Содержание к диссертации
Введение 3
Глава 1. Основы развития инвестиционной деятельности госу- 13 дарства и экономические условия ее осуществления в современной России
Особенности становления государственного регулирования струк- 13 турных бюджетных инвестиций
Инвестиционная деятельность государства в бюджетной сфере в 42 условиях финансовой реформы
Глава 2. Процессы формирования инфраструктуры инвестицион- 56 ной деятельности государства в бюджетной сфере
Необходимые гарантии развития финансовой составляющей ин- 56 фраструктуры бюджетных инвестиций
Организация эффективной инфраструктуры инвестиционной дея- 80 тельности государства
Глава 3. Укрепление экономических основ управления инвести- 104 ционной деятельностью государства в современных условиях: зарубежный и российский опыт
Экономический механизм защиты бюджетных инвестиций: зару- 104 бежный и российский опыт
Перспективы и проблемы укрепления экономических основ 121
управления инвестиционной деятельностью государства в условиях
реформирования финансовой системы
Заключение 144
Список литературы 149
Введение к работе
Актуальность исследования. В современной России проблема необходимости развития инвестиционной привлекательности национальной экономики возведена в ранг общенационального бедствия. Низкая инвестиционная активность внешних инвесторов отмечается в правительственных документах из года в год. По оценкам Фонда ИНДЕМ, объемы иностранных инвестиций в российскую экономику составили в процентном отношении от необходимого для эффективного поступательного развития: в 2000 г. - 0,8 %, в 2001 г. - 1,2 %, в 2002 Г. - 0,9 %, в 2003 г. - 0,5 %, в 2004 - 1,1 %\ В правительственных источниках, в частности в ряде постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации о необходимости улучшения инвестиционного климата и расширения объемов привлекаемых иностранных инвестиций указываются более приглядные, но близкие по сути цифры (по данным аналитического управления аппарата Правительства РФ, объемы иностранных инвестиций в российскую экономику составили в процентном отношении от необходимого для эффективного поступательного развития: в 2000 г. - 3,2 %, в 2001 г. - 4,4 %, в 2002 г. - 3,0 %, в 2003 г. - 2,8 %, в 2004 - 2,1 %2). По крайней мере тенденция развития отечественного инвестиционного рынка очевидна.
Инвестиционная деятельность, как известно представляет собой вид экономической деятельности, направленной на временное сокращение текущего корпоративного потребления (временное сужение частных финансов) в целях получения большей прибыли будущем становиться недостаточно. В условиях продолжающихся системных финансовых реформ, ак-
1 См.: Инвестиционный климат в России. - М.: Фонд ИНДЕМ, 2005. С. 9.
2 Карасев М.В. Инвестиции в России: правительство не видит свет в конце
туннеля. // Современная экономика. 2005. № 7. С. 89.
центированное внимания исключительно на либерализации государством механизмов непосредственного осуществления иностранных и внутренних инвестиций как элемента предпринимательства очевидно не приводит тем необходимым для резкого увеличения объемов иностранных инвестиций результатам, столь настойчиво требуемым от России западными и международными финансовыми институтами (МВФ, Всемирный банк, ВТО и т.д.).
В России уже очевидна бесперспективность экономически необоснованного гарантирования и защиты всяких инвестиций, как это предлагалось сторонниками отказа государства от регулирующего воздействия на экономику в ходе «шоковых» экономических реформ в 1990-х годах. Неслучайно, суть большинства имеющихся работ по проблемам инвестиционной деятельности этого периода, к сожалению, сводиться к некритическому обоснованию безусловной притягательности, необходимости и полезности иностранных финансовых вливаний (в том числе на платной и возвратной основе, что строго говоря инвестициями вряд ли может признаваться), а равно «стенаниям» по поводу их отсутствия. Таким образом, за 15 лет «смягчения инвестиционного климата» современной России не наблюдается существенного возрастания ни иностранных, ни внутренних инвестиций в несырьевые отрасли экономики. В условиях постепенного восстановления в современной России контрольной функций государственных финансов, на первый план выходит необходимость анализа общественного и социального воздействия инвестиционных процессов, а равно совершенствования (а в ряде случаев - только формирования) экономических механизмов обеспечения эффективности публичного (бюджетного) и частно-публичного (смешанного) инвестирования.
По данным Национального научного фонда США, на единицу затрат количество нововведений в государственном секторе по сравнению с частным в четыре раза выше. Кроме того, в рамках бюджетных инвестиций почти на треть увеличивается скорости освоения новшеств.
В современной экономической науке незаслуженно недооценивается роль и значение бюджетных инвестиций как одного из признанных во всех индустриально развитых странах мира инструментов государственного управления экономикой. Как писал еще А. Смит, нет более эффективного способа управления государством, чем управление с помощью денег. Однако в условиях продолжающихся реформ, прямое распределение бюджетных финансовых ресурсов в пользу предпринимателей как правило экономически нецелесообразно. Осуществление указанных государственных задач через использование таких финансово-правовых механизмов, как бюджетные и налоговые (в том числе налоговые инвестиционные) кредиты подстегивает коррупцию. Кроме того, оно не позволяя обеспечить отвечающую целям управления гибкую и прозрачную систему отбора реципиентов таких кредитов, а в силу исключительно микроэкономического уровня своего возможного применения, не позволяет осуществлять эффективное внутрисистемное, на уровне отраслей экономики, и уж тем более на уровне макроэкономики управление народнохозяйственными процессами. В то же время, опыт использования инструмента налоговых льгот3, показал, что государству пока не удается в процессе налоговой реформы 1998 -2000 и 2002 - 2006 г.г. создать работающую систему регулятивных или стимулирующих освобождений от налогообложения, льгот по налогам и сборам, налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек налоговых платежей. Напротив, применяющиеся в налоговых законах конструкции, как правило экономически не продуманы. В результате одни группы налогово-стимулирующих мер на практике вообще не оказывают на субъектов экономической деятельности сколь ни будь существенного регулирующего воздействия. Другие становятся из льгот привилегиями, третьи и вовсе используются лишь для вывоза капитала из стран не всегда добросовестной налоговой минимизации. Единственным действенным механизмом оперативного системного управления экономикой в этой части становиться
3 Налоговый инвестиционный кредит, несмотря на свое наименование явля-
6 бюджетное инвестирование.
Однако, несмотря на закрепление в многочисленных международно-правовых актах, ратифицированных Российской Федерацией возможности и целесообразности использования смешанных (частно-публичных) инвестиционных инструментов, а равно стимулирования частной инвестиционной деятельности направленной, в том числе, на решение общественно значимых социально-экономических проблем (расширение рынка труда, развитие инфраструктуры территорий и т.д.), национальная экономика не знает развитой системы государственной поддержки такой инвестиционной деятельности, ни специального режима защиты таких инвестиций. Указанная проблема приобретает особенную остроту в связи, с очевидной в последние годы необходимости скорейшей смены ориентиров развития национальной экономики с ожидания иностранных инвестиций, на развитие экономических основ внутреннего инвестирования. Эффективная реализация существующих заявлений о необходимости повышения «социальной ответственности бизнеса», невозможно без системного совершенствования существующего экономического механизма управления инвестиционной деятельностью государства в бюджетной сфере.
Несмотря на многочисленные исследования бюджетного финансирования в России, выполненных в многоаспектном плане в разные годы, остается еще много «белых пятен» в области механизма бюджетных инвестиций. Отсутствие такого научного задела сдерживает поступательное движение национальной экономики во всех секторах, что приводит к неоправданным потерям и сбоям.
Цель диссертации состоит в раскрытии современных тенденций развития бюджетного инвестирования и разработке механизмов совершенствования инфраструктуры и системы финансирования инвестиционной деятельности государства в бюджетной сфере, для обеспечения реализации в процессе такой инвестиционной деятельности социально-экономических
ется разновидностью рассрочки уплаты налогов.
функций, объективно присущих инвестициям в рыночной экономике.
Объектом исследования избраны процессы становления бюджетного инвестирования в России и зарубежных странах в единстве экономических отношений и оргструктур, институтов, опосредующих процесс социального управления в сфере инвестиционной деятельности.
Предметом исследования выступает инфраструктура инвестиционной деятельности государства в бюджетной сфере, рассматриваемая в процессе ее развития условиях современной России.
В качестве методологической и теоретической основы диссертации выступили: системный подход к исследуемым процессам; ключевые положения трудов отечественных и зарубежных ученых, посвященных теории и практике предпринимательства и его государственного регулирования4; концептуальные подходы, воплощенные в законодательных и нормативных актах РФ, в методических документах органов государственного управления.
Статистической и фактологической базой исследования послужили: данные Министерства финансов Российской Федерации, Федеральной службы государственной статистики, Министерства образования и науки России, Министерства экономического развития и науки, Федеральной налоговой службы, документы других правительственных ведомств, материалы зарубежной и общероссийской и региональной печати, авторские аналитические разработки.
Научная новизна диссертации, связанная с реализацией сформули-
4 К числу отечественных авторов, на труды которых в методологическом и теоретическом отношениях опирался диссертант, относятся, в частности, следующие ученые: Г.Н. Белоглазов, М.В. Бородач, СВ. Валдайцев, П.П. Воробьев, А.О. Диков, Е.Ю. Зубарев, М.М. Канакина, В.В. Ковалев, В.А. Лялин, Н.Л. Маренкова, СВ. Павлова, О.А. Романчук, СЮ. Черемис, К.Л. Астапов, А.В. Басов, СС Гулямов, Н.Г. Доронина, В.А. Егиазаров, А.В. Ерицян, И.А. Клепицкий, СП. Мороз, Т.Т. Оксюк, Н.Л. Платонова, Д.Е. По-тяркин, Н.Г. Семилютина, А.А. Смирнов, В.А. Трапезников, И.З. Фархутди-нов, СА. Чекунова, СС Щербинин и др. К числу зарубежных: М. Вебер, Э. Долан, Я. Корнай, Д. Линдсей, М. Мендельсон, А. Смит, Л. Филлион, и др.
рованной цели, состоит в разработке комплекса предложений по совершенствованию определенных форм инфраструктуры и механизмов инвестиционной деятельности государства в бюджетной сфере, на основе анализа состояния и динамики развития данной системы в современной России.
Впервые выступают в качестве объекта всестороннего исследования особенности становления государственного регулирования структурных бюджетных инвестиций, необходимые гарантии развития финансовой составляющей инфраструктуры бюджетных инвестиций, экономический механизм защиты бюджетных инвестиций, проблемы укрепления экономических основ управления инвестиционной деятельностью государства в условиях реформирования финансовой системы и ряд других вопросов.
Таким образом, проведенное исследование представляет собой первое в отечественной экономической науке монографическое исследование современных тенденций развития бюджетного инвестирования и разработке механизмов совершенствования инфраструктуры и системы финансирования инвестиционной деятельности государства в бюджетной сфере, для обеспечения реализации в процессе такой инвестиционной деятельности социально-экономических функций, объективно присущих инвестициям в рыночной экономике.
Основные научные результаты (конкретный личный вклад соискателя в разработку проблем, вынесенных на защиту) видятся диссертанту следующим образом.
1. Государственные и муниципальные (бюджетные) инвестиции
представляют процесс перераспределения бюджетных денежных средств,
расходование которых предусмотрено в законе о бюджете на соответст
вующий год для осуществления прямого или косвенного вложения в объ
екты предпринимательской и (или) иной деятельности в целях получения
доходов бюджетов и (или) достижения публичного социально-
экономического полезного эффекта.
2. Выделены следующие основные проблемы регулирования меха-
низмов инвестиционной деятельности государства в бюджетной сфере: а) неоправданно завышенный объем международного регулирования инвестиционной деятельности в Российской Федерации; б) разрозненность, не системность методов, способов и рычагов государственного регулирования инвестиционной деятельности; в) низкое качество бюджетного контроля за расходованием государственных денежных средств, в том числе и направляемых на инвестиционные цели; г) отсутствие единых методологических основ, которые бы могли использоваться для оценки степени обоснованности государственной инвестиционной поддержки того или иного проекта за счет бюджетных средств. Отсутствует механизм взаимодействия государства и бизнеса, наличие которого бы позволило в условиях финансовой реформы и временного ослабления финансовых (в первую очередь, бюджетных) ресурсов государства, успешно взаимодействовать для совместного (паритетного, смешанного) финансирования инвестиционных проектов, имеющих общественное (социальное, экономическое) значение, для развития экономического или социального потенциала на общегосударственном, региональном или местном уровне.
В рамках необходимости преодоления указанных проблем, предложены рекомендации: прямо установить ответственность за незаконное предоставление бюджетных инвестиций с нарушением установленного на законодательном уровне порядка, предусмотрев персональную ответственность министра финансов РФ за нарушения Министерством финансов РФ порядка предоставления бюджетных инвестиций; в области сокращения объема международного регулирования инвестиционной деятельности в Российской Федерации; в области разработки единых методологических основ оценки эффективности бюджетных инвестиций.
В порядке конкретизации направлений совершенствования управления государственной инвестиционной деятельностью в бюджетной сфере делаются предложения: а) в случаях, когда в процессе инвестиционной деятельности осуществляется строительство или предполагается эксплуа-
тация опасных производственных и иных технологических объектов, должно быть установлено обязательное страхование инвестором риска наступления хозяйственной ответственности за причинение вреда жизни, здоровью или имуществу третьих лиц и окружающей природной среде в случае аварии или другого происшествия на строящемся (эксплуатируемом) объекте; б) должно быть определенно место обязательного инвестиционного страхования в системе обязательного страхования, основные понятие в этой сфере, размеры и порядок выплаты компенсационных выплат в счет возмещения вреда жизни или здоровью потерпевших, требования к страховщикам, установлены условия и порядок осуществления обязательного страхования, урегулирована роль профессиональных объединений страховщиков при обязательном страховании хозяйственной ответственности субъектов инвестиционной деятельности и т.д.; в) основными принципами обязательного страхования субъектов инвестиционной деятельности должны выступать: гарантия возмещения вреда, причиненного жизни, здоровью или имуществу потерпевших, в пределах, установленных законодательством; всеобщность и обязательность страхования гражданской ответственности субъектами инвестиционной деятельности; недопустимость осуществления на территории Российской Федерации инвестиций, субъекты которых не исполнили обязанность по страхованию своей гражданской ответственности; экономическая заинтересованность субъектов инвестиционной деятельности в повышении степени защиты их хозяйственной ответственности.
5. Основанием возникновения инвестиционного спора выступают разногласия между инвестором (внутренним или иностранным) - с одной стороны, и государственными органами и их должностными лицами - с другой, возникающие по поводу правильности применения норм инвестиционного права. Инициаторами спора могут выступать как инвесторы (например, обжалование действий должностного лица, препятствующих реализации инвестиционного договора), так и государство в лице его органов
11 (например, когда возможность применения мер принуждения в отношении инвестора предоставлена только на основании судебного решения). Стороны такого спора изначально находятся в неравных положениях, поэтому в законодательстве специально регламентируются организационные и правовые гарантии прав и законных интересов субъектов инвестиционной деятельности. Конфликты между частными участниками инвестиционных отношений по поводу нарушений гражданских прав в процессе инвестиционной деятельности не являются собственно инвестиционным спором (конфликтные отношения носят горизонтальный а не вертикальный характер).
6. Выявлено трех способа экономической защиты прав инвестора: административный, судебный и международный. При этом административный и судебный способы защиты прав инвестора носят сугубо экономический, а международный способ - политический характер.
Практическая значимость диссертации состоит в возможности применения ее выводов и рекомендаций при совершенствовании законодательной и нормативно-методической базы регулирования процессов инфраструктурного обеспечения эффективного функционирования отечественной системы управления государственной инвестиционной деятельностью в бюджетной сфере, рационализации системы управления инновационной деятельностью в бюджетной сфере, стимулирования развития интеграционных процессов, прогнозирования роли и места бюджетных инвестиций. Материалы диссертации могут быть использованы при разработке критериев оценки привлекательности предложений по созданию в регионах конкретных организационных элементов институциональной системы государственной (бюджетной) инновационной поддержки социальных программ. Представляется целесообразным использование материалов диссертации при формировании программ содействия развитию бюджетного инвестирования и смешанного (публично-частного) инвестирования на федеральном, региональном и местном уровнях, а также в преподавании
дисциплин социально-экономического и инвестиционного профиля в высшей школе и системе переподготовки специалистов.
Апробация результатов работы. Выводы и рекомендации, сформулированные диссертантом в процессе работы, были использованы в деятельности ряда организаций. Некоторые выводы и предложения авторы были использованы в учебном процессе Московского гуманитарного университета, Международной академии предпринимательства.
По теме диссертации опубликовано 3 работы общим объемом 1,3 п.л.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, шести параграфов, объединенных в три главы, заключения и списка литературы.
