы на уровне районного звена крупного города, где и сосредоточены важнейшие проблемы и вопросы проведения жилищной реформы.
Нерешённость научных проблем реформирования отрицательно сказывается на положении дел в жилищной сфере. Так в процессе проведения реформы жилищной системы в С.-Петербурге и других крупных городах страны обострилась ситуация с финансированием работ по содержанию и ремонту жилья, выявились существенные трудности в проведении конкурсов в жилищной системе, проявилось отсутствие должной взаимосвязи между государственными и муниципальными органами власти с одной стороны и населением с другой. Поэтому возникает настоятельная необходимость проведения глубоких исследований процесса реформирования жилищной сферы, прежде всего на районном уровне крупного города.
Актуальность исследуемых проблем определяет выбор цели, объекта и предмета диссертационного исследования.
Целью диссертационной работы является создание комплекса научных положений и методических рекомендаций, составляющих в совокупности экономико-организационные основы реформирования жилищного хозяйства административного района крупного города.
Цель исследования обусловила постановку и решение следующих основных задач:
- определение сущности и основных принципов проведения реформы жилищной системы;
- анализ хода реформирования жилищной сферы крупных городов страны (на примере С.-Петербурга) и выявление проблем, связанных с проведением реформы жилищного хозяйства;
- разработка теоретических основ и методических предложений по формированию целей реформирования жилищной сферы;
- разработка основных направлений и мероприятий по повышению эффективности реформирования жилищного хозяйства на уровне административного района крупного города;
- определение экономико-организационных основ построения системы управления жилищной сферой на уровне районного звена крупного города;
- обоснование кадрового и информационного обеспечения системы управления жилищным хозяйством на уровне административного района крупного города.
Объектом исследования явилась система жилищного хозяйства, как важнейшего элемента жизнеобеспечения населения крупного города.
Предметом исследования служит система управления жилищным хозяйством административного района крупного города.
Методология и методы исследования. Методологической и организационно-методической основой исследования послужили труды российских и зарубежных учёных, разработки научных коллективов и организаций в жилищной сфере, действующая законодательная база Российской Федерации и регионов страны, существующие нормативно-инструктивные материалы в области жилищного хозяйства.
В качестве инструментария исследования использовались такие методы, как логический и системный анализ, комплексный подход к изучению социально-экономических явлений и процессов, экономико-статистические и социологические методы.
Элементами научной новизны диссертации являются:
- обоснование научных принципов реформирования жилищной сферы крупного города;
- разработка теоретических основ целеполагания в сфере реформирования жилищного хозяйства и определение методических положений по разработке целевого блока концепции реформирования жилищной сферы;
- определение основных направлений и мероприятий по реформированию жилищного хозяйства на уровне административного района крупного города;
- формирование экономико-организационных основ управления жилищной сферой административного района крупного города;
- разработка предложений по организации мониторинга районного жилищного хозяйства крупного города в условиях реформ;
- формирование научно-методического и кадрового обеспечения системы управления жилищным хозяйством районного звена крупного города.
Практическая значимость работы заключается в том, что разработанные в ходе исследования конкретные методические предложения и рекомендации использованы при проведении реформы жилищной системы в Василеостровском районе С.-Петербурга в 1996-1998 годах; полученные в диссертации результаты могут быть использованы при формировании:
- политики органов местного самоуправления в области содержания и ремонта жилищного фонда в городском административном районе;
- системы взаимоотношений заказчиков и подрядчиков при организации работы по содержанию и ремонту жилищного хозяйства на уровне районного звена крупного города;
- концепций и программ реформирования жилищной системы на уровне административного района крупного города.
Апробация результатов исследования заключается в том, что отдельные теоретические положения и результаты исследования автора использованы в учебном процессе Санкт-Петербургской государственной инженерно-экономической академии при подготовке экономистов-менеджеров по специальности 060815 «экономика и управление городским хозяйством».
По результатам исследования опубликовано 3 работы общим объёмом 3,2 печатных листа.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трёх глав, заключения, списка использованной литературы.
В первой главе «Содержание и ход проведения реформы жилищного хозяйства в крупных городах страны» на основе результатов анализа достигнутого уровня развития жилищного хозяйства крупного города показана объективная необходимость проведения реформы, уточнена сущность и определены основные принципы реформирования жилищной системы в крупном городе, выявлены и содержательно охарактеризованы основные проблемы проведения реформы жилищного хозяйства.
Во второй главе «Обоснование концепции реформы жилищного хозяйства на уровне административного района крупного города» разработаны теоретические основы формирования целей реформы, определены методические положения по формированию целевого блока концепции реформирования и обоснован перечень ключевых направлений и важнейших мероприятий реформы жилищного хозяйства.
В третьей главе «Формирование системы управления жилищной сферой административного района крупного города» экономико-организационные основы построения системы управления жилищной сферой, методические предложения по кадровому и информационному обеспечению системы управления жилищным хозяйством административного района крупного города.
В заключении излагаются основные выводы проведённого исследования и даются рекомендации по его использованию в практике реформирования жилищной системы.
Анализ достигнутого уровня развития жилищного хозяйства крупного города и объективная необходимостьпроведения реформы
Обострение жилищной проблемы и неудовлетворительное положение дел в жилищной сфере большинства крупных городов страны определяют необходимость коренного реформирования и глубоких преобразований жилищной системы. Важнейшими целями жилищной реформы служат повышение уровня эксплуатации жилья и улучшение жилищных условий населения, ликвидация или существенное сокращение дотационности жилищной системы и снижение бюджетной нагрузки на содержание жилищной системы. Их достижение требует тщательной проработки основных направлений и мероприятий реформы, обоснование экономико-организационного и нормативно-правового механизмов ее практической реализации.
Имеющаяся нормативно-правовая основа проведения жилищной политики в условиях переходного периода на федеральном уровне и, прежде всего, Закон "О федеральной жилищной политике" [24], основные направления нового этапа реализации государственной целевой программы "Жилище"[59], а также соответствующие Указы Президента и принятые Постановления Правительства Российской Федерации определяют стратегический замысел реформирования жилищной сферы. Но проведение жилищной реформы на уровне конкретного города, его административного района требует более детальных проработок с учетом особенностей и специфики социально-экономической ситуации на данной территории, уровня развития жилищного хозяйства и состояния жилищного фонда и коммунальных систем. Это особенно важно в условиях такого крупнейшего города России, как С-Петербурга, обладающего уникальным жилищным фондом и громадным социально-экономическим потенциалом, который не может быть реализован в полной мере, в частности, без рационального решения жилищной проблемы.
Высокая потребность в реформировании жилищной сферы определила появление ряда основополагающих нормативно-правовых документов и, прежде всего, Указа Президента № 425, который одобрил Концепцию реформы жилищно-коммунального хозяйства в стране [97]. Соглашаясь с замыслом и основными идеями предложенной концепции, следует отметить и недостатки данного документа. Так, принятая концепция не содержит проработанного целевого блока, недостаточно чётко определяет полномочия различных уровней управления в проведении мероприятий реформы, отличается неполнотой в части формирования механизмов её реализации. В данной концепции ничего не говорится и об особенностях проведения жилищно-коммунальной реформы на уровнях регионов-субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, в качестве которых могут выступать крупные, средние и малые города, посёлки городского типа, сельские поселения. Особую актуальность имеет проведение жилищной реформы в крупных городах, которые концентрируют в себе не только огромный потенциал прогресса, но и содержат негативные потенциалы острейших проблем [70]. Кроме того, каждый крупный город представляет собой сложное образование, имеющее районное деление. Поэтому чрезвычайно важно не только проводить реформу с учётом возможностей данного города, но и учитывать специфику его административных районов, в рамках которых и должна реализовываться общегородская программа реформ. В то же время, для реализации реформы жилищной системы крупных городов страны в полном объеме должны созреть необходимые условия, которые в настоящее время ещё не вполне сложились. Поэтому актуальной задачей является более тщательная проработка технологии реформирования и распределения функций и задач, которые необходимо выполнить различными управленческими структурами по мере созревания необходимых условий.
Реформирование жилищной сферы должно проводиться с учетом действия целого комплекса социально-экономических и политических факторов и условий, наличия нормативно-правовых документов и возможностей их реализации, национальных, культурно-исторических и прочих особенностей и традиций страны, региона, города и района. Кроме того, необходимо учитывать передовой отечественный и богатый зарубежный опыт функционирования жилищной системы в условиях рыночных отношений, уже доказавший свою эффективность в развитых странах. Поэтому начнем рассмотрение вопросов реформирования с анализа исторических тенденций и достигнутого уровня развития жилищной сферы в крупных городах страны и более подробно остановимся на особенностях сложившейся ситуации в С-Петербурге.
Развитие России во второй половине 19 и начале 20 веков сопровождалось бурным ростом городов и значительным ростом жилищного фонда. В крупных городах страны существенно увеличились объёмы жилищного строительства каменных зданий высокой степени капитальности. Большая часть каменных зданий жилого назначения была построена в С-Петербурге, что поставило задачу их надлежащей эксплуатации и своевременного ремонта. Отметим, что распределение имеющегося жилья во всех крупных городах страны отличалось явной неравномерностью между богатыми и бедными слоями населения. В то же время большинство жилых зданий принадлежало частным лицам, причём значительная часть жилищного фонда сдавалось в наём.
Сущность и основные принципы реформы жилищной сферы
Эффективность реформирования жилищно-коммунальной сферы в значительной мере определяется уровнем его научного обеспечения. В связи с этим приходится констатировать, что развитие науки в области социально-экономического реформирования существенно отстает от потребностей практики. Не является исключением в этом плане и степень научного обеспечения преобразований жилищно-коммунального хозяйства, что конкретно проявляется в следующем.
Во-первых, в отсутствии целостной теории социально-экономических реформ как системы научных положений, связанных с истолкованием, прогнозированием, обоснованием, осуществлением, сопровождением и регулированием процессов социально-экономических преобразований в обществе, конечной целью которых является улучшение качества жизни людей. Вместе с тем нам представляется, что более корректно говорить не об экономических, а о социально-экономических реформах. Обусловлено это тем принципиальным обстоятельством, что попытки тех или иных трансформаций в экономической сфере неминуемо приводят к включению в рассмотрение социального аспекта. Кроме того, справедливо, на наш взгляд, и обратное соотношение, когда преобразования в социальной сфере обуславливают соответствующие трансформации экономики.
Во-вторых, сегодня еще не сформированы единые методологические основы реформирования жилищно-коммунальной сферы. Даже само понятие реформы является полем, где сталкиваются различные, порой противоположные взгляды. Это порождает бессистемность и приводит к тому, что исследования и разработки по отдельным направлениям и проблемам реформирования жилищно-коммунального хозяйства ведутся изолированно друг от друга. Из-за этого практика вынуждена двигаться на ощупь, используя не самый рациональный метод проб и ошибок. Следствием отсутствия теоретической базы реформирования является значительный субъективизм в процессе преобразований жилищно-коммунального хозяйства. Анализ практики показывает, что курс реформ по рассматриваемой сфере подвержен частым изменениям, в первую очередь на федеральном уровне. Противоречиво проходят процессы реформирования жилищно-коммунального хозяйства на региональном и местном уровне. Все это, в конечном счете, отрицательно сказывается на реформах. Проекты, программы, нормативно-законодательные документы, связанные с преобразованием жилищно-коммунального хозяйства приходится многократно уточнять, переделывать, что не приводит к ощутимым экономическим результатам, зато способствует росту социальной напряженности.
Логика настоящего исследования обуславливает необходимость первоочередного выяснения сущности реформирования жилищно-коммунального хозяйства. В общем случае любую социально-экономическую реформу можно рассматривать как крупномасштабное нововведение, направленное на повышение эффективности экономики и улучшение на этой основе качества жизни населения. Поэтому сущность реформы жилищно-коммунального хозяйства состоит в существенном преобразовании его отраслей или составных частей с целью повышения эффективности их функционирования и роста качества жизни населения.
Из приведенного определения сущности реформы жилищно-коммунального хозяйства следуют принципиальные выводы, что реформирование данной сферы, во-первых, не самоцель; во-вторых, не средство разгрузить бюджеты разного уровня. Мы специально акцентируем внимание на этих обстоятельствах, ибо на практике часто выпускается из виду необходимость социальной ориентации реформы. Между тем, если реформы в жилищно-коммунальной сфере не способствуют повышению качества жизни населения, а направлены на решение других, пусть и важных проблем, то такие реформы не нужны. От них следует отказываться и искать новые, экономически эффективные и социально приемлемые варианты.
Другой основополагающий вопрос реформирования жилищно-коммунальной сферы - определение системы принципов, в соответствии с которыми следует реализовывать намечаемые трансформации. Исходным принципом является целенаправленность, которая предполагает формирование системы целей реформирования. Система целей имеет иерархическую структуру, в соответствии с которой достижение более конкретных (частных) из них (подцелей) служит средством реализации более общих. Подчеркнем, что конечная цель любых социально-экономических реформ - это стабильный рост качества жизни населения, основными элементами которого выступают: состояние здоровья населения и активная продолжительность жизни, уровень и образ жизни.
С принципом целенаправленности непосредственно связан принцип эффективности. Об общей эффективности можно судить по степени достижения поставленных целей. Важной составляющей является экономическая эффективность, которая проявляется в конечном счете в увеличении объемов продукции, работ, услуг жилищно-коммунального хозяйства, улучшении их качества, повышении производительности труда, экономии всех видов ресурсов, улучшении использования фондов. Следование принципу эффективности при реформировании жилищно-коммунального хозяйства необходимо, в противном случае реформы, не обеспечивающие эффективного развития экономики, только ухудшают ее состояние и повышают социальную напряженность в обществе, обречены в конечном счете на неудачу.
Теоретические основы формирования целей реформы
Как мы уже отмечали (раздел 1.2 настоящей работы), одним из ведущих принципов научного реформирования является принцип целенаправленности. Фиксирование внимания на этапе целеполагания применительно к реформированию жилищно-коммунальной сферы города не случайно, ибо просчеты здесь особенно существенно влияют на ухудшение качества жизни населения, рост социальной напряженности.
Следует отметить, что, как справедливо отмечают авторы работы [12] проблеме целеполагания традиционно не уделяется должного внимания в теории и практике управления, хотя именно здесь кроются корни успеха или неудачи управляющих: подразумевалось очевидным (как принято говорить у математиков - «по определению»), что цели уже выбраны и заниматься этим вопросом совершенно не обязательно.
Поэтому рассмотрение теоретических проблем выбора и обоснования целей реформирования жилищно-коммунального хозяйства начнем с выяснения сущности категории цели. Основоположники материалистической диалектики всегда выступали против теологического толкования процессов преобразования и развития как изначально предопределенных, идущих якобы на основе некоторых недоступных для научного познания законов и направленных к предопределенной свыше цели. Так, например, Ч.Дарвин отмечал: «По-видимому, в изменчивости живых существ и в действии естественного отбора не больше преднамеренного планаг чем в том направлении, в котором дует ветер» [15].
Природа цели имеет материальную основу - действие объективных законов: «... цель является идеальным отражением потребностей общественного бытия, его законов. Законы общественного развития преломляются в сознании людей, на основе их люди формируют цели, реализация которых служит воплощением закона» [82]. Таким образом, категорию цели можно определить, как разработанный с использованием научных методов и имеющий в своей основе учет объективных закономерностей развития, образ (модель) будущего состояния -результата функционирования объекта целеполагания.
Анализ существующих определений цели показывает, что в это понятие вкладывается различный смысл: от идеальных устремлений (цель - «выражение активности сознания»[37]; «человек и социальные системы вправе формировать цели, достижение которых, как им заведомо известно, невозможно, но к которым можно непрерывно приближаться»[2]) до конкретных целей результатов, достижимых в пределах некоторого интервала времени. [49]. Неоднозначность в понимании целей вытекает, прежде всего, из того факта, что разные исследователи соотносят категорию цели с различными понятиями. Так, Б.Карлоф увязывает цель и видение перспектив [28], Р.Акофор—цель и плановые представления ], И.М.Сыроежин - цель и функция времени [93] Не вдаваясь в подробный анализ каждого из приведенных подходов к пониманию категории цели отметим, что общим в определении целей обычно представляются два ключевых момента.
Во-первых, цель характеризует направление развития объекта целеполагания. Это объясняется тем обстоятельством, что любой социально-экономический процесс содержит в качестве необходимого элемента целенаправленную деятельность людей, что и составляет его отличие от других форм развития. Целенаправленность в человеческой деятельности в основе своей имеет систему экономических интересов, возникающих вследствие необходимости удовлетворения материальных и духовных потребностей. Причем основой для целеполагающей деятельности является познание объективных закономерностей развития общества, которые выступают генераторами целей, причем, чем точнее цели отражают требования закономерностей, тем активнее и эффективнее процесс целеформирования.
В общем случае под закономерностью развития материального объекта принято понимать совокупность обусловленных действием объективных законов причинно-следственных связей, возникающих внутри объекта и вокруг него и обеспечивающих устойчивую тенденцию и направленность его изменений. При этом отметим, что в настоящих условиях изучение закономерностей развития жилищно-коммунальной сферы связано со значительными трудностями, ибо динамическому сопровождающемуся «скачками» процессу реформирования жилищно-коммунального хозяйства присуще значительное влияние субъективных факторов, обусловленных как внутренними причинами, так и изменчивостью внешней среды. Это создает значительную неопределенность в оценках при формировании целей реформирования и развития жилищно-коммунальной сферы, особенно на длительную перспективу.
Обобщение результатов исследований процессов целеобразования, проводимых философами, экономистами, кибернетиками, и наблюдение процессов обоснования и структуризации целей позволили сформулировать некоторые общие закономерности возникновения и формирования целей [11, 83].
Экономико-организационные основы построения системы управления жилищной сферой административного района крупного города
Решение комплекса проблем реформирования и развития жилищно-коммунального хозяйства в рамках административного района крупного города связано с созданием соответствующей системы управления. Анализ опыта решения подобных проблем в городах России, в том числе на уровне их административных районов, свидетельствует, что в настоящее время такая система отсутствует, хотя ее отдельные элементы имеются и зачастую функционируют вне зависимости друг от друга. Препятствием на пути создания целостной системы управления жилищно-коммунальной сферой городского административного района являются нерешенные проблемы, в первую очередь, общетеоретического характера. Так, например, требует выяснения само определение системы управления жилищно-коммунальным хозяйством на уровне городского административного района.
В соответствии с действующим законодательством городское поселение имеет, как правило, статус муниципального образования, на которое распространяется действие Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[102]. Некоторые из городов имеют районное деление, причем управление на уровне района рассматривается в этом случае как низовой территориальный уровень городского управления. Причем «городское управление» в России является, как правило, «муниципальным», хотя есть и исключения - города Москва и Санкт-Петербург имеют статус субъекта Российской Федерации, поэтому в Санкт-Петербурге, например, на уровне городского административного района, реализуются функции государственного (субъекта РФ) управления. Таким образом, при решении проблемы управления жилищно-коммунальным хозяйством на уровне городского административного района следует принимать во внимание статус города, ибо в первом случае на уровне района реализуются функции муниципального управления, а во втором—государственного управления.
В самом общем виде управление может быть представлено как определенный тип взаимодействия, существующий между двумя субъектами, один из которых выполняет роль объекта, а другой субъекта управления. Данное взаимодействие характеризуется следующими моментами: [10]
субъект управления направляет объекту управления импульсы воздействия (управленческие команды);
объект управления получает эти команды и функционирует в соответствии с их содержанием.
Об управленческом взаимодействии можно говорить как о реально существующем только в том случае, если объект управления выполняет команды субъекта управления; только тогда собственно и происходит управление. Для того чтобы это осуществлялось, необходимо, во-первых, наличие у субъекта управления потребности и возможности управлять объектом, вырабатывая для этого соответствующие управленческие команды; во-вторых, наличие у объекта управления готовности и возможности эти команды выполнять. Иначе говоря, недостаточно смотреть на объект управления с позиции только субъекта управления. Наличие диалектической взаимосвязи между объектом и субъектом управления обуславливает необходимость рассмотрения управленческого процесса с позиции взаимодействия субъекта и объекта управления.
Построение системы управления жилищно-коммунальным хозяйством в административном районе крупного города следует осуществлять на основе совокупности принципов. Среди них надо отметить известные в теории управления принципы целенаправленности, эффективности, адаптивности. Особо следует указать на принцип рациональности разграничения функций между различными иерархическими уровнями управления. Из этого принципа вытекает требование обоснованного разграничения функций федерального, регионального (уровень субъекта РФ) и муниципального управления жилищно-коммунальной сферой.
Управление может осуществляться только в том случае, когда существует реально действующая система, решающая задачи управления, т.е. система управления. Таким образом, система управления является формой воплощения управленческих взаимосвязей.
При формировании системы управления жилищно-коммунальным хозяйством на уровне городского административного района предлагается исходить из следующих соображений принципиального характера. Во-первых, в условиях появления как разнообразных форм собственности на жилищный фонд и объекты инженерной инфраструктуры городов, так и предприятий различных форм собственности в сфере производства жилищно-коммунальных услуг возрастает роль государственного регулирования в обеспечении населения и других потребителей необходимым уровнем качества услуг ЖКХ, соответствующих минимальным государственным социальным стандартам.
Во-вторых, реформирование жилищно-коммунальной сферы является важной составляющей проводимых в стране экономических реформ, поэтому система управления жилищно-коммунальным хозяйством на уровне административного района города должна иметь, в общем случае, государственную и муниципальную компоненты.
