Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Тенденции преобразования региональных социально-культурных комплексов России в переходном периоде и методология их исследования 10
1.1. Методология исследования социально-культурного комплекса региона в условиях переходной экономики 10
1.2. Тенденции преобразования региональных СКК России 32
1.3. Динамика отраслей СКК Москвы в период реформ 54
Глава 2. Региональная социальная политика и стратегии трансформации социально-культурного комплекса региона 71
2.1. Цели социальной политики государства в условиях переходной экономики 71
2.2. Приоритетные направления региональной политики в СКК 75
2.3. Стратегия совершенствования процессов трансформации социально-культурного комплекса Москвы 82
2.4. Основные направления развития реформ в отраслях СКК москвы86
Глава 3. Изменение базовых экономических институтов социально-культурного комплекса 96
3.1. Бюджетная политика как основа стабильного развития СКК региона 96
3.2. Трансформация отношений собственности в СКК региона 105
3.3. Изменение организационных форм учреждений отраслей СКК. 126
3.4. Изменения в потребительских предпочтениях населения 135
Глава 4. Механизмы государственного регулирования институциональных преобразований региональных социально- культурных комплексов 153
4.1. Организация государственного регулирования регионального СКК 153
4.2. Социальные нормы и нормативы в системе государственного регулирования регионального СКК 167
4.3. Стратегии региональных органов управления в развитии финансирования СКК 184
4.4. Особенности бюджетного финансирования СКК Москвы 195
Глава 5. Перспективы реформирования региональных социально-культурных комплексов и группы специальных интересов 205
5.1. Система групп интересов в социально-культурной сфере 205
5.2. Перспективы развития реформ в социально-культурной сфере..221
Заключение 240
Библиография 245
Приложения
- Методология исследования социально-культурного комплекса региона в условиях переходной экономики
- Приоритетные направления региональной политики в СКК
- Бюджетная политика как основа стабильного развития СКК региона
- Организация государственного регулирования регионального СКК
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Социальная сфера представляет собой ту область, где человек наиболее тесно соприкасается с результатами проводимых последнее десятилетие экономических и политических реформ, прежде всего - радикальной экономической реформы, начатой в 1992 г. Социальная сфера в целом охватывает широкий круг секторов и видов деятельности - от мер по социальной защите населения, условий и форм оплаты труда, уровня доходов населения и качества его жизни до предприятий и учреждений, производящих товары культурно-бытового назначения и оказывающих социально-культурные услуги. Внутри социальной сферы особое место занимает социально-культурный комплекс (СКК), представленный прежде всего организациями и учреждениями образования, здравоохранения и культуры.
Нельзя не признать, что на сегодняшний день результаты осуществления реформ как в социальной сфере в целом, так и в социально-культурном комплексе, являются неудовлетворительными. В стране в целом выросла смертность (с 11,2 чел. в 1990 г. до 14,3 чел. на 1000 нас. в 1996 г.), особенно среди населения в трудоспособном возрасте, сократилась ожидаемая продолжительность жизни (с 69 лет в 1990 г. до 66 лет в 1996 г.), на достаточно высоком уровне, оцениваемом по методике Международной организации труда, сохраняется безработица, около трети населения, по официальным данным, живет за чертой бедности. В рамках социально-культурного комплекса наблюдается снижение уровня его финансирования (по сравнению с 1991 г. в 1996 г. государственные расходы в реальном выражении на здравоохранение составили - 76%, образование -66%, культуру - 61%), низким остается уровень оплаты труда и социальной защищенности работников (в 1996 г. заработная плата в здравоохранении достигала 74% от средней по народному хозяйству, образовании - 67%, культуре - 62%), сократилась его доля в ВВП (с 10,9% ВВП в 1989 г. до 9,3 %в 1996 г.).
В настоящее время все еще неизжитыми являются представления о социально-культурном комплексе как о "чистом" потребителе общественных ресурсов, а о расходах на него - как о "внешней" нагрузке на государственный бюджет, которая представляет собой вычет из национального дохода. Приведенные данные по динамике социально-культурного комплекса в годы реформ заставляют предположить, что эти представления в значительной мере определяют отношения органов государственной власти и управления к его реформированию. Суть проводившихся и проводимых реформ в этой области по существу сводится к всемерному сокращению
расходов государственного бюджета на финансирование отраслей СКК, к перекладыванию этих расходов на население.
Между тем, как доказывает современная наука и свидетельствует мировой опыт, социально-культурный комплекс вносит определяющий вклад в перспективы социально-экономического развития любой страны, обеспечивая наличия в ней высококачественного трудового потенциала, способного к эффективной производительной, творческой деятельности. Экономить сегодня на финансировании образования, здравоохранения и культуры, "переводить на самоокупаемость" их работу - значит, обрекать страну на отсутствие перспективы уже в недалеком будущем.
Разумеется, внутри СКК имеются определенные резервы по повышению эффективности использования выделяемых ему бюджетных средств. Однако эти резервы далеко не покрывают общий дефицит ресурсов, необходимых для обеспечения его нормального функционирования.
Существенные ухудшения условий деятельности организаций СКК за годы реформ вызвали разнообразные последствия экономического и организационного характера, касающиеся их хозяйственного поведения. Другими словами, внутри СКК произошли значительные институциональные изменения, выходящие далеко за рамки тех преобразований, которые были определены принятыми нормативно-правовыми документами. Эти институциональные изменения представляют собой реакцию хозяйствующих субъектов, трансформирующих проводимые преобразования в такие формы, которые наиболее отвечают их экономическим интересам. Более того, многие из мер по реформированию СКК являются результатом такой "приспособительной" деятельности со стороны определенные групп хозяйствующих субъектов в СКК (групп специальных интересов), которая позволяет им наилучшим образом реализовать эти интересы, а вовсе не более полно выполнить общественную функцию социально-культурного комплекса. Так, широкое распространение получили такие явления как коммерциализация деятельности и теневая приватизация учреждений образования и здравоохранения, снижение качества и вымывание традиционно бесплатных и льготных услуг.
В такой масштабной стране как Россия, с ее широким разнообразием экономических, природных и культурных условий, изменения в характере деятельности учреждений СКК не может не иметь ярко выраженного регионального характера. Можно сказать, что исследования отдельных отраслей социально-культурного комплекса, без выделения их регионального аспекта, сегодня принципиально обеднит результаты такого анализа, тем более, что практически все отрасли СКК уже глубоко исследованы отечественными учеными. Необходимость изучения именно региональных СКК обусловлена и конституционным федеративным устройством страны, где
субъекты РФ не только обладают значительной самостоятельностью, но и несут прямую ответственность перед населением за социальное развитие территории.
Все выше сказанное и определяет актуальность темы данного диссертационного исследования, посвященного как выявлению особенностей институциональных преобразований в СКК в ходе радикальной экономической реформы, так и выработке предложений и рекомендаций по совершенствованию процессов его реформирования.
Цель и задачи исследования. Целью предпринятого исследования было выявление тенденций изменения институционального устройства социально-культурного комплекса переходной российской экономики, определение воздействия на него проводимых реформ и выработка на этой основе рекомендаций по совершенствованию стратегий преобразования региональных социально-культурных комплексов.
Достижение поставленной цели потребовало решения следующих конкретных задач:
определение границ, социально-экономической роли, особенностей институциональной структуры регионального социально-культурного комплекса на основе его понимания как сектора экономики, производящего преимущественно общественные блага;
уточнение информационной базы и инструментария исследования, включающего методы экономического, системного, статистического и социологического анализа, статистические общегосударственные, ведомственные и региональные источники;
детальный анализ экономических и институциональных изменений, произошедших за годы реформ как в СКК в целом, так и региональном СКК на примере Москвы, нацеленный на выявление и исследование новых институциональных явлений;
анализ и типологизация вариантов региональных стратегий реформирования СКК в рамках общегосударственной социальной политики;
исследование конкретных механизмов государственного регулирования региональных СКК, включая новые явления в финансировании, организации, планировании региональных бюджетов и др.;
выявление групп специальных интересов в СКК и характера их воздействия на содержание и успешность проводимых реформ;
выработка рекомендаций по совершенствованию мер реформирования в отраслях образования и здравоохранения на региональном уровне.
Объектом исследования выступают региональные социально-культурные комплексы, понимаемые как системы организаций (предприятий и учреждений) отраслей образования, здравоохранения, культуры, взаимодействующих с органами государственной власти и насе-
лением в процессе производства и потребления социально-культурных услуг.
Предметом исследования является система экономических отношений в социально-культурном комплексе региона, выражающихся через совокупность формальных и неформальных экономических институтов.
Теоретическая основа и методы исследования. Теоретико-методологической основой проведенного исследования служат фундаментальные положения отечественных и зарубежных ученых, характеризующие категории общественных благ, общественного сектора экономики, государственного регулирования, экономических институтов, правомочий собственности, внешних эффектов, групп специальных интересов и др. Особую роль в проведенном исследовании играли концепции: несовершенства рыночного механизма и необходимости государственной поддержки производства общественных благ, необходимости сочетания экономических и административно-правовых рычагов государственного регулирования экономических процессов, учета позиций групп специальных интересов при разработки и осуществлении крупномасштабных социально-экономических реформ. В диссертации использованы теоретические разработки в области изучения социально-культурного комплекса России, представленные в трудах Агабабьяна Э.М., Бабича A.M., Егорова Е.В., Жамина В.А., Жильцова Е.Н., Заславской Т.И., Зуева В.М, Корчагина В.П., Коста-няна С.Л., Лексина В.М., Майера В.Ф., Микульского К.И., Пчелинцева О.С, Рутгайзера В.М., Солодкова М.В., Столярова И.А., Шаталина С.С, Якобсона Л.И. В ходе исследования были проанализированы также нормативно-правовые акты федерального уровня и уровня субъектов Федерации.
В работе использовались методы системного анализа социально-экономических процессов, методы анализа статистических данных, привлекались результаты, полученные социологическими методами исследования. Информационной базой исследования выступают данные Госкомстата РФ, Мосгоркомстата, данные ведомственной и международной статистики.
Научная новизна исследования состоит в следующем:
- обоснована экономическая природа социально-культурного ком
плекса как сектора народного хозяйства, через деятельность которого госу
дарство и население осуществляют инвестиции в человеческий капитал в
условиях рыночной экономики, а также при переходе к ней; тем самым по
казано, что финансирование деятельности организаций СКК должно быть
принципиально многоканальным, сочетающим бюджетные средства, как
системообразующий элемент, с личными вкладами граждан;
- выявлена институциональная структура социально-культурного
комплекса в условиях переходной экономики на федеральном и региональ-
ном уровнях, детально прослежена динамика его изменения за годы реформирования, проанализированы позитивные и негативные тенденции в развитии отраслей СКК, складывающиеся под влиянием реформы формальных институтов (законодательства и других нормативных актов) на федеральном и региональном уровнях;
- впервые проведен системный анализ функционирования социально-
культурного комплекса г.Москвы в единстве его материально-технической,
экономической и институциональной составляющих, показано влияние
особенностей регионального законотворчества на состояние и направления
развития СКК;
проанализированы уровни развития и финансирования отраслей СКК в разрезе административных округов Москвы, на основе чего предложена их многофакторная типология, разработаны предложения по повышению комплексности в обеспечении населения услугами организаций социально-культурного комплекса;
предложена и обоснована структура неформальной составляющей системы институтов СКК, сложившихся в переходный период; в их число включены отношения, складывающиеся между производителями социально-культурных услуг, их потребителями и органами государственного управления в ходе таких процессов как коммерциализация и теневая приватизация предприятий СКК, а также взаимодействия между группами специальных интересов, возникшие в связи с реформированием формальных институтов в СКК;
сформулированы основные направления региональных социальных политик и варианты приоритетов этих направлений в увязке с типом региона и состоянием его экономики в условиях переходного периода, предложены основные механизмы реализации упомянутых региональных стратегий, прежде всего - форма программного социального регионального заказа, позволяющая обеспечить системную связь целей и ресурсов при решении проблем СКК;
- разработана и обоснована типология социально-экономических
норм и нормативов как основы механизма стабилизации бюджетного фи
нансирования отраслей и организаций социально-культурного комплекса
на всех уровнях организации экономики, показаны формы и направления
их использования в расчетах показателей расходных статей бюджетов раз
личных уровней;
- выявлена конкретная система групп специальных интересов в рам
ках СКК и проанализирована осуществимость различных направлений и
отдельных мер, входящих в программы реформирования отраслей образо
вания и здравоохранения, предложены прогнозные оценки перспектив
осуществления соответствующих реформ в регионах РФ, относящихся к различным социально-экономическим типам.
Практическая значимость работы. Прикладные результаты проведенного исследования могут быть использованы в практической работе органов управления федерального и регионального уровня, а также в законодательной деятельности на этих уровнях при подготовке нормативно-правовых документов, направленных на совершенствование и продолжение реформ в социально-культурном комплексе, уточнение положений социальной политики и выработку отдельных ее мер. Теоретические результаты, полученные в диссертации, могут быть использованы в учебном процессе в экономических вузах, а также вузах, готовящих специалистов для отраслей социально-культурного комплекса в части их экономической и управленческой подготовки.
Результаты, полученные в диссертации, частично использовались при разработке проектов трех региональных программ, направленных на реформирование отраслей социально-культурного комплекса ("Столичное образование", "Программа мер по социальной защите отдельных категорий жителей Москвы на 1995 г.", "Развитие системы обязательного медицинского страхования Брянской области"), а также ряда разработок, направленных на совершенствование отдельных элементов хозяйственного механизма функционирования регионального СКК ("Разработка региональных нормативов бюджетного финансирования учреждений социально-культурной сферы города", "Рекомендации по преодолению диспропорций в уровне социального развития административных округов и районов Москвы", "Разработка предложений по разграничению полномочий и функций по управлению основными сферами городской жизни и социальной защитой населения между городскими, окружными и муниципальными (районными) уровнями управления", "Укрепление финансово-экономической базы административных округов Москвы в решении задач социального развития территории города" и др.)
Разработанные под руководством автора предложения по формированию системы региональных минимальных социальных стандартов для определения финансовых нормативов бюджетного финансирования отраслей СКК в г. Москве были использованы в работе Управления бюджетного планирования городского заказа Правительства Москвы при подготовке предложений к проекту бюджета на 1998 г.
Результаты аналитического исследования текущего состояния отраслей СКК нашли отражение в ежегодных и полугодовых обзорах российской экономики (1994-1997 гг.), публикуемых ИЭППП.
Анализ позиций групп специальных интересов в ходе реформирования СКК представлен в сборнике учебных материалов к курсам "Общая
экономическая теория" и "Институциональная экономика" в разделе 3.6. "Введения в институциональный анализ", М.: МГУ-ТЕИС, 1996 г.
Апробация работы. Основные положения диссертационного исследования докладывались автором на всероссийских и международных конференциях, научно-практических семинарах: международном научном семинаре "Финансово-хозяйственные проблемы переходного периода" (С.Петербург, май 1995 г.); конференции "Федеральные программы: методология разработки, управления и реализации" (Фонд "Реформа", Москва, ноябрь 1995 г.); научно-практической конференции "Государственное управление и местное самоуправление на Европейском Севере: исторический опыт и современность" (Петрозаводск, май 1996 г.); Всероссийской научной конференции "Государственное регулирование национальной экономики", май 1996 г., Экономический факультет МГУ им. М.В.Ломоносова; Международном семинаре "Социальное страхование в Германии" (Москва, апрель 1996 г.); Круглом столе "Федеральные и региональные целевые программы: настоящее и будущее" (Фонд "Реформа", Москва, апрель 1997 г.), а также на научных семинарах отдела экономических проблем социального развития и заседаниях Ученого Совета Центра социально-экономических исследований и информации Департамента экономической политики и развития Москвы.
Методология исследования социально-культурного комплекса региона в условиях переходной экономики
Понятие социально-культурного комплекса региона. Социапьно-культурный комплекс (СКК) представляет собой составную часть социальной инфраструктуры экономики. С нашей точки зрения в его состав целесообразно включать такие отрасли, как просвещение, здравоохранение, культура и искусство. Более детально в соответствии с отраслевым классификатором1, отрасль здравоохранения включает в себя собственно здравоохранение, физкультуру и спорт, социальное обеспечение; просвещение -учебные заведения по подготовке кадров (высшее и среднее специальное образование) и общеобразовательные школы и учреждения по воспитанию детей. Отрасль "Культура и искусство" состоит, в соответствии с классификатором, из подотрасли "Культурно-просветительные учреждения" и подотрасли "Искусство (зрелищные предприятия и учреждения искусства)".
Таким образом, содержание СКК охватывает широкое разнообразие предприятий и учреждений коммерческого и некоммерческого, прибыльного и бесприбыльного характера, действующих на рыночных принципах и на основе бюджетного финансирования, объединенных осуществлением сходных функций в процессе удовлетворения потребностей населения.
Для более четкого обоснования целесообразности рассмотрения упомянутых отраслей в составе единого СКК, необходимо, как нам представляется проанализировать соотношение последнего с категорией социальной инфраструктуры.
В научной литературе понятие социальной инфраструктуры используется достаточно широко, однако единства точек зрения относительно его содержания в настоящее время нет. Расхождения имеются как в трактовке сущности социальной инфраструктуры, так и в отношении состава включаемых в нее отраслей.
Чаще всего к социальной инфраструктуре относят совокупность объектов сферы услуг, создающих материальные и культурные условия для жизнедеятельности населения.
Отметим, что на наш взгляд, для социальной инфраструктуры как сектора экономики характерны следующие признаки:
1. Результаты деятельности отраслей выражаются не в создании продукции, а в предоставлении услуг.
2. Объектом приложения труда в деятельности отраслей социальной инфраструктуры выступает непосредственно человек. Результаты деятельности объектов социальной инфраструктуры существуют лишь в процессе их производств и потребления и, как правило, не могут быть отделены ни от производителя, ни от потребителя.
3. Объекты социальной инфраструктуры размещены повсеместно, там, где проживает какое-либо население.
4. К услугам, предоставляемым отраслями социальной инфраструктуры, присущ комплексный характер, тесная взаимосвязанность и взаимодополняемость, при крайней ограниченности взаимозаменяемости.
Все эти особенности отличают предприятия и учреждения, относящиеся к социальной инфраструктуре от учреждений и организаций, производящих иные услуг - производственного, финансового, посреднического и др. характера. Вместе с тем, комплекс услуг, оказываемых социальной инфраструктурой по своему характеру весьма разнороден. Он включает, как следует из определения, услуги, удовлетворяющие как базовые (витальные) потребности населения - жилищно-коммунальное хозяйство, предложение товаров (розничная торговля), личная безопасность (милиция, адвокатура, личное и имущественное страхование и прочее), так и потребности "вторичные", более " высокие", связанные с развитием личности и повышением качества жизни. Все эти явления - улучшение своего здоровья, продолжение образования, поиск работы, приобретение информации, миграция и т.д. - могут рассматриваться скорее как капиталовложения, чем конечное потребление, осуществляемое индивидами по своей собственной инициативе либо по инициативе общества, заботящегося о своих гражданах.
Объединение этих явлений в единое целое производится на том основании, что во всех них человек, принимающий соответствующее решение, смотрит в достаточно далекое будущее для оправдания своих текущих действий. Именно в этом и заключается основа для характеристики упомянутых выше типов расходов как капитальных вложений, то есть таких издержек, с помощью которых не удовлетворяются текущие потребности, а создаются предпосылки для удовлетворения потребностей в будущем.
Рассмотрим более подробно сформулированный подход на примере сферы образования. До появления концепции вложений в человеческий капитал традиционный подход экономистов к трактовке поведения населения в этой сфере заключался в том, что спрос на дополнительное (к обязательному) образование трактовался как спрос на потребительское благо и как таковой рассматривался зависящим от вкусов, семейных доходов и цены обучения в форме затрат на образование.
Сложностью такого подхода являлся тот факт, что этот потребительский спрос зависел также и от способности человека, желающего "потребить" благо дополнительного обучения, воспринять желаемые знания, что выступало фактором, отсутствовавшим в структуре функции потребительского спроса на другие виды товаров. Большинство экономистов, однако, относили эту особенность к сфере социологии и социальной психологии, полагая, что как вкусы, так и способности определялись принадлежностью учащегося к определенному социальному классу и в особенности - уровнем образования, полученным его родителями.
Приоритетные направления региональной политики в СКК
С нашей точки зрения, национально-культурные традиции России, включая сформировавшуюся за последние десятилетия модель патерналистских отношений между государством и человеком, не дает возможности в обозримом будущем ставить в качестве практической задачи переход к либеральной экономической модели функционирования социального комплекса. Единственно осуществимой в этот период может быть социальная политика, соответствующая модели социально-ориентированной экономики.
Вместе с тем, поскольку последняя, как показывают тенденции мирового развития последних полутора-двух десятилетий, не выдерживает "экономического соревнования" с либеральной моделью, становление этой модели в нашей стране должно идти параллельно с созданием предпосылок для перехода к либеральной модели функционирования социального комплекса. Решение последней задачи при этом на начальных этапах должно осуществляться преимущественно в информационно-разъяснительной, пропагандистской форме, в то время как практические действия системы государственного управления должны быть нацелены на формирование социального комплекса, отвечающего минимальным "цивилизованным" требованиям к нему.
Представленный в предыдущей главе работы анализ ситуации в социально-культурном комплексе страны позволяет сформулировать следующие приоритетные направления государственной политики, которая позволила бы преодолеть значительную часть тех проблем, с которыми сталкиваются ныне и учреждения СКК, и население, пользующееся его услугами для роста своего человеческого капитала.
Стабилизация государственного финансирования Бюджетное финансирование организаций социально-культурного комплекса остается определяющим фактором выполнения последними своих социальных функций, особенно в условиях переходного периода. Как показано в работе, необходимость обеспечения устойчивости финансирования социально-культурного комплекса со стороны бюджетов всех уровней является прямым следствием невозможности прямого финансирования вложений в человеческий капитал со стороны населения из-за недостаточного уровня доходов большинства граждан. Существуют различные подходы к решению этой задачи:
1) установление минимальной доли расходов федерального и местных бюджетов, выделяемых на здравоохранение, образование и культуру;
2) введение целевых налогов на финансирование здравоохранения, образования, культуры; или установление в рамках существующих налогов и налоговых ставок определенных долей налоговых поступлений, которые целевым образом направляются на финансирование здравоохранения, образования, культуры;
3) установление минимальных нормативов расходов государства на здравоохранение, образование и культуру, исчисленные либо в денежном выражении на душу населения, либо как доли ВВП в целом на соответствующие сферы;
4) расширение перечня тех видов затрат в области здравоохранения, образования, культуры, которые включаются в понятие "защищенные статьи бюджета" - расходные статьи, финансируемые в первую очередь; сейчас к ним относятся расходы на заработную плату, отчисления в фонды социального страхования, исчисляемые в процентах к фонду заработной платы, и расходы на питание пациентов в больницах.
Первый способ имеет наименьшие шансы практической реализации. Такие попытки уже делались, когда в "Основах законодательства о культуре" (1992г.) были определены минимальные доли расходов федерального и местных бюджетов на культуру. Опыт показал, что на практике эти требования не соблюдаются. Второй способ более реалистичен. В некоторых регионах уже были введены местные налоги на содержание объектов социальной сферы. Установление специальных налогов или целевое направление на финансирование здравоохранения, образования, культуры определенных долей налоговых поступлений было бы наилучшим механизмом реализации гарантий стабильности бюджетного финансирования этих отраслей.
Однако следует признать, что при существующем очень высоком уровне налогообложения вводить дополнительные налоги довольно сложно. Целевые налоги на финансирование здравоохранения, образования, культуры можно ввести лишь при условии соответствующего сокращения других налоговых ставок. Именно так в 1993 г. были введены обязательные платежи работодателей на медицинское страхование работающих. Эти платежи, в размере 3,6% от фонда заработной платы, были установлены за счет уменьшения на ту же величину размера обязательных отчислений в пенсионный фонд. При этом общий размер обязательных отчислений работодателей в фонды социального страхования не изменился. Однако ввести федеральные целевые налоги для финансирования образования и культуры будет неизмеримо сложнее.
Следующий возможный способ стабилизации финансирования социально-культурной сферы - введение нормативов минимума расходов государства на здравоохранение, образование и культуру - рассматривался в правительстве. В Президентском послании Федеральному Собранию 1995 г. прозвучали слова, что "впредь при формировании бюджета должен стать обязательным учет государственных минимальных стандартов - по основным показателям уровня жизни, затратам на науку, культуру, образование, медицинское обслуживание, экологию". В Программе Правительства РФ на 1995-1997 гг. в числе мер по совершенствованию механизма предоставления регионам федеральной помощи в 1996-1997 гг. названо "включение в методику определения размеров федеральной помощи регионам более объективных оценок потребностей территорий в бюджетных ресурсах на основе дифференцированных по территории социальных и бюджетных нормативов."
Бюджетная политика как основа стабильного развития СКК региона
Всякий бюджет, как известно, представляет собой план (или смету) будущих доходов и расходов того или иного хозяйствующего субъекта. Соответственно, государственный бюджет - это план предстоящих доходов и расходов государства. В соответствии с экономической природой социально-культурного комплекса как совокупности отраслей, производящих общественные блага, финансирование его деятельности за счет бюджета выступает основной формой предоставления ресурсов для обеспечения его функционирования, удовлетворяющего общественные потребности.
Одним из основополагающих принципов функционирования финансово-бюджетного механизма является принцип финансирования расходов из единой кассы (единого котла). "В соответствии с этим принципом не допускается увязка определенных налоговых поступлений с конкретными государственными расходами. В тех случаях, когда в государственном бюджете определенные доходы закрепляются для исполнения конкретных расходов, допускается маневрирование средствами в рамках закрепленной статьи бюджета и создания резервного фонда. В большинстве случаев поступающие доходы в бюджет включаются в общую сумму и их расходование осуществляется правительством в соответствии с тем, какие социально-экономические приоритеты устанавливает парламент при утверждении государственного бюджета" [Жильцов, 1995, с A3].
В этой связи конкретные объемы средств, выделяемых в государственном бюджете на финансирование отраслей СКК, оказываются прямым следствием проводимой государственной властью всех уровней бюджетной политики. Бюджетной политикой мы будем далее называть совокупность намерений и конкретных действий различных органов государственной власти всех уровней по отношению к установлению и исполнению приоритетов в расходовании доходов государства на те или иные цели.
Бюджетная политика в Российской Федерации в период трансформации ее экономики характеризуется следующими особенностями. Во-первых, в стране до сих пор не создана законодательно утвержденная модель бюджетного федерализма. Только в 1997 г. Государственная Дума приступила к подготовке второго чтения бюджетного кодекса. Во-вторых, на протяжении всего периода реформ государственный бюджет утверждался со значительным дефицитом и систематически не исполнялся по доходам. В- третьих, начиная с первых годов реформы, структура бюджета претерпевала значительные изменения как в части бюджетной классификации, так и в количественных соотношениях отдельных статей бюджета. В целом, таким образом, и бюджетная система, и бюджетная политика в РФ за истекший период может быть охарактеризована как нестабильная.
Следствием нестабильности бюджетных отношений и, в первую очередь, отсутствия надежной законодательной базы являлись и являются такие общеизвестные негативные явления как хроническое неисполнение бюджета, массовое нецелевое использование средств, финансирование бюджетных расходов платежными средствами с различной ликвидностью, произвол в финансировании различных статей бюджета, когда расходы, предусмотренные законом, финансируются в произвольном объеме или не финансируются вообще. Так, например, в 1995 г. при исполнении расходов бюджета на 100,6% одни разделы бюджета были перевыполнены в несколько раз (бюджетные ссуды - в 4,3 раза), а другие - практически провалены (наука была профинансирована на 68%, здравоохранение - на 76%). Схожая картина имела место и в 1996 г.
Характерной чертой современной социально-экономической ситуации России является усиление территориальной дифференциации в формировании доходных и расходных частей бюджета. Как показывает анализ, проведенный Минэкономики РФ, Российско-Европейским центром экономической политики и Рабочего центра экономических реформ Правительства РФ [Васильчук, 19971, десять крупнейших регионов производят 44% ВВП страны, а 17 регионов, включая и первую десятку - уже 58%. Около трети регионов формирует бюджетные доходы более, чем на 20% за счет федерального фонда трансфертов, в то время как 5 регионов - Москва, Санкт-Петербург, Московская, Самарская и Нижегородская области формируют 40% всех доходов федерального бюджета. Производство ВВП на душу населения разнилось по регионам России в феврале 1997 г. почти в четыре раза. В этой связи обеспечение стабильности бюджетного финансирования требует применения специальных бюджетных механизмов для депрессивных и отсталых регионов. К ним относятся целевые трансферты, формульные, проектные и иные гранты, общие (выравнивающие) трансферты, а также применение особых бюджетных режимов. Анализ и оценка этих методов приведены в исследовании О.Богачевой [Богачева, 1996].
Организация государственного регулирования регионального СКК
Формы и методы государственного регулирования экономики в переходный период. Необходимость государственного регулирования социальных и экономических в рамках современной экономической теории объясняется, как известно, двумя обстоятельствами: во-первых, необходимостью защиты правомочий собственности и их изменений в результате обменов и, во-вторых, существованием "провалов рынка", компенсировать и устранить которые призвано государство (см., например, [Eggertsson, 1990, ch.10]). Первая функция государства реализуется через такие конкретные виды деятельности, как обеспечение стабильности в международных отношениях, поддержание обороноспособности, обеспечение внутреннего правопорядка, включая в первую очередь установление и обеспечение исполнения "правил игры" хозяйствующих субъектов, функционирование судебной системы и т.п. Одним из наиболее важных здесь выступает "государственное регулирование экономики, определяемое как система методов и средств, используемых федеральным правительством для обеспечения соответствующего (минимально необходимого) уровня развития важнейших сфер экономики - макроэкономической, инвестиционной, структурной, социальной, внешнеэкономической, региональной, природоохранной, ..." [Чистяков, Шульга, 1996, с Л 25].
Обеспечение второй функции осуществляется, прежде всего, через выполнение многих социальных функций - социальная защита населения, финансирование фундаментальных исследований, экономическая поддержка отраслей СКК и др. Заметим, что, как отмечалось в первой главе работы, в принципе отрасли СКК могут функционировать и "на общих основаниях", т.е. только за счет платежеспособного спроса, однако такой режим оказывается в конечном счете менее экономически эффективным, чем режим их функционирования в условиях государственной компенсации недопроизводства общественных благ.
Таким образом, общая деятельность государства по регулированию экономики безусловно, охватывает и отрасли социально-культурного комплекса, причем даже в более широких масштабах, чем отрасли, производящие чисто частные блага. Следовательно, эффективность функционирования СКК в большей мере зависит от корректности применения тех или иных мер государственного регулирования, чем функционирование экономики в целом.
Сложность и разнообразие объекта государственного регулирования, - социально-экономической системы страны, - включающей граждан, их ассоциации и объединения, коммерческие и некоммерческие организации, формальные и неформальные нормы и правила поведения всех перечисленных субъектов, предполагает многообразие форм и методов влияния государства на экономику и социальную сферу.
Это многообразие может быть классифицировано по самым различным основаниям. Прежде всего, целесообразно разделять макроэкономическое и микроэкономическое регулирование. Первое представляет собою установление определенных параметров функционирования финансовой системы государства (учетная ставка процента, обменный курс национальной валюты и т.п.), призванных обеспечить устойчивость экономического роста и развития страны. Микроэкономическое регулирование - это фиксация и обеспечение исполнения правил взаимодействия экономических агентов между собою и с государством (нормы гражданского права и институты принуждения к их исполнению, налоговое законодательство и соответствующие институты его исполнения, административное право и т.п.).
По степени общности влияния на экономику меры государственного регулирования могут быть подразделены на установление общих норм поведения и принятие разовых (индивидуализированных) решений. Примером первых могут служить федеральные и региональные законы, инструкции Центробанка, правила бухгалтерского учета и статистической отчетности и т.п. Примером вторых - установление индивидуальных налоговых льгот какому-либо предприятию, организации или региону.
По способу влияния на экономические объекты принято выделять административные, экономические и социально-психологические меры госрегулирования. Административные меры выступают как внешние ограничения на допустимые способы хозяйственного поведения (например, правила обеспечения противопожарной безопасности, экологических требований и др.). Экономические меры предполагают самостоятельные выбор субъектом хозяйственной деятельности направлений использования его ресурсов, изменяя относительную эффективность различных направлений такого использования (например, изменение учетной ставки процента, введение новых налогов или льгот и т.п.). Социально-психологические методы стимулируют отдельные направления деятельности экономических агентов через повышение престижа или социального статуса субъекта посредством определенных действий государства (например, через систему государственных премий, награждений орденами и медалями и т.д.).
По уровням субъектов, применяющих меры госрегулирования, последние могут быть разделены на федеральные, региональные и местные, а по типам этих субъектов - на законодательные акты и нормативные акты органов исполнительной власти.
По временному признаку целесообразно различать формы с неограниченным периодом действия (например, Налоговый кодекс, правила бухгалтерского учета и т.п.) и формы с фиксированным сроком действия (скажем, Закон о государственном бюджете на тот или иной год или какая-либо федеральная программа). В числе последних выделяются долгосрочные, среднесрочные, краткосрочные и разовые формы воздействия государства на экономику.
Среди конкретных форм, в которых осуществляются меры государственного регулирования, можно выделить такие часто используемые формы, как принятие государственного бюджета с его конкретными макроэкономическими регуляторами, принятие различных законов, инструкций и правил, утверждение государственных программ развития отдельных сфер и секторов экономики, а также регионов страны, принятие крупномасштабных проектов и планов.
