Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Количественная и качественная оценка водных ресурсов России.
1.1. Место и роль водных ресурсов в народном хозяйстве России
1.2. Анализ качества водных ресурсов России 19
1.3. Экономический ущерб водному фонду России от хозяйственной деятельности 33
Глава 2. Методические принципы и подходы к расчетам нормативов платежей за пользование водными ресурсами
2.. 1 . Роль платежей в организации рационального использования и восстановления водных ресурсов 40
2.2. Платежи за загрязнение водных объектов, как инструмент регулирования их качества
Глава 3. Особенности экономического регулирования и управления трансграничными водными объектами
3.1. Качество водных ресурсов трансграничных водных объектов 71
3.2. Оценка влияния международных конвенций и соглашений на качество трансграничных водных ресурсов 78
Глава 4. Совершенствование механизма экономического регулирования качества трансграничных вод
4.1. Усиление взаимной экономической ответственности государств за трансграничные загрязнения водных ресурсов 93
4.2. Пути реализации экономического механизма регулирования качества трансграничных вод. 100
Заключение . 108
Список использованной литературы 110
Приложение: Расчет экономического ущерба от трансграничных переносов загрязнений водной средой (Россия, Украина, Казахстан, Финляндия)
- Экономический ущерб водному фонду России от хозяйственной деятельности
- Роль платежей в организации рационального использования и восстановления водных ресурсов
- Оценка влияния международных конвенций и соглашений на качество трансграничных водных ресурсов
- Усиление взаимной экономической ответственности государств за трансграничные загрязнения водных ресурсов
Введение к работе
Актуальность проблемы. Российская Федерация граничит с 14 государствами Европы и Азии. Государственную границу пересекает свыше 800 различных водных объектов. 70 больших и средних рек относятся к трансграничным ) и большинство из них являются жизненно важными как для России, так и для граничащих с ней государств/81/.
Международные конвенции и соглашения, регламентирующие взаимоотношения государств при совместном пользовании водными объектами, охватывают широкий круг проблем, к важнейшим из которых следует отнести проблемы качества водных ресурсов. Вместе с тем в вопросах регулирования качества трансграничных вод все конвенции и соглашения имеют общий существенный недостаток: отсутствуют механизмы взаимной экономической ответственности государств за превышение допустимых уровней загрязнения вод при повседневной хозяйственной деятельности /61, 84/.
Отсутствие экономического механизма, регулирующего взаимную ответственность государств за систематическое загрязнение трансграничных вод сверх допустимых уровней, является весьма серьезной нерешенной проблемой в международных водных отношениях и не способствует активизации работ по оздоровлению водных объектов. Многие теоретические и прикладные вопросы качества трансграничных вод требуют своего решения на современной методологической основе.
Поэтому разработка и внедрение экономического механизма , регулирующего величины трансграничных переносов загрязнений водной средой, а следовательно и качество трансграничных вод, являются весьма актуальными.
Необходимость экономического обоснования взаимной ответственности сторон за постоянные загрязнения трансграничных водных объектов при повседневной хозяйственной деятельности и разработки схем компенсации за причиненный ущерб определили цель, задачи и структуру исследований.
Целью диссертационной работы является исследование экономических отношений, регулирующих качество трансграничных вод, и разработка экономического механизма взаимной ответственности водопользователей за ущерб от трансграничных переносов загрязнений водным путем.
Задачи, решаемые в работе. В соответствии с поставленной целью в процессе исследования сформулированы и решены следующие задачи:
- показаны место и роль водных ресурсов в народном хозяйстве России в современных условиях;
- выполнен количественный и качественный анализ состояния внутренних и трансграничных водных ресурсов;
- проведен анализ международных конвенций и соглашений по трансграничным водным объектам и показаны особенности экономического регулирования и управления качеством трансграничных вод;
- рассмотрены системы платежей за пользование и загрязнение водных объектов, как регулятора их качества;
- предложен метод определения величины экономического ущерба, вызванного постоянным трансграничным переносом загрязнений водным путем;
- сформулированы научно-методические и практические рекомендации по совершенствованию механизма экономического регулирования качества трансграничных водных ресурсов.
Объектом исследования являются трансграничные водные объекты, находящиеся в совместном пользовании России с граничащими государствами.
Предметом исследования являются экономические отношения, нормативно - правовые акты, теоретические и методические работы в области управления и экономики водопользования.
Теоретической основой работы явились научные исследования в области экономики и организации природопользования Т. С. Хачатурова, П.П. Федоренко, К. Г. Гофмана, А. М. Черняева, М. А. Комарова, А. А. Гусева, С. Н. Бобылева, В. К. Паписова, Р. Г. Мамина, А. В. Шевчука и др., а также действующие в России методики по определению экономической эффективности осуществления природоохранных мероприятий и оценке экономического ущерба, причиненного народному хозяйству загрязнением окружающей среды.
Для решения поставленных в диссертации задач использованы законодательные акты Российской Федерации, методические и нормативные материалы МПР России, Госкомэкологии России, статистических органов, других министерств и ведомств, отечественных и зарубежных организаций в области экономики и управления в сфере природопользования.
В процессе исследования применялись системный анализ, методы эколого-экономической оценки и статистики состояния водных
ресурсов, сравнения и группировок, расчетно-аналитический, балансовый, нормативный и другие методы.
Научная новизна исследования:
В диссертации комплексно исследуется совокупность эколого-экономических проблем, связанных с регулированием качества трансграничных водных ресурсов.
Научную новизну имеют следующие положения и результаты исследования, полученные лично соискателем:
- выполнен комплексный анализ международных конвенций и соглашений по трансграничным водотокам и даны рекомендации по усилению их роли в регулировании качества водных ресурсов;
- впервые проведено сравнение действующих в различных государствах систем платежей за водопользование (в России, Украине, Казахстане и Германии) и дана оценка их влияния на качество водных ресурсов;
- предложен метод оценки экономического ущерба при трансграничном загрязнении водных ресурсов и разработан механизм его реализации.
Практическое значение работы:
Научные положения и результаты исследований связаны с разработкой механизма экономической ответственности за загрязнение трансграничных вод и направлены на совершенствование взаимоотношений между приграничными с Россией государствами при совместной эксплуатации водных объектов.
Полученные результаты могут быть также использованы в системе подготовки и повышения квалификации специалистов в области водного хозяйства.
Практическая реализация основных научных положений и результатов исследований.
Основные результаты диссертации использованы:
1. В Управлении экономики природопользования МПР России при разработке дифференцированных ставок платежей за пользование водными объектами. Предложенные ставки легли в основу постановления Правительства Российской Федерации от 27.08.98 № 818 «Об утверждении минимальных и максимальных ставок платы за пользование водными объектами по бассейнам рек, озерам, морям и экономическим районам».
2. В МПР России при подготовке в 1998 году Аналитического обзора «Природные ресурсы Российской Федерации» (глава II « Количественная и качественная оценка природных ресурсов»), который издан НИАприрода в 1999 году и используется для информационно-аналитического обеспечения деятельности министерств и ведомств природоресурсного блока.
3. В информационно-аналитическом управлении МПР России при подготовке в 1998 году проекта Концепции Государственной политики в области использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов Российской Федерации (раздел «Водные ресурсы»).
4. В Управлении координации и парламентских связей МПР России при оценке эколого-экономического ущерба при трансграничных переносах загрязнений водной средой.
Апробация работы. Основные научные положения и результаты исследования докладывались и получили одобрение Научно-технического совета ВИЭМСа, Управления экономики природопользования и Управления координации и межпарламентских связей Ми
нистерства природных ресурсов Российской Федерации, а также докладывались на научно-практических конференциях и совещаниях.
Основные защищаемые положения:
Первое положение. Действующие в России в настоящее время механизмы экономического регулирования в области использования водных ресурсов недостаточно эффективны. Они не способствуют проведению активных мероприятий, направленных на улучшение качества водных ресурсов, как внутренних, так и трансграничных.
Второе положение. Международные конвенции и соглашения, регламентирующие совместное пользование водными объектами, также имеют недостатки в части взаимной экономической ответственности за ущерб, причиненный загрязнением. Это снижает эффективность их влияния на качество трансграничных водных ресурсов.
Третье положение. Предложен экономический механизм взаимной ответственности сторон (государств) за загрязнение водных ресурсов сверх допустимых нормативов качества и за невыполнение в согласованные сроки мероприятий по снижению загрязнения трансграничных вод. Разработана схема реализации этого механизма.
Публикации. По теме диссертации опубликовано 10 научных работ общим объемом 8 п.л.
Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, четырех глав, заключения, списка использованной литературы. Содержит 132 страницы машинописного текста, включая 26 таблиц, 1 рисунок, список использованной литературы из 105 наименований и приложение.
Экономический ущерб водному фонду России от хозяйственной деятельности
В состав водного фонда входят все водные объекты, расположенные на территории Российской Федерации, т.е. реки, водохранилища, каналы, ручьи, родники, озера, болота, пруды, ледники, внутренние морские воды, прибрежные морские воды 12-мильной зоны, а также подземные водоносные горизонты и месторождения питьевых, лечебных и термальных вод /1,21, 77/.
Водный фонд насчитывает:
- около 30 тысяч регулирующих водохранилищ общей емкостью более 800 куб. км, в их числе 325 крупных и особо крупных;
- крупных водохозяйственных систем со сложными сооружениями, которыми перераспределяется около 16 куб. км воды в год;
- 127 тысяч рек общей протяженностью 3 млн. км;
- тысячи инженерных сооружений по защите от вредного воздействия рек.
В свою очередь на водных объектах имеется огромное число различного рода сооружений: плотины, шлюзы, дамбы, водозаборы и т.д., которые находятся на балансе предприятий различных форм собственности, но главным образом, в системах Минсельхозпрода России, Минтранса России, Минтопэнерго России, Госстроя России, Минэкономики России.
Стоимость основных водохозяйственных фондов России превышает 50 млрд. руб./80/.
В настоящее время половина водных фондов требует реконструкции, из них 25% находятся в критическом состоянии. В последние годы ухудшилось техническое состояние гидроузлов, береговой зоны и ложа водохранилищ. Из 75,4 тыс. км береговой линии водохранилищ около половины подвержено размыву и обрушению. Более 50% комплексных водохранилищ и крупных водохозяйственных систем построено до 70-х годов и требует серьезной реконструкции. В 1993 -1994 годах во время паводка были разрушены плотины двух водохранилищ (Киселевского в Свердловской области и Тирлянского в Башкирии). При этом не только был нанесен значительный ущерб экономике регионов, но и имели место человеческие жертвы /80, 81, 82, 87, 88/.
В 1996 году ряд научных организаций (ВНИИВО, НИИ «Прогресс», СКИВП) провели работу по оценке ежегодного ущерба, наносимого водному фонду страны водопользователями различных отраслей экономики и расчетно оценили потребность в средствах на восстановление и охрану водных объектов (Табл. 7, 8). Общая сумма ущерба - около 45 млрд. руб., при этом 27 млрд. руб. (более половины) составляет ущерб от загрязнения водных объектов /80, 85/.
Величина ущерба, наносимого водным объектам промышленностью, коммунальным хозяйством, сельским хозяйством и прочими отраслями от сброса загрязняющих веществ, рассчитывалась по Временной типовой методике определения экономической эффективности осуществления природоохранных мероприятий и оценки экономического ущерба, причиненного народному хозяйству загрязнением окружающей среды (одобрена постановлением Госплана СССР, Госстроя СССР и Президиума Академии Наук СССР от 21.10.83 №234/284/134)/16/.
Роль платежей в организации рационального использования и восстановления водных ресурсов
На первый взгляд плата за пользование водными объектами и плата за загрязнение водных объектов ничего общего между собой не имеют. Однако, по нашему мнению, следует ожидать, что введение платы за пользование водными объектами должно положительно сказаться не только на количество потребляемой и сбрасываемой воды, но и на ее качестве: во первых, это стимул к бережному отношению к водным ресурсам, во-вторых, часть платежей должна направляться на мероприятия по предотвращению загрязнения водных ресурсов /2, 5, 6, 9, 10, 86, 100/.
Рассмотрим особенности определения размеров платежей за пользование водными объектами и за загрязнение окружающей среды в России и в некоторых странах.
Российская Федерация.
Платность водопользования определена Законом РСФСР "Об охране окружающей природной среды" (1991 г.), Водным кодексом Российской Федерации (1995 г.) и Федеральным Законом "О плате за пользование водными объектами" (1998 г.). Федеральный закон "О плате за пользование водными объектами" установил, что объектами платы является пользование водными объектами в целях:
- осуществления забора воды из водных объектов;
- удовлетворения потребности гидроэнергетики в воде;
- использования акватории водных объектов для лесосплава, осуществляемого без применения судовой тяги (в плотах и кошелях), а также для добычи полезных ископаемых, организованной рекреации, размещения плавательных средств, комі у 0 KA никаций, зданий, сооружений, установок и оборудования для проведения буровых, строительных и иных работ;
- осуществления сброса сточных вод в водные объекты.
Платежная база в зависимости от вида пользования водными объектами определяется как:
- объем воды, забранной из водного объекта;
- объем продукции (работ, услуг), произведенной (выполненных, оказанных) при пользовании водным объектом без забора воды;
- площадь акватории используемых водных объектов;
- объем сточных вод, сбрасываемых в водные объекты. Максимальные и минимальные ставки платы устанавливаются в
следующих размерах (цены 1998 г.):
30,0-176,0 руб. за 1000 м3 воды, забранной из поверхностных водных объектов в пределах установленных лимитов, - для плательщиков, осуществляющих забор воды;
0,8-3,3 руб. за 1000 м3 воды, забранной из территориального моря и внутренних морских вод, - для плательщиков, осуществляющих забор воды;
0,5-5,0 руб. за 1000 киловатт - часов вырабатываемой электроэнергии - для плательщиков, осуществляющих эксплуатацию гидроэлектростанций;
320,0-665,0 руб. за 1000 м древесины, сплавляемой без судовой тяги (в плотах и кошелях), на каждые 100 км сплава - для плательщиков, осуществляющих сплав леса; 1,3-7,3 тыс. руб. в год за 1 км2 площади использования акватории водных объектов - для плательщиков, осуществляющих добычу полезных ископаемых, взрывные, строительные и иные работы, размещение и эксплуатацию подводных и надводных объектов и установок, включая объекты организованной рекреации; 3,2-27,0 руб. за 1000 м3 сточных вод - для плательщиков, осуществляющих сброс сточных вод в водные объекты в пределах установленных лимитов. Предполагалось, что платежи в целом по России составят около 5 млрд. руб. в год, что позволит сначала стабилизировать состояние водного фонда и качество водных ресурсов и затем в течение 10 лет (в отдельных районах за более продолжительный срок) довести их до удовлетворительного состояния и обеспечить нормальную безаварийную эксплуатацию.
В 1998 году по поручению Управления экономики МПР России ВИЭМСом с участием автора была выполнена работа по нормативному и методическому обеспечению введения платы за пользование водными объектами.
В соответствии с базовыми ставками, установленными Законом Российской Федерации «О платежах за пользование водными объектами», был разработан проект минимальных и максимальных размеров ставок платы за пользование водными объектами по бассейнам рек, озерам, морям и экономическим районам.
Вначале были разработаны методические рекомендации, которыми установлены общие правила определения нормативов платы за пользование водными объектами как на Федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации. Методические рекомендации включали расчеты нормативов платы за пользование водными объектами, с изъятием и без изъятия водных ресурсов, и за сброс сточных вод.
Дифференцированные ставки платы были рассчитаны для каждого экономического района и каждого водного объекта. При этом учитывались затраты, необходимые для восстановления и охраны водных объектов /3, 8, 10, 12, 13, 50/.
При определении норматива платы на восстановление и охрану водных объектов были учтены затраты на:
- изучение и оценку водных объектов и их ресурсов, научные и проектные проработки;
- улучшение качества вод;
- защиту окружающей среды от вредного воздействия вод;
- содержание и ремонты сооружений, регулирующих речной сток и обеспечивающих территориальное перераспределение водных ресурсов.
Оценка влияния международных конвенций и соглашений на качество трансграничных водных ресурсов
Конвенции и соглашения, касающиеся охраны и использования водных ресурсов приграничных водных объектов, а также водных объектов совместного пользования, занимают ведущее место в международных отношениях в области охраны окружающей среды.
Россия, приняв на себя обязательства по конвенциям и соглашениям, ранее подписанными бывшим СССР, за последние годы заключила ряд двухсторонних соглашений в части совместного водопользования с новыми пограничными странами. Сейчас действующих конвенций и соглашений, касающихся непосредственно водных ресурсов, насчитывается более 20 (Табл. 20).
Рассмотрим основное содержание отдельных конвенций и соглашений.
В соответствии с Соглашением между Правительством Украины и Правительством Российской Федерации о совместном использовании и охране трансграничных водных объектов стороны:
- совместно разрабатывают схемы комплексного использования и охраны водных ресурсов или водохозяйственные балансы с учетом качества трансграничных вод;
- сотрудничают в разработке показателей качества вод соответственно характеру водопользования, методов и технологий по предотвращению загрязнения вод и их вредного воздействия, а также по рациональному использованию водных ресурсов.
Если осуществление каких-либо мероприятий одной из договаривающихся сторон причинит убытки или ущерб на территории другой договаривающейся стороны, то обязанность их возмещения потерпевшей стороне возлагается на сторону, которая их осуществила. В каждом случае размеры ущерба определяются совместными группами экспертов и утверждаются уполномоченными договаривающихся сторон.
Аналогично регулируются водохозяйственные отношения в рамках Соглашения между Правительством России и Правительством Казахстана о совместном использовании и охране трансграничных водных объектов.
Каждая сторона обязуется принимать необходимые меры по охране и защите трансграничных вод от загрязнения и воздерживаться от действий в бассейнах трансграничных водных объектов, способных привести к изменению согласованных величин расходов воды в пограничных створах и сбросов загрязняющих веществ, которые могут нанести ущерб другой Стороне. Проекты водохозяйственных и водоохранных мероприятий в бассейне трансграничных водных объектов, которые могут оказывать трансграничное воздействие, согласовываются между Сторонами.
Особый порядок регулирования водохозяйственной деятельности связан с выполнением Конвенции по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер, участниками которой являются 24 государства Европы. Подписавшие стороны обязались принимать все меры для обеспечения использования трансграничных вод в целях экологически обоснованного и рационального управления водными ресурсами, их сохранения и охраны окружающей среды.
При осуществлении мер действует принцип «загрязнитель платит», в соответствии с которым расходы, связанные с мерами по предотвращению, ограничению и сокращению загрязнения покрываются загрязнителем. Целью Конвенции по защите морской среды района Балтийского моря является охрана и оздоровление морской среды региона Балтийского моря средствами регионального сотрудничества.
Основные положения Конвенции: ограничение и контроль за проникновением в регион опасных и вредных веществ, включая загрязнения от наземных источников: предотвращение загрязнения от морских судов, отходов и использования морского дна.
Руководящим органом Конвенции является Комиссия по защите морской среды Балтийского моря - Хельсинкская комиссия (ХЕЛКОМ). В настоящее время государствами - членами ХЕЛКОМ являются: Германия, Дания, Латвия, Литва, Польша, Россия, Финляндия, Швеция и Эстония. ХЕЛКОМ состоит из четырех комитетов и Совета по координации выполнения совместной комплексной программы природоохранных мероприятий.
ХЕЛКОМ разработала рекомендации по контролю, предотвращению и снижению сбросов и выбросов загрязнений от различных отраслей промышленности и коммунального хозяйства (точечные источники) от рассредоточенных источников, в результате сбросов с судов, от разработки и эксплуатации морского дна и его недр. Рекомендации основаны на применении наилучших имеющихся технологий, наилучшей природной практики и охватывает широкий круг вопросов.
В частности, определены критерии и рекомендованы меры, касающиеся предотвращения загрязнения от наземных источников, в т.ч. и от загрязнения воздушным путем. Даны рекомендации по снижению выбросов от различных отраслей промышленности, коммунального хозяйства, сельского хозяйства и животноводства. Следуя рекомендациям ХЕЛКОМа, Россия и Финляндия разработали Программу мер по сокращению загрязнения водных объектов " и осуществлению водоохранных мероприятий в бассейне Балтийского моря и на других территориях, прилегающих к границе между Российской Федерации и Финляндской Республикой.
Программа мер содержит конкретные обязательства сторон и сроки их исполнения. Так, например, стороны брали обязательства к 1996 году:
- принять меры, которые позволят обеспечить степень очистки сточных вод от населенных пунктов с численностью населения свыше 10 тыс. человек по органическим веществам и соединениям фосфора до 90%;
- осуществить биологическую, химическую или биохимическую очистку сточных вод практически от всех целлюлозно-бумажных фабрик.
Стороны договорились, что
- каждая Сторона самостоятельно осуществляет водохозяйственные и водоохранные мероприятия на трансграничных водных объектах в пределах своей территории;
- мероприятия, осуществляемые в интересах одной Стороны на территории другой Стороны, финансируются за счет заинтересованной стороны на основании отдельных договоров или соглашений;
- если осуществление каких - либо мероприятий одной из сторон причинило убытки или ущерб другой стороне, ответственность за возмещение их потерпевшей стороне несет та Сторона, которая осуществила такие мероприятия.
Усиление взаимной экономической ответственности государств за трансграничные загрязнения водных ресурсов
Официальных методик и рекомендаций по определению величины экологического-ущерба при трансграничных переносах загрязнений водной средой, вызывающих постоянное превышение допустимых уровней загрязнения вод, пока нет. Предлагается следующая формула определения этого ущерба
(ранее мы условились, что под экологическим ущербом следует понимать .объем (массу) сверхнормативного сброса загрязнений.по ингредиентам)
Gi = W . (П-І)ПДКІ
где, Gj - величина ущерба (масса сверхнормативного сброса i-го вещества, вызывающая превышение ПДК в пограничном створе), т/год;
W - годовой (или за условный период) объем водного потока, куб. км/год;
п - кратность превышения ПДКІ сбрасываемого вредного вещества в водном объекте, т /куб. км;
ПДКІ - предельно допустимая концентрация і-го вещества, т/ куб. км.
Руководствуясь вышеизложенным принципом, были определены массы трансграничных переносов загрязнений в пограничных створах рек на границах Россия - Украина, Россия - Казахстан, Россия - Финляндия (приложение 2). веществ, вызывающих превышения ПДК.
Подсчет объемов трансграничных переносов загрязняющих веществ в работе выполнялся на основании данных Государственного водного кадастра России.
Россия-Украина Количество загрязнений, транспортируемых водной средой из России в Украину и из Украины в Россию, взяты по 17 створам наиболее крупных, пересекающих границу рек(Табл. 21). Из России в Украину в 1998 г. поступило 14 куб. км воды, из Украины в Россию - 0,8 куб. км ( в 17 раз меньше).
Из приведенной таблицы можно сделать вывод, что воды на Территории России более загрязнены, т.к. «экспорт» загрязнений из России превышает «импорт» по нефтепродуктов в 35 раз, по железу в 25 раз, по меди в 20 раз, по фосфатам в 150 раз.
Россия - Казахстан. Количество загрязнений, транспортируемых из Казахстана в Россию взяты по 6 пограничным створам, из России в Казахстан - по реке Урал (Табл. 22). Казахстан России в 1998 г. передал 24,9 куб. км, Россия Казахстану - 9 куб. км.
Сравнение масс валовых переносов загрязнений показывает примерное равенство «экспорта» и «импорта». Однако оценка этих масс по степени токсичности и по величине ущерба выглядит не в пользу России. Следует обратить внимание, что одна река Урал несет в Казахстан больше загрязняющих веществ, чем все вместе взятые реки (в том числе Иртыш), текущие в Россию.
Россия - Финляндия. В диссертации рассмотрены трансграничные переносы загрязнений по 5 рекам, пересекающим границу России с Финляндией. Эти реки текут в Россию. Несмотря на то, что их состояние намного лучше, чем на границах с Украиной и Казахстаном, качество воды не соответствует нашим нормативам для рыбохо-зяйственных водоемов.
Финляндия в вопросах охраны водных ресурсов руководствуется «Директивными рекомендациями ЕЭС о качестве пресных вод для рыбохозяйственных водоемов». Эти директивы носят рекомендательный характер и для каждого отдельного водного объекта могут устанавливаться свои нормативы качества.
