Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Организационно-экономические основы развития социальной сферы городского района . 8
1.1. Проблемы развития социальной сферы города в переходный период .8
1.2. Городской административный район как сложная социально-экономическая система .20
1.3. Особенности управления социальной сферой городского района. 31
Глава II. Анализ системы управления социальным комплексом городского района (на примере Автозаводского района Г.Н.Новгорода) 47
2.1. Тенденции и предпосылки социалистического развития городского района в современных условиях . 47
2.2. Финансово-экономический механизм управления социальной сферой района. 64
2.3. Экономические взаимоотношения в системе управления «город - городской район». 76
Глава III. Совершенствование механизма управления социальной сферой городского района . 92
3.1. Реструктуризация организационных форм управления социальной сферы района . 92
3.2. Реформирование системы регионального планирования и прогнозирования. 118
3.3. Механизм формирования финансового потенциала социальной сферы городского района. 137
Заключение 154
Библиография 159
Приложения 165
- Проблемы развития социальной сферы города в переходный период
- Городской административный район как сложная социально-экономическая система
- Тенденции и предпосылки социалистического развития городского района в современных условиях
- Реструктуризация организационных форм управления социальной сферы района
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В условиях формирующейся
социально ориентированной рыночной экономики предъявляются качественно новые, более значимые и масштабные требования к содержанию целей, задач и форм реализации социальной политики государства.
Обеспечение социальных прав и гарантий населения в значительной мере ложится на региональные и городские органы управления, в функции которых входит проведение социальной политики на местах, обеспечение устойчивого развития отраслей социальной сферы. Специфика функционирования и развития отдельных регионов России требует научно обоснованного и одновременно дифференцированного подхода к реализации политики государства в социальных вопросах в каждом субъекте Федерации и отдельных территориях, входящих в их состав. В настоящее время именно региональный уровень осуществления социальной политики имеет наибольшую сложность и наименьшую степень научного осмысления и практического освоения, но острее всего данная проблема проявляется на уровне города и особенно городского административного района, где сосредоточена значительная часть важнейших функций жизнеобеспечения населения.
Переход экономики на новые условия функционирования, резкое усложнение социально-экономической и политической ситуации затрудняют выполнение социальных задач органами регионального управления, главным образом, в силу ограниченности и напряженности бюджетов и делают недостаточно эффективным использование традиционных методов управления экономикой региона, включая управление экономикой крупных городов и городских районов.
В этой связи исследование вопросов, связанных с проблемами реформирования механизма управления социальной сферой городского района объективно является необходимым условием успешного решения задач
региональной социальной политики. Таким образом, вышесказанное определяет актуальность исследования.
Степень разработанности проблемы. В последние годы работы
отечественных ученых позволили существенно продвинуть исследование научных и практических вопросов, касающихся реализации социальной политики государства. Так, Бабич A.M., Жильцов Е.Н., Егоров В.В., Рутгайзер В.М. и др. исследуют проблемы формирования рыночных отношений в социальной сфере на макроэкономическом уровне; Бандман М.К., Васьков СТ., Горбунов Э., Моргачев В.М., Щербаков В. и др. рассматривают различные аспекты территориального управления, в том числе и отраслями социальной сферы. Многие авторы исследуют вопросы управления социально-экономическим развитием города, особое внимание в этом плане обращают на себя труды Битунова В.В., Чистякова Е.Г., Щульги В.А., Бурака П.И., Рождественской И.А., Епифанова А.А., Зуева В.М., Семушкина А.Г., Успенского СВ., Цицина А.Г и других авторов.
Менее изученными оказались проблемы управления социальной сферой городского района, хотя работы Бурака П.И., Лексина В.Н., Обозова СИ, Тимчука Н.Ф. и др. свидетельствуют об актуальности данной проблематики. Но и здесь ряд вопросов не нашел своего решения. Данное обстоятельство объясняется сложностью объекта, многоплановостью связей и факторов, определяющих его функционирование, неразработанностью концепции взаимоотношений городского и районного уровней управления.
Вышеизложенное и предопределило выбор темы диссертационной работы, цель, задачи, объект и предмет настоящего исследования.
Цели и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является теоретическое обоснование и разработка направлений реформирования механизма управления социальной сферой административного района крупного промышленного города.
Поставленная цель определила конкретные задачи исследования:
- уточнить содержание и специфику управления социальной сферой городского района в условиях переходного периода:
выполнить проблемно-ситуационный анализ организационно-экономических особенностей функционирования социальной сферы городского района;
обосновать основные направления совершенствования
организационного механизма управления социальной сферой района;
определить направления реформирования системы регионального планирования и прогнозирования;
разработать механизм формирования финансового потенциала социальной сферы района.
Объектом исследования является социальный комплекс
административного района крупного промышленного города.
Предметом исследования являются организационно-экономические проблемы управления социальной сферой городского административного района в условиях формирования рыночных отношений.
Общетеоретическая и методологическая база исследования. Теоретико-методологическую основу диссертации составляют труды отечественных и зарубежных ученых в области современных проблем экономики, экономики социально-культурных отраслей, управления социально-экономическими системами в условиях рынка, теории и практики регионального и местного самоуправления.
Информационную базу исследования составили нормативно-правовые материалы федерального и регионального органов управления по вопросам социального развития, организации местного самоуправления и управления социальной сферой Г.Н.Новгорода, материалы администрации Автозаводского района Г.Н.Новгорода по вопросам функционирования социальной сферы района, отчетные данные о деятельности учреждений социальной сферы города
и района, а также материалы научно-практических конференций, семинаров, публикаций периодической печати.
Новые научные результаты диссертационной работы могут быть выражены следующими положениями:
- на основе исследования специфики и содержание управления социальной сферой городского района, рассматриваемого в качестве сложной как социально-экономической системы разработаны предложения по обеспечению сбалансированности экономических взаимоотношений в системе управления «город - городской район»;
- обоснованы функции и разработана организационная структура управления социальной сферой района, ориентированная на обеспечение как внешних, так и внутренних целей деятельности;
- обоснованы основные, отвечающие современным условиям, принципы и методы управления районной социальной сферой, с использованием которых разработана целевая комплексная программа «Социальная сфера Автозаводского района Г.Н.Новгорода на период до 2001 г.», включающая в качестве органических элементов отраслевые подпрограммы;
- обоснована целесообразность расширения полномочий районной администрации в решении бюджетно-финансовых вопросов; разработан механизм формирования финансового потенциала городского района.
Практическая значимость выполненной работы состоит в том, что ее основные выводы и практические рекомендации позволяют реструктурировать механизм управления социальной сферой района, регламентировать экономические взаимоотношения в системе управления «город - городской район» с позиции сохранения и развития целостности организационно-экономического механизма городского социального комплекса.
Теоретические выводы в дальнейшем могут быть использованы при разработке нормативных документов городского и областного органов
управления по вопросам развития крупных городов с исторически сложившимся районным делением.
Отдельные теоретические положения могут использоваться в учебном процессе высших учебных заведений в рамках курсов, касающихся содержания государственного и муниципального управления, а также в системе повышения квалификации государственных служащих.
Апробация работы. Основные теоретические положения
диссертационного исследования отражены авторам в трех монографиях: «Технология бесконфликтного управления (Концепция, опыт)» - Н.Новгород, 1998; «Управление социально-экономическим развитием городского района: вопросы теории и практики». - Н.Новгород, изд-во ВГИПИ, 1998; «Особенности управления социальной сферой городского района в условиях экономики переходного периода». - Н.Новгород, изд-во ВГИПИ, 1999, а содержащиеся в работе методологические подходы, практические выводы и рекомендации использовались администрацией Автозаводского района Г.Н.Новгорода и городской администрацией при разработке целевой комплексной программы «Социальная сфера Автозаводского района на период до 2001 г.», а также «Концепции экологического развития Г.Н.Новгорода».
Различные аспекты исследуемой проблемы прошли апробацию на научно-практических конференциях, семинарах, симпозиумах в городах: Нижнем Новгороде, Москве, нашли отражение в ряде статей, опубликованных в различных изданиях. Всего по направлению диссертационного исследования опубликовано 7 научных работ общим объемом 27,3 п.л.
Структура работы. Цель и задачи исследования определили структуру диссертационной работы. Она состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы, приложений.
Проблемы развития социальной сферы города в переходный период
Социально-экономический кризис в России наиболее глубоко и наглядно проявляется в социально-культурной сфере, которая представляет собой целостную и взаимосвязанную часть экономики, выполняющую, как известно, важнейшую функцию — обеспечение условий полноценной жизнедеятельности человека, удовлетворение его духовных и материальных потребностей. Развитию социальной сферы и ее материальной базы у нас в стране по существу никогда не уделялось должного внимания. Это характерно как для дореформенного периода, так и для нынешнего этапа развития экономики. Хорошо известно, что даже в период 70-80-х годов, который считается наиболее благоприятным с точки зрения темпов и масштабов развития отраслей социальной сферы, достигнутый уровень обеспеченности населения страны услугами социальной инфраструктуры не превышал 60-70% от установленных самим же государством явно заниженных «рациональных нормативов», а в натуральных показателях существенно отставал от развитых капиталистических стран [15, 16]. Начавшиеся в стране рыночные реформы еще более усложнили положение социальных отраслей. С одной стороны, падение объемов производства, сокращение экспорта уменьшили доходы государственного бюджета и накопления предприятий — основные источники ресурсов для социальных отраслей. С другой стороны, снижение уровня жизни миллионов россиян существенно увеличили нагрузку на социальные институты общества. Уменьшение бюджетных ассигнований в сочетании с необходимостью больше тратить средств на общественные нужды привели к значительному сокращению приобретения оборудования, медицинских инструментов, книг, учебных пособий и т.п. Все средства использовались практически только для покрытия текущих расходов.
В итоге социальная сфера оказалась в состоянии острейшего кризиса, который характеризуется: серьезным сокращением объема и снижения качества предоставляемых населению социально-культурных услуг; недостаточным финансированием отраслей социально-культурного комплекса, что ведет к разрушению материальной базы, потере кадрового потенциала; низким техническим уровнем объектов социальной сферы, что побуждает искать выход из кризиса на путях хотя бы частичной интенсификации использования имеющейся материальной и научно-технической базы отраслей; отсутствием целенаправленной научно обоснованной политики реформирования социального комплекса, неразработанностью четкого и эффективного механизма государственной поддержки отраслей социальной сферы в условиях экономического кризиса.
Но главной проблемой для отраслей социально-культурной сферы является, с нашей точки зрения, отсутствие ясно сформулированной политики по отношению к ним, которую бы Правительство последовательно поддерживало. В программных правительственных документах неоднократно говорилось о необходимости комплексной реформы сферы социального обслуживания [ 62 . В числе главных направлений реформирования назывались следующие: преобразование механизма финансирования, введение нормативного порядка выделения бюджетных ассигнований с последующим переходом от прямого бюджетного финансирования социально- культурных учреждений к предоставлению средств непосредственным потребителям услуг (в форме социальных талонов (ваучеров) — сертификатов, удостоверяющих право граждан на получение определенного набора социальных услуг); законодательное оформление гарантированного минимума социальных услуг, предоставляемых населению на бесплатной и льготной основе, финансирование услуг сверх гарантированного минимума за счет средств населения и предприятий; расширение источников финансирования социально-культурных учреждений за счет развития благотворительства, спонсорства и коммерческой деятельности самих этих учреждений; содействие этому процессу посредством расширения налоговых льгот для учреждений здравоохранения, образования, культуры и для тех, кто передает им средства в порядке благотворительности; развитие негосударственных форм обслуживания. В качестве задачи государства на стадии кризисного развития указывалось сохранение сложившейся сети объектов социально-культурного назначения. На практике ни одна из перечисленных задач в полной мере фактически на решена.
Городской административный район как сложная социально-экономическая система
Процесс формирования городских административных районов как административно-территориальных образований в разных регионах имеет свою историю и свою специфику. Так, например, в Г.Н.Новгороде статус городских районов впервые был определен в 1929 г. В последующие периоды четырежды осуществлялись разного рода преобразования, когда пересматривались и территориальные границы районов, и соответственно численность их населения. Существующие границы административных районов Г.Н.Новгорода определены в 1970 г.
В качестве основных критериев при формировании городских административных районов использовались разнообразные параметры: границы исторически сложившихся поселений, численность населения района, площадь его территории, степень обособленности экономического и социального потенциала и соответствующей ей эффективности управления социально-экономическим развитием. Поэтому городские административные районы Г.Н.Новгорода имеют значительную дифференциацию как по численности проживающего в них населения, так и по объему занимаемых площадей (табл.1.1.).
Следует отметить, что проблема формирования городских районов, в том числе и пересмотра их границ, до последнего времени регулировалась несколькими строками законодательства и небольшим по объему комментарием к нему. В настоящее время правовые нормы по данному вопросу урегулированы Законодательным собранием области. Кстати говоря, вопрос формирования городских административных районов не так прост, каким может показаться на первый взгляд, т.к. создание нового района или изменение территориальных границ существующего означает формирование нового объекта управления. Мы в данном случае разделяем позицию Обозова С.А. [ 58 ] о целесообразности разработки на уровне субъекта Федерации типового регламента, предусматривающего минимально необходимый перечень параметров, без определения которых вопрос о создании новых районов либо пересмотра существующих границ был бы нецелесообразным.
Экономика любого города представляет сегодня сложную многоотраслевую структуру, где функционирует большое количество промышленных, транспортных, торговых и других предприятий различных организационно-правовых форм. Город насыщен сложным переплетением элементов муниципальной, ведомственной, частной социальной и инженерной инфраструктуры: жилье, сеть образовательных, культурных и медицинских учреждений, научных центров, объектов торговли, общественного питания, бытовых услуг и т.д. При этом происходит постоянное изменение населения города.
Из сказанного следует, что практика деления целостной системы управления развитием города на подсистемы управления — административные районы — оправданна и в настоящее время. Более того, в условиях рынка при наличии огромного количества проблем управления городом их решение может осуществляться более эффективно именно при децентрализации.
С нашей точки зрения, особенности городского административного района как социально-экономической системы состоят в следующем: 1. Крупномасштабность социальных и экономических проблем.
Действительно, численность населения, экономический и социальный потенциал городских районов, как правило, в 5-10 раз превышает аналогичные параметры сельских районов, городов областного подчинения, а в ряде случаев и размеры областных центров страны [ 66 ]. Ярким примером этого является Автозаводский район Г.Н.Новгорода с численностью населения более 330 тыс.человек. 2. Ведущая роль в обеспечении жизнедеятельности населения.
Несмотря на то, что городской район является подсистемой города, на его уровне сосредоточена значительная часть функций жизнеобеспечения населения: жилищно-коммунальное обслуживание, здравоохранение, общее и профессиональное образование, культура, социальное обеспечение и т.д. В этой связи первоочередные потребности населения (труд, жилище, отдых) удовлетворяются преимущественно в рамках административного района. 3. Наличие органов управления двойного подчинения.
В основном это касается организаций и предприятий муниципального подчинения, отвечающих за содержание и развитие инженерной инфраструктуры не только района, но и города: тепловые сети, водоканал, канализационные службы, кабельные сети, службы связи, электрогазоснабжение. Несмотря на то, что все коммуникации связаны единой системой на уровне города, это не освобождает районные органы управления от тесного взаимодействия с городскими службами и их районными подразделениями.
Тенденции и предпосылки социалистического развития городского района в современных условиях
Тенденции изменения социальной сферы, сложившиеся на макроэкономическом уровне, в полной мере проявились также и на уровне Автозаводского района Г.Н.Новгорода, хотя промышленным предприятиям, расположенным на территории района и составляющим основу социального благополучия населения, удалось избежать обвального спада производства, в основном сохранить рабочие места, поддержать работоспособность социальной сферы района и в определенной мере - города.
Значение Автозаводского района для экономики города можно оценить по динамике изменения доли района в балансовой прибыли промышленных предприятий Г.Н.Новгорода (рис.2.1.).
О суммарной мощности предприятий Автозаводского района можно судить по тому факту, что их доля в общем объеме промышленного производства Г.Н.Новгорода в 1997 г. составила более 70% (табл.2.1.).
Следует отметить, что подобные результаты достигнуты в основном за счет автомобильного завода, который является ведущим предприятием не только района, но и города в целом, несмотря на то, что трудности переходного периода обусловили много проблем в деятельности автозавода.
Так, резкое снижение поставок автомобилей в армию, отсутствие средств для закупок грузовых автомобилей у сельских жителей, возросшая конкуренция импорта по всем видам продукции потребовали новых подходов к организации производства и сбыта, реконструкции и модернизации основных фондов, принципиально иного отношения к качеству продукции с позиции соответствия ее мировым стандартам. Значительное увеличение объемов выпуска легковых автомобилей, освоение новой модели ГАЗ-3110, налаживание серийного производства целого семейства «Газелей» позволили автозаводу компенсировать потери от сокращения продаж среднетоннажных грузовых автомобилей, обеспечили занятость коллектива автогигинта и его смежников, создали основу для социальной стабилизации не только непосредственно в районе, но также городе и области.
Стабильная работ автомобильного завода обеспечила значительную долю налоговых поступлений (доля района в структуре городских доходов в 1997 г. составила 24%), относительно низкий уровень безработицы в районе (рис.2.2).
В настоящее время в Автозаводском районе расположено 18 основных промышленных предприятий, кроме того зарегистрировано 2693 предприятия малого и среднего бизнеса, около тысячи предпринимателей.
Помимо автомобилестроения в районе сосредоточены предприятия по деревообработке и производству мебели, переработке сельскохозяйственной продукции и выпечке хлеба, выпуску электроприборов и метизов, имеются значительные мощности подрядных строительных организаций и предприятий стройиндустрии, сельскохозяйственный комбинат, специализирующийся на тепличном производстве овощей; особую группу составляют предприятия, работающие в кооперации с автозаводом, а также предприятия, занятые доводкой продукции ОАО «ГАЗ». Ниже приведена характеристика промышленного комплекса Автозаводского района (табл.2.2.).
Особенностью промышленного комплекса Автозаводского района является отсутствие предприятий, полностью ориентированных на выпуск продукции для ВПК. Данное обстоятельство позволило предприятиям района, в отличие от других районов города, избежать обвального спада производства, сохранить рабочие места, поддержать функционирование социальной инфраструктуры района.
К следующей группе хозяйствующих субъектов, формирующих основу социальной сферы, можно отнести предприятия транспорта, торговли, коммерческие и дилерские центры, предприятия коммунального хозяйства и бытового обслуживания, банки и т.д., большинство из них приватизировано и функционируют в районе как предприятия малого и среднего бизнеса. Процесс становления предпринимательства в районе как объективной и неотъемлемой составляющей рыночной экономики характеризуется тенденцией устойчивого роста предприятий малого и среднего бизнеса (рис.2.3.).
Администрации Автозаводского района в этот период приходилось решать сложные задачи, связанные с управлением процессом становления потребительского рынка и защитой отечественного потребителя. Несмотря на интенсивное развитие малого и среднего бизнеса, на потребительском рынке преобладала продукция импортного производства, конкуренцию которой пока может составить лишь отечественная сельскохозяйственная продукция. В этой связи район стал развивать сеть рынков и торговых площадок. Сегодня в районе функционируют два рынка и восемь торговых площадок, в 25 местах осуществляется торговля молоком, что позволяет решать, как минимум, две задачи: во-первых, организация выездной торговли, где постоянно принимают участие сельскохозяйственные предприятия, фермерские и крестьянские хозяйства из 15 районов области, позволяет местным сельхозпроизводителям решать проблему сбыта своей продукции; во-вторых, снижение издержек дает возможность реализовывать продукцию по приемлемым для большинства населения района ценам, инициируя тем самым платежеспособный спрос населения.
Реструктуризация организационных форм управления социальной сферы района
Основная особенность унаследованной от прошлого структуры региональной экономики - это ее несбалансированность, имеющая различные формы ее проявления: во-первых, неравномерность в развитии отраслей сферы материального производства и социальной сферы; во-вторых, остаточный принцип бюджетного финансирования отраслей социальной сферы; в-третьих, л различия в формировании структуры валового внутреннего продукта и его использовании; в-четвертых, неравномерность в технической м технологическом оснащении различных отраслей и отдельных предприятий и другие. Именно в связи с этим, с точки зрения общих экономических закономерностей, регулирующих движение процесса воспроизводства, в последние годы происходит интенсивное развитие сферы услуг на фоне спада материального производства. Так, если за пять лет доля инвестиционного сектора (машиностроение, металлообработка, строительство) сократилась с 24,5 до 12,4%, доля отраслей сектора личного потребления (сельское хозяйство, пищевая и легкая промышленность) - с 24,4 до 14,0%, то доля отраслей сектора обращения и услуг (торговля, снабжение, сбыт, транспорт, связь, бытовые услуги) возросла с 27,8 до 50,8%. [4, 5]. С быстро меняющейся воспроизводственной, в том числе и на региональном уровне, ломкой устаревших подходов и принципов управления, динамичностью рыночной среды претерпевает изменение и механизм управления региональной сферой социальных услуг.
Анализ изменения организационной основы включает: изменение региональной и отраслевой структуры предприятий и организаций сферы социальных услуг в границах района; развитие коммуникаций как совокупность связующих и информационных каналов между звеньями районной системы, а также взаимосвязей с районными территориями (как вертикальных, так и горизонтальных); переход от государственно-директивной системы правления к системе рыночных товарно-денежных отношений, основанных на договорах; формирование нового механизма финансирования социального комплекса района; реструктуризация управления социально-экономическим развитием района большого города, переход от общегородской системы управления к территориально-отраслевой.
С позиции вышеизложенного, нами рассмотрены возможные подходы к совершенствованию организационных форм и методов управления в разрезе отдельных отраслей социальной сферы Автозаводского района на примере таких ведущих направлений социальной сферы, какими являются здравоохранение, образование, социальная защита населения, жилищный сектор. Здравоохранение В настоящее время население Автозаводского района обслуживается 14 лечебными учреждениями, в их числе семь больниц, два диспансера, два роддома, два детских лечебных учреждения, стоматологическая поликлиника. В лечебно-профилактических учреждениях развернуто 4130 коек, имеется ряд специальных отделений и центров общегородского значения (городская хирургическая больница, гинекологическая больница). При внешнем относительно благополучном состоянии медицинского обслуживания населения района (табл.3.1.) имеется ряд проблем, которые и делают актуальным поиск новых подходов к совершенствованию управления здравоохранением. Проблемы здравоохранения района, основной из которой являются ухудшение состояния материально-технической базы лечебно- профилактических учреждений, обусловлены преимущественно недостатком ассигнований, выделяемых на нужды здравоохранения из бюджетов всех уровней. В условиях ограниченного финансирования развитие здравоохранения АБтозаводского района, по нашему убеждению, должно осуществляться в направлении повышения эффективности использования кадрового и материально-технического потенциала медицинских учреждений. С этих позиций, для качественного улучшения медицинской помощи населению района считаем целесообразным произвести следующие организационные преобразования: 1. Перевести работу дневных стационаров на качественно новые формы обслуживания населения, в том числе: сосредоточить работу терапевтических дневных стационаров на группе ЧДБ; внедрить новые современные схемы непрерывно-цикловой терапии конкретного контингента больных; организовать постоянно действующие семинары, ориентированные на совершенствование работы стационаров; открыть дневные стационары хирургического профиля в больницах №13 и №40; включить дневные стационары в систему диспансеризации; ввести в практику однодневные хирургические стационары (малая хирургия). 2. Преобразовать ряд отделений широкого профиля в специализированные общегородские медицинские учреждения. 3. Организовать центр амбулаторной онкодиагностики (на базе поликлиники № 37). 4. Открыть бронхологический центр (на базе противотуберкулезного диспансера) с возможностью амбулаторного обследования больных. 5. В целях профилактики и ранней диагностики наиболее распространенных заболеваний у работников ОАО «ГАЗ» организовать «Центр здоровья». 6. Создать в районе медико-экологический центр, ориентированный на разработку и реализацию индивидуальных программ поддержания здоровья населения в конкретных медико-экологических ситуациях, а также проведение оздоровительно-восстановительных мероприятий.
