Содержание к диссертации
Введение 4
Глава 1 Управление природопользованием и собственность на 12
природные ресурсы: отечественный и зарубежный опыт
1.1. Анализ системы управления природопользованием и отношений собственности в России 12
1.2. Анализ зарубежной практики управления природопользованием 37
1.3. Анализ действующего экономического механизма природопользования 50
1.4. Связь проблем управления природопользованием с неустойчивостью развития 86
Выводы 92
Глава 2 Развитие методов экономической оценки природных ресурсов 95
2.1. Теоретические подходы к экономической оценке природных ресурсов 95
2.2. Методология экономической оценки природных ресурсов и объектов 112
2.3. Экономическая оценка ассимиляционного потенциала окружающей среды 122
Выводы 128
Глава 3 Реформирование отношений собственности на природные ресурсы 131
3.1. Обоснование предложений по совершенствованию отношений собственности на природные ресурсы 131
3.2. Концептуальные положения по решению проблем собственности на природные ресурсы 146
3.3. Предложения по законодательному решению проблем собственности 160
Выводы 179
Глава 4 Реформирование системы, платежей за пользование природными ресурсами 184
4.1. Предложения по совершенствованию системы платежей за природопользование 184
4.2, Концепция и предложения по содержанию проеюга Закона о системе платежей за пользование природными ресурсами 200
Выводы 220
Глава 5 Повышение эколого-экономичеекой эффективности управления природопользованием 223
5.1. Экологическая политика и управление природопользованием 223
5.2. Концепция реформирования гемы управления природопользованием 234
5.3. Экономический механизм рационального природопользования и правовые аспекты реформирования государственного управления природопользованием 254
Выводы 275
Заключение 280
Список использованной литературы 299
Приложения 319
Введение к работе
Актуальность исследования
Природопользование в России в целом сопровождается возникновением экологических проблем различной степени тяжести, различных уровней и масштаба. Одновременно, характер природопользования неразрывно связан с тяжелыми экономическими проблемами страны. Система управления природопользованием не отвечает требованиям перехода к устойчивому развитию, являясь одним из серьезных препятствий гармонизации отношений природы и общества. В связи с этим важнейшей задачей является формирование системы управления природопользованием, ориентированной на обеспечение основных факторов устойчивости развития.
Экологические проблемы в целом обусловлены экстенсивным характером развития экономики страны, отсутствием механизмов учета общественного мнения, подавлением территориальных органов власти как самостоятельных субъектов управления, ведомственным подходом к использованию богатств природы, господством концепции "даровых природных ресурсов", В переходный период ситуация в сфере природопользования лишь усугубилась - основные из указанных отрицательных факторов либо усилились, либо видоизменились.
Федеральное законодательство в этой сфере носит преимущественно ведомственный характер. С другой стороны, субъекты Федерации заинтересованы в получении более высоких доходов от передачи в пользование природных ресурсов, находящихся на их территории, и стремятся отразить это в своих законодательных актах. Несмотря на то, что нормативная правовая база предусматривает участие субъектов федерации в установлении ставок платы за природопользование, эта система не позволяет устанавливать экономически обоснованные платежи, В результате проигрывают все стороны (федерация, субъекты федерации, муниципальные образования), представляющие интересы населения, поскольку рентный доход, во-первых, в угрожающих размерах присваивается частным образом в объемах, сопоставимых с государственным бюджетом, и, в основном, вывозится из страны, во-вторых, покрывает неэффективную работу многих добывающих и перерабатывающих природные ресурсы предприятий. Кроме того, то, что большая часть рентного дохода поступает в бюджет не в виде платы за природопользование, а через косвенные налоги (акцизы. НДС, налог на прибыль), никак не стимулирует более эффективное, комплексное и экологичное использование природных ресурсов.
В 1994 г. Был издан Указ Президента России "О переходе к устойчивому развитию". В соответствии с ним была разработана концепция перехода России на устойчивое развитие, которая была утверждена Правительством. Однако до последнего времени существует большой разрыв между провозглашенными целями перехода к устойчивому развитию и реальными действиями. Таким образом, работа, направленная на подготовку экономических и институциональных основ реформирования управления природопользованием в целях создания условий для перехода к устойчивому развитию, является весьма актуальной.
В связи с вышеизложенным основными направлениями исследований в рамках диссертационной работы являются: разработка комплекса мер по формированию эффективного собственника в лице государственных органов власти при участии и контроле со стороны общественности, обоснование рационального распределения полномочий по управлению природными ресурсами и, в случае целесообразности, прав собственности на природные ресурсы между федеральным и региональным уровнями государственного управления и муниципальным уровнем; углубление экономических и институциональных аспектов управления использованием ассимиляционного потенцишіа; разработка методологии экономической оценки природных ресурсов и объектов для установления экономически обоснованных ставок платы за природопользование, рационального распределения прав собственности на природные объекты, учета в составе национального богатства и других целей; разработка концепции экологических потребностей и обоснование необходимости изменения структуры общественных потребностей и спроса.
Цель диссертационного исследования состоит в разработке теоретических и методологических основ экономического механизма управления природопользованием, обеспечивающего условия для перехода к устойчивому развитию, а также практических рекомендаций по реформированию системы управления природопользованием.
Достижение поставленной цели предопределило необходимость решения следующих взаимосвязанных задач:
? анализ существующей в России системы управления природопользованием в сопоставлении с такими системами в других странах с федеративным устройством, выявление основных причин их несоответствия требованиям перехода к устойчивому развитию;
? анатаз системы платежей за использование природных ресурсов и воздействие на окружающую среду;
? обоснование принципов и методов экономической оценки природных ресурсов, соответствующих требованиям устойчивого развития, то есть исходящих из необходимости обеспечения воспроизводства возобновимых природных ресурсов и устойчивого экономического воспроизводства невозобновимых ресурсов (или заменяющих их продуктов), включая экономическую оценку ассимиляционного потенцишіа. и совершенствование методологической базы системы платежей за пользование природными ресурсами;
? разработка предложений по совершенствованию системы платежей за природопользование (включая использование ассимиляционного потенцишіа), основывающемуся на использовании экономической оценки природных ресурсов, а также по возмещению экономического ущерба от негативного воздействия на окружающую среду и другим инструментам;
? разработка концепции реформирования системы управления природопользованием (с упором на экономические аспекты) в направлении обеспечения ее соответствия требованиям перехода к устойчивому развитию, в том числе принципов
разграничения полномочий по управлению природопользованием между государственными органами власти уровня Российской Федерации и субъекта Российской Федерации;
? разработка принципов рационального распределения прав собственности на природные ресурсы между федеральным уровнем и уровнем субъекта Федерации, а также муниципалитетами и частными;
? обоснование предложений по совершенствованию правовой базы регулирования природопользования в части распределения прав собственности на природные ресурсы, разграничения полномочий в сфере управления природопользованием между Федерацией и субъектами Федерации, а также платного природопользования;
? уточнение и развитие экономических, экологических и других аспектов концепции и проекта стратегии перехода России к устойчивому развитию.
Предметом исследования являются теоретические и методологические положения и практические аспекты формирования экономических основ системы управления природопользованием, ориентированной на создание условий для перехода к устойчивому типу развития.
В качестве объекта исследования выступает совокупность экономических и институциональных отношений в сфере государственного управления природопользованием в Российской Федерации.
Методология исследования основана на теоретических положениях о диалектической взаимозависимости объективных явлений в развитии природы и общества и методах анализа экономических и социальных явлений.
В процессе исследований применялись методы системного и структурно-функционального анализа, классификации, синтеза, экспертных оценок.
В ходе работы над диссертацией использовались материалы Конференции ООН но окружающей среде и развитию (1992 г.), законодательные акты Российской Федерации, Указы Президента России, постановления Правительства Российской Федерации, регулирующие отношения природопользования, нормативные и методические материалы министерств и ведомств, публикации, материалы научно-исследовательских и иных организаций, нормативные правовые акты, а также материалы ряда зарубежных стран,
Идеи, выводы и предложения диссертанта базируются на творческом наследии таких ученых и мыслителей как В.Вернадский, К.Гофман, Тейяр де Шарден. А. Смит, Д.Рикардо, Н-Козырев, К.Маркс. . Н.Моисеев, , Т.Хачатуров, положениях и идеях, содержащихся в научных трудах: Л.Абалкина, Э.Азроянца, А.Боброва. С.Бобылева, А.Бугаева, Т.Гвортни, С.Глазьева, А.Голуба, В.Горшкова, М.Гузева, А.Гусева, М.Гэффни, В.Даншюва-Данильяна, Дж.Диксона, В.Иноземцева, В.Казначеева, М.Кябби, Н.Лебедева. М.Лемешева, В.Лившица, Н.Лобанова, К.Лосева, Н.Лукьянчикова, Д.Львова, О.Медведевой, Г.Моткина, Т.Панайоту, К.Папенова, В.Паписова, А.Паршева, Н.Пахомовой, С.Пегова, А.Петрова, Д.Пирса, П.Х.Пирса, И.Потравного, Е.Рюминой, Е. Соловьевой, Е.Струковой, С.Сухоноса, С.Сухоруковой, Н.Тидемана, Н.Тихомирова, А.Урсула, Н.Федоренко, М.Хадсона, Ф.Харриссояа, Дж. Хартвика, А.Шевчука, КХЯковца и других.
Научные положения.
1. Существующая система управления природопользованием не отвечает требованиям устойчивого развития по следующим основным параметрам:
? не обеспечивает экономически эффективного и экологически безопасного природопользования, поддержания на стабильном уровне величины природного капитала, заключенного в возобновимых ресурсах; не обеспечивает трансформации капитала, заключенного в невозобновимых ресурсах в другие формы капитала, принадлежащего государству, обществу;
? ориентирована, в основном, на обеспечение мировой и отечественной экономики сырьем, а не на устойчивое природопользование в национальных интересах и интересах регионов; в связи с этим не наделена рядом важнейших функций эффективного собственника; пассивно способствует частному присвоению рентных доходов (в основном, дифференцишіьной ренты I) и вывозу капитала из страны;
? характеризуется неадекватным набором и распределением функций как между уровнями власти: федеральным, субъекта федерации и муниципальным, так и на каждом из уровней между различными структурными подразделениями;
? в недостаточной степени наделена стратегическими функциями и имеет низкий статуе в иерархии органов государственной власти, не ориентирована на учет общественного мнения, интересов населения и его участие в принятии решений, что соответствует уровню развития общества, мировоззрению его членов.
2. Система управления природопользованием должна обеспечивать экономически эффективное и экологически безопасное природопользование, опираясь на комплексную экономическую оценку природных ресурсов и экологических последствий использования природных ресурсов и воздействия на окружающую среду.
3. При оценке любого природного ресурса учитываются экономические оценки всех других природных ресурсов, которые потребляются, уничтожаются, становятся недоступными для использования, подвергаются порче или иному воздействию (в том числе оценка ассимиляционного потенциала) в процессе использования "основного оцениваемого ресурса. Ставка платы за пользование возобновимым природным ресурсом не может быть установлена на уровне ниже стоимости воспроизводства этого ресурса в тех же количестве и качестве, что и потребленный ресурс.
4. Система управления природопользованием должна быть построена на основе рационального, экономически обоснованного распределения полномочий по управлению природопользованием и прав собственности на природные ресурсы между уровнями Федерации, субъекта Федерации и муниципальным уровнем.
5. Совокупность органов государственной власти, местного самоуправления, регулирующих вопросы природопользования, должна осуществлять весь комплекс функций государства как собственника природных ресурсов; при этом должно быть обеспечено информирование общественности о количественных и качественных
характеристиках соответствующих природных объектов, их экономической оценке, условиях передачи в пользование и полученных от этого средствах, а также контроль со стороны общественности и участие в процедурах принятия решений по формам, видам и УСЛОВИЯМ использования природных объектов.
6. В основе принципов рационального распределения прав собственности на природные ресурсы и полномочий по управлению природопользованием между федеральным и регионшїьньїм уровнями лежит сочетание объективных свойств природных ресурсов и достигнутого уровня развития общественных экономических отношений.
7. Принципы устойчивого развития налагают следующие основные ограничения на осуществления права собственности на природные ресурсы, которые должны быть отражены как обязанности государственных органов управления природопользованием:
? любой возобновимый природный ресурс (добываемый, эксплуатируемый или используемый любым другим способом) должен быть воспроизведен как в количественном, так и в качественном отношениях,
? часть капитала, заключенная в невозобновимых природных объектах, должна быть использована для экономического воспроизводства потребительных стоимостей, заключенных в потребляемых "порциях" невозобновимых природных ресурсах,
собственник природного ресурса при его использовании в любой форме не вправе наносить ущерб окружающей среде как в пределах своего владения, так и вне его.
8. Распределение государственной собственности на природные ресурсы между уровнями Федерации и субъекта Федерации, а также выделения природных объектов в муниципальную собственность должно осуществляться на основе комплексных кадастров природных ресурсов и экономической оценки природных объектов.
9. Распределение прав собственности на ассимиляционный потенциал окружающей среды может быть (при отсутствии возможности решить проблему в терминах собственности на законодательном уровне) практически реализовано через распределение полномочий, обеспечивающих реализацию правомочий собственника, между уровнями государственной власти, а также местными органами власти.
10. Система экологических нормативов, отражающих экологически безопасное взаимодействие природы и общества, с одной стороны, количественно приравнивается к ассимиляционному потенциалу (по соответствующему кругу выбрасываемых веществ), с другой стороны, является отражением объективно существующих экологических потребностей общества. Превышение экологических нормативов создает ситуацию перерасхода и деградации ассимиляционный потенциал окружающей среды (АПОС) и, в то же время, дефицита удовлетворения экологических потребностей общества. Важнейшим направлением деятельности системы управления природопользованием является устранение дефицита удовлетворения экологических потребностей общества.
Главной причиной неустойчивости развития, возникновения глобальной экологической угрозы и ее локальных проявлений является сложившаяся структура общественных потребностей. Основным фактором решения экологических проблем является
"экологизация" структуры общественных потребностей и усиление духовной составляющей в структуре потребностей, что позволит улучшить удовлетворение и материальных потребностей за счет качественного совершенствования распределения ресурсов, используемых для производства конечного продукта, то есть за счет значительного повышения эффективности удовлетворения материальных потребностей. 12. Ориентация системы управления природопользованием на обеспечение перехода к устойчивому типу развития в широком смысле предполагает необходимость образовательного, воспитательного, идеологического и иных видов воздействия на общество с целью выработки экологического мировоззрения, духовного развития членов общества в целом, развития экологических потребностей и изменения структуры общественных потребностей вплоть до достижения структуры общественных потребностей, соответствующей устойчивому развитию.
Научная новизна. Разработаны теоретические основы экономического механизма государственного управления природопользованием, отвечающего принципам устойчивого развития, и концепция реформирования экономического механизма и в целом системы управления природопользованием с целью создания условий для поэтапного снижения воздействия на окружающую среду и перехода к устойчивому развитию.
Определены принципы, критерии и способы рационального распределения прав собственности на природные ресурсы (объекты) и полномочий органов государственной власти между федеральным и региональным уровнями.
Сформулирован принцип определения платы за пользование любым возобновимым природным ресурсом с учетом стоимости воспроизводства всех других возобновимых природных ресурсов в той части и степени, в которых они подвергаются воздействию при использовании "основного ресурса, а также с учетом оценки подвергаемых воздействию невозобновимых природных ресурсов. Сформулированы также новые принципы рентной оценки невозобновимых природных ресурсов: принцип учета издержек воспроизводства подвергаемых воздействию возобновимых природных ресурсов и принцип учета планируемых издержек на разработку способов замещения (продуктами с аналогичной потребительной стоимостью) оцениваемых невозобновимых природных ресурсов.
Впервые сформулированы принципы распределения прав собственности на АПОС в части выбросов в атмосферу в зависимости от типа загрязняющего вещества и характера его распространения и воздействия, а также принципы и методология квази-рентной и воспроизводственной экономической оценки дефицитного ассимиляционного потенциала для целей установления платы за пользование им.
Определен важнейший принцип устойчивого развития - формирование структуры общественных потребностей, соответствующей устойчивому развитию (СТТУР). Показано, что достижение СПУР приводит к полной интернализации экстернальных экологических издержек, что, в свою очередь, обеспечивает достижение бездефицитности ассимиляционного потенциала, то есть такого уровня взаимодействия с ОС, когда поступления загрязняющих веществ в ОС или иные воздействия на нее не превышают ассимиляционных возможностей природы.
Обосновывается необходимость повышения статуса органов управления природопользованием, ввода в эту систему ключевых элементов, определяющих стратегические цели и задачи: Совета по устойчивому развитию при Президенте, укрепление и усиление стратегических функций соответствующих комитетов Государственной Думы и департамента в Правительстве с возложением на них определенных задач в сфере выработки и реализации политики в информационной и образовательной сферах. Показана необходимость обеспечения активного и заинтересованного участия общественности в принятии решений по вопросам природопользования.
Практическая ценность исследования. Результаты исследований легли в основу разработки раздела "Стратегия природопользования" проекта Стратегии устойчивого развития России, проектов федеральных законов "О государственной собственности на природные ресурсы" и "О системе платежей за пользование природными ресурсами", а также были использованы при разработке проекта Концепции государственной политики в сфере использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов и Национального плана действий по охране окружающей среды на 1999-2001 гг. (НПДООС).
На основе разработанной диссертантом методологии комплексной экономической оценки природных объектов в настоящее время под его руководством выполняется работа по экономической оценке лесных ресурсов Вологодской области. Результаты работы будут использованы для установления экономически обоснованных ставок лесных податей, определения экономического ущерба лесным ресурсам в результате ряда видов негативного воздействия, а также размера платы при переводе лесных земель в нелесные. Диссертантом разработаны методические рекомендации по подготовке региональных планов действий по охране окружающей среды, вошедшие в состав НПДООС и широко используемые субъектами Российской Федерации.
Результаты работы позволяют коренным образом усовершенствовать систему управления природопользованием как на федеральном, так и на региональном уровнях исходя из требований перехода к устойчивому развитию. Принципы распределения прав собственности на природные ресурсы и полномочий по управлению природопользованием между Федерацией и субъектом Федерации целесообразно использовать при заключении соответствующих договоров между Российской Федерацией и отдельными регионами.
Внедрение экономического механизма снижения выбросов в ОС, основанного на взимании платы за пользование ассимиляционным потенциалом на базе экономической оценки последнего, позволит эффективно решать проблему снижения загрязнения ОС.
Реализация результатов исследования. Тема диссертации непосредственно связана с планом работы федеральной группы Компонента Экологической политики Центра подготовки и реализации международных проектов технического содействия (ЦПРП). Указанный план работы был составлен в соответствии с основными направлениями Плана Правительства Российской Федерации по охране окружающей среды и согласован с Правительством РФ, МПР России, Минэкономики России, Госкомэкологией России и комитетами Государственной Думы по природным ресурсам и по экологии. Основная часть работы выполнена в рамках выполнения заданий федеральных органов власти:
Госкомэкологии России, Минэкономики России, МПР России, а также по соглашению с Вологодской областью. Значительная часть исследования была выполнена б процессе работы диссертанта в составе рабочей группы Минприроды России по подготовке проекта федерального закона "О системе платежей за пользование природными ресурсами" (1994 г.). В диссертации использованы также разработки автора, сделанные им в процессе деятельности в качестве координатора программы ЮНЕП по проблемам экономической оценки природных ресурсов (1995 - 1996 гг.), а также в ходе стажировки в Гарвардском Институте Международного Развития в 1995 г.
Научные результаты, теоретические положения и выводы диссертации использованы при:
? подготовке раздела "Стратегия природопользования" проекта Стратегии устойчивого развития России; Национального Плана действий по охране окружающей среды на 1999-2001 годы;
? разработке концепции решения проблем собственности на природные ресурсы и проектов федеральных законов "О государственной собственности на природные ресурсы" и "О системе платежей за пользование природными ресурсами":
? подготовке Государственных докладов о состоянии окружающей природной среды в России за 1994 - 1996 годы (раздел "Экономическое регулирование охраны окружающей среды и природопользования );
? разработке Методических рекомендаций по определению платы за выбросы (сбросы, размещение) загрязняющих веществ в природную среду, утвержденных 27.12.1990 г.;
? подготовке раздела 3 "Экономический механизм охраны окружающей природной среды" федерального Закона "Об охране окружающей природной среды";
? подготовке совместного Распоряжения Госкомимущества России и Минприроды России "Об учете экологического фактора при приватизации государственных и муниципальных предприятий, организацин"(К 791-р\1 от 08 июня 1995 г.);
? подготовке аналитического материала по исследованиям по экономической оценке природных ресурсов для ЮНЕП (в рамках программы ЮНЕП по экономической оценке природных ресурсов, 1995-1996 гг.);
? разработке рядом субъектов Федерации Региональных планов действий по охране окружающей среды (РПДООС) на основе предложенной автором структуры РПДООС;
Апробация работы. Основные научные положения и результаты работы докладывались диссертантом в 1986 - 2000 гг. более чем на 30 международных. всесоюзных, всероссийских, республиканских, региональных конференциях, симпозиумах, совещаниях и семинарах. Концептуальные и методические разработки диссертанта вошли в состав таких документов как проект Стратегии устойчивого развития России и Национальный План действий по охране окружающей среды на 1999-2001 годы и ряд других, а также апробированы при разработке методических документов по комплексной экономической оценке ресурсов леса и природных объектов в Вологодской области в 1999-2000 гг.
