Содержание к диссертации
Введение
1. Теоретические основы мониторинга земель . 9
1.1. Задачи и содержание мониторинга земель . 9
1.2. Мониторинг земель как составная часть мониторинга биосферы. 18
1.3. Научно-методическое обеспечение мониторинга земель . 26
2. Структура управления земельными ресурсами в странах Западной Европы . 4 6
2.1. Практический мониторинг за рубежом как составная часть системы управления земельными ресурсами . 4 6
2.2. Элементы, средства и содержание системы управления. 56
2.3. Зарубежный опыт практической организации мониторинга. 59
3. Современное состояние и методические основы совершенствования мониторинга земель в России . 83
3.1. Организация мониторинга в системе управления земельными ресурсами . 83
3.2. Развитие мониторинга посредством совершенствования системы управления. 114
3.3. Экономическое обоснованиемониторинга земель. 133
Выводы и предложения 14 5
Приложения 150
Список литературы 158
- Задачи и содержание мониторинга земель
- Научно-методическое обеспечение мониторинга земель
- Практический мониторинг за рубежом как составная часть системы управления земельными ресурсами
- Организация мониторинга в системе управления земельными ресурсами
Введение к работе
Современное реформирование земельных отношений в России связано с решением задач рационального использования земли как важнейшего ресурса государства создания правовых, экономических, организационно-хозяйственных и других условий для воспроизводства и повышения плодородия почв, роста аграрного производства.
Главной целью реформирования в современных условиях является рациональное сочетание государственного управления земельными ресурсами с экономической самостоятельностью субъектов земельных отношений. Это продиктовано особым положением земли как основного ресурса в системе АПК с одной стороны, и экономической деятельности, необходимостью совершенствования земельных отношений и повышения эффективности землепользования - с другой.
Происходящие земельные преобразования требуют совершенствования системы управления земельными ресурсами в целом и мониторинга земель как его составляющей - в частности. Острота проблемы реформирования земельных отношений выдвигает их в качестве основного фактора формирования социально-экономической политики государства, что определяет их сущность, содержание и механизм функционирования в конкретных условиях.
Повышение эффективности землепользования тесно связано с многогранностью функций земли, что, в свою очередь влияет на сущность и содержание мониторинга и обуславливает механизм управления земельными ресурсами в целом.
Актуальность темы исследования определяется тем, что развитие общества непосредственно связано с регулировани-
ем земельных отношений и обуславливает развитие рынка земли. Земельные отношения концентрируют в себе комплекс экономических, политических, социальных и экологических проблем.
Ведение мониторинга имеет своей целью создание информационной технической базы для принятия управленческих решений в сфере землепользования. Управление земельными ресурсами представляет собой направляющее, координирующее и стимулирующее воздействие субъекта управления (государства, субъектов Федерации) на других участников и объектов земельных отношений с помощью методов экономического, социального и политического регулирования.
В исследуемом регионе Ленинградской области формирование новых земельных отношений происходит при непосредственном участии государства и под его контролем. Основное количество земель является государственной собственностью, поэтому роль государства сводится не только к регулированию происходящих на рынке земель изменений, но и к управлению всем земельным фондом, представляющим собой значительный капитал. Однако управленческая стратегия государства не позволяет полностью использовать весь потенциал земель. Современные преобразования, происходящие с начала 90-х годов в России, требуют совершенствования управления земельными ресурсами в целом и мониторинга земель в частности на различных административно-территориальных уровнях.
Следует отметить возрастающую роль информационно-технического обеспечения мониторинга земель в функционировании системы управления. Одним из отличительных свойств современного этапа развития является то, что база
данных информационно-технического обеспечения мониторинга становится одним из условий самостоятельного (автономно от Федерации) экономического развития регионов, областей, районов и муниципальных образований. Это связано с рядом специфических свойств информации: способностью производиться, накапливаться, храниться в базе данных, обрабатываться и быть востребованной пользователем.
Проблемы управления земельными ресурсами и формирования структуры органов управления, требуют учета особенностей современного этапа развития земельных отношений, в котором значительно возрастает роль мониторинга земель как элемента управления и информационной базы, обеспечивающее повышение экономической эффективности использования земель.
Анализ литературных источников свидетельствует о недостаточной разработке данной проблемы в отечественной науке. Поэтому решение поставленной задачи исследования имеет большую актуальность в условиях формирования много-укладности сельского хозяйства и приобретает важное научное и практическое значение.
Весомый вклад в развитие теории и методики мониторинга внесли видные ученые С.П.Герасимов, Ю. А.Израэль ,....
Конкретные аспекты проблем регулирования земельных отношений, управления земельными ресурсами и экономической оценки земли рассмотрены в работах С.Н.Волкова, Н.В.Комова, М.А.Сулина, В.Н. Хлыстуна, П.Ф.Лойко, А.А.Варламова и ряда других ученых.
Тем не менее, многие вопросы практической реализации мониторинга и создания системы управления земельными ресурсами в условиях многоукладности сельскохозяйственного
производства не решают всех задач, поставленных перед экономической наукой. Поэтому они определяют сущность исследования и тема диссертации посвящена их решению.
Основной целью диссертационной работы является исследование методологических основ понятия и содержания мониторинга земель и разработки практических рекомендаций по совершенствованию мониторинга как элемента управления земельными ресурсами. В соответствии с поставленной целью сформулированы следующие задачи диссертационного исследования :
уточнить сущность и экономическое содержание мониторинга земель;
установить тенденции, приемы и методы практической реализации мониторинговых исследований с учетом отечественного и зарубежного опыта;
обосновать основные направления совершенствования системы управления с учетом административно-территориального разделения полномочий; разработать приемы и методы организации управления мониторингом земель посредством усовершенствования в организационно-хозяйственном, информационно-техническом и правовом отношении. Объектом исследования являются земельные ресурсы Ленинградской области в целом, районов, городов районного подчинения и муниципальных образований в частности.
Предметом исследования является организационные, экономические, социальные, политические и другие отношения, возникающие в рамках ведения мониторинга земель и в процессе управления земельными ресурсами.
Теоретической и методологической основой диссертационного исследования послужили труды отечественных и зарубежных ученых, посвященные организации и ведению мониторинга, проблемам управления земельными ресурсами и оценки земли, статьи в научных сборниках и журналах, включая материалы научно-практических конференций. В исследованиях использовались данные государственных отчетов Ленинградского областного комитета по земельными ресурсам и землеустройству (Облкомзема), Госкомзема по использованию земельных ресурсов, материалы агрохимической службы «Ленинградская» о состоянии и загрязнении земель, а также различные нормативно-правовые документы, регулирующие земельные отношения и использование земельных ресурсов. Научная новизна.
Основные результаты, составляющие научную новизну диссертационного исследования заключаются в следующем:
На основе ретроспективного анализа научных исследований и законодательной базы обоснованы понятие, содержание и закономерности осуществления мониторинг земельа на современном этапе;
Разработаны структурные схемы классификации мероприятий по мониторингу земель, обоснована необходимость и главные направления его научно-методического обеспечения;
На базе анализа зарубежного опыта определены основные недостатки и главные пути совершенствования мониторинга в рамках управления земельными ресурсами; Разработаны предложения по совершенствованию системы управления и мониторинга земель на базе органи-
зационно-хозяйственного и информационно-технического обеспечения мероприятий.
В ходе проведенного исследования применялись следующие методы: монографический, расчетно-конструктивный, экономико-статистический, нормативный, экспертной оценки и системного анализа и др.
Апробация результатов диссертационного исследования отражена в 4 печатных работах. Основные положения диссертации докладывались автором на научно-практических конференциях СПбГАУ (1997, 2000) семинарах в университете Мартина-Лютера (Халле, Германия). Методические разработки находят применение в учебном процессе СПбГАУ по дисциплине «Земельный кадастр».
Диссертационная работа изложена на 14 9 страницах машинописного текста, состоит из введения, трех глав, выводов и предложений, приложения и списка литературы.
Работа включает 14 таблиц, 14 рисунков, 8 таблиц Приложения. Список использованной литературы содержит 17 0 наименований, из них 18 на иностранном языке.
Задачи и содержание мониторинга земель
Понятие мониторинга вошло в научную терминологию сравнительно недавно, хотя на протяжении многих десятилетий наука использовала информацию о состоянии природы и ее изменениях, обусловленных главным образом естественными причинами. Сюда относятся данные о климате, состоянии почв, рек, растительности и т.д.
Общепризнанно, что состояние природной среды (биосферы) изменяется под влиянием как естественных причин, так и антропогенной деятельности. Современные технические возможности общества по использованию природных ресурсов наряду с повышением благосостояния приводят также к отрицательным последствиям антропогенного воздействия на окружающую природную среду. Некоторые последствия развиваются очень быстро и могут иметь характер необратимых изменений. Необходимая информация обо всем этом, как и своевременная оценка природной среды в настоящем и будущем является обязательным условием оптимального взаимодействия общества и природы. Сложность такого взаимодействия усугубляется тем, что каждая из основных тенденций научно-технической революции и интенсификации производства выдвигает особые экологические требования. К числу таких тенденций относятся: увеличение объема потребления природных ресурсов в целом; опасность загрязнения окружающей среды отходами производства; неблагоприятные изменения природного ландшафта; рост энерговооруженности и ряд других. Очевидно, что отмеченные тенденции являются следствием бурного развития промышленности, сельского хозяйства, транспорта и других составляющих общественного способа производства.
Хозяйственная деятельность человека существенно изменяет лицо земли. Постоянный рост объема потребления естественных ресурсов обостряет проблему загрязнения природной среды отходами производства. В отличие от (замкнутого) безотходного природного цикла, отходность человеческого производства составляет 90-95% [35, с.17 9] . Несмотря на успехи науки и техники на современном этапе, большая часть добывающего сырья поступает в отходы. Степень его использования едва достигает 2%, что приводит к огромным потерям в виде различного рода выбросов, остающихся в земле, воде, воздухе. Воздействие человека на окружающую среду по своим масштабам, интенсивности и сложности, нередко сравнивают со стихийным бедствием. В этих условиях естественные природные процессы саморегуляции уже не в состоянии обеспечить восстановление нарушаемого экологического равновесия.
Не менее важным фактором воздействия на биосферу является нарастающее поступление в нее новых, ранее неизвестных веществ, созданных человеком. Многие из них отличаются большой устойчивостью и выпадают из естественного кругооборота, нарушая тем самым природный баланс. Одной из неразрешимых на сегодняшний день проблем является переработка разного рода синтетических упаковочных материалов - пленок, пластиковых соединений - не разрушающихся естественным путем. Широкое применение в быту и промышленности синтетических моющих соединений сопровождается усиливающимся загрязнением рек и озер, так как эти вещества не поддаются полному улавливанию на очистных сооружениях и плохо нейтрализуются естественным путем. В частности вода в реке Неве, являющаяся не только крупной судоходной артерией, но и источником водозабора для нужд города, загрязнена веществами, содержащими соединения тяжелых металлов, в 8 раз больше предельно допустимого уровня [124, с. 47] .
Научно-техническая революция сопровождается резким увеличением числа городов и их размеров. Все большая часть населения мира становится горожанами. В 18 8 0 году в городах мира проживало менее 2% населения; в 1950 -13,1%; в 1972 - 30%, а в настоящее время - более 50% [3, с.21] .
Концентрация огромных масс людей, промышленных предприятий и автотранспорта в городах приводит к значительному изменению природных условий на их территориях, к возникновению ряда специфических антропогенных воздействий, обостряют проблемы охраны природы. По сравнению с сельской местностью, большинство городов имеет худшие экологические условия. Размещение промышленных предприятий, рост числа автомобилей (по числу автомобилей на душу населения на сегодняшний день мы достигли прогнозируемого уровня 2012 года) на ограниченной территории приводит к увеличению запыленности и загазованности воздуха . По усредненным данным в городе концентрация пыли в 15 раз выше, чем в сельской местности. [115, с.172]
Городской воздух отличается меньшей концентрацией кислорода и повышенным содержанием влаги и углекислого газа, что оказывает негативное влияние на состояние других природных ресурсов - и, прежде всего земель и вод -в зональном радиусе городской черты и на окружающую среду в целом. Таким образом, возникает объективная необходимость создания специализированной системы наблюдений за состоянием природной среды, которую принято называть мониторингом антропогенных изменений состояния природной среды. Мониторинг, следовательно, не новое понятие, а обозначение системы, которая создается для выявления антропогенных эффектов в окружающей среде.
Научно-методическое обеспечение мониторинга земель
Научно-методическое обеспечение мониторинга должно включать, на наш взгляд, обоснование системы понятий, составных частей и элементов.
В рассматриваемом нами регионе Ленинградской области, довольно широко распространенна потеря земель различных категорий вследствие эрозии почв. "Эрозия -процесс разрушения и сноса почвы и рыхлых почвообразующих пород под действием воды и ветра" [69,с.34]. Разработка и внедрение эффективного комплекса противоэрозийных мероприятий является одной из основных частей сохранения существующих ландшафтов и охраны окружающей среды в целом, поэтому исходя из содержания разработанного нами мониторинга земель, наиболее важными составными частями представляются научно-методические обоснования почвенно-эрозионных и землеустроительных обследований.
Наибольшее внимание, на наш взгляд, следует уделить почвенно-эрозионному обследованию. В соответствии с двумя главными факторами, вызывающими возникновение и развитие эрозии почв (воды и ветра) различают соответственно и 2 вида эрозии - водную и ветровую. Для условий Северо-запада России наибольший удельный вес составляет водная эрозия.
Под водной эрозией ряд авторов, в т.ч. Заславский, Ванин и др. понимают смыв и размыв почвы водами (ливневыми дождями, оросительными системами и талыми водами). В зависимости от разрушительной силы и концентрации водных потоков, стекающих на поверхность почвы, различают плоскостную (поверхностную) и линейную (овражную) эрозии, наиболее полно классификация водной эрозии представлена на рисунке 1.3.1.
При проведении мониторинга на региональном уровне, наибольшее значение представляет, на наш взгляд, подробный учет видов и причин эрозионных процессов для каждого конкретного объекта. На основе учета данных наблюдений должен разрабатываться почвозащитный комплекс мероприятий по борьбе с эрозией по каждому из объектов регионального мониторинга.
Основой, объединяющей все элементы почвозащитного комплекса, является, на наш взгляд, противоэрозионная организация территории. Они предполагает рациональное использование почвозащитных свойств сельскохозяйственных культур, введение научно обоснованных севооборотов, залужение сильно эродированных участков, применение соответствующих климатическим и почвенным условиям способов обработки почв и посева культур, организацию лесного хозяйства, строительство гидротехнических сооружений.
В научной и методической литературе в основном методы защиты земель подразделяют на следующие виды:
а) организационно-хозяйственные
б) агротехнические
в) лесомелиоративные
г) гидротехнические.
Первостепенное значение, по мнению ученых (Гендельман, Заславский) принадлежит организационно-хозяйственному методу. В рамках научно-методического обеспечения мониторинга следует отметить, что именно данные вид мероприятий синтезирует в себе составные части других видов и является по своей сути комплексным, сочетая в себе элементы почвенно-эрозионных и землеустроительных обследований.
К организационно-хозяйственным мероприятиям - в рамках проведения мониторинга земель на региональном уровне - можно в первую очередь отнести противоэрозионную организацию территории, с осуществлением противоэрозионных мероприятий.
Противоэрозионная организация территорий входит в спектр землеустроительных изысканий и при осуществлении мониторинга земель должна проводиться в соответствии с общими принципами землеустройства. На настоящий момент учеными выделены 3 основных типа противозрозионной организации территории:
- контурный;
- контурно-полосной;
- контурно-мелиоративный.
Организация территории контурным типом предполагает проектирование полей и рабочих участков вдоль горизонталей.
Контурно-полосная организация территории заключается в проектировании полей и рабочих участков в сочетании с полосами, покрытыми растительностью - для регулирования поверхностного стока.
Контурно-мелиоративная организация территории применяется в условиях очень высокой эрозионной опасности и предполагает создание системы гидротехнических сооружений для задержания и безопасного отвода избыточного стока. В такую систему входят: полосы-контуры из водозадерживающих валов, валов-канав, водонаправляющих валов-ложбин, совмещенных с лесополосами, дорожной сетью, границами полей.
Практический мониторинг за рубежом как составная часть системы управления земельными ресурсами
Структура управления земельными ресурсами Западной Европы существенно различается по отдельным почвам и также имеет общие черты, отражающие единые документы организации использования и охраны земель. Во многом опыт зарубежных стран интересен и показателен в своей основе и может бать, по нашему мнению, использован в целях совершенствования Российской системы управления. Рассмотрим структуру управления на примере Германии, Англии и Франции .
Как известно, ФРГ организована по федеральному принципу. Государство состоит из Федерации 16 федеральных Земель. 13 земель представляет собой большую территорию, (например: Бавария, Саксония, Баден-Вюртенберг, Северный Рейн-Вестфалия), а также включены в это понятие три города - государства (Берлин, Гамбург, Бремен). Территория земель и численность населения очень отличаются друг от друга. В то время как площадь Бремена составляет лишь 400 кв. км., Федеральная Земля Бавария располагается на 70 тыс. кв. км. Федеральные Земли являются автономными политическими единицами с собственными парламентами и правительствами, и, вследствие этого, с собственными расходами и доходами. Такие единицы называются территориально-юридическими. Распределение функций между Федерацией и Землями происходит по закрепляющему в Конституции принципу разделения полномочий.
Федерация выполняет, за некоторым исключением, только установленные законом функции регулирования. С целью унификации Федерация также может издавать общие распоряжения в некоторых областях, которые находятся, прежде всего, в ведении Земель, как, например, в сфере управления в Федеральном Законе о территориальной организации.
Земельная администрация имеет, как правило, трехступенчатую структуру.
Высшая ступень принадлежит министерствам, в частности - министерству сельского хозяйства. Здесь решают вопросы о координации действий и законодательной базе проведения мониторинговых исследований.
Вторая ступень представлена органами среднего звена, то есть Окружными управлениями или Административными органами исполнительной власти Федеральных Земель. Данные органы власти принимают решения по специальным вопросам, контролируют проведение мероприятий по осуществлению мониторинга и осуществляют административно-правовой надзор за подчиненными им округами и общинами.
Третью ступень составляют т.н. "нижние" органы власти Федеральной Земли: районы и города, не являющиеся субъектами Федерации. Они берут на себя задачи самоуправления, а также нижнего административного земельного органа (сопоставимого с Земельным Комитетом в России). На региональом уровне проводится правовое обеспечение мониторинга, а также прогноз будущего состояния окружающей природной среды в целом и конкретного природного объекта в частности. В Германии существует «16 тыс. общин районного подчинения, 42 6 районов, а также 117 городов, не относящихся к районам. Общины (Коммуны) пользуются по ст. 28 Абз.2 Основного Закона [Landesverfassung] гарантией самоуправления, если нет ограничений со стороны земельных или федеральных законов. Высокая степень автономии Общин и районов является основной частью федеральной государственной системы и демократии. Самоуправление Общин защищено против необоснованного законом вмешательства государства: они могут предъявить иск в суд от административного до Федерального Конституционного судада. К задачам общин относится, прежде всего, составление планов района общины с помощью плана использования земель и плана застройки.
В соответствии с Законом о территориальной организации решения, касающиеся системы управления должны быть согласованы Федерацией и Землями. Этой цели служит Постоянная Конфедерация министров, отвечающих за территориальное планирование и систему управления земельным фондом в Федерации и Землях. (Конференция Министров соответствующих министерств).
Конференция министров разрабатывает национальную концепцию системы управления земельным фондом (Основные направления территориально-организационной политики), определяет немецкую позицию в вопросах европейской организации территорий и составляет основные решения в области управления земельными ресурсами, как например, касающиеся крупных городских поселений, включения политики в области окружающей среды или в области телекоммуникаций в сферу территориального планирования.
Согласно ст.75 Осн. Закона, Земли [Landesverfassung] являются фактическими субъектами территориальной организации. Они разрабатывают для всех административных учреждений обязательные планы территориального управления («императивное планирование»). Эти планы конкретизируются на уровне регионального планирования.
Организация мониторинга в системе управления земельными ресурсами
Управление земельными ресурсами осуществляется в России на основе сочетания государственных и хозяйственных мероприятий. Государственное управление земельными ресурсами осуществляется с помощью органов законодательной, исполнительной и судебной властей на каждом уровне, а также органами местного самоуправления.
Органы законодательной власти на уровне Федерации осуществляют принятие законов и нормативно правовых актов, регулирующих земельные отношения (например, земельный кодекс), разработку и выполнение совместно с органами исполнительной власти республик и краев, областей, округов и субъектов Федерации федеральных программ по рациональному использованию земель, охране земельных ресурсов в комплексе с другими природоохранными мероприятиями.
Органы законодательной власти субъектов Федерации в составе РФ осуществляют:
- принятие законов и иных нормативно правовых актов в соответствии с Конституцией, земельным законодательством, другими законами Федерации;
- отмену противоречащих земельному законодательству решений соответствующих органов исполнительной власти субъектов Федерации;
- утверждение порядка осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель, ведение землеустройства и земельного кадастра, а также региональных программ по охране природы и рациональному использованию земельных ресурсов;
- определение территорий с особым правовым режимом использования земель, утверждение и изменений границ административных районов, установление размеров и порядка взимания платы за землю.
К компетенции органов исполнительной власти субъектов Федерации относятся:
- принятие правовых актов в соответствии с законами РФ, а также отмену противоречащих законодательству решений органов местного самоуправления (администрации);
- управление земельными ресурсами, организация контроля за использованием и охраной земель;
- организация землеустройства, ведение государственного земельного кадастра и мониторинга земель ;
- разработка и выполнение программ по рациональному использованию земель, повышение плодородия почв в комплексе с другими мероприятиями по охране природы, утверждаемыми соответствующими органами законодательной власти.
Особо следует отметить, что органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации частично выполняют задачу органов законодательной власти соответст-вующего уровня, разделяя обязанность принятия и отмены правовых актов.
Компетенция органов местного самоуправления в области земельных отношений определена Конституцией РФ, земельным законодательством, законами республиканского, краевого, областного уровней. Органы местного самоуправления осуществляют непосредственно мероприятия по мониторингу земель, землеустройству на локальном уровне и являются подотчетными вышестоящей организации, вплоть до центрального органа исполнительной власти.
Центральным органом исполнительной власти на федеральном уровне является Государственный комитет по земельном политике ( Госкомзем РФ ) . Он осуществляет основные функции управления земельным фондом России и имеет свои подразделения в соответствии с вертикальной шкалой административно - территориального деления.
Комитет РФ по земельной политике осуществляет следующие задачи:
- по согласованию с субъектами РФ, заинтересованными министерствами и ведомствами разрабатывает и представляет на утверждение предложения по управлению земельными ресурсами, нормативы и размеры платежей за землю, нормативной цены земли и штрафов за нарушение земельного законодательства;
- проводит мероприятия по землеустройству, мониторингу земель, земельному кадастру; - осуществляют иски в судах различных инстанций при решении вопросов, не соответствующих законо дательству и приостанавливают исполнение решений в случае несоответствия его закону, до рассмот рения вопроса в суде.
Государственный комитет Российской Федерации по земельной политике может приостанавливать решения органов исполнительной власти субъектов РФ в случае спорных вопросов.
Комитеты по земельным ресурсам и землеустройству республик, краев, областей - осуществляют законы, решения и постановления органов местного самоуправления на уровне субъекта Федерации. Комитет по земельным ресурсам субъектов Федерации, городов Москвы и С.-Петербурга имеют право оспаривать решения и постановления местных администраций округов, префектур и муниципалитетов по земельным вопросам, не соответствующие законодательству Российской Федерации и соответствующих субъектов.
